Государственн ая гражданская служба как предмет ведения субъектов российской федерации: административно-правовой аспект
На правах рукописи
ПОЛЫНИНА ТАТЬЯНА ГЕННАДЬЕВНА
Государственная гражданская служба
как предмет ведения субъектов Российской Федерации: административно-правовой аспект
12.00.14 – Административное право,
финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов – 2009
Диссертация выполнена
на кафедре административного права и государственного строительства в Федеральном государственном образовательном
учреждении высшего профессионального образования
«Поволжская академия государственной службы имени П.А.Столыпина»
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Чаннов Сергей Евгеньевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Сергун Петр Павлович;
кандидат юридических наук, доцент
Мильшин Юрий Николаевич
Ведущая организация ФГОУ ВПО «Российская академия
государственной службы при
Президенте Российской Федерации»
(г. Москва)
Защита состоится «17» декабря 2009 г. в 16.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу:
410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан « ___ » ___________ 2009 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук Е.А. Тихон
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Развитие современного государства, эффективное функционирование системы государственного управления, формирование целостной системы взаимодействия власти и общества невозможно без совершенствования существующего института государственной гражданской службы. После распада СССР, в ходе осуществляемых преобразований в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки реформирования системы исполнительной власти. Однако изменения проводились как структурно-функциональная корректировка системы исполнительной власти, а не реформирование ее в целом. Именно административная реформа стала практически первым шагом к трансформации вертикали власти современной России.
Одним из направлений административной реформы является повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Среди первоочередных задач административной реформы важное значение придается реформированию государственной службы. При этом особого внимания заслуживает проводимая в регионах работа по совершенствованию нормативно-правового регулирования государственной гражданской службы.
Выбор темы диссертационного исследования определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства в целом; именно создание эффективного законодательного обеспечения государственно-служебных отношений в современных условиях должно способствовать формированию адекватного института государственной службы.
Несовершенство правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации отчасти объясняется тем, что в настоящее время идет процесс становления законодательной базы данного института государства. Трансформация государственно-служебных отношений обусловлена также активным процессом формирования в Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годы принципиально изменилась структура российского законодательства. В рамках проводимой в стране крупномасштабной реформы федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации связаны процессом обновления практически по всем отраслям права. В практике правового регулирования общественных отношений изменения привели к тому, что в законодательстве субъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиеся предметом регулирования на уровне субъекта Федерации. К таковым прежде всего можно отнести институт государственной службы. Новизна самостоятельного регулирования государственно-служебных отношений подчеркивает актуальность избранной темы диссертационного исследования.
Опыт такого регулирования еще только накапливается, не говоря уже о том, что законотворческая деятельность иногда опережает научное осмысление происходящих в обществе процессов. Для совершенствования законодательства о государственной службе необходимы научные исследования, поэтому роль юридической науки в настоящее время исключительно важна. Ее задача – не идти вдогонку проводимым преобразованиям, а опережать их ход.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью теоретико-правового осмысления института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, анализа его функционирования с целью формирования эффективной государственной гражданской службы в системе государственного управления.
Научная задача диссертационного исследования – установить содержание правового регулирования субъектами Российской Федерации отношений, складывающихся в процессе прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Исходя из актуальности темы, целью диссертационного исследования является комплексный анализ правовых основ государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации как предмета ведения субъектов Российской Федерации; выявление коллизий и пробелов современного правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие основные задачи:
– разработать понятийный аппарат, позволяющий определить современную правовую сущность государственной службы и государственной гражданской службы;
– провести анализ системы принципов государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– изучить и проанализировать систему нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы;
– разработать и научно обосновать рекомендации по совершенствованию структуры и качества системы нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы;
– рассмотреть коллизии и пробелы правового регулирования законодательством субъектов Российской Федерации отдельных элементов процедуры прохождения государственной гражданской службы;
– разработать теоретические и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования некоторых элементов прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают административно-правовые (государственно-служебные) отношения, возникающие в процессе формирования государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации как механизма эффективного функционирования государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации.
Состояние и степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования государственной гражданской службы находятся под пристальным вниманием отечественных ученых, поэтому в качестве общетеоретической базы исследования правового регулирования прохождения государственной службы можно выделить труды, в которых описывается предметная область реформы государственной службы и государственной гражданской службы как правового института, в том числе в сравнительно-правовом плане. Среди исследователей, комплексно изучающих данную правовую тематику, следует отметить И.Л. Бачило, Г.Н. Комкову, М.А. Краснова, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Э.В. Талапину, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, А.И. Турчинова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю. Хаманеву, В.Е. Чиркина, С.Е. Чаннова, М.А. Штатину и др.
Историко-правовой аспект проблемы рассматривается в работах Ю.А. Веденеева, В.Г. Графского, Т.В. Зайцевой, Д.М. Овсянко, В.И. Щепетева и др.
Большой вклад в разработку данной проблематики внесли также Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, Е.Г. Крылова, Е.П. Поплавская, Ю.А. Розенбаум, П.П. Сергун, С.С. Студеникин, И.Н. Сурманидзе и др.
Однако системного комплексного исследования в области правового регулирования отдельных вопросов прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации с учетом проводимой в стране реформы государственной гражданской службы до настоящего времени не проведено. Например, И.Н. Сурманидзе в работе «Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в Российской Федерации», рассматривая вопросы аттестации, порядка присвоения классных чинов и квалификационных разрядов государственным гражданским служащим и муниципальным служащим, поощрения и мер дисциплинарного воздействия, оставляет без внимания опыт субъектов Российской Федерации в этой сфере. Е.Ю. Соломатин в диссертационном исследовании «Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва на федеральной государственной гражданской службе» не изучает вопросы правового регулирования формирования кадрового резерва в субъектах Российской Федерации. Е.П. Поплавская и Ю.В. Ростовцева в своих трудах акцентируют внимание на аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, исследование же нормативной правовой базы в области аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации не проводилось. Работа М.М. Сумина «Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)» посвящена изучению вопросов правового регулирования классных чинов государственных гражданских служащих; государственных гарантий государственных гражданских служащих; видов поощрений и награждений государственных гражданских служащих, однако исследование проведено лишь по одному конкретному региону.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс общенаучных и частно-научных методов познания, позволяющих достаточно полно проанализировать становление государственной службы Российской Федерации. Так, аналитический метод и метод диалектического познания позволили определить государственную гражданскую службу как необходимый и важный элемент структуры государства, который строится на основе принципов, обусловливающих законность, значимость и социальную ценность государственно-служебных отношений. С помощью метода анализа и синтеза исследованы и обобщены материалы судебной практики по делам в области правового регулирования некоторых вопросов прохождения государственной службы. Системно-структурный, сравнительно-правовой и статистический методы способствовали проведению сопоставления законодательства Российской Федерации и ее субъектов, а также законодательства субъектов Российской Федерации между собой. Это дало возможность выявить основные противоречия и недостатки в области правового регулирования вопросов прохождения государственной гражданской службы и предложить варианты их устранения.
Теоретическую базу диссертационного исследования составили научные работы по общей теории государства и права, конституционному и административному праву. В ходе написания диссертации важное значение также придавалось анализу нормативных актов и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве эмпирического материала в работе использовались официальные статистические данные Правительственной комиссии по проведению административной реформы, а также данные, полученные в рамках участия в работе органов государственной власти по вопросам реализации Программы реформирования государственной службы.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных исследований проблем правового регулирования прохождения государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации в целом, а не в отдельно взятых регионах. В работе изучены вопросы правового регулирования субъектами Российской Федерации таких элементов прохождения государственной гражданской службы, как конкурс, аттестация, квалификационный экзамен государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, а также освещены проблемы правового регулирования формирования кадрового резерва в субъектах Российской Федерации.
Анализ дискуссионных проблем позволил раскрыть недостаточно изученные в современной науке аспекты поставленной проблемы и определить перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере в условиях проведения реформы государственной службы Российской Федерации.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Сформулировано определение государственной службы как части государственной деятельности профессионального характера, направленной на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, носящих государственно-властный характер, осуществляемой лицами, и замещающими должности государственной службы, учреждаемые в государственных органах Федерации и ее субъектов.
2. Обосновано, что государственная служба как необходимый и важный элемент структуры государства строится на основе принципов, обусловливающих значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений. По результатам комплексного анализа различных способов классификации принципов государственной гражданской службы предлагается сгруппировать их следующим образом:
во-первых, общеправовые принципы: законность; приоритет и непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина; единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; политическая и религиозная нейтральность;
во-вторых, отраслевые принципы: подконтрольность и подотчетность государственных служащих; единство основных требований, предъявляемых к государственным гражданским служащим; профессионализм и компетентность государственных служащих; ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей; социальная защищенность; запрет государственному служащему участвовать в забастовках;
в-третьих, внутриотраслевые принципы (автором к ним предлагается отнести лишь те принципы, которые являются специфичными для определенного вида государственной службы – гражданской): стабильность государственной гражданской службы; доступность информации о государственной гражданской службе (этот принцип конкретизирует отраслевой принцип гласности в осуществлении государственной службы), взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
3. Проведенный анализ правового регулирования в субъектах Российской Федерации конкурсных процедур позволил сделать вывод о том, что для устранения недостатков, имеющихся в региональном законодательстве, необходимо утвердить следующие процедуры и документы:
а) разработать и утвердить Положение о порядке организации и проведения проверки достоверности сведений, представленных гражданином Российской Федерации для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации;
б) установить процедуру и методику поиска и отбора независимых экспертов, включаемых в состав конкурсных комиссий, либо делегировать полномочия в решении данной проблемы региональным законодателям;
в) скорректировать сроки и порядок проведения конкурсных процедур путем рассмотрения вопроса о возможности объявления конкурса на должность с момента принятия решения об ее учреждении или освобождении, что позволит своевременно комплектовать кадровый состав органов исполнительной власти и уменьшить временную протяженность процедуры проведения конкурсов, являющуюся в настоящее время весьма громоздкой;
г) законодателям субъектов Российской Федерации следует четко регламентировать методику применения оценочных процедур на практике путем разработки и утверждения перечня оценочных процедур применительно к каждой группе должностей.
4. Комплексное изучение проблем, связанных с организацией и проведением аттестации государственных гражданских служащих, позволило сформулировать следующее определение: «Под уважительной причиной неявки государственного гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии следует понимать нахождение гражданского служащего в отпуске; служебной командировке; на выполнении государственных обязанностей, а также в случае временной нетрудоспособности. Все перечисленные случаи неявки должны быть подтверждены соответствующими документами». Это позволит конкретизировать определение уважительных причин неявки на аттестацию.
Данное положение предлагается законодательно закрепить путем внесения соответствующего дополнения в часть 14 статьи 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе.
5. Для решения проблем в области правового регулирования экзаменационных процедур, а также присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов предлагается:
а) с целью установления правовой определенности в части наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации (наименование классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации различно, это вытекает из положений части 12 статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») предлагается принять Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дополнив части 5–7 статьи 11 после слов «замещающих должности» словом «федеральной». Часть 11 этой статьи с учетом данных изменений изложить в новой редакции, закрепляющей положение о том, что гражданским служащим, замещающим должности субъекта Российской Федерации, классные чины присваиваются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации с учетом положений статьи 11 настоящего Федерального закона;
б) с целью облегчения процедуры порядка присвоения классных чинов государственным гражданским служащим, имеющим классные чины, звания и ранги других видов службы в субъектах Российской Федерации, принять Указ Президента Российской Федерации, устанавливающий соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также соотношение классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы;
в) внести следующие изменения в Указ Президента Российской Федерации «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»:
– определить срок, в течение которого представитель нанимателя издает нормативный правовой акт о присвоении классного чина гражданскому служащему, сдавшему экзамен;
– установить порядок определения методов оценки профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих;
– нормативно закрепить форму, в которой решение о проведении квалификационного экзамена должно доводиться до государственного гражданского служащего (приказ, распоряжение, предупреждение и т.д.).
6. В области правового регулирования процесса формирования кадрового резерва и работы с ним предлагается:
а) к основным принципам формирования кадрового резерва, сформулированным в статье 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», добавить следующие:
– добровольность участия в конкурсе для включения в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы;
– объективность оценки профессиональных качеств государственных гражданских служащих (граждан), результатов их служебной деятельности;
– равноценность условий для профессионального роста гражданских служащих;
– равенство прав и профессиональной реализации гражданских служащих и иных граждан при включении в кадровый резерв;
– гласность в формировании и работе с кадровым резервом;
– актуальность создания кадрового резерва, его способность реально удовлетворить потребность в замещении вакантных должностей государственной гражданской службы.
7. С целью устранения имеющихся противоречий и несогласованности между нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам формирования и работы с кадровым резервом предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данные изменения и дополнения должны определять следующие условия формирования кадрового резерва:
– по результатам конкурса на включение в кадровый резерв в порядке должностного роста (при этом исключить норму части 4 статьи 64 Закона, определяющую, что кадровый резерв формируется в порядке, предусмотренном статьей 22 Закона);
– без проведения конкурса в порядке должностного роста;
– для замещения иной должности гражданской службы (без должностного роста).
– формирование кадрового резерва по результатам конкурса на включение в кадровый резерв осуществляется для замещения должностей в пределах группы должностей, установленной Реестром (дополнив часть 1 статьи 64 Закона данным пунктом);
– формирование кадрового резерва для замещения иной должности гражданской службы (без должностного роста) осуществляется в случаях, предусмотренных в части 1 статьи 39 Закона.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется актуальностью и новизной представленных в ней положений. Полученные выводы и сформулированные автором предложения носят не только теоретический, но и прикладной характер и направлены на формирование эффективного законодательного обеспечения государственно-служебных отношений в рамках проводимой в стране реформы государственной службы.
Научно обоснованные предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут учитываться в законотворческой деятельности при разработке правовых актов путем внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов. Они также могут быть использованы для дальнейшей научной разработки данной темы в рамках административного и служебного права.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении спецкурса «Государственная служба», преподавании учебной дисциплины «Правовое обеспечение государственной службы», а также отдельных тем по административному праву для студентов юридических вузов и слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих.
Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта, они учитывались при подготовке предложений по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации. Данные предложения были направлены в Департамент по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе; некоторые из них в настоящее время проходят апробацию в органах исполнительной власти Саратовской области.
Материалы диссертационного исследования использовались автором при чтении лекций по административному праву студентам Саратовского государственного университета имени Н.Г. Чернышевского.
Проблемы, рассматриваемые в диссертационном исследовании, докладывались автором на Канадско-российском семинаре 17–18 ноября 2008 г., проведенном на базе Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина; на курсах, организованных 8–2 декабря 2008 г. в рамках сотрудничества Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина и Национального центра территориальной службы под патронатом Посольства Франции в Российской Федерации; на научно-практических конференциях: II Всероссийской студенческой научно-практической конференции (г. Саратов, 10–11 ноября 2008 г., Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина), I Всероссийской научно-практической конференции «Регионы России: проблемы, перспективы, решения» (г. Москва, 10 августа 2009 г., Научно-исследовательский центр «Стратегия»).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели, задачи, объект и предмет, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные выводы и положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Государственная служба Российской Федерации: понятие, основные принципы и правовые основы» включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятие и особенности государственной гражданской службы Российской Федерации и государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации как предметов правового регулирования» диссертантом рассмотрены различные научные определения понятия «государственная служба», из чего следует, что во многих доктринальных источниках используется как широкое, так и узкое толкование термина «государственная служба». В широком смысле служба понимается как трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных обязанностей в государственных органах, учреждениях организациях; в узком смысле служба – это непосредственное выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти. Вместе с тем, анализируя толкование понятия «государственная служба» в науке и праве, автор работы заключает, что понятие «государственная служба» как достаточно сложный феномен общественного бытия необходимо рассматривать с различных точек зрения:
во-первых, как особый институт в системе административного права, направленный на обеспечение реализации права народа на управление государством, а также на признание, соблюдение и защиту законных прав и интересов граждан своего государства;
во-вторых, как особый вид деятельности, отличительной чертой которого являются ее управленческий характер и целенаправленность на обеспечение и реализацию полномочий государственных органов.
Как важная сфера государственно-управленческой деятельности государственная служба организуется на определенных началах, основах, этим придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. Социально-правовые основы государственной службы образуют официально провозглашаемые приоритеты и направления общественного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы организации и функционирования государственной службы. Эффективность государственной службы при этом определяется тем, как, каким образом, насколько качественно она обслуживает потребности человека и помогает ему в обычной жизни. Рассматривая государственную службу как вид деятельности, необходимо отметить, что, с одной стороны, службами называются многие органы государственной исполнительной власти, а с другой – под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан. В данном случае понятие «государственная служба» неразрывно связано с понятием «государственный служащий», причем под государственными служащими подразумеваются лица, работающие в любой государственной организации.
Диссертантом делается вывод о том, что государственная служба – это вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая заключается в содействии реализации задач и функций государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу.
Признавая государственную службу административно-правовым явлением, автор отмечает, что ее правовое начало составляют юридические нормы, принципы, установления, регламентирующие порядок формирования и практику осуществления. В юридическом смысле государственная служба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь человека.
Следовательно, государственная служба как правовой институт, во-первых, нацелена на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, а, во-вторых, обеспечивает исполнение законодательства страны, посредством создания правовых и организационных основ функционирования государственного аппарата, регламентируя при этом не только его взаимодействие со всеми институтами гражданского общества, но и взаимодействие органов государственной власти различных уровней, так называемые внешние отношения, а также отношения внутри самого аппарата (совокупность юридических норм, регулирующих поступление, прохождение и увольнение с государственной службы).
Основываясь на перечисленных особенностях государственной службы, диссертантом предложено определение понятия «государственная служба» – это часть государственной деятельности профессионального характера, направленная на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, носящих государственно-властный характер, и осуществляемая лицами, замещающими должности государственной службы, учреждаемые в государственных органах Федерации и ее субъектов.
В результате проводимой в стране реформы государственной службы государственная гражданская служба выделена как самостоятельный вид государственной службы, имеющий два уровня: федеральный и региональный. Понятие «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации» нашло свое закрепление в законодательных актах субъектов Российской Федерации, почти все они дублируют определение, данное в федеральном законодательстве, единственное отличие – это наименование субъекта Российской Федерации, в законодательном акте которого оно дано. В соответствии с ними государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации – это профессиональная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Таким образом, диссертант отмечает, что основное различие между государственной гражданской службой Российской Федерации и субъекта Российской Федерации заключается в том, в чьих интересах российский гражданин осуществляет свою трудовую функцию – в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. При этом должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, а должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации – их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами с целью обеспечения исполнения полномочий либо государственного органа, либо лица, замещающего государственную должность.
Во втором параграфе первой главы «Основные принципы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов» определено, что государственная служба как необходимый и важный элемент структуры государства строится на основе принципов, обусловливающих значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений. Учитывая, что одним из актуальных вопросов совершенствования института государственной гражданской службы является систематизация принципов государственной службы в целом, и рассмотрев множество научных позиций по этому поводу, автором разработана своя классификация принципов, в соответствии с которой они подразделяются на три группы: общеправовые, отраслевые и внутриотраслевые.
Диссертант отмечает, что принципы системы государственной службы и принципы гражданской службы, закрепленные в федеральных законах от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по большей части совпадают. Отличия касаются лишь определенных дополнений и конкретизации отдельных принципов, проведенных в Федеральном законе от 27 июля 2004 г.
Несмотря на закрепление принципов государственной гражданской службы Российской Федерации в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, ряд субъектов Российской Федерации предприняли попытку закрепить принципы гражданской службы в своих законодательных актах. Некоторые нормативно-правовые акты содержат отсылочные нормы к федеральному законодательству (законы Республик Северная Осетия – Алания, Марий Эл, Воронежской, Свердловской Ростовской, Курганской областей и др.), иные полностью дублируют принципы, закрепленные федеральным законодательством (законы Республик Ингушетии, Дагестан, Владимирской, Мурманской, Орловской Волгоградской, Липецкой областей, Приморского, Камчатского краев и т.д.). Выявив единство принципов государственной гражданской службы Российской Федерации на всех ее уровнях, автор пришел к выводу о нецелесообразности их нормативного закрепления в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Отмечено также, что принципы государственной гражданской службы являются важнейшей основой разработки и реализации государственной политики в области совершенствования деятельности государственного аппарата. Все они тесно взаимодействуют в системе, способствуя четкой организации и формированию правовых основ государственной гражданской службы в целом. Реализация рассмотренных принципов в полном объеме позволит сформировать институт государственной гражданской службы, который сможет обеспечить эффективное функционирование системы государственного управления в целом.
В третьем параграфе первой главы «Основы правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов» подробно рассматриваются основные источники законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации и ее субъектов. Под источниками законодательства о государственной службе, по мнению специалистов в области административного права Российской Федерации, следует понимать нормативные правовые акты, которые регулируют, во-первых, организацию государственной службы; во-вторых, правовое положение государственных служащих, которое включает в себя условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений, ответственность государственных служащих.
Источниками правового регулирования организации и функционирования государственной службы являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статья 5 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает систему нормативных правовых актов, из которых формируется законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации. Данное законодательство представляет собой двухуровневую систему. К первому уровню данной системы отнесены такие правовые акты, как Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другие федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Второй уровень этой системы составляют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Исследовав совокупность нормативных правовых актов, отнесенных к первому уровню, диссертант делает вывод о том, что в России постепенно создается комплексная нормативная правовая основа регулирования государственной службы в соответствии с установленной системой. Однако отсутствие проектов подзаконных нормативных актов, необходимых для реализации всех положений базовых законов, вызывает значительные трудности в их применении. До настоящего времени не приняты конкретизирующие нормы, поэтому отдельные общие нормы базовых законов так и не стали нормами прямого действия. До сих пор нет Указа Президента Российской Федерации о соотношении классных чинов федеральной гражданской службы и воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной службы, а также соотношении классных чинов федеральной гражданской службы и классных чинов гражданской службы субъектов Российской Федерации, что весьма затрудняет процедуру присвоения и сохранения классных чинов гражданским служащим при их перемещении с одного вида государственной службы на другой.
Что касается второго уровня системы нормативных правовых актов, регулирующих вопросы прохождения государственной гражданской службы, то следует отметить, что субъекты Российской Федерации могут принимать свои законы и подзаконные акты в сфере гражданской службы. Анализ имеющейся нормативной базы свидетельствует, что наметились два основных подхода в правовом регулировании государственной гражданской службы субъектов Федерации. Первый связан с принятием новых региональных законов о государственной гражданской службе, регулирующих организацию и порядок прохождения гражданской службы субъектов Федерации; второй – с внесением изменений и дополнений в действующие законы о государственной гражданской службе субъектов Федерации.
В результате анализа нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации по вопросам государственной гражданской службы автор делает вывод, что принятие субъектами Федерации комплексных законодательных актов, регулирующих особенности организации и условий прохождения гражданской службы соответствующего субъекта, является более предпочтительным по сравнению с принятием законов и подзаконных актов по конкретным вопросам. Принятие отдельных поправок в действующее законодательство или принятие конкретных нормативных актов по отдельным вопросам вряд ли рационально и оправданно, так как решение проблемы подобным образом может привести к еще большим противоречиям в формировании законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе. Например, законодатели Амурской, Сахалинской и Челябинской областей до недавнего времени формировали законодательную базу без разработки комплексного закона о гражданской службе, что весьма затрудняло их реализацию, комплексные законы в этих субъектах были приняты в 2006 и 2007 гг. Должности гражданской службы Смоленской области подразделяются на категории «Б» и «В»[1]
, что является примером применения терминологии в соответствии с утратившим силу Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Следовательно, по мнению диссертанта, субъектам Российской Федерации необходимо принять базовые нормативные правовые акты на своем уровне, а также сформулировать общие нормы об учреждении должностей и реестре должностей гражданской службы субъекта, о порядке присвоения классных чинов по соответствующим должностям гражданской службы и т.д. Для этого необходимо разработать методические рекомендации для субъектов Российской Федерации, содержащие единые подходы к вопросам правового регулирования организации государственной гражданской службы на уровне субъектов Российской Федерации, что, без сомнения, повысит качество принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы и будет способствовать устранению противоречий как внутри данных норм права, так и противоречий между нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
Во второй главе «Правовое регулирование отдельных элементов прохождения государственной гражданской службы субъектами Российской Федерации» исследуются проблемы правового регулирования отдельных элементов прохождения государственной гражданской службы в законодательстве субъектов Российской Федерации. Автором сформулированы основные предложения по совершенствованию норм правового регулирования некоторых элементов поступления и прохождения государственной гражданской службы, с которыми сталкиваются законодатели субъектов Федерации.
В первом параграфе второй главы «Конкурс как основной способ замещения вакантных должностей государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации» отмечается, что Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает конкурс в качестве одного из способов занятия должности гражданской службы. Правовые нормы о поступлении на гражданскую службу и замещении должностей гражданской службы по конкурсу относятся к числу важнейших положений названного Федерального закона. Изданный в дополнение к данному Закону Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». позволяет реализовать один из принципов государственной гражданской службы – равный доступ к государственной службе, а также обеспечивает право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 устанавливают единый порядок конкурсного замещения должностей как федеральной гражданской службы, так и гражданской службы субъектов Российской Федерации. В связи с этим большинство субъектов Российской Федерации при формировании нормативной правовой базы по вопросам гражданской службы не прибегало к законодательному регулированию рассматриваемого вопроса, хотя в Законе предусмотрена возможность, а в некоторых случаях и необходимость развития правового регулирования процедур организации и проведения конкурсов, в том числе и государственными органами субъектов Федерации. Так, нормативными правовыми актами региональных государственных органов должны устанавливаться состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы, а также методика проведения конкурса.
Согласно Положению о конкурсе, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112, при наличии вакантной должности в государственном органе решением руководителя либо его представителя, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, объявляется конкурс. В нем могут принять участие совершеннолетние граждане Российской Федерации в возрасте от 18 до 65 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям вакантной должности, на которую они претендуют. Гражданин или гражданский служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, должен представить в государственный орган ряд документов по установленному в законодательстве перечню. Данный перечень установлен пунктом 7 Указа Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112; иные документы, представляемые конкурсантом, могут быть установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
В качестве примера нарушения законодательства и превышения полномочий субъектами в данной области автор приводит нормативные правовые акты Свердловской, Томской, Иркутской областей. Так, приложение № 2 к Положению, утвержденному постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 10 февраля 2006 г. № 84/807, содержит перечень документов, представляемых гражданином, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности в избирательной комиссии Иркутской области. В перечень документов, уже установленный законодательством Российской Федерации, согласно норме, содержащейся в данном Положении, могут быть включены и иные документы, предусмотренные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, распоряжениями председателя Избирательной комиссии Иркутской области[2].
Расширение данного перечня документов нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации является недопустимым.
Достоверность представленных конкурсантами документов подлежит проверке в установленном законом порядке. Однако единого порядка проверки достоверности сведений, представленных конкурсантом, на законодательном уровне до сих пор не выработано, что весьма актуально в свете проводимых в стране антикоррупционных мероприятий. Региональными законодателями не определены также процедуры и методы оценки конкурсантов, что весьма усложняет и затягивает процесс конкурсного отбора.
С целью устранения перечисленных недостатков, по мнению диссертанта, необходимо законодательно утвердить способы (процедуры и документы) решения вопросов, возникающих в связи с организацией и проведением конкурсов, а именно:
1) разработать и утвердить на федеральном уровне Положение о порядке организации и проведения проверки достоверности сведений, представленных гражданином Российской Федерации для участия в конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, которое содержало бы следующие нормы:
– полномочия кадровых служб органов власти в области проверки достоверности сведений, представляемых конкурсантами;
– сроки, в которые должна проводиться проверка, и случаи продления сроков проведения проверки в соответствии с действующим законодательством;
– перечень органов, куда направляются запросы с целью проверки достоверности сведений, представляемых конкурсантом; в перечень таких органов целесообразно включить правоохранительные, налоговые и судебные органы;
– круг лиц, имеющих право доступа к информации о результатах проверки; ответственность за ее разглашение;
– обязательность извещения конкурсанта о том, что достоверность представленной им информации будет проверена в установленном законом порядке;
– порядок отказа конкурсанту в дальнейшем участии в конкурсе в случае подтверждения недостоверности сведений, представленных им в конкурсную комиссию;
2) установить процедуру и методику поиска и отбора независимых экспертов, включаемых в состав конкурсных комиссий, либо делегировать полномочия в решении данной проблемы региональным законодателям;
3) с целью сокращения продолжительности сроков проведения конкурсных процедур скорректировать порядок проведения конкурса путем рассмотрения вопроса о возможности объявления конкурса на должность с момента принятия решения об ее учреждении или освобождении, а также возможности проведения конкурса при наличии одного кандидата, в случае, когда истек срок, отведенный для приема документов.
Во втором параграфе второй главы «Аттестация государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации как элемент прохождения государственной гражданской службы» отмечается, что главная цель аттестации государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации – совершенствование деятельности региональных органов государственной власти и их подразделений по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной службы.
Для проведения аттестации гражданских служащих по решению представителя нанимателя издается акт, в котором содержатся положения о формировании аттестационной комиссии, утверждении графика проведения аттестации, подготовке документов, необходимых для работы аттестационной комиссии. Соответствующим нормативным правовым актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы.
При формировании аттестационных комиссий в субъектах Российской Федерации имеются отступления от требований Федерального закона, аналогичные нарушениям при образовании конкурсных комиссий в государственных органах субъектов Российской Федерации:
– не указываются персональные данные независимых экспертов (подобное нарушение имелось в Саратовской области, но было устранено путем внесения необходимых изменений в соответствующие нормативные правовые акты). Данное отступление не соответствует части 8 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ, в которой дано предписание не указывать персональные данные независимых экспертов только в запросах о направлении независимых экспертов, а не в правовых актах об образовании комиссий. Отсутствие персональных данных независимых экспертов в правовых актах, определяющих состав комиссий, может вызвать сомнение в его легитимности;
– в некоторых регионах отмечается нарушение по числу независимых экспертов, составляющих менее четверти от общего числа членов комиссии.
С целью принятия объективного решения аттестационной комиссии следует должным образом оценить государственного гражданского служащего. В настоящее время основным способом оценки гражданского служащего остается изучение членами комиссии представленных документов, заслушивание в случае необходимости непосредственного руководителя гражданского служащего о его профессиональной служебной деятельности, а иногда и самого гражданского служащего.
Присутствие гражданского служащего на заседании аттестационной комиссии при его аттестации является обязательным. В случае неявки без уважительной причины или отказа гражданского служащего от аттестации он привлекается к дисциплинарной ответственности. Однако законодатель четко не прописал понятие «уважительные причины», об этом нет упоминания в нормативных правовых актах ни Российской Федерации, ни ее субъектов.
По результатам аттестации гражданского служащего принимается решение, которое сообщается ему непосредственно после подведения итогов голосования. Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист, который подписываемый гражданским служащим и хранится в его личном деле. Условия и сроки хранения материалов, представляемых в аттестационную комиссию, за исключением отзыва, который хранится вместе с аттестационным листом в личном деле аттестуемого, законодателем не прописаны. Решение данного вопроса остается на усмотрении членов комиссии, хотя именно эти документы позволяют создать объективное представление о профессиональных качествах гражданского служащего и исключить формальность при проведении аттестационной процедуры.
Рассмотрев вопросы проведения аттестации государственных гражданских служащих, не урегулированные законодателями как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации, диссертант отмечает следующие недостатки:
– отсутствие порядка и критериев выбора оценочных процедур и конкретных методик, позволяющих определить компетентность гражданского служащего в решении различных задач по категориям и группам должностей с учетом их функциональных обязанностей;
– неопределенность условий и сроков хранения материалов, представляемых в аттестационную комиссию, способствующих формальному проведению аттестационных процедур;
– отсутствие исчерпывающего перечня уважительных причин, по которым гражданский служащий может не явиться на заседание аттестационной комиссии;
– неопределенность сроков, предусмотренных для принятия решения представителем нанимателя, на основании материалов аттестационной комиссии;
– наличие противоречий между нормами, закрепляющими виды решений, принимаемых представителем нанимателя на основании материалов заседания аттестационной комиссии о включении гражданского служащего в кадровый резерв, и нормами, регулирующими процедуру формирования кадрового резерва.
Для решения обозначенных проблем диссертант предлагает:
во-первых, на уровне Российской Федерации четко регламентировать процедуру и методику поиска и отбора независимых экспертов, включаемых в состав конкурсных, аттестационных и других комиссий, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо делегировать полномочия в решении данной проблемы региональным законодателям;
во-вторых, законодателям субъектов Российской Федерации необходимо разработать перечень оценочных процедур, позволяющих определить компетентность гражданского служащего в решении различных задач по категориям и группам должностей с учетом их функциональных обязанностей, а также четко прописать методику их применения на практике;
в-третьих, внести изменение в часть 14 статьи 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», дополнив ее пунктом, устанавливающим, что «под уважительной причиной неявки государственного гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии следует понимать нахождение гражданского служащего в отпуске, служебной командировке, на выполнении государственных обязанностей, а также в случае временной нетрудоспособности. Все перечисленные случаи неявки должны быть подтверждены соответствующими документами».
В третьем параграфе второй главы «Правовые аспекты проведения квалификационного экзамена государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации» подробно рассмотрен вопрос проведения квалификационного экзамена государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также порядок присвоения и сохранения классных чинов государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации.
Проанализировав нормативную базу субъектов Российской Федерации в части регулирования процедуры проведения квалификационного экзамена государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, а также порядка присвоения и сохранения классных чинов государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации диссертантом обозначены следующие проблемы:
– отсутствие правовой определенности в части наименования классных чинов федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
– отсутствие определения срока, в течение которого представитель нанимателя издает нормативный правовой акт о присвоении классного чина гражданскому служащему, сдавшему экзамен;
– не установлено, кто и в каком порядке определяет методы оценки профессиональных качеств гражданских служащих;
– не определен способ информирования гражданского служащего о проведении квалификационного экзамена.
На основе проведенного анализа диссертант считает необходимым:
– внести необходимые изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», способствующие установлению правовой определенности в части наименования классных чинов различных уровней гражданской службы;
– внести следующие изменения в Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»:
а) определить срок, в течение которого представитель нанимателя издает нормативный правовой акт о присвоении классного чина гражданскому служащему, сдавшему экзамен;
б) установить порядок определения методов оценки профессиональных и личностных качеств государственных гражданских служащих;
в) нормативно закрепить форму, в которой решение о проведении квалификационного экзамена должно доводиться до государственного гражданского служащего.
В четвертом параграфе второй главы «Проблемы формирования кадрового резерва в субъектах Российской Федерации» автором работы к основным принципам, сформулированным в статье 60 Федерального закона № 79-ФЗ, предложено отнести следующие:
– добровольность участия в конкурсе для включения в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы – имеется в виду, что гражданин Российской Федерации, равно как и гражданский служащий, самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе по формированию кадрового резерва. Например, если по результатам аттестации гражданский служащий рекомендуется к зачислению в кадровый резерв в порядке должностного роста в установленном законом порядке, то он вправе отказаться от зачисления в кадровый резерв и не участвовать в установленных законодателем процедурах по формированию кадрового резерва;
– объективность оценки профессиональных качеств государственных гражданских служащих (граждан), результатов их служебной деятельности – такая оценка обеспечивается путем проведения конкурсных процедур при формировании кадрового резерва, что позволяет исключить субъективный подход к данной процедуре;
– равноценность условий для профессионального роста гражданских служащих – реализуется путем предоставления возможности для продвижения по служебной лестнице государственному гражданскому служащему, имеющему достаточный уровень образования, квалификации, стаж работы и ориентированному на профессиональный рост. Резерв должен формироваться так, чтобы сотрудники, зачисленные в него, имели реальный шанс продвинуться по карьерной лестнице;
– равенство прав и профессиональной реализации гражданских служащих и иных граждан при включении в кадровый резерв – реализуется посредствам проведения конкурсных процедур при формировании кадрового резерва;
– гласность в формировании и работе с кадровым резервом – осуществляется посредствам публикации в СМИ объявлений о проведении конкурса по формированию кадрового резерва, путем формирования конкурсных комиссий при участии независимых экспертов;
– актуальность создания кадрового резерва, его способность реально удовлетворить потребность в замещении вакантных должностей государственной гражданской службы – применение этого принципа означает, что должны учитываться реальная потребность в замещении должностей и соответствие квалификации кандидата квалификационным требованиям, предъявляемым к должности государственной гражданской службы.
На основе анализа научных трудов и правовой базы регионов в качестве наиболее актуальных проблем работы с кадровым резервом, требующих своего решения, автор диссертации выделяет следующие:
– формирование правового режима создания кадрового резерва на федеральном уровне. Для этого необходимо принять нормативный правовой акт, утверждающий Положение о кадровом резерве на государственной службе, который позволит урегулировать порядок формирования единого федерального кадрового резерва. Это даст возможность регионам привлекать на государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации специалистов, состоящих в федеральном кадровом резерве или резерве федерального округа;
– создание единой системы оценки кадров на государственной гражданской службе, распространяющейся на все ее уровни. Отсутствие такой системы не позволяет использовать конкурс, аттестацию, резерв и экзамен в качестве единого неразрывного механизма, а следовательно, не дает возможности повысить эффективность работы государственного аппарата, что приводит к формализму;
– проведение планомерной и последовательной работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Имеется в виду планирование карьеры и возможность повышения квалификации и прохождения стажировки, способствующих повышению уровня квалификации резервиста;
– закрепление в нормативных правовых актах о работе комиссий по формированию резерва ответственности членов комиссии за принятые ими решения.
Следует отметить, что принятие предлагаемых нормативных правовых актов потребует внесения изменений в действующее законодательство о государственной службе Российской Федерации, регулирующее вопросы формирования и эффективного использования кадрового резерва.
В целях совершенствования работы по формированию и эффективному использованию кадрового резерва автором предложены методики:
– по подбору и оценке кандидатов на включение в резерв управленческих кадров;
– по работе с резервом управленческих кадров с целью их профессионального роста.
Подробное описание содержания методик, их реализации в практической деятельности приведено в приложении к диссертационному исследованию.
В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования, наиболее значимые из которых изложены в тексте настоящего автореферата, составляющие предмет исследования и имеющие как теоретическое, так и практическое значение.
Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора.
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:
1. Полынина Т.Г. К проблеме правового регулирования реформы государственной службы на региональном уровне (на примере Приволжского федерального округа) // Власть. 2009 № 1. С. 76–79 (0,31 п.л.).
2. Полынина Т.Г. Проблемы правового регулирования государственной гражданской службы в регионах Российской Федерации // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009 № 1. С. 18–23 (0,4 п.л.).
Публикации в иных изданиях:
3. Полынина Т.Г. Конституционные принципы системы государственной службы // Федерация: научный журнал о проблемах политики, экономики, социологии и права. 2008. № 4 (47), апр. С. 11–14 (0,27 п.л.).
4. Полынина Т.Г. Конституционные принципы государственной службы Российской Федерации // Развитие современного региона: перекрестки науки и практики: сборник научных статей. Саратов: ИЦ «Наука», 2008. C. 45–51. (0,35 п.л.).
5. Полынина Т. Г. Обоснование мер по повышению качества формирования кадрового состава органов власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионы России: проблемы, перспективы, решения / I Всероссийская научно-практическая конференция (г. Москва, 10 августа 2009 г.): сборник научных трудов / НИЦ «Стратегия». М.: МАКС Пресс, 2009 (0,18 п.л.).
ПОЛЫНИНА Татьяна Геннадьевна
Государственно-служебные отношения
как предмет правового регулирования субъектов
Российской Федерации:
административно-правовой аспект
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать __.__.2009. Усл. печ. л. ___. Уч.-изд. л.
Тираж 100 экз. Заказ.
ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы
имени П.А.Столыпина»
410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25.
[1] См.: Часть 3 статьи 1 Закона Смоленской области от 3 мая 2005 г. № 29-з (в ред. от 25 февраля 2009 г.) «О государственных должностях Смоленской области и о государственной гражданской службе Смоленской области» // Смоленская газета. 2005. 12 мая, № 19; Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2009. № 1, часть IV. С. 15.
[2] Постановление Облизбиркома Иркутской области от 10 февраля 2006 г. № 84/807 «О конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Иркутской области и (или) включение в кадровый резерв аппарата избирательной комиссии Иркутской области» (вместе с «Положением о порядке работы конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы Иркутской области и (или) включение в кадровый резерв аппарата избирательной комиссии Иркутской области» // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 2006. № 3.
