Правовые основы бюджетного контроля в рф и фрг: сравнительно-правовое исследование.
На правах рукописи
Головин Кирилл Леонидович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РФ И ФРГ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ.
Специальность 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2007
Диссертация выполнена на кафедре административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД России.
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Ашмарина Елена Михайловна
кандидат юридических наук, доцент Болтинова Ольга Викторовна
Ведущая организация:
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Защита диссертации состоится « _ »_________2007 года в ____
часов на заседании
диссертационного Совета К.209.002.01 по защите диссертаций по юридическим наукам в Московском государственном институте международных отношений (Университете) МИД России (119454, г. Москва, проспект Вернадского, д. 76, тел. 434-91-39).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, д. 76:
Автореферат разослан ______________________ 2007 г.
Ученый секретарь
Диссертационного Совета
Кандидат юридических наук Е. А. Рыжкова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
При любых формах экономических отношений государству важно контролировать и полноту наполнения своей казны, и целесообразность, рациональность и эффективность использования финансов, предупреждать нецелевое использование государственных средств, выявлять и пресекать правонарушения в сфере государственных и муниципальных финансов. Финансовый контроль как одна из важнейших функций государства имеет в России богатую историю.
Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности органов финансового контроля, реализующих свои полномочия в бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной, страховой, таможенной и иных финансовых сферах. Кроме того, финансовый контроль дифференцирован на основании принципа разделения властей: организованные исполнительной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности её структур, что позволяет государству контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием финансовой системы, а также эффективно управлять этой системой, реализуя государственную финансовую политику. Важнейшей же гарантией законности, экономичности и рациональности распоряжения государственными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль. В связи с этим в демократических государствах ключевая роль в организации контроля государственных доходов и расходов принадлежит именно законодательным органам.
Поскольку парламентские комиссии не могут эффективно и на постоянной основе выполнять эти функции, представительные органы в большинстве развитых стран создают специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение парламента и общества независимой информацией о состоянии государственных финансов, гарантирование достоверности отчетности, представляемой исполнительной властью. Избранные народом представители поручают контрольно-счетным органам (счетным палатам, национальным офисам аудита, аудиторским судам и проч.) решать важнейшую задачу по осуществлению квалифицированного внешнего контроля за управлением всеми государственными средствами, в частности, проводить внешний аудит бюджета. Именно деятельность контрольно-счетных органов гарантирует обществу, что управление государственными средствами осуществляется в интересах всего общества, в соответствии с законом, экономно и эффективно. На них возлагается ответственность за аудит государственных доходов и расходов, за обеспечение финансовой безупречности и подотчетности системы государственных органов.
Актуальность исследуемой темы определяется возрастанием социально-политической и экономической значимости более широкого и глубокого рассмотрения в научной юридической и финансовой литературе вопросов государственного бюджетного контроля как главной составляющей финансового контроля со стороны государства.
Государство способно проводить эффективную экономическую социально ориентированную политику только при условии, если для этого у него есть финансовые ресурсы, которые должны быть упорядочены так, чтобы потребности государства покрывались должным образом и не ложились тяжким бременем на население и хозяйствующие субъекты. Федеральный бюджет является основным централизованным фондом государственных денежных средств и от того, насколько целесообразно и эффективно, в соответствии с задачами и функциями государства используются эти средства, зависит благосостояние общества в целом. Централизованное накопление в бюджете финансовых средств и организация процесса их распределения требуют четкой системы контроля, которая обеспечивает не только сохранность финансовых средств, но и эффективность законного распоряжения ими. Государственный бюджетный контроль направлен именно на обеспечение правового регулирования бюджетной системы страны.
Создание и деятельность в России системы органов государственного финансового контроля, в первую очередь Счетной палаты, способствует интересу к деятельности аналогичных органов иностранных государств, в частности, Федеративной Республики Германии. Это связано с необходимостью более активного использования богатого опыта зарубежных стран в сфере бюджетного контроля, а также с тем, что российская правовая система, по общему признанию, традиционно близка к немецкому праву, что обусловлено историческими и экономическими связями стран, а также общей формой государственного устройства. Сходными являются особенности федеративного устройства обоих государств, их территориальное деление, система организации местного самоуправления. Использование такого опыта с учетом различий в условиях и уровне развития исследуемого института, а не абсолютное копирование немецких достижений, перенимание институтов и структур с учетом российских реалий является необходимым фактором творческого осмысления в целях разработки своей собственной модели бюджетного контроля.
С этой точки зрения, немецкий опыт регулирования бюджетного контроля, система органов, осуществляющих такой контроль, модель межбюджетных отношений Федеративной Республики Германии, как одной из наиболее развитых стран Западной Европы, имеющей глубокие исторические связи с Россией, достойны, на наш взгляд, самого пристального внимания при решении вопросов, касающихся развития и совершенствования бюджетной системы и бюджетного контроля в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.
Необходимо отметить, что исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящен ряд юридических и экономических научных трудов как советского, так и современного периодов.
В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Анисимова А.А., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В., Вознесенского Э.А., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Кочерина Е.А., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других ученых.
В последние годы изучению финансового контроля и отдельных его аспектов были посвящены труды некоторых из уже упомянутых ученых, а также Андреева В.К., Ашмариной Е.М., Болтиновой О.В.,Бурцева В.В., Васильева А.А., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Погосяна Н.Д., Шевелевой Н.А., Шохина С.О. и других ученых.
Вместе с тем, при комплексной разработке в научных работах и учебниках вопросов финансового контроля, бюджетный контроль практически не был подвергнут всестороннему рассмотрению (исключением можно считать лишь работу Васильева А.А.)[1]. Его анализ в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения сущности бюджетного контроля как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.
Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и с активным внедрением принципов бюджетного федерализма и самостоятельности в деятельность органов власти на разных уровнях бюджетной системы. Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научного анализа их причин и разработки механизмов преодоления и устранения.
Все вышеперечисленное подчеркивает актуальность исследования сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целями данного диссертационного исследования являются: теоретическое исследование бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля в РФ и ФРГ, выявление проблем правового регулирования данного вида контроля в названных странах, выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности, определение адекватности правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявление возможностей его дальнейшего совершенствования.
Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:
- исследовать содержание понятий бюджетных систем РФ и ФРГ, принципы их организации как объектов бюджетного контроля;
- определить место бюджетного контроля в бюджетном процессе;
- определить сущность государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля, исследовать его систему;
- определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в РФ, разработать предложения по оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности;
- определить концептуальные подходы к формированию правовых основ государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ и исследовать основные проблемы, связанные с их несовершенством;
- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенствования;
- сформулировать, исходя из выявления проблем государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства Российской Федерации.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.
Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее организацию и осуществление деятельности государственных органов финансового контроля в РФ и ФРГ, а также правоприменительная практика.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе теоретического анализа государственный бюджетный контроль определяется как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, выявлена его специфика и особенности по сравнению с иными видами финансового контроля.
Научная новизна работы также состоит в исследовании действующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии, постановке и решении ряда проблем, связанных с несовершенством правового регулирования исследуемого института и осуществляемой реформой бюджетной системы.
В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля в федеративном государстве, а также при совершенствовании бюджетного законодательства РФ.
Методологическую основу настоящей диссертации составляют как общенаучные методы, так и собственно юридические методы исследования:
историко-правовой, позволяющий изучать институт бюджетного контроля в его генезисе;
формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений;
сравнительно-правовой, позволяющий сопоставлять сходные правовые проблемы, существующие в немецкой и российской правовой науке, а также выявить оптимальные пути их разрешения.
Использование различных методов в совокупности позволяет провести объективный анализ института бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также его элементов, их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности.
Особое внимание в работе уделено изучению научных концепций в области теории права, а также административного и финансового права, оказавших влияние на развитие учения о финансовом контроле.
В результате проведенного исследования института бюджетного контроля автором разработаны следующие новые и содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Бюджетный контроль – это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины.
2. Контрольно-счетные органы, учитывая круг их полномочий (внешний контроль всего управления государственными финансами на соответствующем уровне, в том числе контроль эффективности внутренней контрольной службы), их подотчетность органам законодательной власти, то есть всему обществу, должны стать координирующим центром, объединяющим усилия всех органов государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы. Объединение контрольно-счетных органов всех уровней в единую систему, построенную на принципах их равноправия и тесного взаимодействия в информационной, методической, экспертно-аналитической и других сферах, позволило бы, в полном соответствии с принципами бюджетного федерализма, охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации.
3. Необходимо создать единую правовую основу для деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации, которой мог бы стать Федеральный закон «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», устанавливающий единые основы организации и деятельности контрольно-счетных палат в субъектах Российской Федерации, определяющий их статус, единые принципы деятельности, параметры определения эффективности их деятельности, функции, полномочия и ответственность.
4. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля, закрепили четкую систему органов финансового контроля и их полномочия, поскольку именно Бюджетный кодекс РФ создает единую правовую основу функционирования бюджетной системы РФ и разграничивает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. Предлагаемые изменения могли бы гармонично войти в гл.26 БК РФ.
5. Необходимо законодательно определить понятие ревизии как формы бюджетного контроля, её задачи, порядок проведения и оформления результатов; обязанности, функции, права, способы деятельности контролирующих органов и их работников; правовое положение и возможности проверяемой организации.
Под формой бюджетного контроля следует понимать способы его конкретного выражения и организации контрольных действий, что не отражено в ст.265 Бюджетного кодекса РФ, где под формами бюджетного контроля понимается его классификация по времени проведения (т.е. фактически виды контроля).
6. Закрепленный в Основном законе ФРГ статус Федеральной Счетной Палаты обеспечивает ее институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов, что, в свою очередь, делает ее эффективным инструментом бюджетного контроля. В задачи Федеральной Счетной Палаты ФРГ входит финансовый контроль за исполнением всего бюджета, а также контроль законности и эффективности использования государственных субсидий частными предприятиями, для чего Палата проводит финансовый контроль по принципу «проверок на местах», но при этом имеет право исследовать эффективность деятельности налоговых органов и управления расходами за несколько лет, если сочтет это «делом первостепенной важности». При этом Палата имеет право самостоятельно определять, какие аспекты управления средствами государства следует контролировать. На наш взгляд, целесообразно использовать данный опыт в деятельности Счетной палаты РФ для обеспечения большей независимости и эффективности ее деятельности.
7. Одной из важнейших особенностей ФРГ, одновременно обуславливающей ее близость к России, является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого принципа, как бюджетный федерализм - отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях бюджетной системы. В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание между центром (федерацией) и децентрализованным уровнем (земли, общины и их подразделения). В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах). Принцип бюджетного федерализма обуславливает построение системы органов бюджетного контроля в стране, а также принципы деятельности этих органов, т.к. по сравнению с унитарным государством усложняется система бюджетных отношений, бюджетный процесс, увеличивается число бюджетных полномочий органов власти и возникают дополнительные объекты и направления такого контроля. В связи с этим России необходимо использовать опыт Германии для усовершенствования системы бюджетного контроля в условиях федеративного государства.
Практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем. Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского финансового законодательства.
Работа в значительной мере восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме, и предлагаемые автором определения могут найти применение при преподавании курса финансового права. Выводы по настоящему исследованию могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института бюджетного контроля в ФРГ.
Апробация результатов исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в четырех научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий на международно-правовом факультете МГИМО (У) МИД РФ по финансовому праву Российской Федерации и зарубежных стран.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, раскрываются цели и задачи, объект и предмет исследования, указывается на степень разработанности темы, обозначается теоретическая и методологическая основы, раскрываются научная новизна диссертации и положений, выносимых на защиту, показывается практическая и теоретическая значимость проведенного исследования.
Первая глава диссертации «Правовое обеспечение государственного контроля в бюджетных системах России и ФРГ» включает два параграфа. Исходя из целей и задач исследования, в первом параграфе – «Бюджетные системы РФ и ФРГ: понятие и принципы организации» - дается общая характеристика бюджетных систем РФ и ФРГ, раскрываются принципы их организации. Отмечается, что механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организация процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность, что имеет особое значение в процессе функционирования бюджетной системы. В последующем дается характеристика бюджетной системы Российской Федерации, включающей три уровня в соответствии со ст. 10 БК РФ, а также подчеркивается, что, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность возникающих бюджетных отношений, бюджетная система должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого осуществляются согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечивается сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом. Целостность бюджетной системы обеспечивается принципами, лежащими в ее основе, характеристика которых также дается в параграфе. Анализ правовой основы формирования и функционирования бюджетной системы в нашей стране позволяет сделать вывод о том, что глава 26 БК РФ в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансового контроля на соответствующем уровне бюджетной системы, но не основы контрольной деятельности и принципы организации специализированных органов финансового контроля, что создает трудности для правоприменения. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей компетенции контрольно-счетных органов субъектов РФ приводит к несогласованности их деятельности, отсутствию единых принципов, форм и методов их деятельности. Обращается внимание также на то, что в соответствии со ст. 265 БК РФ органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления лишь имеют право, а не обязанность, создавать соответствующие органы бюджетного контроля. Обосновывается, что организация финансового контроля через контрольно-счетные органы представительных органов власти является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. В этой связи предлагается внести соответствующие дополнения в БК РФ.
В целях совершенствования функционирования бюджетной системы нашей страны изучается опыт Германии в сфере формирования бюджетной системы, для которой также характерен принцип федерализма. В Германии основы бюджетного законодательства закреплены в разделе Х Основного Закона ФРГ, который в литературе именуется финансовой конституцией Германии. Отдельные стороны бюджетного процесса регулируются также регламентами палат парламента. Помимо этого действует целый блок законов, регулирующих различные аспекты бюджетной сферы, в частности, «Закон об организации государственного бюджета».
Бюджетная система ФРГ включает федеральный бюджет, бюджеты 16 земель, общин, специальные правительственные и внебюджетные фонды, финансы Федеральной железной дороги и Федеральной почты, государственных предприятий, органов социального страхования, федерального ведомства по труду. Вся страна разбита на финансовые округа. Высшим финансовым органом ФРГ является Министерство финансов, а также высшие финансовые дирекции (территориальные органы Минфина ФРГ), которые объединяют несколько финансовых округов. Раскрываются взаимосвязи по перераспределению финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы, а также между бюджетами одного уровня. Подчеркивается, что, несмотря на существующие проблемы в этой сфере, бюджетная система Германии в полной мере отвечает требованиям принципа федерализма. Учитывая опыт функционирования бюджетной системы Германии, делается вывод о том, что в рамках продолжающейся бюджетной реформы в нашей стране, необходимо решить следующие задачи: рационально распределить компетенцию и расходные полномочия между уровнями государственной власти; создать основы финансовой автономии региональных и местных властей; сформировать механизмы, с помощью которых федеральный центр осуществлял бы эффективное выравнивание финансового потенциала субъектов Федерации.
Рассмотрение бюджетной системы как объекта бюджетного контроля в первом параграфе позволило во втором параграфе данной главы – «Общая характеристика бюджетного контроля как вида финансового контроля: его цели и задачи» - дать общую характеристику бюджетного контроля как вида финансового контроля, его целей и задач. В российском законодательстве не содержится понятия бюджетного контроля, что порождает неопределенность правового регулирования деятельности уполномоченных контрольных органов.
Бюджетный контроль соотносится с государственным финансовым контролем как частное с общим, а от других направлений государственного финансового контроля отличается по своему объекту, составу контролирующих органов и контролируемых лиц, целями, задачами, содержанием.
Объектом бюджетного контроля являются финансовые и иные отношения, возникающие на всех стадиях бюджетного процесса в связи с формированием и использованием бюджетов и государственных внебюджетных фондов. В этой связи предметом бюджетного контроля является надлежащее исполнение участниками бюджетного процесса своих обязанностей. К целям бюджетного контроля можно отнести соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач, а также создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины. Цели определяют соответствующие задачи бюджетного контроля. Рассмотрение в работе всех специфических черт бюджетного контроля позволило сформулировать следующее его понятие – это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины. Углублению нашего представления о сущности бюджетного контроля способствовало рассмотрение его классификаций по различным основаниям.
Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению таких форм бюджетного контроля, как ревизия и проверки. Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о необходимости дать законодательное определение на федеральном уровне названных форм контроля, урегулировать процедуры их назначения, проведения, определить соответствующие правовые последствия для проверяющих и проверяемых субъектов.
Предпринятый сравнительно-правовой анализ бюджетного законодательства РФ и ФРГ позволил выявить общее и особенное в бюджетном контроле названных стран.
Высшим независимым контрольным органом ФРГ в области государственных финансов является Федеральная Счетная Палата, которая имеет право проверять все отражающиеся на финансовом положении мероприятия, в том числе те, которые еще не привели к формированию доходов или расходам. Она самостоятельно определяет время и характер проводимой ею ревизии, осуществляет сбор соответствующих документов у проверяемого лица. Например, в ходе ревизии изучается соотношение издержек и достигнутого эффекта. Растущее значение, особенно при контроле программ и иных крупных проектов, приобретает вопрос о том, достигнута ли в действительности поставленная цель («контроль успеха»). Результаты своих ревизий Палата обобщает в ревизионных сообщениях, которые она доводит до сведения компетентных инстанций, учреждений и Бюджетного комитета Бундестага, а также Федерального Министерства финансов.
Бюджетное законодательство Германии основное внимание уделяет неразрывному соединению контроля с организацией бюджетного процесса на всех его стадиях, что достигается за счет сбалансированного распределения полномочий, прав и обязанностей государственных органов всех ветвей власти на различных стадиях бюджетной политики. Бундестаг постоянно следит за качеством исполнения государственного бюджета и держит в руках такие важные рычаги, как открытие для правительственных структур кредитов, принятии ответственности по обязательствам, которые могут привести к увеличению бюджетных расходов. Федеральное правительство, в свою очередь, несет ответственность за то, чтобы на стадии законодательного принятия бюджета в него не были включены дополнительные необоснованные расходы, не принималось никаких законодательных мер по увеличению (сокращению) запланированных расходов уже после принятия бюджета. Аналогичные положения содержатся в конституциях земель, где контроль за пополнением бюджета осуществляют казначейские палаты, но при этом бюджетные полномочия, права и обязанности равномерно распределены между ландтагами и правительствами. Такой подход способствует устранению конфликтных ситуаций между центром и землями, а также между землями в бюджетном процессе.
Вторая глава диссертации «Функционирование бюджетного контроля России и ФРГ» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Счетные палаты как субъекты бюджетного контроля в РФ и ФРГ» отмечается, что контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой полномочия соответствующих органов государства наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел, принимать соответствующие меры в рамках закона. Применительно к финансовой деятельности государственный бюджетный контроль находит выражение, прежде всего, в осуществлении своих полномочий счетными палатами как высшими органами государственного финансового контроля.
В параграфе значительное внимание уделяется анализу правового статуса Счетной палаты РФ, ее задачам, полномочиям, структуре, порядку формирования, а также требованиям, предъявляемым к профессиональному уровню аудиторов. Обращается внимание на взаимоотношения с Государственной Думой и Советом Федерации, на необходимость уточнения: полномочий Счетной палаты по применению мер принуждения к нарушителям финансового законодательства; квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам на должность аудиторов; к порядку их назначения и освобождения от должности и др.
Объем полномочий контрольных органов – ключевой вопрос их правоспособности. Практическая реализация задач и функций, возложенных на субъект контроля, действенность контроля зависят от множества факторов организационного и методического характера, среди которых важное место занимает проблема правомочий органов контроля, включающая право осуществления контрольных функций, проверки соответствующих документов и материальных ценностей, отношений представителей контрольного органа с должностными лицами проверяемой организации.
В работе делается вывод о том, что в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» не дается развернутого определения ее контрольных полномочий, и формулируются конкретные предложения по устранению соответствующих пробелов.
Статус Счетной палаты РФ во многом схож со статусом высшего контрольного органа финансового контроля ФРГ – Федеральной Счетной Палаты, которая является верховным федеральным органом и как независимый орган финансового контроля отвечает только перед законом. Ее деятельность регламентируется Основным Законом ФРГ, что гарантирует невмешательство в ее дела и невозможность осуществить какие-либо изменения простым большинством голосов в Бундестаге. В работе рассматриваются основные этапы ее становления и развития, начиная с 18 века. В современном виде Федеральная Счетная Палата ФРГ существует с 1950 года. Ее президент и вице-президент избираются парламентом по представлению Правительства сроком на 12 лет, а остальные члены назначаются Федеральным Президентом по предложению президента Палаты.
Положение Палаты и ее членов, основные задачи закреплены в Основном Законе страны, а ее организационная структура, порядок выработки решения и т.п. вопросы регламентируются Законом о Федеральной Счетной Палате, а также иными законодательными актами, которые названы в диссертации. Палата проверяет не только правомерность и целесообразность бюджетных расходов в Германии, но и методы руководства экономикой страны.
Федеральная Счетная Палата входит в состав высших органов федеральной исполнительной власти, но как независимый орган подчинена только закону, при этом она не является ни парламентским, ни правительственным органом. Ни Бундестаг, ни Федеральное Правительство не имеют права давать инструкции Счетной Палате, что обеспечивает ее институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов и политическую подотчетность Основному Закону и народу.
Основной задачей Федеральной Счетной Палаты является контроль всех аспектов, связанных с поступлением и распределением финансовых ресурсов госсектора. Особое внимание она уделяет проверкам управления доходами и расходами госбюджета в соответствии с особыми, определенными законом правилами, а также эффективности использования ресурсов. Расследование всех случаев хищения и коррупции в связи с использованием государственных средств также входит в задачи Палаты.
В работе охарактеризована внутренняя структура Счетной Палаты. Отмечается, что с внутренней организацией логически связан вопрос о территориальной сфере ее деятельности. Практика ФРГ свидетельствует о возможности создания территориальных филиалов (отделений) Палаты, не образующих в своей совокупности какой-либо системы.
Помимо характеристики задач Палаты в работе рассматриваются ревизии, которые проводятся ею не реже одного раза в два года и охватывают три основных направления: организацию проверяемого объекта, соблюдение законодательства при его функционировании, а также экономичность и эффективность расходования им бюджетных средств. Одновременно отслеживается соответствие деятельности проверяемого объекта проводимой в государстве социально-экономической политике, исследуется безопасность и защищенность используемых технологий управления базами данных. Поскольку сам процесс исполнения бюджета предполагает административное и счетное исполнение бюджета, то и на Палату возлагается задача не только проведения контроля над административным исполнением бюджета, но и над его счетным исполнением. Палата осуществляет, в основном, лишь последующий контроль за исполнением государственного бюджета.
Палата ежегодно представляет Бундестагу, Бундесрату, а также Правительству отчет о результатах своих ревизий. Этот отчет служит парламенту основанием для утверждения отчета Правительства. При рассмотрении важных «высокоэффективных» финансовых законопроектов и отдельных значимых финансовых мероприятий Федеральная Счетная Палата оказывает помощь парламенту и дает необходимые консультации.
Наряду с Федеральной Счетной Палатой во всех землях созданы собственные счетные палаты, что отражает федеративный характер государства. В работе рассматриваются некоторые вопросы их деятельности и взаимоотношений с Федеральной Счетной Палатой, а также с органами власти земель.
Поскольку бюджетный контроль осуществляется и иными субъектами финансового контроля, во втором параграфе уделяется внимание характеристике их полномочий.
Особое внимание уделяется характеристике целей, задач и полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, ее территориальных органов. Отмечается, что одной из проблем в сфере финансового контроля является то, что большинство финансово-контрольных органов действует по разным методикам осуществления контрольных мероприятий, которые зачастую не совпадают, в результате чего возникает своеобразная конкуренция контрольных органов. Это свидетельствует о необходимости унифицировать методы и приемы финансового контроля.
Органом бюджетного контроля является также Федеральное казначейство и его территориальные органы, полномочия которых также подробно рассматриваются в параграфе наряду с полномочиями контрольно-счетных палат субъектов РФ. Особое внимание уделяется вопросам взаимодействия названных контрольных органов на уровне субъекта РФ.
В Германии Федерация и земли самостоятельно формируют свои бюджеты на базовых, общих для всех бюджетных принципах. Функции кассового исполнения федерального бюджета в ФРГ осуществляются федеральными кассами, имеющими территориальную подчиненность во главе с Главной федеральной кассой, входящей в состав Федерального ведомства по финансам. Главная федеральная касса выполняет функцию расчетного центра для всех федеральных касс, ведет Главную книгу, в которой отражаются все операции, осуществляемые федеральными кассами, управляет единым счетом Федерации. Таким образом, система федеральных касс обеспечивает наличие ежедневной информации о состоянии доходов и расходов Федерации[2].
Основная роль осуществления контрольных функций в отношении Правительства отводится Бюджетному комитету Бундестага. Его представители участвуют в заседаниях Правительства, посвященных вопросам исполнения бюджета, осуществляют текущий контроль за исполнением федерального бюджета, включая рассмотрение ежеквартального отчета Министерства финансов о произведенных расходах, решает вопрос открытия кредитов Правительству и т.п.
Последующий финансовый контроль проводится Аудиторским комитетом, который входит в Бюджетный комитет.
Министерство финансов ФРГ, также наделенное контрольными полномочиями, через свои подразделения проводит финансовые ревизии государственных учреждений, осуществляет контроль за правильностью ведения бухучета во всех звеньях финансовой системы государства, проверку исполнения расходной части бюджета и государственных расходов в целом и т.п.
Отраслевые министерства ФРГ являются исполнителями своих бюджетов. Они также отвечают за управление всеми ассигнованиями, выделяемыми третьим лицам. В основном они не вмешиваются в исполнение бюджета подчиненными им органами, за исключением некоторых расходов.
Министерства финансов земель ФРГ несут ответственность за планирование бюджета и его исполнение, а также за предоставление отчетности.
К числу иных контрольных органов, наделенных контрольно-ревизионными функциями, относятся: Федеральный банк, Федеральное финансовое ведомство, федеральное ведомство по надзору за кредитными отношениями, федеральное ведомство по внешней торговле промышленными товарами и некоторые другие. Кроме того, финансовый контроль за расходованием бюджетных средств осуществляет финансово-экономический отдел аппарата Канцлера Германии, а функции финансового контроля Правительства ФРГ реализует Экономический комитет при Канцлере[3].
Для обеспечения более устойчивого и эффективного характера бюджетного контроля в ФРГ создана глобальная финансовая информационная система «Бюджетно-кассовый учет», в которой отражаются все операции по федеральному бюджету, что дает возможность парламенту своевременно получать информацию о ходе исполнения федерального бюджета.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются теоретические выводы и практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Головин К.Л. Правовая основа создания и деятельности региональных контрольно-счетных органов// Финансовый бизнес. 2006 № 1(120)- С. 54-59.
2. Головин К.Л. Правовое регулирование деятельности контрольно-счетных органов в иностранных государствах// Международная экономика. 2006. № 3. – С. 50-57.
3. Головин К.Л. Контрольно-счетные органы иностранных государств// Финансовое право. 2006. № 7. – С. 54-59.
4. Головин К.Л. Счетная палата РФ. Правовые основы деятельности как федерального органа бюджетного контроля и инструмента внутренней политики государства// Закон и право. 2006. № 8.- С. 7-9
1 Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003г.-222 c.
[2] См.: Шубина Л. Бюджетный процесс в ФРГ, опыт и перспективы применения в России. // Бюджет. 2004. №8.
[3] Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. – М., Камерон, 2004,- с.239.
