Конституционное обеспечение единства системы законодательства российской федерации
На правах рукописи
АБУЛХАНОВА СВЕТЛАНА МУХАРЯМОВНА
КОНСТИТУЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЕДИНСТВА
СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов -2009
Работа выполнена на кафедре государственного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва»
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор Дудко Игорь Геннадьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор Колесников Евгений Викторович
кандидат юридических наук, доцент
Романовская Ольга Валентиновна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Самарский государственный
университет»
Защита состоится 25 сентября 2009 года в 14.00 часов на заседании объединённого диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО « Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12 ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан «__»___________2009 года.
Учёный секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук Е.А. Тихон
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы в Российской Федерации происходит стремительное и масштабное развитие законодательства, направленное на реализацию принципов правового государства и осуществление коренных преобразований в различных сферах общественной жизни.
Российское законодательство представляет собой сложное, многоотраслевое образование, в котором переплетены вертикальные и горизонтальные связи в структурировании нормативных правовых актов, сохраняют свое действие разноуровневые законодательные массивы. К сожалению, при осуществлении своих полномочий законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления допускают нарушения федерального законодательства.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, актах местного самоуправления, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин. Значительное влияние на законодательную деятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления оказывает низкий уровень взаимодействия законодательной и исполнительной власти, отсутствие программирования и планирования законотворческих работ, слабая научная экспертиза, нарушение юридико-технической регламентации.
В связи с этим особую актуальность приобретает проблема обеспечения соответствия правовых актов различного уровня Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, что в свою очередь ставит вопрос о создании механизмов предупреждения, выявления и устранения коллизий.
16 апреля 2009 года Президент России Д.А. Медведев на встрече с Председателем Конституционного Суда В.Д. Зорькиным указал, что, несмотря на принятые меры по обеспечению однотипности и единства федеративной системы законодательства, сохраняется опасность её дезинтеграции. Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации, в актах местного самоуправления противоречий Конституции России и федеральному законодательству препятствует осуществлению преобразований в стране. В связи с этим Президент поручил Конституционному Суду активизировать работу по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией России.
Разрешение вышеназванных проблем требует теоретического исследования возможности обеспечения единства системы законодательства в России.
Потребность анализа современного состояния систем законодательства Российской Федерации, её субъектов, местного самоуправления, а также имеющихся и разрешаемых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Проблема обеспечения единства системы законодательства в советское время остро не стояла, поэтому не была предметом самостоятельных, развёрнутых изысканий, не порождала потребность выделения отдельного направления научных поисков и практических преобразований.
Однако нельзя сказать, что в постсоветский период данная проблема не формулировалась и не изучалась.
Теоретическими аспектами системы законодательства, её структуры и соотношения нормативных правовых актов занимались Г.В. Барабашев, В.В. Гошуляк, Е.В. Колесников, И.А. Котелевская, Р.З. Лившиц, Н.И. Матузов, А.В. Малько, С.В. Поленина, Л.С. Самощенко, В.Н. Синюков.
Концептуальные аспекты развития федерализма в Российской Федерации отражены в трудах С.А. Авакьяна, В.Г. Анненковой, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламова, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Н.В. Добрынина, В.Б. Исакова, Е.В. Скурко, И.А. Умновой, С.М. Шахрай, Т.Я. Хабриевой, Б.С. Эбзеева и других.
Законодательство субъектов Российской Федерации исследовалось О.В. Берг, И.Г. Дудко, В.А. Живулиным, М.Ф. Казанцевым, В.А. Кряжковым, В.М. Махониным, А.А. Смолянковым, Ю.А. Тихомировым, К.Б. Толкачёвым и другими.
Акты местного самоуправления изучали такие учёные как А. Винокуров, С.Н. Лопатина, Г.З. Фахрисламова и другие.
Отдельные аспекты темы получили своё освещение в диссертационных исследованиях О.В. Анциферовой «Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации», И.А. Стародубцевой «Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации», С.Г. Арзуманова «Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству», О.В. Кудряковой «Правовые акты местного самоуправления».
Однако, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы обеспечение единства системы законодательства на трёх её уровнях не получило достаточной разработки в качестве отдельного направления научных изысканий.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной юридической литературе обусловили выбор темы и определили её комплексный характер.
Теоретическую основу исследования составили научные работы
по общей теории государства и права, конституционному и муниципальному праву. Важное значение в ходе написания диссертации придавалось также анализу нормативных актов
и материалам правоприменительной практики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации; федеральные законы; конституции (уставы) субъектов Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; законы субъектов Российской Федерации и нормативные акты органов местного самоуправления.
В качестве эмпирического материала использовались постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления и определения Верховного Суда Российской Федерации, официальные статистические данные, а также информация сети Интернет, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблематики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием системы законодательства России, направленные на обеспечение её единства и гармоничного развития.
Предметом исследования стали теоретико-конституционные и практические проблемы правового регулирования процессов формирования однородности системы законодательства Российской Федерации, систем законодательства субъектов Российской Федерации на принципах признания верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, соответствия нормативных правовых актов субъектов России федеральному законодательству и договорам о разграничении предметов ведения и полномочий, соответствия нормативных актов местного самоуправления нормативным правовым актам Российской Федерации и её субъектов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма и предоставление на основе проведенного анализа рекомендаций по вопросам поддержания единства законодательства Российской Федерации, обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и нормативных актов местного самоуправления федеральному законодательству.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач:
- анализ понятия и структуры системы законодательства Российской Федерации;
- исследование модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации и формулирование предложений по её совершенствованию;
- классификация видов и причин коллизий между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
- разработка классификации видов и причин противоречий между нормативными правовыми актами местного самоуправления и нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектов;
- формулирование возможных направлений деятельности по устранению противоречий между актами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством;
- внесение предложений и рекомендаций по устранению противоречий между актами органов местного самоуправления и нормативными правовыми актами Российской Федерации и её субъектами.
Методологической основой диссертационного исследования является системный, комплексный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, вопросов формирования законодательства Российской Федерации, систем законодательства ее субъектов и местного самоуправления. Диссертант использовал различные методы изучения и анализа вопросов государственно-правовой практики: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, формально-юридический.
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативных правовых документов, а также деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
Научная новизна исследования. Настоящая работа является одной из первых комплексных работ, посвящённых теоретическому исследованию обеспечения единства системы законодательства на всех трёх уровнях: федеральном, региональном и местного самоуправления. В ходе исследования решена научная задача по оптимизации действия нормативных правовых актов различных уровней системы законодательства Российской Федерации в условиях российского федерализма. По мнению автора, элементы новизны исследования проявляются и в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, выносимых на защиту.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны результаты исследования:
1. С целью обеспечения единства системы законодательства целесообразно использовать широкую трактовку понятия «законодательство», что позволяет выделить три уровня данной системы: федеральное законодательство; законодательство субъектов Российской Федерации; систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Система законодательства субъектов России представляет собой сложное правовое явление, имеющее вертикальное и горизонтальное строение, на которое Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оказывают всеобъемлющее влияние, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития.
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации оказывают всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства.
Таким образом, система законодательства Российской Федерации как внешняя форма выражения права на современном этапе обладает трёхуровневой структурой, выступая как многосоставное явление, имеющее в зависимости от уровня различную содержательную и функциональную направленность, единство которой обеспечивается Конституцией Российской Федерации.
2. Чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является одной из основ обеспечения единства системы законодательства России. Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72); предметы ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73). Особую сложность при разграничении полномочий представляют предметы совместного ведения. Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную.
3. В результате исследования судебной и прокурорской практики автором создана следующая классификация коллизий. Классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России можно провести по следующим основаниям: по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты; по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты; по времени возникновения противоречия.
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий: коллизии в основах конституционного строя; коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России; коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления.
В зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, выделяют следующие виды коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации: коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации и коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.
Основанием для классификации коллизий является также время возникновения противоречия. По данному основанию выделяют: коллизии, возникшие изначально, с момента создания регионального акта и коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы.
4. Противоречия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим основаниям: по юридической силе противоречащих актов; по времени возникновения противоречия; по наличию превышения полномочий при издании акта.
По юридической силе противоречащих актов автор выделяет следующие виды противоречий: противоречия муниципальных актов федеральному законодательству; противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации; противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
По времени возникновения противоречия можно выделить следующие виды противоречий: противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания и противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы.
По наличию превышения полномочий при издании акта можно выделить коллизии следующих видов: несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям и несоответствие муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
В исследовании выявлены также подвиды коллизий на муниципальном уровне.
5. Обеспечение единства и согласованности федерального и регионального уровня системы законодательства возможно по двум направлениям:
1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации в их законотворческой деятельности;
2. создание механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Для решения первой задачи можно использовать основы законодательства, модельные законы и программирование законодательной деятельности.
Основы законодательства и модельные законы позволят более чётко и подробно определить пределы федерального правового регулирования и разграничить полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а также предотвратить появление противоречий, возникших вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы, а также коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов. Программирование законодательной деятельности позволит предотвратить коллизии в основах конституционного строя; в области соблюдения прав и свобод граждан России; в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации; по регулированию местного самоуправления.
Создание механизма по предупреждению, выявлению и устранению коллизий между федеральным и региональным законодательством предполагает принятие специальных федеральных законов «О законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами», где необходимо чётко прописать единые процедуры предотвращения коллизий и приведения в соответствие актов субъектов Российской Федерации. Именно наличие единого механизма предупреждения, выявления и приведения в соответствие законодательства различных уровней может способствовать минимизации негативных последствий коллизий между различными уровнями законодательства, что является неизбежным при федеративной форме территориального устройства. Однако создание такого механизма возможно только при принятии отдельного нормативного правового акта, который будет способствовать предотвращению и устранению коллизий практически всех видов, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов России.
6. Средства обеспечения соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам более высокой юридической силы можно подразделить на правовые и организационные.
К числу правовых средств можно отнести следующие:
а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов;
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, в случае если органы муниципального образования не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт;
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности.
К числу организационных средств относятся:
а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними;
б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, муниципальному праву Российской Федерации и соответствующим спецкурсам.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарёва, где прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Основные положения, выводы и научно-практические рекомендации были изложены на международных и региональных научных конференциях, нашли отражение в опубликованных статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования отражает логику исследования и состоит из введения, трёх глав, каждая из которых включает по два параграфа, заключения и списка используемой литературы.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень научной разработанности темы исследования, определяются объект, предмет, цель, задачи и методологическая основа исследования, научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации диссертационного исследования.
В первой главе «Законодательство Российской Федерации как системно-структурное образование» исследуется понятие системы законодательства, её структура; также подвергается анализу разграничение предметов ведения в России.
Первый параграф «Система законодательства: понятие и структура» посвящен изучению понятия законодательства в узком и широком смыслах, её структуры.
В литературе до сегодняшнего дня нет однозначно закрепленного и общепринятого определения данного понятия. Ряд авторов определяют законодательство как систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Эта трактовка имеет широкий смысл, обозначая совокупность всех нормативных правовых актов. В узком смысле слова, законодательство представляет собой совокупность законов, принятых органами народного представительства или непосредственно самим народом на референдуме.
Автор считает, что оба определения законодательства - широкое и узкое - используются в юридической литературе по-разному. В процессе законотворчества уместно применение узкого толкования данного понятия, поскольку законодательные и подзаконные акты имеют разную правовую силу, хотя на практике подзаконное регулирование зачастую конкретизирует механизм действия того или иного закона. Для целей обеспечения единства законодательства более эффективной будет широкая трактовка, позволяющая различать вертикальные способы группировки нормативных правовых актов на основе иерархического принципа.
В юридической литературе выделяются следующие структуры системы законодательства: горизонтальную (отраслевую), вертикальную (иерархическую) и федеративную.
В настоящее время первостепенное значение приобретает именно вертикальное построение системы законодательства в связи с федеративным устройством России и наличием местного самоуправления. Федеративная структура законодательства выделяется на основе федеративного устройства государства и распределения правотворческих полномочий между федеральными органами, органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления.
В соответствии с данными критериями законодательство Российской Федерации подразделяется на:
1. федеральное законодательство (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента России, Постановления Правительства, акты федеральных органов государственной власти);
2. законодательство субъектов Российской Федерации (конституции республик, уставы краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, законы, указы президентов республик и постановления губернаторов и т.д.);
3. систему нормативных актов представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (уставы, постановления, распоряжения и т.д.).
В последние десятилетия практически впервые в отечественной истории регионы получили возможность формировать собственные системы законодательства.
Система законодательства субъекта России является сложным правовым явлением. На основании положений статей 5 и 72 Конституции Российской Федерации в ней выделяются две структуры: иерархическую (вертикальную) и отраслевую (горизонтальную).
Развитие системы законодательства субъектов Российской Федерации невозможно без определяющего влияния Конституции России и федерального законодательства, так как именно они задают параметры формирования этого правового явления. Выделяются следующие направления такого воздействия: учредительное, программное, координационное, модификаторское, пресекательное[1].
Нормы Конституции России обладают учредительными свойствами, так как именно они являются первичными, устанавливают порядок принятия нормативных правовых актов, их названия и юридическую силу, компетенцию органов государственной власти по их принятию как на федеральном уровне, так и на региональном. Часто именно Основной закон государства предусматривает принятие отдельных правовых актов. Конституция предопределяет иерархическую организацию системы права, упорядоченность наиболее главных её элементов, в соответствии с которой и происходит включение нормативных правовых актов разного уровня в единую целостную систему.
Программный характер конституционных положений наиболее очевиден в установлении предметов совместного ведения. Федеральная Конституция изначально задала горизонтальную (отраслевую) структуру системы законодательства субъектов России, предусмотрев в п. «к» ст. 72 совместное регулирование таких отраслей как административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Значительное координационное влияние на развитие регионального законодательства оказывают федеральные законы, которые устанавливают формы региональных актов в рамках регулируемых отношений, закрепляют соподчинение актов внутри охватываемой отраслевым законодательством совокупности правовых актов, определяют вопросы, подлежащие правому регулированию в региональных актах.
В связи с проводимыми реформами, определением приоритетных направлений внутренней политики федеральное законодательство России на современном этапе подвержено значительным изменениям. Интенсивное обновление законодательства на федеральном уровне вызывает необходимость принятия значительного количества новых нормативных актов и внесения достаточно большого количества изменений в законодательство субъектов России. Таким образом, федеральное законодательство оказывает непрерывное модифицирующее воздействие на региональное.
Пресекательное воздействие на систему законодательства субъекта России оказывают в основном правовые акты Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Таким образом, мы видим, что Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство всеобъемлюще влияют на региональное законодательство, определяя цели, задачи, основные направления формирования и развития системы законодательства субъектов России. Данное утверждение позволяет сделать вывод, что два уровня законодательства в России не являются отдельными, изолированными правовыми явлениями. Единство и непротиворечивость данных уровней законодательства является одним из важней условий достижения целей преобразований, проводимых в стране, обеспечения высокого уровня защиты прав и свобод граждан и равного статуса граждан, вне зависимости от места их проживания.
Акты местного самоуправления традиционно не включаются в систему законодательства Российской Федерации. Однако для обеспечения единого правового пространства, на наш взгляд, целесообразно использовать более широкую трактовку данного понятия.
Правовые акты в юридической литературе, как правило, отождествляются с тем, что они являются выражением «государственного веления, закреплением решения правотворческого органа о создании, изменении, отмене акта и содержащихся в нём норм и предписаний»[2]. Конституция России 1993 года при характеристике данного явления использует различные термины: «конституция», «закон», «правовой акт», «нормативный правовой акт», «документы и материалы, непосредственно затрагивающие права и свободы». Кроме того, в федеральной Конституции многократно упоминаются федеральные конституционные законы, уставы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, договоры, распоряжения и т.д. В ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. аналогично терминологии применяемой в федеральной Конституции используется такое понятие как «муниципальный правовой акт».
При изучении объёма и содержания понятий законодательства о местном самоуправлении, и существующих научных представлений о правовом акте органа (должностного лица) местного самоуправления, возникает вопрос – какое место занимает правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления в системе правовых актов государства, входят ли правовые акты местного самоуправления в систему законодательства Российской Федерации?
Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. В организационном плане органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. И в то же время в сущностном плане и государственная власть, и местное самоуправление – разные формы одной власти народа. Государственная власть на уровне федерации и регионов необходима для объединения страны в единый организм и несёт ответственность перед всем обществом. Роль и задачи местного самоуправления направлены в основном на обеспечение жизнедеятельности населённых пунктов, на обслуживание повседневных потребностей граждан. На этом уровне государственные начала властной деятельности проявляют себя в гораздо меньшей степени, чем на федеральном или региональном.
«Вертикальные» отношения местного самоуправления формируются посредством наделения муниципальных органов некоторыми государственными полномочиями, а также четкими правовыми определениями функциональных взаимодействий с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Нижний уровень государственного управления, то есть уровень принятия правовых актов государственными органами субъектов Федерации, не должен отстраняться от местного самоуправления.
Мы считаем вполне обоснованным исследование правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления проводить с учётом соотношения их с правовыми актами государства. Правовой акт органа (должностного лица) местного самоуправления - это официально допускаемая государством форма выражения власти. Поэтому правовой акт местного самоуправления необходимо исследовать с позиции единства права и управления в государстве.
Правовые акты местного самоуправления должны быть включены в общую систему законодательства Российской Федерации. Правовую основу деятельности муниципальных образований составляет Конституция России, федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, которые определяют основные принципы деятельности местного самоуправления, структуру органов муниципальных образований, их компетенцию, названия и юридическую силу принимаемых ими актов. Именно федеральное и региональное законодательство оказывает всеобъемлющее влияние на массив муниципальных актов. Этим влиянием и обеспечивается единство всех уровней системы законодательства. Из-за отсутствия признания неразрывной связи между правовыми актами местного самоуправления, правовыми актами органов (должностных лиц) местного самоуправления и правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, и все ниже опускается уровень законности в стране.
Система нормативных правовых актов местного самоуправления, в которой также можно выделить горизонтальную и вертикальную составляющую, представляет собой третий уровень системы законодательства России.
Все уровни законодательства представляют собой систему законодательства Российской Федерации, чьё единство является одним из важнейших условий обеспечения целостности России и эффективности защиты прав граждан, стабильного экономического и политического развития страны.
Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения в Российской Федерации» исследуется современная модель разграничения предметов ведения и полномочий. В связи с территориальным устройством Российской Федерации система законодательства России включает в себя три подсистемы: федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации и акты местного самоуправления. Данная структура законодательства порождает две тенденции: стремление федерального центра к унификации правового регулирования (унитарное начало) с одной стороны, и стремление субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к децентрализации правового регулирования (федералистское начало). По нашему мнению, российское законодательство, несомненно, не должно быть унифицированным, однако оно точно должно соответствовать Конституции России. Единство законодательства означает, что оно должно строиться на конституционных началах, определяющих наиболее важные базовые сферы жизнедеятельности общества и государства с учётом региональных особенностей. Ни унитаристкие, ни федеративные стремления в чистом виде не являются приемлемыми для России. Именно баланс трёх уровней власти позволит обеспечить единство всего законодательства. Для обеспечения такого баланса необходимо определить оптимальную модель разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации.
Конституция России предусмотрела модель разграничения компетенции в Российской Федерации, которая исходит из трехуровневого разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71); предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (ст. 72); предметы ведения субъектов России (ст. 73).
Начала первого уровня заложены в ст. 71 Конституции России, которая определяет исключительную компетенцию Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти. Объект регулирования здесь един и неделим, равно как и субъект. Расширительному толкованию нормы данной статьи не подлежат. Вместе с тем некоторые из них противоречивы и нуждаются в конкретизации.
Проблема разграничения компетенции органов государственной власти особенно актуальна в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Весьма очевидно, что предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции России не дают ясного ответа на вопрос о том, что в этих сферах правомочны делать федеральные органы государственной власти, а что органы государственной власти субъектов Федерации. Проблема осложняется тем, что наряду со сферами общественных отношений в данной статье, как и в ст. 71 Конституции России, в перечне предметов ведения представлены государственные функции, конкретные полномочия, отрасли законодательства.
Однако, технико-юридические недостатки в формулировании предметов ведения не являются все же основанием для их перераспределения. Вряд ли позитивное значение могут иметь предложения о значительном сокращении объема сферы совместного ведения или вовсе о её ликвидации.
Из-за отсутствия законодательного закрепления основополагающих принципов и критериев разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами зачастую нарушается иерархия законов, основанная на положении ст. 76 Конституции России о необходимости соответствия законодательного акта субъекта Федерации федеральному закону.
Конституция Российской Федерации определила два метода правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения: законодательный и договорный.
Практика применения внутринациональных договоров, в опережение федерального законодательства, показала, что такой способ приводит к нарушению принципа равноправия субъектов Федерации и подрыву единства системы законодательства. Несомненно, законодательное разграничение предметов ведения является более стабильной правовой формой. Именно федеральные законы могут выступать универсальным средством регулирования отношений, позволяющим учитывать как общенациональные, так и региональные интересы.
В настоящее время отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Включение положений о разграничении предметов ведения и полномочий в этот федеральный закон представляется не совсем удачным, так как уже его название не охватывает всего спектра отношений, регулируемых этим актом.
В соответствие с этим актом федеральный центр отказался от попыток регулирования разграничения предметов ведения и полномочий специальным федеральным законом, посчитав, видимо, что они достаточно полно определены Конституцией России. Следует отметить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией Российской Федерации; разграничение пределов правового регулирования федеральным законодательством – специальным федеральным законом; полномочий – федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий – соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенных Конституцией России. Вместе с тем полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.
Между тем договорам о разграничении предметов ведения и полномочий была предана юридическая сила федерального закона. Таким образом, новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, которая ранее определялась как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий, нивелирована. Более того, договор о разграничении полномочий имеет ту же силу, что и специальный федеральный закон. Поскольку договор предусматривает изъятия из общего порядка федерального законодательного регулирования, он становится приоритетным для правоприменителя.
Статья 73 Конституции России закрепляет предмет исключительного ведения, но уже не Федерации, а ее субъекта. Сфера регулирования субъектов Российской Федерации определена очень пространно и не дает ответа на вопрос о содержании их собственного предмета регулирования. Однако в последнее время, стремясь обеспечить единое правовое пространство, проявляются тенденции унификации системы законодательства России. Более половины федеральных законов принимаются по вопросам, не перечисленным в статьях 71 и 72 Конституции. Кроме того, федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, часто настолько детализированы, что у субъектов Федерации не остаётся возможности для собственного правового регулирования. Наличие подобных проблем свидетельствует о недостаточной чёткости разграничения предметов ведения и полномочий России и её субъектов. Определение исключительных полномочий субъектов Российской Федерации в ст.73 Конституции России по остаточному принципу без раскрытия их реального содержания делает на практике эти полномочия расплывчатыми и неопределёнными.
Третий уровень правового регулирования, как уже отмечалось, имеет своим предметом местное самоуправление. Этот предмет определён федеральным законодательством и законодательством субъектов России.
Основным нормативным актом, регулирующим местное самоуправление в стране, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закреплённые в законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две группы:
- полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления;
- полномочия по решению вопросов местного значения.
К достоинствам закона необходимо отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления. В нём особо подчёркивается, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе как путём внесения изменений и дополнений в федеральный закон.
Таким образом, чёткое и сбалансированное разграничение предметов ведения и полномочий является основой обеспечения единства системы законодательства России. Нечёткое разграничение компетенции между всеми уровнями власти неизбежно приводит к принятию незаконных актов, влекущих нарушение прав и свобод граждан и угрожающих целостности страны. Кроме того, реализация этих актов приводит к значительным финансовым, трудовым и временным затратам, как на реализацию положений, которые будут впоследствии устранены, так и на само устранение негативных последствий такого правотворчества. Особую сложность при разграничении полномочий представляют предметы совместного ведения. Для решения этой проблемы необходимо принять специальный федеральный закон, в котором по каждому вопросу совместного ведения был бы определён объём правового регулирования федеральным законодательством. В данном законе было бы целесообразно предусмотреть перечень вопросов, которые относятся к исключительному ведению субъектов Российской Федерации и определить роль договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации как вспомогательную.
Во второй главе «Проблемы соответствия нормативных правовых актов различной юридической силы» исследуются причины и виды коллизий между нормативными правовыми актами различных уровней власти.
Первый параграф «Соответствие законодательства субъектов Российской Федерации Конституции России и федеральному законодательству» посвящен изучению причин и классификации коллизий между федеральным и региональным законодательством.
В Российской Федерации, несмотря на то, что сложный процесс становления правового пространства завершился, противоречивость (коллизионность) законодательства является характерной чертой современного состояния правовой системы страны.
Различия в системах законодательства субъектов Российской Федерации, между ними и федеральной системой законодательства обусловлены целым комплексом причин: нечёткостью конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов; множественностью законотворческих органов; недостаточным профессионализмом субъектов законотворчества; политическими разногласиями субъектов законотворчества; пробелами в законодательстве, наличием бланкетных норм, не подкреплённых своевременно соответствующим федеральным законодательством; неправильной интерпретацией законодательных актов; отсутствием общероссийских прогнозов и программ развития законодательства субъектов Федерации; несвоевременностью принятия федерального законодательства; искаженным пониманием содержания конституционных принципов федерализма; длительным отсутствием соответствующей реакции со стороны федеральных органов государственной власти на неконституционные законодательные акты субъектов России; отсутствием чёткого механизма приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и законами.
Анализ судебной практики позволяет проводить классификацию коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов России по следующим основаниям:
I. по содержанию общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты;
II. по сфере предметов ведения, на регулирование которых направлены нормативные правовые акты;
III. по времени возникновения противоречия.
В зависимости от содержания общественных отношений, на регулирование которых направлены региональные нормативные правовые акты, можно выделить четыре вида коллизий:
- коллизии в основах конституционного строя;
- коллизии в области соблюдения прав и свобод граждан России;
- коллизии в области формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- коллизии законодательства субъектов России по регулированию местного самоуправления.
В зависимости от предмета ведения, закреплённого в Конституции России, можно выделить следующие виды коллизий:
- коллизии в сфере исключительного ведения Российской Федерации;
- коллизии в сфере совместного ведения России и её субъектов.
Ещё одним основанием для классификации коллизий является время возникновения противоречия. По данному основанию выделяют:
- коллизии, возникшие изначально, с момента его создания регионального акта;
- коллизии регионального акта, возникшие вследствие изменения или отмены актов более высокой юридической силы.
Правильная классификация имеющихся коллизий, выявление причин их возникновения способствуют политически адекватному и юридически корректному их разрешению.
Второй параграф «Коллизии нормативных правовых актов местного самоуправления» посвящен исследованию причин и видов коллизий актов местного самоуправления.
Противоречия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы можно классифицировать по следующим основаниям:
I. по юридической силе противоречащих актов;
II. по времени возникновения противоречия;
III. по наличию превышения полномочий при издании акта.
I. По юридической силе противоречащих актов можно выделить:
1. противоречия муниципальных актов федеральному законодательству;
2. противоречия муниципальных актов законодательству субъектов Российской Федерации;
3. противоречия муниципальных актов уставам муниципальных образований и другим муниципальным актам более высокой юридической силы, принятым компетентными органами.
II. По времени возникновения противоречия можно выделить:
1. противоречие муниципального акта, возникшее изначально, с момента его создания;
2. противоречие муниципального акта, возникшее вследствие изменения актов более высокой юридической силы.
III. По наличию превышения полномочий при издании акта можно выделить:
1. несоответствие решений, содержащихся в муниципальных нормативных правовых актах, изданных муниципальными органами или должностными лицами местного самоуправления, их полномочиям;
2. несоответствия муниципальных нормативных правовых актов, в которых имеются противоречия актам более высокой юридической силы, не связанные с превышением полномочий.
Анализ причин возникновения указанных несоответствий показывает следующее.
Проблемы первого вида возникают в силу самого факта существования нормативных правовых актов различной юридической силы, но вместе с тем регулирующих одни и те же общественные отношения. Возникновение коллизий обусловлено различными объективными и субъективными причинами.
Среди объективных причин можно указать: неясность тех или иных законодательных формулировок, ненадлежащую организацию работы разработчиков текстов нормативных правовых актов; наличие множества нормативных правовых актов более высокой юридической силы наряду с ограниченностью аналитических возможностей органов местного самоуправления; материально-техническую ограниченность возможностей местного самоуправления; несовершенство федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, не позволяющее в полной мере удовлетворить потребности местного самоуправления.
Объективные причины отражают то состояние, которое достигнуто в ходе длительного исторического развития как всей Российской Федерации, так и отдельных её территорий. Данные причины распространены на всей территории Российской Федерации и порождают проблемы в одинаковых формах.
На современном этапе состояние муниципальных правовых актов в значительной степени обусловлено субъективным причинами, к которым относятся: сознательное стремление отступить от требования законности для достижения социально полезного результата (то есть в угоду целесообразности); наличие прямого умысла на причинение вреда; юридическая неграмотность должностного лица местного самоуправления; нежелание должностных лиц местного самоуправления добросовестно исполнять свои обязанности, внимательно изучая и корректируя тексты разрабатываемых нормативных правовых актов.
При этом следует отметить, что субъективные причины не сводятся только к деятельности отдельных должностных лиц местного самоуправления. Проблема существования данных причин осложняется тем, что они имманентны сознанию самого населения и являются порой неотъемлемой частью культуры отдельной местности. Указанный комплекс субъективных причин обусловливает на практике довольно низкое качество муниципальных нормативных правовых актов как в плане составления самих нормативных формулировок, так и в плане технического оформления документа и введения его в действие.
Коллизии второго вида возникают по причине интенсивного развития общественных отношений, сопровождающегося не менее интенсивным развитием федерального и регионального законодательства. Так, многие муниципальные нормативные правовые акты, принятые в полном соответствии с требованием законности и эффективно применяемые на конкретной территории, перестают соответствовать изменившемуся федеральному и региональному законодательству, но вместе с тем продолжают действовать и порождать соответствующие правоотношения.
Проблемы, связанные с превышением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления обусловлены в основном общим правовым нигилизмом, свойственном российскому правосознанию. Специфика этих проблем заключается, как правило, в стремлении достичь определенного положительного социального результата, решить сиюминутные, насущные проблемы, не принимая в расчет неотвратимые последствия в виде отмены таких решений и, зачастую, аннулировании достигнутых социальных результатов.
В третьей главе «Конституционно-правовые средства обеспечения единства системы законодательства» предлагаются средства оптимизации системы законодательства в условиях российского федерализма.
Первый параграф «Обеспечение соответствия актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству» посвящен изучению способов приведения в соответствие регионального законодательства федеральному.
Предыдущий теоретический анализ особенностей законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обнаружил наличие юридических противоречий в ходе интенсивного федерального и регионального правотворчества.
Данный анализ обусловливает актуальность двух задач, призванных обеспечить единство законодательной системы Российской Федерации:
1. более чёткое и основательное нормативное ориентирование субъектов Российской Федерации в их законотворческой деятельности;
2. определение механизма предупреждения, выявления и устранения юридических коллизий между федеральным и региональным законодательством.
Для решения первой задачи предлагаются такие средства как: основы законодательства, модельные законы и программирование законодательной деятельности.
Одним из средств координации законотворчества могло бы стать создание модельных законов. Принятие модельных законов, рекомендуемых для определённой ориентации субъектов Федерации, не навязывая им какого – то жесткого шаблона, позволит: обеспечить общую концептуальную основу актов по аналогичным вопросам, принимаемым на региональном уровне; согласовать нормы, нуждающиеся в унификации; преодолеть неоправданный разнобой в законодательном разрешении однотипных правовых задач.
Это позволит обеспечить единство основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Однако ряд авторов считает, что современное российское законодательство еще не готово к использованию модельных законодательных актов на рекомендательной основе по объективным (отсутствие общественно-экономических оснований устойчивого развития правовой государственности) и субъективным (деятельность субъектов законодательной инициативы, действия политических партий, лоббирование корпоративных интересов) причинам. Тем более, что с позиции принципа конституционной преемственности советского и российского законодательства следует учесть рациональные моменты обязательной разработки на федеральном уровне Основ законодательства. В действующей Конституции Российской Федерации упоминания об Основах законодательства нет, однако это не означает запрета на их издание. Поэтому заслуживает внимания мнение отдельных ученых о необходимости использования Основ законодательства как формы закона, но не во всех отраслях, как это было предусмотрено прежде, а только в зависимости от специфики отрасли законодательства, объекта правового регулирования и запросов правотворческой практики. Основы законодательства в условиях широкой самостоятельности субъектов Федерации по предметам совместного ведения будут определять объем регулирования субъектов Федерации в общих чертах – в виде принципов, положений, стандартов. Преимущество Основ законодательства как формы закона по сравнению с модельными законодательными актами очевидно – они имеют обязательную юридическую силу для законотворчества субъектов Федерации в сфере совместного с Федерацией ведения и определяют приоритетность принимаемых законов регионального уровня.
В одном ряду с модельными законодательными актами, как одно из возможных средств приведения в соответствие двух уровней (федерального и регионального) российского законодательства, стоит программирование законодательной деятельности. Эффективная законодательная деятельность, объективно отвечающая потребностям нашего общества, возможна только на основе создания и принятия Федеральным Собранием Российской Федерации научно обоснованной концепции развития законодательства в России. Программирование законодательной работы способствует упорядочению нормативного массива субъектов Федерации на основе четких критериев, реализуемых при составлении программ регионального законотворчества: сочетание региональной правотворческой деятельности с законодательной инициативой субъекта Федерации на федеральном уровне; учет основных тенденций развития регионального законодательства без аналогии с федеральными законопроектами; соответствие законодательной компетенции субъекта Федерации и конкретным региональным условиям; определение первоочередности принятия законопроектов по важнейшим направлениям.
В настоящие время обеспечение единства и непротиворечивости системы законодательства возложены на суд, прокуратуру и министерство юстиции.
Следует признать, что судебный контроль является одним из наиболее эффективных механизмом приведения законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения в соответствие с федеральным законодательством и оптимизации законодательного регулирования в сфере совместного ведения в целом. В основном практика Конституционного Суда Российской Федерации эффективно влияет на гармонизацию и единство правового пространства России. Конституционный Суд Российской Федерации в своё время принял целый ряд решений, способствовавших обеспечению соответствия нормативных правовых актов субъектов России Конституции и федеральному законодательству в крайне напряжённое время становления федеративных отношений.
Обеспечению единства системы законодательства способствует также деятельность прокуратуры, в компетенцию которой входит осуществление надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации и осуществление предварительной экспертизы законопроектов.
Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и прокуратуры России по обеспечению единства системы законодательства в государстве при ее несомненной результативности направлена, прежде всего, на приведение в соответствие уже принятых нормативных правовых актов, а не на предотвращение появления коллизий.
Для эффективного обеспечения единства законодательства Российской Федерации необходим, прежде всего, единообразный механизм предотвращения коллизий и приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.
В связи с этим одним из наиболее эффективных способов обеспечения единства российского законодательства как иерархически построенной системы в соответствии с юридической силой нормативных правовых актов может выступить федеральный закон «О законах и иных нормативных правых актах Российской Федерации».
Ряд авторов считает, что имеется достаточная аргументация в пользу подготовки проекта подобного федерального закона с расширенным, по сравнению с прежним, предметом закона, включением в него нормативных правовых актов уровня субъектов России и уровня местного самоуправления.
Общая концепция Закона о нормативных правовых актах в его инициативной проектной разработке предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их разграничения; технологию их подготовки, принятия и действия; определение нормотворческой компетенции Президента России и Правительства Российской Федерации, пределов делегирования нормотворческих полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации и т.д.
Для нашего исследования особое значение приобретают два раздела одного из инициативных проектов Закона о законах, имеющие непосредственное отношение к проблеме установления соответствия между федеральным и региональным законодательством. Это регламентация соотношения федеральных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации на основе их расширенной типологизации (кодексы, основы законодательства и т.д.), позволяющей устранять возможные противоречия как императивным прямым нормативным действием, так и рекомендательными для субъектов Федерации ограничениями.
Специально в данном случае оговаривается право субъекта Федерации регулировать самостоятельно предметы совместного с Федерацией ведения собственными законами по причине отсутствия соответствующего федерального закона или иного нормативного правового акта. Если изданный позднее федеральный закон установит иное правило, чем закон субъекта Федерации, то с момента вступления в силу федерального закона его действие имеет приоритет.
Другой раздел инициативного проекта Закона о нормативных правовых актах непосредственно посвящен определению коллизионных норм, разрешающих в определенном порядке возникающие коллизии между федеральными и региональными законодательными актами. К примеру, если вступившие в коллизию законодательные акты Федерации и субъекта Федерации изданы каждый с соблюдением требований статей 71-73 Конституции Российской Федерации, то коллизия разрешается на основе сравнения юридической силы данных актов:
а) федеральному закону отдается приоритет перед нормативными правовыми актами субъектов Федерации;
б) закону субъекта Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Федерации.
Вместе с тем, при положительной оценке значимости издания Закона о нормативных правовых актах для обеспечения системности законодательства Федерации и ее субъектов следует подчеркнуть, что коллизионные нормы в таком контексте самостоятельного регулирования не осуществляют, а формулируются в разделе «Реализации нормотворческих полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», т.е. имеют опосредованный характер.
Однако, для нормального функционирования федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, необходимо иметь взаимосвязанную и согласованную систему законодательства. В противном случае система управления может разбалансироваться и привести к разрушению государства. Для налаживания конструктивного диалога между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо прописать процедуры и механизмы приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. С этой целью необходим федеральный закон «О порядке приведения законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Эти процедуры должны быть как внесудебными, выполняемыми в добровольном порядке, так и основанными на соответствующих судебных решениях, «принудительными», реализуемыми через исполнительное производство. При этом необходимо предусмотреть ответственность соответствующих должностных лиц или даже органов в целом за принятие нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам и Конституции Российской Федерации. Целями данного закона являются: обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству; предотвращение появления подобных актов; установление порядка приведения указанных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и законодательством России.
Следует отметить, что федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел ряд мер ответственности для должностных лиц субъектов Федерации, что, несомненно, является положительной тенденцией в решении проблем обеспечения единства правового пространства России. Однако эти законодательные положения являются лишь отдельными мерами по достижению согласованного законодательства.
Второй параграф «Средства обеспечения соответствия муниципальных правовых актов нормативным актам более высокой юридической силы» посвящен разработке мер приведения в соответствие нормативных актов местного самоуправления нормативным актам более высокой юридической силы.
Диссертант считает, что данные средства можно подразделить на правовые и организационные.
К числу правовых средств можно отнести:
а) административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов;
б) закрепление в федеральном и региональном законодательстве порядка правового регулирования, если муниципальные власти не примут вовремя или вообще требуемый актами более высокой юридической силы муниципальный нормативный правовой акт;
в) введение ответственности должностных лиц, отвечающих за соответствие муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы, с указанием вида и размера возможного наказания, а также порядка привлечения к ответственности.
К числу организационных средств относятся:
а) мониторинг юридическими службами субъектов Российской Федерации различных изменений, вносимых в федеральные и региональные нормативные правовые акты и предоставление данной информации местным органам власти с требованием приведения ранее изданных и вновь издаваемых муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с ними;
б) определение сроков приведения муниципальных нормативных правовых актов в соответствие с изменившейся системой федерального и регионального законодательства;
в) создание постоянно действующих специальных комиссий по проверке соответствия принятых и действующих муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы;
г) совершенствование работы юридических служб в органах местного самоуправления.
В заключении подводятся итоги диссертационной работы, обобщаются выводы, полученные в процессе исследования.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
- Абулханова С.М. Виды коллизий, возникающие между актами государственной власти и актами местного самоуправления (на примере Ульяновской области) / С.М. Абулханова// “Чёрные дыры” в российском законодательстве. – 2006.-№ 4.-С.51-54. (0,35 п.л.)
- Абулханова С.М Особенности структуры системы законодательства субъектов Российской Федерации / С.М. Абулханова// Бизнес в законе.-2009. -№1.-С.59-61. (0,22 п.л.)
публикации в иных научных изданиях:
- Абулханова С.М. Проблемы противоречия федерального и регионального законодательства/С.М. Абулханова// В сб.: Ученые записки УлГУ. Сер. Государство и право. Вып. 4 (21). – Ульяновск: УлГУ, 2004. - С.104-106. (0,21 п.л.)
- Абулханова С.М. Конституционно-правовые средства обеспечения соответствия нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству /С.М. Абулханова// В сб.: Ученые записки УлГУ. Сер. Государство и право. Вып. 4 (21). – Ульяновск: УлГУ, 2004. - С.106-108. (0,13 п.л.)
- Абулханова С.М. Теоретико-правовые основы формирования системы законодательства субъекта РФ/ С.М. Абулханова // В сб.: Проблемы российской государственности: вопросы истории, теории, практики / Отв. ред. – д.ю.н., проф. Р.Л. Хачатуров. – Москва: ИГ «Юрист», 2004. - С. 169-175. (0,25 п.л.)
- Абулханова С.М. Средства обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов актам более высокой юридической силы/ С.М. Абулханова // В сб.: Актуальные проблемы правоприменительной деятельности: теория и практика. – Ульяновск: УлГУ, 2005. – С. 11-22. (0,46 п.л.)
- Абулханова С.М. Проблемы формирования системы законодательства субъектов РФ/ С.М. Абулханова// В сб.: Российский парламентаризм: история и современность. – Ульяновск: Издательство «Корпорация технологий продвижения», 2005. – С.168-173. ( 0, 25 п.л.)
- Абулханова С.М. Понятие и юридическая природа правовых актов местного самоуправления/С.М. Абулханова// В сб.: Проблемы российской государственности: вопросы истории, теории, практики / Отв. ред. – д.ю.н., проф. Р.Л. Хачатуров. Вып.2. – Ульяновск: УлГУ, 2005. - С. 158-162. (0,24 п.л.)
- Абулханова С.М. Правовые средства разрешения коллизий между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня и муниципальными правовыми актами/ С.М. Абулханова// В сб.: Опыт и проблемы взаимодействия ветвей государственной власти и органов местного самоуправления – Ульяновск: УлГУ, 2006.- С. 257-265. (0,44 п.л.)
- Абулханова С.М. Проблемы соответствия нормативных правовых актов местного самоуправления актам более высокой юридической силы/ С.М. Абулханова// Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. Серия «Юриспруденция». Вып.57.-Тольяти:ВУиТ, 2006.-С.195-205. (0,47 п.л.)
- Абулханова С.М Виды коллизий, возникающих между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации/ С.М. Абулханова// В сб.: Современное российское право: пробелы, пути совершенствования. –Пенза :Приволжский дом знаний,2008.-С.3-5. (0,1 п.л.)
- Абулханова С.М Роль прокуратуры в обеспечении единства системы законодательства Российской Федерации/ С.М. Абулханова// В сб.: Современное российское право: пробелы, пути совершенствования. -Пенза: Приволжский дом знаний,2008.-С.5-7. (0,1 п.л.)
[1] Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики.-Саранск.-2004.-С.212.
[2] Мицкевич А.В. Нормативные акты советского государства. – М.: Знание, 1958. - С.18.
