Концептуальные и организационно-правовые основы государственной (гражданской) службы в российской империи в последней трети хviii – первой половине хiх вв.

На правах рукописи

Долгов Александр Александрович

Концептуальные и организационно-правовые основы

государственной (гражданской) службы в Российской империи

в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв.

Специальность 12.00.01 -

теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

ученой степени кандидата юридических наук

Диссертация выполнена в Кубанском государственном аграрном университете

Научный руководитель:

Рассказов Леонид Павлович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Официальные оппоненты:

Малько Александр Васильевич - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН

Упоров Иван Владимирович - доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор

«Краснодарский университет МВД России», профессор кафедры конституционного и административного права

Ведущая организация – Ростовский институт защиты предпринимателя

Защита диссертации состоится 13 марта 2013 г. в 10 час., в ауд. 215 на заседании диссертационного совета Д 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044 Краснодар, ул. Калинина,13).

Автореферат размещен на сайте ВАК РФ http://vak2.ed.gov.ru/

"____"февраля 2013 года.

Автореферат разослан "____" февраля 2013 года.

диссертационного совета

кандидат юридических наук Галкин А.Г.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена большим значением института государственной службы в развитии общественных отношений современной России, поскольку государственная служба является необходимым элементом процесса выполнения задач и реализации функций государства и одновременно является формой организации совместной профессиональной деятельности граждан с регламентацией в законодательстве их поведения в процессе осуществления должностных обязанностей. Особое внимание к проблемам государственной службы определяется также имеющимися недостатками в работе государственного аппарата современной России. Нередко имеющие место непрофессионализм и слабое знание законодательства отечественных чиновников, факты коррумпированности среди служащих (как на государственном, так и местном уровне) снижают уровень доверия населения к власти и не способствуют позитивному развитию служебных отношений. И хотя в настоящее время действуют Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и иные нормативно-правовые акты в этой сфере общественных отношений, в практике возникают серьезные затруднения, в значительной степени препятствующие реализации государственной службы на предусмотренных законом принципах. Отчасти это объясняется тем, что институт государственной гражданской службы в современной России, в отличие от государственной военной службы, появился сравнительно недавно, поскольку в советский период в нынешнем его понимании он отсутствовал. Вместе с тем последнее обстоятельство в еще большей степени определяет востребованность изучения исторического опыта правового регулирования и организации государственной (гражданской) службы в России. В этой связи закономерен интерес к вопросу о развитии института развития государственной (гражданской) службы в в последней трети XVIII – первой половине XIX вв., поскольку в указанный период происходило реформирование всей системы государственного управления в таких масштабах и в таких аспектах, которые соизмеримы с государственно-правовыми реформами в постсоветской России, и именно тогда были сформированы базовые принципы государственной (гражданской) службы, которые сохранили свою актуальность до настоящего времени. С учетом сказанного нельзя считать достаточными имеющиеся исследования в этой области. В частности, большинство работ являются чисто историческими, в которых, как правило, не акцентируется внимания на анализе юридических актов, правовом положении чиновников, полномочиях должностных лиц в центральных аппаратах государственных органов, в губернских правлениях, уездных учреждениях и т.д. Очевидный дефицит наблюдается в историко-правовом исследовании и концептуальных основ государственной (гражданской) службы, разработка которых также началась в период правления Екатерины II, когда она сама и другие деятели той эпохи находили идеологическое обоснование для обязательной службы дворянства, а в первой трети ХIХ в. эстафету в этом плане перенял М.М. Сперанский, который уже на системном уровне теоретически обосновывал не только значимость государственной (гражданской) службы, но и разрабатывал проекты совершенствования данного института, где находили идеи расширения демократических подходов в части кадрового пополнения чиновников. В литературе, как правило, воздается должное этому деятелю, имея в виду его вклад в развитие государственного строительства Российской империи тех лет, и совершенно справедливо. Однако вне поля исследователей обычно остаются вопросы, связанные с его неудавшимися проектами, в частности, он считал нужным отменить знаменитую петровскую Табель о рангах – соответственно необходимо проанализировать его аргументы и причины непринятия этой идеи. Равным образом можно говорить о необходимости выяснения причин противоречия, связанного с тем, что, несмотря на значительное продвижение в сфере правового регулирования государственной (гражданской) службы (достаточно назвать известные уставы о гражданской службе в Своде законов Российской империи 1832 г.), фактическая эффективность деятельности чиновников была ниже ожидаемой, а объем негативных проявлений (коррупция, злоупотребления положением и др.) расширялся. Указанные и другие недостаточно изученные аспекты института государственной (гражданской) службы в обозначенный период определили выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Вопросы, связанные с историческим развитием института государственной (гражданской) службы, исследовались различными авторами и разных эпох – как периода монархии, так и советского и современного периодов. Целенаправленно данная проблематика стала исследоваться со второй воловины XIX в., и рубежным моментом можно считать докторскую диссертацию на тему «Юридические и политические основания государственной службы», подготовленной Н.К. Нелидовым в 1874г., где он немало внимания уделил историческому аспекту. Следует отметить также две специальные работы по истории гражданских чинов и Табели о рангах в России: «Гражданское чинопроизводство в России» (В.А. Евреинов, 1888 г.) «Русские чиновники в былое и настоящее время» (Е. П. Карновича, 1897 г). В дореволюционный период вопросы истории гражданской службы затрагивались, как правило, применительно к отдельным центральным учреждениям, в частности, Сенату (А.Н. Филиппов, 1895 г.), Государственному совету (П.Н. Даневский, 1859; В.Г. Щеглов, 1895 г. и др.). Чиновничеству на местной уровне внимания уделялось меньше (Андреевский И.О., 1864; Б. Блинов, 1905 и др.). Некоторые теоретические вопросы организации и нормативного регулирования государственной (гражданской) службы в историческом плане нашли отражение в трудах известных государственных деятелей и государствоведов дореволюционной России И.Е. Андреевского, В.В. Ивановского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.Н. Белявского, Б.М. Лазаревского, А.И. Елистратова, В.М. Гессена А.Н. Филиппова, Н.П. Павлова-Сильванского, О. Эйхельмана и др. В советский период интерес к данной проблематике среди историков стал проявляться лишь с 1950-х гг. В работах А.Н. Медушевского, Н.П. Ерошкина, Н.Ф. Демидовой, С.М. Троицкого, И.А. Исаева, А.В. Оболонского, Ф.М. Бурлацкого, Н.В. Синициной, В.А. Макаренко, В.К. Борисова, Н.В. Саранцева, А.И. Кирпичникова, В.В. Лунева, И.Н. Пахомова, В.А. Воробьева, Н.И. Павленко, и других ученых был представлен определённый научный анализ существовавшего в Российской империи бюрократического аппарата. Вместе с тем существовавший тогда политико-идеологический догматизм не способствовал объективным научным результатам, и тем более последние не имели и не могли иметь практического значения в силу отсутствия в СССР института государственной (гражданской) службы. Тем не менее в работах советских авторов имеются немало заслуживающих внимания ценных положений и выводов; это касается и историко-правовых характеристик вводимых в научных оборот архивных документов по изучаемой теме, в том числе правовых актов периода абсолютизма. Исследования по заявленной проблематике активизировались в постсоветский период, особенно после начала формирования в России современного института государственной (гражданской) службы – стали издаваться учебники, учебные пособия, справочники, монографии, научные статьи и диссертационные исследования (авторы – А.Ф. Ноздрачев, В.Г. Игнатов, Ю.Н. Старилов, А.А. Гришковец, П.В. Акульшин, С.Е. Байкеева, Е.А. Баранова, В.И. Быстренко, М.Е. Волочкова, Н.В. Гущева, В.В. Захаров, В.Е. Зубов, В.А. Иванов, С.М. Казанцев, В.Л. Калягин, Д.А. Квасов, С.В. Кодан, А.А. Козлова, А.В. Кульчитский А.В., Ю.В. Лаптева, З.Л. Левин, Т.И. Любина, В.П. Мельников, И.Г. Мельникова, Т.И. Метушевская, Ю.Б. Павлюк, Т.А. Поскачей, М.А. Л.В. Писарькова, Л. Полях, Приходько М.А., Румянцева М.Ф., А.С. Сенин, И.Б. Сидорова И.Б., Е.Е. Столярова, А.А. Твердохлебов, В.А. Томсинов, А.И. Торопкин, А.И. Турчинов, И.В. Фаизова, И.В. Черепанова, Н.В. Чуб, В.М. Шевырин, Л.Е. Шепелев и др.). Однако авторы исследований затрагивали, во-первых, только отдельные вопросы развития государственной (гражданской) службы, и, во-вторых, хронологически охватывали, как правило, иной период исследования. Кроме того, не подвергалась историко-правовому анализу взаимосвязь политико-правовых идей, касающихся государственной (гражданской) службы, их законодательного закрепления и правоприменительной практики. Не нашли достаточного изучения и другие аспекты данной проблематики. Автор диссертации предпринял попытку определенным образом восполнить этот и другие пробелы.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной (гражданской) службы в Российской империи в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. Предмет исследования составляют законодательные акты, регулировавшие государственную (гражданскую) службу в указанный период, проекты таких законов, правоприменительные акты, официальные записки, другие документы, отражавшие состояние и предложения по развитию государственной (гражданской) службы, материалы практики государственной (гражданской) службы, научные труды по этой теме.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают российскую историю в период последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. Такие временные границы научного анализа заявленной проблематики обусловлены тем, что в этот период в сфере развития государственной (гражданской) службы произошли существенные преобразования, имевшие логически завершенный вид. В годы правления Екатерины II были определены концептуальные основы государственной (гражданской) службы, было положено также начало по упорядочению регулирования правового положения отдельных категорий чиновников (губернаторов, полицейских и др.). В первой половине ХIХ в. было осуществлено теоретическое осмысление института государственной (гражданской) службы, он был отрегулирован на системном законодательном уровне и закреплен в правоприменительной практике, при этом многие базовые положения государственной (гражданской) службы действовали до начала ХХ в. и реанимированы в современном российском законодательстве.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования заключается в изучении основных тенденций развития института государственной (гражданской) службы в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв. и получении на этой основе положений и выводов, которые могут быть полезны для совершенствования служебных отношений в современной России.

Для реализации этой цели поставлены следующие исследовательские задачи:

- исследовать процесс формирования концептуальных основ государственной (гражданской) службы и показать роль в этом императрицы Екатерины II;

- выявить особенности юридического закрепления служебных отношений в период правления Екатерины II;

- изучить систему учета, сословный состав чиновников и условия поступления на гражданскую службу в последней трети ХVIII в.;

- раскрыть взгляды представителей официальной (Сперанский и др.) и оппозиционной (декабристы) идеологии на общественно-политические основы и содержание государственной службы, дать им оценку;

- проанализировать основные правовые акты, регулировавшие государственную (гражданскую) службу до издания Свода законов Российской империи 1832 г.;

- изучить практику государственной (гражданской) службы в первой трети ХIХ в., выявить ее особенности;

- дать содержательную характеристику кодифицированным законам, содержавшимся в Своде законов Российской империи 1832 г. и другим актам о государственной (гражданской) службе в 1830-40-е гг.;

- выявить причины негативных проявлений в сфере государственной (гражданской) службы в контексте социально-правового положения чиновничества;

- обосновать тенденции развития института государственной (гражданской) службы в первой половине ХIХ в.

Методология исследования основывается на методах материалистической диалектики, историзма и системности научного анализа, являющиеся общепринятыми в историко-правовом исследовании. Характер диссертационного исследования обусловил также применение таких методов, как статистический, сравнительно-правовой, анализа и синтеза и др. В процессе исследовательской работы диссертантом использовались результаты исследований, содержащиеся в научных трудах дореволюционных, советских и современных авторов. Автором использовались материалы архивов, а также ряд литературных и публицистических работ, где в той или иной мере находила отражения исследуемая проблематика. Нормативно-правовой базой диссертационного исследования послужили законы и другие правовые акты, которые регламентировали различные аспекты института государственной (гражданской) службы, в том числе Табель о рангах от 24 января 1722 г., Манифест о даровании вольности российскому дворянству от 18 февраля 1762г., Грамота на права и преимущества благородному российскому дворянству от 8 апреля 1785 г., Указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., Устав о службе по определению от Правительства 1832 г., Положение о порядке производства в чины по граждан­ской службе от 25 июня 1834г. и др.

Научная новизна исследования определяется тем, что автором осуществлено монографическое комплексное научное историко-правовое исследование развития концептуальных и организационно-правовых основ государственной (гражданской) службы в Российской империи в последней трети ХVIII – первой половине ХIХ вв., в котором совокупность заявленных исследовательских задач еще не являлась предметом специального научного анализа. Полученные в процессе исследования выводы представляют собой определенное приращение историко-правовых знаний по данной теме. Диссертантом выявлены особенности процесса формирования концептуальных основ государственной (гражданской) службы в период правления Екатерины II. Дана оценка законодательному регулированию государственной (гражданской) службы в последней трети ХVIII в. Раскрыты основные теоретические позиции М.М. Сперанского по вопросам государственной (гражданской) службы, показано различие его взглядов с другими представителями правящей элиты и основными идеями декабристов в этой сфере. Выявлены причины, по которым ряд проектов Сперанского в сфере государственной (гражданской) службы не нашел воплощения. Дана содержательная характеристика уставов о государственной (гражданской) службе, содержащихся в Своде законов Российской империи 1832 г. Выявлено противоречие между прогрессивным законодательством о государственной (гражданской) службе в первой половине ХIХ в. – с одной стороны, и относительно низкой эффективностью деятельности чиновников, - с другой стороны. Выделены и обоснованы те аспекты развития института государственной (гражданской) службы в рассматриваемый период, которые представляют интерес для современного российского государства.

В результате проведенного исследования разработаны следующие основные положения, выносимые автором на защиту:

1. Институт государственной (гражданской) службы в последней трети XVIII в. получил существенный толчок в развитии, поскольку впервые имело место его концептуально-идеологическое осмысление, в то время как до этого он развивался преимущественно опытным путем. Вместе с тем основные принципы организации государственной (гражданской) службы, определенные в эпоху Петра I, и прежде всего в Табели о рангах 1722 г., оставались неизменными. В соответствии с заявленными Екатериной II реформами осуществлялось активное развитие правового положения отдельных категорий чиновников (в Учреждениях для управления губерний 1775 г., Уставе благочиния, или полицейском, 1782 г. и др.), а также вопросов чинопроизводства (Указ «О имении гражданским чиновникам, представляемым к отставке или к награждению чинами, аттестатов о беспорочной их службе» 1763 г., Указ «О правилах производства в статские чины» 1790 г. и др.).

2. Принципиальное значение для Екатерины II имело решение вопроса об обязательности государственной службы для дворянства, чему препятствовало издание ее предшественником Манифеста о даровании вольности российскому дворянству от 18 февраля 1762 г. При этом важнейшая задача заключалась в том, чтобы структурировать дворянство как служилое сословие, без которого были невозможны государственно-правовые преобразования. Для этого Екатерина II, оставляя за дворянами свободу выбора службы, принимала меры к тому, чтобы повысить социально-правовой статус государственного служащего, внедрить среди дворянства, из которого тогда формировался основной корпус чиновников, сознание того, что государственная служба – дело почетное, и служилый человек имеет высокое положение в обществе. Были сохранены нормы, в соответствии с которыми дворяне выходили в отставку, получали повышение в ранге, а затем снова поступали на службу с более высоким чином. В этом же ряду были и меры, направленные на более быстрое продвижение по службе за реальные заслуги, увеличение жалования. В результате Екатерине II удалось переломить ситуацию в части стимулирования представителей дворянства на государственную службу, не входя с ним в конфронтацию по этому поводу и сохранив в единстве сословную базу абсолютизма. Этот компромисс нашел закрепление в Грамоте на права и преимущества благородному российскому дворянству 1785 г.

3. В период правления Екатерины II получило сильный толчок в своем развитии одно из направлений в сфере государственной службы, которое заключалось в создании системы учета чиновников в виде формулярных списков. Кроме того, впервые информация о назначении на высшие должности в системе государственной службы должна была доводиться до сведения общественности. Такое решение вытекало из приверженности Екатерины II на тот период царствования европейским либеральным идеям. Вместе с тем, входя в противоречие с таким подходом, императрица в сфере государственной службы укрепляла позиции высших сословий, в том числе принимались меры, затруднявшие получение классных чинов, особенно чина VIII класса, дающего права потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий. О приверженности самодержавности свидетельствует и то обстоятельство, что госслужащие давали присягу на верность императрице, а не государству.

4. В конце XVIII в. чиновничество обособилось в самостоятельное сословие, попасть в которое стремились прежде всего представители более низких сословий, и части из них это удавалось, особенно на местах, где более остро ощущалась нехватка грамотных чиновников. Для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как она освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие. В результате внедрения представителей более низких сословий в государственную службу были созданы предпосылки для формирования в последующем социальной группы в виде разночинцев, сыгравших немалую роль в преобразованиях либеральной направленности в ХIХ в. При этом в России сохранялось крепостничество, при котором огромная социальная группа крепостных крестьян в принципе не могла претендовать на чиновничьи должности, и в этом смысле институт государственной службы отражал абсолютистский характер государственно-правовых отношений в России того времени.

5. С начала XIX в. начались теоретические исследования служебных отношений, и главным теоретиком в этой сфере стал выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, который, находясь на более демократической позиции, считал, что возможность для поступления на государственную (гражданскую) службу должна иметься у представителей всех сословий с учетом соответствующих требований, а касательно дворянства им предлагалось сделать службу дворян обязательной, хотя и по выбору, при этом продвижение по службе должно было определяться, прежде всего, реальными результатами службы и зависеть от образовательного уровня чиновников. Сперанским впервые в России на системном уровне были разработаны связанные с государственной службой вопросы государственного управления.

6. Свою лепту в развитие теоретических основ государственной (гражданской) службы с позиций официальной идеологии внесли также Н.М. Карамзин, Г.Р. Державин, Н.Н. Новосильцев, которые, в отличие от Сперанского, считали нужным сохранять и укреплять верховенство дворян как носителей монархических традиций. Однако все они исходили из незыблемости абсолютизма как формы государственного устройства. Представители оппозиционной идеологии (декабристы) в своих работах также затрагивали вопросы государственной службы – их главными тезисами были демократическое (избирательное) начало и свобода личности. Однако эти идеи были для России преждевременными. В целом же теоретическое осмысление института государственной службы в первой трети XIX в. нашло общий знаменатель в понятии государственной службы как о своеобразном публично-правовом явлении, где содержание служебных отношений составляли обязанности и права служащих. Соответственно к чиновникам отнесли всех, кто на свою должность назначался или в ней утверждался, в их число попали не только те, кто непосредственно был занят в управлении, но и другие категории лиц (врачи, инженеры и др.). Такой подход подчеркивал зависимость огромного числа лиц от государственной власти.

7. Начатая с самого начала ХIХ в. реформа государственного управления, предусматривавшая создание министерств, повлекла за собой изменения в содержании института государственной (гражданской) службы, среди которых важнейшим был переход от коллегиальной системы принятия решений к единоначалию. Помимо этого, реформы Александра I предполагали более высокую степень профессионализма чиновников и демократичности в вопросах поступления на государственную (гражданскую) службу. Эти направления в первой трети ХIХ в. находили отражение в законодательстве о государственной (гражданской) службе, при этом разработка важнейших нормативно-правовых актов осуществлялась М.М. Сперанским. В частности, был существенно поднят образовательный ценз для назначения на должность государственной (гражданской) службы. Однако нововведения были встречены в верхних эшелонах власти весьма неоднозначно, многие деятели выступали против, и в результате Александр I замедлил развитие института государственной (гражданской) службы, а сменивший его Николай I произвел возвращение некоторых норм, в частности, касавшихся сохранения ряда привилегий представителям дворянства.

8. Наибольший резонанс в процессе законодательного развития института государственной (гражданской службы) в первой трети ХIХ в. вызвал Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» от 6 августа 1809 г., подготовленный Сперанским. Как представляется, содержащиеся в этом акте требования к образовательному уровню чиновников были излишне завышенными, и сдавать всем чиновниками один и тот же экзамен по предложенным в Указе учебным программам вряд ли было рационально, и это было заведомо невыполнимо, а на практике приводило к получению за деньги необходимых экзаменационных результатов. Сперанский явно опередил свое время - очевидно, целесообразней было дифференцировать содержание экзаменов для государственных (гражданских) служащих различных сфер государственной деятельности, и в этом смысле критику Указа со стороны оппонентов Сперанского следует признать небезосновательной. Заметным событием было также обсуждение законопроекта об уничтожении чинов по причине нецелесообразности отдельного существования должностей и чинов. Тот факт, что даже Государственный совет одобрил проект об уничтожении чинов, свидетельствовал о востребованности такого рода меры, однако консервативные силы оказались сильнее - правящая элита не желала терять привилегии, и проект был в итоге отвергнут.

9. Издание Свода законов Российской империи 1832 г. стало важнейшим этапом развития российского законодательства о государственной (гражданской) службе. В том третий Свода законов были включены Устав о службе по определению от Правительства, Устав о службе по выборам и Устав о пенсиях и единовременных пособия. Эти уставы о гражданской службе обобщили многочисленные предшествующие нормативно-правовые акты в данной сфере общественных отношений и являлись законами с высочайшей степенью систематизации. В уставах были впервые отрегулированы многие вопросы, в частности, это касалось пенсий и пособий членам семьи чиновника. В дальнейшем институт государственной службы в рамках исследуемого периода совершенствовался при противоречивых тенденциях. Так, заложенные в Положении о порядке производства в чины по граждан­ской службе 1834 г. стимулы к повышению образовательного уровня чиновников были фактически отменены в 1856 г. Нужно также иметь в виду, что метод управления Николая I предполагал достаточно жесткие административные меры, о чем свидетельствует, например, введение нормы о полномочии начальника уволить подчиненного чиновника без объяснения причин (по т.н. «третьему пункту» соответствующего закона 1850 г.), оставляя последнего без возможности обжаловать это решение. Создалась парадоксальная ситуация – те чиновники, вина которых была доказана, при увольнении за реальные проступки, не говоря уже о преступлениях, имели право на обжалование такого решения как вышестоящему руководству, так и на обращение в суд, а чиновники, вину которых и не требовалось обосновывать, такого права не имели. Такой подход, наряду с сохранявшимися крепостными порядками и традициями социальной жизни, не смог дать повышения эффективности деятельности чиновников, которая могла бы ожидаться, исходя из значительно более совершенного законодательства в этой области.

10. В 1830-1840-е гг., после введения в действие уставов о государственной (гражданской) службе в России сформировалась социальная прослойка профессиональных чиновников-управленцев, для которых официальное жалованье (зарплата) были единственным источником существования как их самих, так и членов их семей. Этому способствовали меры по стимулированию лиц недворянского происхождения поступать на службу, и численность этой категории неуклонно росла в сравнении с чиновниками-дворянами, росла и численность всего чиновничества в целом. В соответствии с преобладанием административных мер управления обществом в рассматриваемый период стала проявляться также тенденция военизации правового положения государственного гражданского служащего, в частности, определялись строго иерархические отношения между чиновниками, на них заводили аналогичные военным формуляры, предусматривалась соответствующая форменная одежда. Вместе с тем совершенствование правового положения чиновников не влекло за собой ожидаемого повышения эффективности управленческой деятельности. Среди чиновников не только не уменьшились, а увеличились случаи злоупотребления своим положением, разрасталась коррупция, причем во всех классных чинах. Такое положение было обусловлено как уже сложившимися негативными традициями развития института гражданской службы, так и, как и ранее, низким материальным обеспечением чиновников, особенно низших классов. Статус чиновников в общественном сознании приобрел явно отрицательный характер, и изменить его в условиях крепостничества было невозможно. И в итоге получилось, что социально-экономические преобразования, имевшие место в первой половине XIX в., привели к тому, что аппарат государственной службы стал еще более коррумпированным. И только позже, уже с продвижением судебной реформы, когда у поданных Российской империи появилась возможность более эффективного судебного обжалования действий и решений чиновников, положение стало некоторым образом меняться к лучшему.

Теоретическое значение исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют существенно расширить знания об истории государственного управления в России в целом и государственной (гражданской) службы в частности. Теоретические положения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут представить определенный научный интерес в изучении истории развития государственного аппарата в нашей стране.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранный и обобщенный историко-правовой материал может быть использован в учебном процессе при изучении историко-правовых дисциплин, а также соответствующих разделов ряда других правовых дисциплин (прежде всего административного и муниципального права). Он представит также интерес для законодателя при осуществлении административной реформы в России на современном этапе.

Апробация результатов исследования получила выражение в публикациях автора. Выводы и предложения доводились диссертантом до сведения на­учной общественности и практических работников на международных и всероссийских конференциях и семинарах по проблемам истории права, гражданского и уголовного процесса в Росто­ве-на-Дону, Краснодаре, а также на межкафедральных и региональных семинарах вузовских ученых и практических работников (2009-2012 гг.). Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекций, семинарских занятий в Кубанском государственном аграрном университете.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, три главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются объект, предмет, хронологические рамки исследования, ставятся цели и задачи работы, выясняется степень изученности темы, определяется круг источников, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формируются положения, выносимые на защиту.

В первом параграфе «Формирование концептуальных основ государственной (гражданской) службы и их юридическое закрепление» отмечается, что развитие института государственной службы в эпоху Екатерины II основывалось на законодательстве петровских времен, и прежде всего это касается Табели о рангах 1722 г., которая продолжала действовать с определенными коррективами, в связи с чем в работе дается характеристика данного акта в контексте представлений о сущности государственной службе в предшествующий период. После восшествия на престол Екатерина II, намереваясь осуществить ряд крупных реформ, для чего ей были необходимы энергичные и грамотные чиновники, столкнулась с проблемой государственной службы применительно к представителям дворянства, вызванной Манифестом Петра III о вольности дворянства от 18 февраля 1762 г., который отошел от одного из главных принципов великого реформатора Петра I, обязывавшего, как известно, представителей дворянства нести государственную службу. Возникло некоторое противостояние между позицией Екатерины (и ее сторонников) о необходимости привлечения дворянства к обязательной государственной службе, с одной стороны, и значительной части дворянства, не желавшей обязательной службы, с другой стороны, и для разрешения конфликта императрица, стремясь избежать «войны» с аристократией, использовала различные компромиссные средства. Данный аспект находит подробное отражение в диссертации. В частности, указывается, что была создана Комиссия о дворянской вольности, главной задачей которой был пересмотр Манифеста Петра III. В итоге Комиссия нашла, что «воспитание дворянства российского... доведено уже до такой степени, что не токмо никакой нужды не видится принуждение делать к службе... но мест недостанет, куда их помещать», а предложения Комиссии согласовывались с уже высказанными ранее в период правления Анны Иоанновны и Елизаветы Петровны идеями об отмене обязательного характера службы дворян, не принижая, однако, ее значение. Такие выводы не могли устроить императрицу, и Комиссия была распущена. Диссертант отмечает, что, несмотря на это, не следует принижать результаты работы Комиссии, поскольку был определен ряд концептуальных вопросов, связанных с государственной службой, в том числе получило обоснование более четкое разделение гражданской и военной службы. Затем Екатерина 11 предприняла попытку легитимировать обязательность дворянской службы, использовав обсуждение «Проекта правам благородных» в рамках работы Уложенной комиссии, через которую провела решение о необходимости «учинении разбора российского дворянства». После этого она лично составила проект документа, который вскоре стал законом - Грамота на права и преимущества благородному российскому дворянству от 8 апреля 1785 г. В работе анализируется этот акт, отмечается, что в нем, с одной стороны, дворяне избавлялись от обязательной службы, но, с другой стороны, содержались нормы, обязывающие дворян к ней, в частности, в случае необходимости дворянин обязан был «по первому позыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государственной». Кроме того, дворянин, не служивший совсем или не выслуживший обер-офицерский чин, лишался голоса на дворянском собрании, а также права быть избранным на выборную дворянскую должность. Предусматривалась возможность получения за службу потомственного дворянства. Этот подход – стимулирование дворянской службы через разного рода преференции – найдет в дальнейшем активное развитие. Одновременно это решение активизировало и идеологическое осмысление института государственной службы, в связи с чем анализируются суждения на этот счет М.М. Щербатова, А. А. Безбородко, С. Е. Десницкого, Н. И. Новикова и других мыслителей, которые в целом считали государственную службу делом благородным и необходимым. Вместе с тем однозначного акцента о том, кому служить – императрице или Отечеству еще не было; так, служилые должны были давать клятву на верность именно императрице. Автор отмечает далее, что сводить законодательную деятельность Екатерины II в сфере государственной службы к изданию Грамоты на права и преимущества благородному российскому дворянству было бы неверно, поскольку издавался ряд законов, в которых регламентировались отдельные вопросы прохождения государственной (гражданской): Указ «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г., Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. и др. В диссертации дается анализ этих и других правовых актов. В параграфе рассматривается также вопрос о возможности прохождения государственной (гражданской) службы представителями недворянского происхождения. Привлечение к службе данной категории лиц вызывалось объективной необходимость, поскольку дворянство не могло обеспечить потребности в такой службе в полной мере, однако правящая элита не желала проникновения в их ряды представителей купечества, мещан и других податных сословий, и в результате этот процесс имел противоречивый характер; вместе с тем тенденция привлечения к государственной (гражданской) службе указанных категорий лиц была обозначена, и в дальнейшем она будет неуклонно расширяться.

Во втором параграфе «Система учета, сословный состав чиновников и условия поступления на гражданскую службу» отмечается, что усиленное внимание власти к государственной (службе) в последней трети ХVIII в. проявлялось не только в формировании ее концептуальных основ и их законодательного регулирования, но и в решении ряда организационных вопросов, в частности, это касается создания системы учета чиновников в виде формулярных списков, составление которых основывалось на «аттестатах» чиновников, необходимость которых при представлении чиновника к награждению чином или при отставке фиксировалась в указах от 3 марта 1763 г. «О имении гражданским чиновникам, представляемым к отставке или к награждению чинами, аттестатов о беспорочной их службе» и от 10 марта 1763г. «О подробном описании службы чиновников, представляемых к награждению на Высочайшее усмотрение». Формулярные (послужные) списки представляли собой форму систематического и регулярного учета всего чиновничества, существовавшая с середины XVIII в. до 1917 г. Тогда же был разработан и перечень сведений, заносимых в формулярный список на каждого чиновника, определенный указом от 31 января 1764 г. «О присылке в Сенат из всех присутственных мест послужных списков чиновников через каждые полгода по приложенной форме» и сохранившийся в своей основе до настоящего времени. В диссертации раскрываются особенности правового регулирования и практического применения такого учета, отмечается, в частности, что впервые для общества предоставлялись сведения об основаниях назначения чиновников на высокие должности в государстве, а также стала вестись статистика в сфере государственной (гражданской) службы. Далее диссертант обращается к вопросу о сословном составе чиновников екатерининского правления, который был в поле пристального внимания высшей власти в Российской империи, которая принимала меры для препятствования получения классных чинов, особенно чина VIII класса, дающего права потомственного дворянства, выходцами из непривилегированных сословий. Отмечается в этой связи, что в 1750-х гг. среди чиновников высших рангов (I-V классы Табели о рангах) было 87,5 % дворян, VI-VIII классов - 76,5 % и IX-XIV классов - 34,5 % дворян. При этом в местном звене государственного аппарата среди чиновников VI-VIII классов было - 81,7 % дворян и 18,3 % выходцев из иных сословий, и среди чиновников IX-XIV классов - соответственно 36,4 % и 63,6 %, причем социальный состав местного чиновничества заметно стал изменяться со второй половины 1770-х гг., и это было связано прежде всего с потребностью в новых управленческих кадрах, вызванной губернской реформой Екатерины II. Так, выходцы из разночинцев и податных сословий в 1775 г. численно преобладали над потомственными дворянами в XIV классе и среди мелких канцелярских служащих, а в первой половине 1780-х гг. и в XIII-X классах. Разночинцы были представлены детьми канцелярских служащих, подьяческими и секретарскими детьми, обер-офицерскими детьми, выходцами из церковной среды, а также солдатскими детьми. В VIII и IX классах преобладание дворян сохранилось, однако стало гораздо менее выраженным, и среди чиновников достаточно высоких рангов все чаще появлялись выходцы из купечества и из мещан. Такой подход, безусловно, сыграл свою определенную роль в вопросе повышения эффективности государственного управления. Вместе с тем здесь набирала силу и другая тенденция - дело в том, что в течение всего ХVIII в. в силу специфики российского абсолютизма шел процесс обособления чиновничества в особое сословие, и к концу века это стало вполне очевидным. Так, чиновники, начиная с низшего чина XIV класса - коллежского регистратора - обладали правами личных дворян, а начиная с VIII класса - коллежского асессора - имели право на потомственное дворянство. И хотя юридический статус дворян, получивших дворянство за службу, имел свои особенности (например, для них были ограничены возможности передачи по наследству права на принадлежность к дворянскому сословию), тем не менее получивший дворянство становился представителем высокого сословия. Образовалась, таким образом, социальная группа чиновников, своеобразная корпорация с присущими в ней отношениями (строгая иерархичность, включая неписанные нормы для определенных групп по классам Табели о рангах, угодливость и др. – так, канцелярист для уездного городка был заметной фигурой, с ним считались и учтиво обращались не только простолюдины, но и купцы). В работе указанные тенденции соответствующим образом обосновываются с приведением сведений о чиновниках, полученных из различных источников. Затем диссертант обращается с вопросу об условиях поступления на службу и ее прохождения в рассматриваемый период. В частности, указывается, что Екатерина II с некоторого времени, достигнув нужного влияния во власти, стала считать порочной привилегии для элиты, согласно которым высокосословные подданные могли записывать малолетних в полки. Были урезаны и возможности, связанные с тем, что дворяне выходили в отставку, получали в этой связи повышение в ранге, а затем снова поступали на службу, но уже с более высоким чином. Эти и другие меры некоторым образом ужесточали условия службы для дворянства. Вместе с тем принимались и меры, укреплявшие это сословие – так, был установлен срок в 12 лет для получения очередного классного чина коллежскими секретарями «из приказных чинов, а не из дворян», при котором следовало личное дворянство для служащего. Эти и другие меры были обобщены в Указе от 16 декабря 1790 г. «О правилах производства в статские чины», который анализируется в диссертации, в том числе обосновывается имевшее в практике несоответствие норм этого акта реальности. В параграфе освещаются также вопросы материального и пенсионного обеспечения чиновников, которое находилось на низком уровне.

Вторая глава «Идеологическое обоснование, правовое регулирование и организация государственной (гражданской) службы в первой трети ХIХ в.» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Взгляды представителей официальной (Сперанский и др.) и оппозиционной (декабристы) идеологии на общественно-политические основы и содержание государственной службы» отмечается, что в первой трети XIX в. вопросы государственной (гражданской) службы начинают осмысливаться в научно-теоретическом плане – инициатором таких исследований и первым теоретиком стал выдающийся государственный деятель и ученый М.М. Сперанский, который служебные отношения рассматривал в рамках реального реформирования системы государственного управления, связанного с созданием в России министерств и Госсовета. Наиболее значимой работой в сфере государственной (гражданской) службы являлась его работа «План общего государственного образования» - в диссертации анализируются этот и другие труда Сперанского как представителя официальной идеологии. Государственная служба понималась Сперанским в широком смысле, то есть как служба государству, а не лично государю. Такой подход вытекал из увлечения Сперанским идеями свободы человека. Еще будучи молодым человеком, в 1802 г. он писал, что «есть два рода свободы в обществе: свобода политическая и гражданская (politique et civil). Свобода политическая есть когда классы государственные более или менее участвуют в действии власти законодательной и исполнительной, когда народ управляет законом, общею волею принятым или охраняемым. Свобода гражданская или, лучше сказать, земская есть независимость каждого класс от произвола другого в обязанностях личных и вещественных … В государстве, где утверждена свобода политическая, гражданское рабство уменьшается само собой…». В идеале, считал Сперанский, государственная служба должна быть добровольной и свободной, но этот идеал потому и идеал, что он недостижим, поэтому следует стремиться хотя бы к тому, «чтобы никто не обязан был отправлять личную службу по произволу другого, но по закону». Кроме того, государственная служба, как считал Сперанский, имея ее вид и содержание, определяется состоянием, то есть социальным положением человека, а законы о состояниях как раз и должны быть таковы, чтобы «определять род службы по состояниям». При этом общее правило, по которому эти состояния наделяются правами, заключается в том, что права предоставляются по состоянию, а состояние – по государственной службе. Эти и другие идеи носили демократический характер, неприемлемый для правящей элиты, поскольку Сперанский полагал, что положение человека в общества в первую очередь должно зависеть от его личных заслуг, проявленных на службе, а не от происхождения; по его мнению, это должно было в значительной степени касаться и дворян. Также должна была быть обеспечена возможность перехода из более низкого сословия в более высокое сословие. Абсолютизм при этом Сперанским сомнению не подвергался. Такова была его идейная основа, на которой он разрабатывал и внедрял проекты государственных преобразований, в том числе в сфере государственной (гражданской) службы, и за которую на некоторое время впал в немилость императора Александра I, который не решился пойти на конфликт с аристократией. В работе рассматриваются отдельные аспекты учения Сперанского, дается авторская оценка. Помимо Сперанского, свои суждения о государственной службе в рассматриваемый период высказывали и другие представители официальной идеологии. В работе исследуется, в частности, позиция известного российского историка Н.М. Карамзина, который в написанной им в 1811 г. «Записке о древней и новой России» выступил оппонентом Сперанского по ряду важных вопросов государственного устройства, в том числе в сфере государственной службы. Карамзин выражал взгляды консервативной части правящей элиты, недовольной ходом либеральных реформ Александра I и деятельностью их вдохновителя Сперанского. Карамзин довольно четко определял свою позицию: идеал государственности - сильный монарх, опирающийся в своей деятельности на законы и принимающий меры к нравственному воспитанию и политическому просвещению народов всей страны. Расхождение же предложений Карамзина с проектами Сперанского заключалось не в содержании их политических взглядов, поскольку и тот и другой не ставили под сомнение абсолютизм и вытекающую из его вертикаль власти, а в способе их реализации. Так, в части, касавшейся государственной службы, Карамзин, возражал Сперанскому, предложившему введение «экзаменов на чин» по целому ряду предметов в целях поднятия общей образованности и компетентности русского чиновничества, полагая, что это могло унизить лиц высоких сословий. С точки зрения теоретического осмысления государственной (гражданской) службы в первой трети ХIХ в. безусловный интерес представляет конституционный проект Н.Н. Новосильцева, а именно разработанная им в 1819г. «Государственная Уставная грамота Российской империи» - этот документ находит подробное освещение в диссертации. В работе освещаются взгляды на государственную (гражданскую) службу, высказанные русским поэтом Г.Р. Державиным, а также правовые разработки декабристов, чьи идеи о государственно-правовом развитии можно считать оппозиционными по отношению к официальным идеологам (Сперанский, Карамзин, Новосильцев, Державин и др.). В двух важнейших конституционных проектах – «Русской правде» П.И. Пестеля и «Конституции» H.M. Муравьёва декабристы, если обобщать, исходили из понимания идеи прогресса, необходимости модернизационного пути развития России по европейскому пути, вовлечения народа в широкий политический процесс через участие в выборах всех органов власти и соответственно на государственную службу могли бы попадать на равных возможностях все граждане. В целом же теоретическое осмысление института государственной службы в первой четверти XIX в. нашло общий знаменатель в понятии государственной службы как о своеобразном публично-правовом отношении, однако по способам их реализации сложились различные позиции, при этом к реализации были приняты многие идеи Сперанского.

Во втором параграфе «Развитие законодательства о государственной (гражданской) службе и его реализация до издания Свода законов Российской империи» отмечается, что во многом усилиями главного официального идеолога Сперанского (а также Н.Н. Новосильцева и др.) в самом начале XIX в. были осуществлены известные крупномасштабные реформы российского государственного аппарата, которые повлекли ряд изменений и в законодательное регулирование государственной (гражданской) службы, которые подробно исследуются в диссертации. До этого действовала система государственного управления на основе коллегиального («коллежского») принципа, который перестал отвечать требованиям жизни, не обеспечивая необходимую централизацию и персональную ответственность чиновников. Создание министерств в 1802 г. и последующее уточнение их полномочий позволило придать государственному управлению характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, подчиненной непосредственно императору, который направлял их совместные межведомственные усилия через Комитет министров, а последние, в свою очередь, своими ведомствами теперь руководили на принципе единоначалия. В работе показывается, что указанный принцип претворялся достаточно противоречиво, что накладывало отпечаток на характер службы высокопоставленных чиновников, привыкших к дворцовым интригам. В целом же столь крупные преобразования государственного аппарата логически предполагали и повышение качества государственной (гражданской) службы, и здесь имелись значительные проблемы, исследуемые в диссертации. В частности, стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Сперанским, который достаточно хорошо все это видел и осознавал, в немалой степени благодаря тому, что сам лично проходил все ступени государственной (гражданской) службы, были предложены меры для устранения такого перекоса, для чего были определены два основных направления - повышение образованности чиновничества и совершенствование порядка чинопроизводства, что нашло отражение в его записке императору в 1808 г. Диссертант подчеркивает, что Сперанский для достижения необходимой эффективности чиновничества следует ни много ни мало отменить петровскую Табель о рангах. Табель не отменили, но идеи Сперанского были воплощены в Указе «О придворных званиях» («О неприсвоении званиям камердинеров и камер-юнкеров никакого чина ни военного, ни гражданского и об обязанности лиц, в сих званиях состоящих, вступить в действительную службу и продолжать оную по установленному порядку с первоначального чина») от 3 апреля 1809 г. В работе анализируется этот акт, принятие которого император, который, вероятно, искренно стремился к позитивном переменам в сфере государственной (гражданской) службы, решил объявить постфактум, дается оценка крайне негативной реакции на него со стороны представителей дворянства. Указ, в частности, предписал, что все находящиеся в указанных званиях при дворе и «в военной или гражданской службе не состоящие, в течении двух месяцев … должны избрать действительный род службы и представить … о том их желание. Те из них, кои не изберут службы, будут считаться в отставке». По указу, начиная с VII чина, надо было сдавать экзамены. Чин коллежского асессора могли получить только те чиновники, которые имели свидетельство об успешном окончании одного из российских университетов или выдержали экзамены по специальной программе, включавшей проверку знаний русского языка и одного из иностранных, усвоение естественного, римского, гражданского, уголовного права, всеобщей и русской истории, государственной экономии, арифметики, геометрии, физики, географии и статистики России, и поэтому решил представить указ чиновничьему миру как свершившийся факт. Равным образом в диссертации исследуется последовавший позже (6 августа 1809 г.) Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники». Отмечается, в частности, что против нововведения выступили многие представители аристократии, сам указ подвергся достаточно жесткой обструкции и сатире в части того, например, что «доселе в самых просвещенных государствах требовалось от чиновников только необходимого для их службы знания: науки инженерной от инженера, законоведения от судьи и проч. У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский - свойство … всех газов, вице-губернатор - пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших - римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками. Ни 40-летняя деятельность государственная, ни важные заслуги не освобождают от долга знать вещи совсем для нас чуждые и бесполезные» (Н.М. Карамзин). Устав об экзаменах был подвергнут и другим язвительными насмешками. Не удивительно, что столь жесткие требования указа об экзамене на чин довольно скоро нежелавшие их соблюдать научились обходить - оказывалось давление на экзаменаторов, осуществлялся их подкуп, и просто шла торговля университетскими свидетельствами. Тем не менее указы обрели юридическую силу и стали существенным компонентом в развитии института государственной (гражданской) службы в России начала ХIХ в. Другое дело, что спустя несколько лет этот указ постепенно частично корректироваться, и в работе рассматриваются соответствующие законодательные изменения. Диссертант исследует и другие правовые акты в сфере государственной (гражданской) службы, принятые до издания Свода законов Российской империи 1832 г., в частности, Положение о канцелярских служителях по гражданскому ведомству (от 14 октября 1827 г.). Этот закон некоторым образом усиливал позиции дворянства, то есть аристократии (точнее, детей представителей этого сословия) в части привилегий по службе. В диссертации рассматривается также очень интересный поворот в развитии института государственной (гражданской) службы в рассматриваемый период, связанный с подготовкой проекта закона об отмене чинов вообще, поскольку, как указывалось в законопроекте, одобренном Госсоветом, «чины, умножаясь почти ежедневно, потеряли прежнюю их связь и соразмерность с местами (должностями – авт.)». Проект предлагал «установить порядок службы не на чинах, но на должностях, присвоить каждому месту свойственное ему значение, каждому служащему лицу приличное уважение и верную надежду повышения по мере заслуг в его звании». Согласно этому проекту производство в чины по всем гражданским ведомствам прекращалось, и на будущее время чины в гражданской службе должны означать только «степень службы в тех местах и должностях, кои присвоены по общему сравнительному расписанию, при сем издаваемому». Чины соединялись с местами, и само определение к месту уже давало чин. Однако влияние лоббистов за сохранение чинов оказалось сильнее, и законопроект в итоге был отклонен. В параграфе рассмотрены также вопросы регулирования службы на уровне губерний.

В третьей главе «Совершенствование законодательства о государственной (гражданской) службе и его применение в России в 1830-40-е гг.» содержится два параграфа.

В первом параграфе «Разработка и издание кодифицированных законов о государственной (гражданской) службе, их содержательная характеристика и особенности последующих изменений и дополнений» отмечается, что в 1832 г. был издан Свод законов Российской империи, где немалое внимание было уделено вопросам государственной службы. Целенаправленно гражданской службе был посвящен третий том Свода законов, который состоял из Свода Уставов о службе гражданской, которыми являлись: Устав о службе гражданской по определению от Правительства; Устав о службе гражданской по выборам и Устав о пенсиях и единовременных пособиях. Нужно также иметь в виду, что правовые нормы о гражданской службе содержались и в других томах Свода законов, однако там находила отражение лишь специфика прохождения гражданской службы в различных ведомствах. Кроме того, сохранение норм Устава о службе гражданской по выборам ввиду того, что в то время существовала тенденция отрицать государственный характер органов самоуправления и государственный характер службы в них, было сочтено нецелесообразным, и этот Устав позже был исключен из Свода законов; в этой связи данный акт в диссертации не рассматривается. При этом диссертант подчеркивает, что вполне логичное построение М.М. Сперанского, относившего к государственной службе и службу по выборам, было разрушено: под понятие службы гражданской стали подводить только службу по назначению от Правительства. Наиболее важным в контексте рассматриваемой проблематики являлся, конечно, Устав о службе по определению от Правительства, который стал, по сути кодексом гражданской службы, и он подробно рассматривается в диссертации. Его действие распространялось на всех чиновников гражданского ведомства, за исключением гражданских чиновников военного и морского ведомств, а также на лиц, служащих по особым уставам (Таможенному, Лесному, Горному и др.), с некоторыми исключениями и дополнениями. Устав о службе по определению от Правительства детально регулировал все основные вопросы, связанные с государственной службой: от ее возникновения до прекращения. Для поступающих на гражданскую службу устанавливались цензы подданства, возраста, пола, сословия, образования. Служба иностранцев допускалась только в должностях научных работников, преподавателей, служителей искусства. Устав устанавливал возрастные ограничения: для «причисления к ведомству» - с 14 лет, для начала службы - 16 лет. Данный акт запрещал прием на службу женщин по назначению начальства, выборам и найму, женщины не производились в классные чины и не получали наград за выслугу лет, а также не приобретали послужного дворянства, сословие женщины определялось по сословию мужа или отца – такое положение отражало особенности абсолютистского, каким была Россия. В ведомства, где существовала учебная, ученая, медицинская, фармацевтическая, ветеринарная, горная, почтово-телеграфная части, разрешалось принимать специалистов, имевших «для того необходимые познания», независимо от происхождения и подданства. При этом перечень должностей, где были облегченными правила приема на службу по происхождению, регламентировался. Часть должностей замещалась с разрешения Сената. Вместе с тем Устав о службе не содержал раздела об административной и уголовной ответственности чиновников - эти вопросы регламентировались Уложением о наказаниях уголовных и исправительных – диссертант подробно рассматривает этот аспект. По сравнению с законодательством предыдущих лет для Устава о службе по определению от Правительства был характерен более высокий уровень систематизации, в том числе это касалось регулирования правоограничений чиновников, которые также детально исследуются в диссертации. В дальнейшем в Устав о службе вносились изменения, которые позже при новом издании Свода законов включались в текст Устава о службе, и диссертант выявляет их характер. В этом смысле весьма неоднозначным было содержание «третьего пункта» (он так и вошел в историю гражданской службы как «третий пункт») Положения о порядке увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников от 7 ноября 1850 г., согласно которому начальникам предоставлялось право «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами, предоставляется начальниками, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их». Такой подход, как представляется автору, вполне определенно отражал сложившийся к тому времени достаточно жесткий административный метод управления обществом, который взял за основу Николай I. Создалась парадоксальная ситуация – те чиновники, вина которых была доказана, при увольнении за реальные проступки, не говоря уже о преступлениях, имели право на обжалование такого решения как вышестоящему руководству, так и на обращение в суд, а чиновники, вину которых и не требовалось обосновывать, такого права на обжалование решения об их увольнении по «третьему пункту», не имели. В работе эти обстоятельства подробно рассматриваются. Заметным событием в рассматриваемой сфере стал издание в 1834 г. Положения о порядке производства в чины по граждан­ской службе, подразделявшее всех чи­новников по образованию на три разряда: а) лиц с высшим образованием, б) со сред­ним, в) лиц, окончивших низшие учебные заведения либо получивших образование на дому («не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений»). Для каждого из разрядов уста­навливались различные сроки производс­тва в чины. Выпускники учебных заведений 1 и 2 разрядов получали преимущества при поступлении на государственную службу по образованию. Разряд школ зависел не только от программы, но и от социального состава учащихся. Сроки выслуги для повышения в чинах теперь зависели от разрядов учебных заведений. Однако в 1856 г. такие образовательные льготы были признаны неэффективными. Параграф содержит также авторское исследование вопросов пенсионного обеспечения чиновников. Отмечается, в частности, что впервые в Уставе о пенсиях и единовременных пособиях были отрегулированы вопросы пенсии и пособия членам семей государственных служащих. Несмотря на сложившееся достаточно стройное и системное законодательство о государственной (гражданской) службе, по поручению царя министр юстиции граф В. Н. Панин в ноябре 1846 г. разработал записку о необходимости подвергнуть общему пересмотру Устав о службе по определению от Правительства, где предполагалось отказаться от чинов, предпочтя им наименования должностей. Это была вторая на первую половину ХIХ в. попытка сделать это. Однако консервативные силы в лице министра народного просвещения графа С. С. Уварова и его сторонников убедили царя не делать этого. Автор анализирует эти процессы, дает им свою оценку.

Во втором параграфе «Практика гражданской службы и причины негативных проявлений в этой сфере в контексте социально-правового положения чиновничества» отмечается, что сложившаяся к началу осуществления буржуазных реформ нормативно-правовая база государственной службы отражала специфику государственного устройства и управления. Неограниченная монархия, опиравшаяся, прежде всего, на дворянство, во второй четверти XIX в. уже не могла не учитывать в своей внутренней политике роли и влияния отечественной бюрократии. Не удивительны в этих условиях слова Николая I, оценивающие степень реальных властных полномочий российской бюрократии: «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». О степени всевластия в николаевской России чиновничества достаточно красочно написал французский писатель Адольф де Кюстин. Он отмечал, что страной «управляет класс чиновников, прямо со школьной скамьи занимающих административные должности, и управляет часто наперекор воле монарха... И, как это не звучит парадоксально, самодержец всероссийский часто замечает, что он вовсе не так всесилен, как говорят, и с удивлением, в котором он боится сам себе признаться, видит, что власть его имеет предел. Этот предел положен ему бюрократией». Как представляется диссертанту, это была обратная сторона бюрократической вертикали, выстроенной Николаем I. В работе в этой связи рассматриваются наиболее существенные аспекты практической реализации норм о государственной (гражданской) службе. В частности, были внесены изменения в перечень сведений, заносимых в формуляр на каждого чиновника, и такой формуляр являл собой ничто иное как личное дело государственного (муниципального) служащего в современной России. Очевидно, что можно говорить о системной кадровой работе, которая стала осуществляться в России. Издание акта свидетельствовало о том, что государство в рамках проводимой политики систематического учета гражданских служащих было заинтересовано в получении полной и правдивой информации о кадровом составе разных звеньев управления. Одной из главных в послужном списке была графа, фиксировавшая происхождение чиновника, определявшееся по социальному статусу его отца. В работе приводятся конкретные примеры формулярных списков, содержание которых показывало, что целом гражданская служба все более приобретала черты военной службы. Такая тенденция объяснялась отмеченной выше благосклонностью императора именно к военной, а не гражданской службе. Не удивительной в этой связи была тенденция военизации государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. В рассматриваемый период все больше внимания уделялось статистике, и диссертант, используя различные источники, анализирует количественные характеристики чиновничества. Так, анализ сословного состава чиновничества указывает, что процент потомственных дворян среди чиновников был невелик - около 20%. Это свидетельствовало низкой активности поместного дворянства в части государственной службы вообще и к гражданской в особенности. По данным Министерства внутренних дел, в конце 1840-х гг. около половины всего дворянства (48%) - 122436 человек из 253068 - «никогда не бывали ни в какой службе». В этом смысле учреждение Табели о рангах привело к середине XIX в. к образованию нового типа потомственного дворянства - служилого, которое составляло более половины дворян - 148685 из 253068 человек. Соответственно в 1836-1843 гг. около 65% служащих, получивших чин коллежского асессора, а с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства. Приведенные сведения о социальном составе гражданских служащих позволяют полагать, что большинство бюрократии принадлежало к непривилегированным сословиям, представители которого проявляли больше усердия и были более мотивированы при поступлении на службу. В этой связи в работе рассматривается практика сдачи испытующих экзаменов по отмеченному выше Положению 1834 г., которая подтверждает обозначенную тенденцию. Однако, сдав экзамены и оказавшись в реальной ситуации прохождения государственной службы, чиновники зачастую, входя в сложившиеся в государственном аппарате негативные традиции, пополняли число тех, кто злоупотреблял свои положением, использовал его для извлечения собственных выгод, причем это касалось чиновников практически абсолютного большинства классов. В диссертации приводятся примеры злоупотреблений со стороны как высокопоставленных, так и рядовых чиновников, причем в отношении первых для их разоблачения привлекались силы политической полиции в лице III Отделения. По-прежнему сохранялось глубоко укоренившееся чинопочитание. Так, поздравления в праздничные дни старших чиновников младшими негласно были обязательны для подчиненных. Характеристику чиновничеству дают многие воспоминания, записки, художественные произведения, обзор которых дается диссертантом. К середине XIX в. пороки чиновничества (угодливость, взятки, грубость и др.) поразили все звенья государственного аппарата, стали обычным и повсеместным явлением. И это все происходило, несмотря на наличие законов, определявших юридическую ответственность за должностные преступления (о них речь пойдет ниже). Бессилие закона наглядно иллюстрирует записанный статистиком и историком А. И. Артемьевым в 1845 г. разговор казанского губернатора с мужиком, продававшим дорогие дрова: «Эх, барин, ведь самому дорого достаются: надо дать полесовщику, чтобы позволил нарубить бревен, надо дать сельскому заседателю, а сюда приедешь - городовому, базарному; да что калякать - везде дай, а то и дрова отнимут и самого в шею». И это была типичная ситуация. Одной из причин такого положения было небольшое жалованье чиновников, особенно низших классов. В работе это аспект подробно рассматривается в работе. Диссертант полагает, что в современной России сохраняются недостатки работы чиновников времен Российской империи, и соответственно необходимо извлекать выводы из практики государственной (гражданской) службы того времени.

В заключении сделаны основные выводы по диссертации.

* * *

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

В изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:

1. Классификация российских чиновников в период конца XVIII – первой половины XIX вв. и особенности прохождения ими государственной службы в столичных городах и в провинции//Право и государство: теория и практика. №10 (94).2012-0,45 п.л.

2. Должностные правонарушения и ответственность за их совершение в России первой половины XIX в.: причины и меры наказания//Общество и право. №4.2012.-0,45 п.л.

3. Государственная (гражданская) служба в годы правления Николая I: вопросы праворегулирования и правоприменения// Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки в России. Электронный научный журнал, 2012, № 4.- 0,45 п.л.

В иных изданиях:

4. Социально-правовая характеристика института государственной (гражданской) службы в первой половине ХIХ в.//Вестник Краснодарского университета МВД России. №3. 2012 – 0,45 п.л.

5. Формирование правовых основ государственной службы и социальный состав служащих в Российской империи второй половины XVIII века// Вестник Краснодарского университета МВД России. №4. 2012 – 0,4 п.л.

6. Материальное положение российских чиновников и его влияние на уровень коррупции в среде российской бюрократии во второй половине XVIII – первой половине XIX вв.//Порядок общества и современное российское право. М. «Вузовская книга». 2013. - 0,2 п.л.

7. Нормативно-правовое регулирование государственной службы представителями дворянства в годы правления Екатерины II// Международная научно-практичесая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе». Новороссийск. 20-21 сентября 2012.- 0,2 п.л.