Административные процедуры: теория, практика и проблемы законодательного регулирования в рф
На правах рукописи
Зюзин Виталий Алексеевич
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ:
ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РФ
Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
Диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2007
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Российского Университета дружбы народов
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Штатина Марина Анатольевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Панова Инна Викторовна
Кандидат юридических наук
Кулинко Максим Владимирович
Ведущая организация: Институт государства и права
Российской академии наук
Защита состоится «….» апреля 2007 г. в … ч. на заседании диссертационного совета К.209.002.01 по юридическим наукам при Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, дом 76, тел. 434-91-39.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, дом 76.
Автореферат разослан «____» марта 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета, Екатерина Александровна
кандидат юридических наук Рыжкова
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях построения в России правового государства особое значение приобретают вопросы защиты прав граждан, индивидуальных предпринимателей, коммерческих и некоммерческих организаций в их отношениях с государственными органами местного самоуправления.
На современном этапе острейшими проблемами, препятствующими позитивному социально-экономическому развитию нашей страны, продолжают оставаться административный произвол и коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие или противоречивость законодательства, бюрократическая запутанность процедур регистрации, лицензирования, сертификации, согласования инвестиционных проектов создают серьезные трудности на пути реализации конституционных прав и свобод граждан.
Задачи, стоящие перед государством и обществом, требуют пересмотра правового регулирования взаимоотношений исполнительных органов, граждан и организаций. По мере ознакомления с мировым опытом организации взаимодействия исполнительных органов и частных лиц происходит переосмысление научных подходов к понятию и содержанию административного процесса России. Поднимается вопрос о необходимости встраивания в процесс новых, не известных российскому праву институтов.
Одним из важнейших институтов для построения эффективного взаимодействия частных лиц и исполнительных органов в зарубежных демократических государствах признаются административные процедуры. Большинство отечественных специалистов также рассматривают административные процедуры в качестве института, обеспечивающего становление правового государства и реализации норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
О значимости и актуальности исследования административных процедур свидетельствует то, что в настоящее время идет активный поиск путей совершенствования российского административно-правового законодательства с целью установления гарантий защиты граждан от произвола бюрократии. Проводимая административная реформа направлена на модернизацию системы государственного управления, достижение эффективного функционирования экономики и построения гражданского общества. В связи с этим теоретическое изучение нового для российского административного права института, успешно функционирующего во многих зарубежных странах, в настоящее время крайне необходимо.
Разработка и принятие с учетом потребностей российской правовой действительности нормативных правовых актов об административных процедурах позволит достичь значительных успехов в государственном управлении: преодолеть административные барьеры; модернизировать систему исполнительной власти; создать условия для развития экономических свобод; определить стратегические ориентиры развития страны; предоставить населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью; перейти к четкой технологии разработки, принятия и исполнения решений.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. До последнего времени в нашей стране не было специальных научных работ, посвященных административным процедурам. Первые исследования по данной проблематике носили в основном теоретический характер.
Вопросы правового регулирования административных процедур затрагиваются в работах Д.Н. Бахраха, А.Б. Зеленцова, П.И. Кононова, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Старилова, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова и других авторов. В рамках обсуждения проблем административного процесса, а также административной реформы вопросу административных процедур посвящены отдельные статьи, главы учебников и учебных пособий. Впрочем, нельзя не отметить, что за последние годы защитили кандидатские диссертации, предметом исследования которых являются те или иные вопросы административных процедур, И.М. Лазарев, М.О. Ефремов, Р.С. Тихий.
Усилий ученых, которые обращаются к актуальной на сегодняшний момент теме, оказалось недостаточно, чтобы на основе понимания значимости и сущности административных процедур привести действующее законодательство в соответствие с потребностями правового государства. Состояние действующего российского законодательства, не обеспечивающего должную защиту прав и законных интересов граждан в их отношениях с исполнительными органами, отражает недостаточную научную разработанность темы.
Объектом исследования являются административно-процедурные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе реализации прав и законных интересов частных лиц.
Предметом исследования являются проблемы теории административного процесса и административных процедур, а также действующие российские нормативно-правовые акты, регламентирующие административно-процедурные отношения.
Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в анализе проблем действующего российского законодательства об административных процедурах, а также в определении путей его совершенствования. Для достижения целей диссертационного исследования соискателем были поставлены следующие задачи:
• исследовать структуру административного процесса России для уяснения соотношения понятий «административные процедуры» и «административный процесс», «административные процедуры» и «административные производства»;
• выявить основания, по которым внешние позитивные неконфликтные отношения, складывающиеся между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами, могут быть выделены среди прочих административно-процессуальных отношений;
• обосновать необходимость выделения института «административные процедуры» в рамках административного процесса, с учетом его соотнесения с административными производствами;
• разработать понятие административных процедур, выделить их элементы и стадии в целях подготовки предложений и рекомендаций по принятию закона об административных процедурах и совершенствованию
действующего административно-процессуального законодательства;
• обосновать необходимость принятия в России федерального закона об административных процедурах, изложить форму и содержание федерального закона, а также концепцию законодательства об административных процедурах;
• провести анализ того, какие законодательные действия необходимо совершить для преобразования действующих нормативно-правовых актов РФ в составную часть законодательства об административных процедурах;
• сформулировать принципы, на которых должно быть построено законодательство об административных процедурах.
Методологическую основу исследования составляют современные методы познания и теоретического описания политико-правовых явлений. В процессе работы над диссертационным исследованием были использованы общенаучный диалектический метод познания, а также системный, историко-правовой, сравнительно–правовой, структурный, формально-юридический, логический методы, позволяющие всесторонне исследовать данную проблему.
Теоретической основой исследования послужили труды известных отечественных правоведов: Н.Т. Абрамовой, С.С. Алексеева, А.В. Василенко, В.М. Горшенева, Е.Г. Лукьяновой, Ю.И. Мельникова, П.Е. Недбайло, В.С. Нерсесянца, В.Н. Протасова, В.Н. Скобелкина, В.А. Тарасовой и др.
В процессе работы соискатель использовал труды административистов: А.И. Абрамовой, Е.Б. Абросимовой, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, А.А. Демина, А.Б. Зеленцова, И.Ш.Килясханова, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, И.М. Лазарева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, С.Н. Махиной, М.Я. Масленникова, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Н.А. Рассахатской, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной, А.Ю. Якимова, О.В. Яковенко и др.
Весьма важно для диссертационного исследования было изучение работ зарубежных специалистов, таких как Д.Дж. Галлиган, П. Халлберг, Р.
Шафхаузер, Б. Шварц, К. Экштайн, а также публикаций Совета Европы.
Эмпирическую базу исследования составляют около 200 нормативных правовых актов РФ, регулирующих отдельные процедурные производства, законопроекты об административных процедурах, практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации, экспертные оценки ведущих юристов и политиков по данной проблематике, а также акты зарубежного законодательства об административных процедурах.
Научная новизна диссертации. Диссертация является одним из первых комплексных исследований как теоретических, так и практических аспектов административных процедур, в котором определяются элементы, стадии и принципы административных процедур и делается попытка соотнести действующее российское законодательство с теми требованиями, которые предъявляются в зарубежных странах к современному законодательству об административных процедурах. В диссертации указаны пути преобразования действующих нормативных правовых актов различного содержания и уровня в составную часть законодательства об административных процедурах.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Необходимость выделения правового института административных процедур обусловливается тем, что на современном этапе развития административного права РФ уже сложились однородные административно-процедурные правоотношения, которые выделяются среди прочих административно-процессуальных отношений следующими характерными чертами:
- это позитивные неконфликтные правоотношения, складывающиеся между исполнительными органами, с одной стороны, и гражданами, организациями – с другой;
- это внешние публичные правоотношения по поводу реализации гражданами и организациями своих прав и законных интересов;
- содержание этих правоотношений - реализация в них конституционных прав и свобод граждан в сфере государственного управления;
- целевое назначение этих правоотношений - обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, установление надежных гарантий частным лицам от административного произвола.
2. Административные процедуры и административные производства являются сопряженными понятиями, соподчиненными по отношению к более широкому понятию административного процесса.
Административные процедуры и административные производства соотносятся как функциональный и отраслевой институты. Если административное производство составляют однородные административные дела, то административные процедуры объединяют однородные административно-процедурные отношения, которые можно выделить среди прочих процессуальных отношений в различных производствах.
Цели административных процедур и административных производств не совпадают. Административные процедуры направлены на обеспечение реализации и защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Целью административного производства является достижение конкретного результата - разрешение индивидуально-конкретного административного дела.
3. Учитывая необходимость упорядочения юридической терминологии, обоснованного выделения в административном праве Российской Федерации института административных процедур, а также оптимизации законодательного регулирования, понятие административных процедур целесообразно трактовать в узком (собственном) значении: как установленный нормами права порядок совершения управленческих действий для разрешения исполнительными органами и должностными лицами конкретных индивидуальных дел позитивного, неконфликтного характера, направленный на обеспечение взаимодействия исполнительных органов с гражданами, а также юридическими лицами в целях реализации прав и законных интересов последних.
4. Нормы права, регулирующие административно-процедурные отношения, в настоящее время не представляют собой обособленную группу юридических норм, а содержатся в многочисленных правовых актах, что затрудняет формирование самостоятельного института административных процедур, предполагающего особый правовой режим регулирования.
Наиболее высокий уровень законодательной регламентации административно-процессуальных отношений отмечается в рамках регистрационных, лицензионных, разрешительных производств и производств по обращениям граждан. Однако регулирование административно-процедурных отношений в подзаконных нормативных правовых актах имеет фрагментарный характер, поскольку каждый исполнительный орган устанавливает собственные процессуальные правила. Несмотря на многообразие нормативных актов, регулирующих отношения частных лиц и исполнительных органов в России, большинство из них не содержит достаточных правовых гарантий для обеспечения реализации конституционных прав граждан и организаций.
5. Для надлежащей регламентации взаимоотношений граждан, организаций и исполнительных органов законодательству об административных процедурах целесообразно придать вид трехуровневой системы: на первом уровне законодательства расположить федеральный закон об административных процедурах, на втором – федеральные законы, регламентирующие отдельные процедурные производства, на третьем – нормативно-правовые акты, принимаемые во исполнение федеральных законов, и административные регламенты органов исполнительной власти.
6. Трехуровневая система законодательства об административных процедурах позволит оптимизировать законотворческую работу, и гармонизировать российское законодательство об административных процедурах с зарубежным.
В федеральном законе об административных процедурах целесообразно установить правила рассмотрения административных дел на каждой из стадий. В таком случае не возникнет необходимости полностью отменять действующие федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[1], «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»[2] ; «О лицензировании отдельных видов деятельности»[3] ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[4], Градостроительный кодекс РФ[5], а также иные нормативно-правовые акты. Законодательство, регламентирующее регистрационные, лицензионные, разрешительные производства и производства по обращениям граждан, при условии закрепления в законе «Об административных процедурах» принципов, элементов и стадий административных процедур, может быть преобразовано в составную часть законодательства об административных процедурах.
7. Систематизирующую роль для законодательства об административных процедурах первого, второго и третьего уровней должны играть принципы административных процедур, прежде всего принципы законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, целесообразности, пропорциональности (соразмерности), правовой стабильности, координации процедур, эффективности, беспристрастности, открытости и прозрачности.
Значимость принципов процедур заключается в том, что они являются инструментом, при помощи которого конституционные ценности воплощаются в нормы права, регламентирующие отдельные административные производства, в результате чего, в частности:
- закрепляются презумпции добропорядочности заявителя и активности исполнительных органов при рассмотрении административных дел;
- административные дела разрешаются в максимально короткие сроки;
- устанавливаются положения о минимальности требований к доказательству гражданином своих прав;
- достигается предсказуемость действий исполнительных органов;
- преодолеваются административные барьеры;
- обеспечивается положительная результативность, качество и оперативность оказываемых государством услуг.
- гарантируется возможность получения исчерпывающей и объективной информации о ходе и результатах подготовки, рассмотрения и принятия решений исполнительными органами.
8. В законопроекте об административных процедурах целесообразно:
- установить в качестве сторон административных процедур лиц, которые привлечены исполнительным органом к производству, чьи интересы предположительно могут быть затронуты принимаемым решением;
- четко закрепить права и обязанности сторон процедуры, среди которых установить право частных лиц на справедливое слушание и обязанность исполнительных органов уведомить стороны процедур о готовящемся решении и раскрыть соответствующую информацию;
- при обращении лица в исполнительный орган предусмотреть обязанность такого органа проверить, входит ли в его компетенцию рассмотрение административного дела, а при неподведомственности вопроса – передать дело надлежащей инстанции.
9. Для обеспечения эффективного взаимодействия граждан, организаций и исполнительных органов представляется необходимым внести изменения, прежде всего, в следующие федеральные законы: «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также Градостроительный кодекс РФ. Необходимо предусмотреть в них обязательность реализации права сторон процедуры на справедливое слушание, и принципа одного окна в работе исполнительных органов, а также закрепить возможность использования электронно-цифровой подписи при взаимодействии сторон административной процедуры.
Реализация в России национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» обуславливает необходимость включения в сферу действия законодательства об административных процедурах отношений между исполнительными органами и гражданами, а также юридическими лицами в рамках участия в долевом строительстве.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем в области административного права и процесса. Выдвинутые теоретичес кие положения и сделанные на их основе выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в сфере действия законодательства об административных процедурах. Полученные выводы и материалы применимы в научной работе, при преподавании административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин, написании учебных пособий по юридическим дисциплинам, а также в рамках подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в публикациях автора, в его докладах на «круглых столах», научных конференциях, а также использовались соискателем в процессе преподавания дисциплины «Административное право России» в Российском Университете дружбы народов.
Отдельные положения диссертации использовались в практике юридической деятельности.
Логика и структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержащего основные выводы, и списка использованной литературы.
ХАРАКТЕРИСТИКА СОДЕРЖАНИЯ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, отмечается её недостаточная научная разработанность, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, теоретическая и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна диссертации, её теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.
Первая глава «Теоретические основы исследования административных процедур» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе исследуются теоретические вопросы административного процесса Российской Федерации, без предварительного уяснения которого невозможно изучение административных процедур. Показано, что с 60-х годов XX века, в отечественной науке административного права высказывались различные подходы к определению административного процесса, среди которых выделяются судебная, юрисдикционная и управленческая концепции административного процесса. Признается, что коренное изменение политико-правового строя России, повлекшее за собой существенную трансформацию общественных отношений и, как следствие, отечественного права, способствовало появлению новых подходов к определению понятия и содержания административного процесса. В настоящее время административный процесс объективно не может быть сведен к процессуальному обеспечению только юрисдикционной деятельности.
В исследовании подробно изучаются два основных подхода к пониманию административного процесса, сложившиеся в современной российской науке: рассмотрение административного процесса в узком и широком смыслах, которые основываются соответственно на юрисдикционной, и управленческой концепциях процесса. Отмечается, что широкое понимание административного процесса дает возможность выделить в нем самостоятельные виды процессуальной деятельности и показать сложную структуру административного процесса, что позволяет перейти к изучению административных процедур.
Административный процесс рассматривается автором в соответствии с концепцией Н.Ю. Хаманевой как единство трех составных частей: административные процедуры, административная юрисдикция, административное судопроизводство. Изучение специальной литературы, опубликованной в последнее десятилетие (труды Н.Г. Салищевой, Е.А Абросимовой, С.Д. Князева и др.) позволяет сделать вывод, что административные процедуры тоже имеют процессуальный характер и должны быть урегулированы на законодательном уровне. Только такой подход в состоянии обеспечить реализацию предписаний статьи 33 Конституции РФ, гарантирующей гражданам РФ и их объединениям право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
Во втором параграфе автором изучается содержание и структура административного процесса. Диссертантом проанализированы подходы российских ученых (Д.Н. Бахраха, Б.М. Лазарева, Ю.М. Козлова, С.Н. Махиной, И.В. Пановой. Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина) к построению системы административного процесса. Подчеркивается значимость рассмотрения единого административного процесса, а не нескольких независимых друг от друга процессов.
В качестве элементов административного процесса в исследовании предлагается использовать категорию «административные производства». Проводится анализ чрезвычайно разнообразной деятельности исполнительных органов, а также научной литературы, посвященной административным производствам, показываются различные точки зрения в отношении видов административных производств, которые могут быть выделены в структуре административного процесса.
В диссертации отмечается, что одной из важнейших особенностей административного процесса является более широкий по сравнению с уголовным и гражданским процессами спектр охватываемых им общественных отношений. Именно это обстоятельство предопределяет необходимость выделения в рамках административного процесса различного типа административно-процессуальных отношений с учетом их содержания, таких как 1) отношения в области административной юстиции; 2) отношения, возникающие в процессе применения уполномоченными органами и должностными лицами мер административного принуждения; 3) отношения по подготовке, принятию и изданию правовых актов управления;
4) административно-процедурные отношения, под которыми понимаются позитивные отношения между гражданами, организациями и исполнительными органами, в рамках которых реализуются права частных лиц.
Административно-процедурные отношения подвергаются в диссертации более глубокому анализу. Показывается, что такие отношения не связаны с конфликтами в сфере управления, что это внешние публичные отношения, регулирующие взаимодействие исполнительных органов с гражданами, а также юридическими лицами по поводу реализации последними своих субъективных прав и обязанностей. Изучение содержания административно-процедурных отношений позволяет сделать вывод, что данные отношения могут рассматриваться в качестве основы административных процедур в России.
Третий параграф посвящен обоснованию необходимости выделения в административном праве РФ института административных процедур, а также разработке понятия «административные процедуры». В работе приведены результаты научной дискуссии о соотношении юридической процедуры и юридического процесса, изучается соотнесение административных процедур с административными производствами.
Проведенный анализ научно-теоретического материала дает основание сделать вывод о некорректности как отождествления понятия «административный процесс» и «административные процедуры», так и рассмотрения административного процесса как наиболее совершенной формы административных процедур. Наиболее плодотворным с научной точки зрения представляется понимание административных процедур в узком (собственном) смысле как определенной части административного процесса, особого порядка регламентации однородных административно-процедурных отношений.
Систематизируя имеющийся правовой материал, автор отмечает недопустимость отождествления административных процедур с административными производствами. Процедуры, как и производства, представляют собой составные части административного процесса. Но выделяются они по различным основаниям. В случае выделения в административном процессе отдельных категорий индивидуальных административных дел следует вести речь об административных производствах. Говоря о процессуальных отношениях между исполнительными органами и гражданами, а также юридическими лицами в рамках административного процесса, целесообразно выделять административно-процедурные отношения. И если на основе однородных индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета, формируются административные производства, то на основе однородных административно-процедурных отношений складываются административные процедуры. Делается вывод, что административные процедуры и административные производства являются сопряженными понятиями, соподчиненными по отношению к более широкому понятию административного процесса.
Административные процедуры и административные производства соотносятся как функциональный и отраслевой институты. Административное производство объединяет и регламентирует все административно-процессуальные отношения, которые в производстве по определенной категории дел можно выделить. Административные процедуры объединяют и регламентируют все четко определенные административно-процедурные отношения между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами во всех производствах, в которых данные отношения можно выявить.
В исследовании отмечается, что правоотношения, возникающие между исполнительными органами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, с другой стороны, реализуются в рамках как административных процедур, так и производств. Так, административное производство является административно-процессуальным институтом, который объединяет и регламентирует несколько типов административно-процессуальных отношений, как внутренних, так и внешних, как конфликтного, так и неконфликтного характера для разрешения однородных индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. Учитывая, что административно-процедурные отношения присутствуют во многих административных производствах, их невозможно объединить в рамках одного производства. Предлагается вычленить отмеченные отношения в тех административных производствах, где они существуют, в целях установления и регулирования процессуальных аспектов данных отношений посредством административных процедур.
В целях определения понятия «административные процедуры» изучаются как доктринальные, так и законодательные подходы к формулировке данного термина, применяющиеся в России и зарубежных странах. В результате проведенного исследования делается вывод, что для выполнения основной задачи административного процесса – создания процессуального механизма реализации и защиты прав граждан и их организаций - административные процедуры целесообразно понимать в узком (собственном) значении слова. Понимание административных процедур в узком смысле позволит, в том числе, обосновать само использование данного термина, и не допустить его смешения с терминами «административный процесс», «административное производство», «управленческие процедуры».
Вторая глава «Проблемы нормативного регулирования отношений между гражданами, организациями и исполнительными органами в РФ» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе исследуется действующее нормативное регулирование административно-процедурных отношений в РФ. В работе рассматриваются несколько теоретических вариантов определения сферы действия формирующегося законодательства об административных процедурах. С точки зрения автора законодательством об административных процедурах должны быть урегулированы административно-процедурные отношения в рамках определенных административных производств.
Отмечается, что на настоящем этапе развития отечественного законодательства среди всех административно-процедурных отношений выделяются отношения в рамках регистрационных, лицензионных, разрешительных производств и производств по обращениям граждан, которые относятся к числу наиболее значимых отношений между государством и частными лицами, потому что они основываются на конституционных нормах (ст. 27, ч. 4, ст. 29, ст. 30, ст. 32, ст. 33, ст. 34, ст. 35 Конституции РФ). Более того, отмеченные производства отличает относительно высокий уровень их законодательного закрепления: они регулируются специальными
федеральными законами, которые подвергаются в работе глубокому анализу.
В связи с этим проблемы действующего нормативного правового регулирования административно-процедурных отношений между исполнительными органами и гражданами, а также юридическими лицами изучаются в диссертации, прежде всего, на примере отношений в сферах: регистрационных производств, лицензионных производств, разрешительных производств, и производств по обращениям граждан.
Во втором параграфе изучаются наиважнейшие составляющие части административных процедур – элементы процедур, позволяющие точнее определить критерии, характеризующие содержание рассматриваемого правового института для его дальнейшего закрепления законодательством об административных процедурах.
Элементы административных процедур рассматриваются автором на основании как теоретических исследований, так и действующего законодательства РФ. Проводится сравнительный анализ действующего законодательства РФ (федеральные законы «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Градостроительный кодекс РФ и др.) и законодательства зарубежных стран на примере Закона об административной процедуре 1946 г. США, Федерального закона об административных процедурах Швейцарии 1968 г., Закона о порядке административного производства Германии 1976 г., нидерландского Закона об общем административном праве, Закона республики Казахстан № 107 - II ЗРК от 27 ноября 2000г. «Об административных процедурах». Проведенный анализ позволяет определить в качестве элементов административных процедур стороны процедуры, права и обязанности сторон процедуры, индивидуальные акты управления и сроки процедур. Приведенные в работе подходы российского и зарубежного законодателя в отношении определения элементов административных процедур показывают, что в процессе подготовки российского Закона «Об административных процедурах» целесообразно
использовать зарубежный опыт.
Более подробно рассматривается право сторон процедуры на справедливое слушание, практически незнакомое для российского законодательства, которое в большинстве зарубежных стран с развитыми демократическими традициями признается важнейшим и правом сторон административной процедуры, и фундаментальным принципом административного права.
В третьем параграфе на основе анализа нормативных правовых актов, приведенных выше, раскрываются стадии административных процедур по законодательству РФ и зарубежных стран.
Анализ действующего российского законодательства, регулирующего регистрационное, лицензионное и разрешительное производства, позволяет выделить следующие стадии административных процедур: возбуждение административного дела, рассмотрение административного дела, вынесение решения по делу, исполнение решения по административному делу и пересмотр решения по административному делу. Под термином «административное дело» понимается индивидуально-конкретная ситуация, сложившаяся между гражданином (организацией) и исполнительным органом в сфере управления, для разрешения которой используется определенная административная процедура.
В диссертации раскрывается содержание отдельных стадий процедур в соответствии с отечественным законодательством, а также законодательством зарубежных стран. Исходя из проведенного сравнительного анализа, отмечаются недостатки правового регулирования административно-процедурных отношений в РФ. Один из них связан с тем, что в отличие от России на Западе во всех случаях обращения частного лица в административный орган по вопросу, который находится вне рамок его компетенции, чиновники не вправе отклонить обращение ввиду неподведомственности вопроса, они обязаны передать дело в государственный компетентный орган и сообщить об этом заявителю. Другим достоинством западного подхода признается право заявителя присутствовать на рассмотрении дела о регистрации, лицензировании или выдаче разрешений, которое действующим российским законодательством в подавляющем большинстве случаев не закрепляется. Исследование зарубежного законодательства об административных процедурах позволяет выделить особый блок правовых норм, отсутствующий в российском законодательстве. Во многих зарубежных странах администрация обязана самостоятельно выяснить все обстоятельства дела, найти все необходимые документы, разобраться в них и собрать все доказательства.
Проведенное исследование позволяет выявить необходимость четкого закрепления в российском законодательстве реквизитов решения по административному делу, а также требований к содержанию и обнародованию такого решения.
Третья глава «Направления развития законодательства об административных процедурах в РФ» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе на основе изучения отечественных законопроектов об административных процедурах, рассмотрения взглядов российских ученых-административистов, а также с учетом опыта ряда зарубежных стран автором предпринята попытка выработать общие концептуальные подходы к форме и содержанию российского закона об административных процедурах.
Исследуя вопрос о необходимой степени детализации процедурных правил в нормативном правовом акте об административных процедурах, диссертант приходит к выводу, что российскому законодателю следует сконцентрироваться на подготовке закона об административных процедурах, регламентирующего административно-процедурные отношения. Модель отечественного федерального закона, регламентирующего общественные отношения между исполнительными органами и частными лицами, может строиться, исходя из концепции необходимости установления общих правил рассмотрения административных дел на каждой из выделенных стадий.
В целях достижения определенного баланса между общими и специальными процедурными нормами, а также с учетом огромного количества действующих в РФ разноуровневых нормативных правовых актов, регламентирующих административно-процедурные отношения, показываются достоинства трехуровневой системы законодательства об административных процедурах.
Определяются вопросы, которые подлежат обязательному урегулированию в самом законе об административных процедурах. По мнению автора в федеральном законе об административных процедурах необходимо закрепить не только общие положения, но также урегулировать важнейшие составляющие части процедур – элементы и стадии.
Во втором параграфе диссертантом обосновывается обязательность закрепления в законе принципов административных процедур.
Значимость теоретической разработки принципов административных процедур вытекает из необходимости достижения определенного единообразия в процессе реализации множества разнородных административных процедур, а также закрепления правовой связи между законодательством первого уровня системы законодательства об административных процедурах (общей части законодательства) и законодательством об административных процедурах второго и третьего уровня (особенной части законодательства).
Диссертантом проанализированы следующие принципы, на которых должны основываться административные процедуры: законности, приоритета прав и свобод граждан, равенства, публичного интереса и соразмерности, веры и доверия, запрета произвола, открытости и прозрачности, эффективности, а также координации процедур. Характерной чертой каждого из принципов признается их взаимосвязанность, которая обусловливается тем, что соблюдение одного принципа способствует реализации остальных, равно как и нарушение какого-либо из принципов влечет за собой несоблюдение других.
Содержание выделенных принципов изучается на примере зарубежного законодательства, а также документов Совета Европы, иллюстрирующих, что принципы процедур должны материализовываться в конкретных правовых нормах, регламентирующих отдельные производства. С учетом актуальности вопроса наиболее полно освещаются теоретические аспекты принципа координации процедур, наиболее ярким выражением которого на практике стал принцип одного окна.
В третьем параграфе делается попытка определить, какие
законодательные действия необходимо совершить для преобразования действующего отечественного законодательства, регламентирующего регистрационное, лицензионное, разрешительное производства и производство по обращениям граждан, в особенную часть законодательства об административных процедурах. Главной задачей, общей для всех без исключения производств, признается необходимость преодоления административных барьеров.
На основе новых концептуальных подходов излагаются практические рекомендации регулирования отношений между частными лицами и исполнительными органами. Диссертант предлагает широко использовать относительно новые для отечественного права инструменты, такие как реализация положений принципа координации процедур, посредством использования режима одного окна, установление режима использования электронно-цифровой подписи при взаимодействии сторон административной процедуры, а также регламенты исполнительных органов и стандартов предоставляемых ими государственных услуг.
В работе приводится анализ федерального законодательства, а также законодательства г. Москвы, в соответствии с которыми получает распространение практика использования режима одного окна, предусматривающая, в частности, упрощение процедур согласования и получения различной документации, ограничение сроков процедур, сокращение перечня необходимых документов, жесткую регламентацию процедур и сроков принятия решений исполнительными органами, совершенствование механизма сбора и предоставления документов участниками гражданского оборота. Подробно анализируется Постановление Правительства Москвы от 30 мая 2006 г. N 352-ПП «О мерах по дальнейшему развитию и совершенствованию работы органов исполнительной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы в режиме «одного окна».
Исследуются положения Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-
ФЗ «Об электронной цифровой подписи», а также Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, при использовании которых открываются дополнительные перспективы, перед сторонами административной процедуры.
Диссертантом выработаны предложения по модернизации законодательства, регламентирующего регистрационные, лицензионные, разрешительные производства, а также производства по обращениям граждан для их приведения в соответствие с принципами административных процедур.
По вопросам регистрационных производств автор дает конкретные предложения, направленные на обеспечение эффективной работы органов государственной регистрации в месте приема заявлений и выдачи документов. Обосновывается необходимость перехода от разрешительного характера регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания к уведомительному порядку такой регистрации.
В работе изучено отечественное законодательство, принятое в последние годы. В связи с принятием законодательства, направленного на формирование рынка доступного жилья, автором обосновывается необходимость распространения действия законодательства об административных процедурах на отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства на основании Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», особенностью которых является сочетание в них определенных разрешительных и регистрационных производств.
В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования и предложения диссертанта по рассматриваемым проблемам, отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.
Основные положения, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение опубликованных работах автора:
1. Зюзин В.А. Административные процедуры. Актуальные вопросы в рамках предпринимательской деятельности // Закон и право. - М. - ЮНИТИ-ДАНА. 2006. № 10. – 0,5 п.л.
2. Зюзин В.А. Основные подходы к преодолению административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности в российском законодательстве // Сравнительное право и проблемы конституционного, административного и финансового правового регулирования. Материалы научной конференции аспирантов кафедры конституционного, административного и финансового права юридического факультета РУДН. - М.: Издательство РУДН, 2004. – 0,4 п.л.
3. Зюзин В.А., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. № 102 ФЗ (в редакции Федеральных законов от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ и 216-ФЗ). - М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2005. – 17/8,5 п.л.
4. Зюзин В.А., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2004 г.№ 214-ФЗ. - М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2005. – 8/4 п.л.
5. Зюзин В.А. Понятие административных процедур // Сравнительное право и проблемы административного и финансового правового регулирования. Материалы научной конференции аспирантов кафедры, административного и финансового права юридического факультета РУДН. - М.: Макс Пресс, 2006. – 0,4 п.л.
6. Зюзин В.А., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 30 декабря 2004г. № 214-ФЗ. Издание 2-е, переработанное и дополненное. - М.: ЮСТИЦИНФОРМ, 2007.- 8/4 п.л.
[1] Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ) // СЗ РФ от 13 августа 2001 г., N 33 (Часть I), ст. 3431.
[2] Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ) // СЗ РФ от 28 июля 1997 г. N 30, ст. 3594.
[3] Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ) // СЗ РФ от 13 августа 2001 г. N 33 (Часть I) ст. 3430.
[4] Федеральный закон от 02.05. 2006г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // «Российская газета» от 5 мая 2006 г. N 95.
[5] Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ) // СЗ РФ от 3 января 2005г. N 1 (часть I) ст. 16.
