Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект
На правах рукописи
Кравченко Дмитрий Валерьевич
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ:
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.04 – финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина»
| Научный руководитель | Доктор юридических наук, профессор Грачева Елена Юрьевна |
| Официальные оппоненты: | Черникова Елена Вадимовна, доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор, Международный институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, заведующая кафедрой правового регулирования экономики и финансов Завода Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, Юридическое управление Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», заместитель начальника отдела правового сопровождения реструктуризации банков |
| Ведущая организация | Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет» |
Защита состоится 22 января 2013 года в 12:00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.05 в ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина», Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, 9, зал диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина».
Автореферат разослан 18 декабря 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук
профессор Ю.И. Мигачев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования
Мировой финансовый кризис, произошедший в конце 2000-х годов, заставил во многом выработать новые подходы к финансово-правовому регулированию банковского сектора экономики. Во всем мире в соответствующей правовой области на протяжении последних лет разрабатываются новые концепции, связанные с предотвращением и преодолением кризисных явлений на финансовых рынках. Очевидно, что существенным элементом антикризисной деятельности государства в банковском секторе экономики является правовое регулирование.
В условиях современной рыночной экономики банковская система становится особым объектом финансово-правового регулирования. С развитием общественных отношений трансформируется, таким образом, предмет финансового права, его методология, субъектный состав. Исследование и оценка этих процессов с позиций современности является актуальной задачей науки финансового права.
Особенностью становления российской системы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики являлось то, что она во многом складывалась на основе зарубежного опыта. Являясь частью глобального финансового рынка, Российская Федерация предпринимает необходимые усилия по интеграции в международное правовое поле. В этих условиях сравнительно-правовой анализ финансово-правового регулирования банковского сектора экономики становится особенно актуальным, позволяет определить моменты «отставания» нашей страны от мировых тенденций, выявить наиболее подходящие для России и применяемые в мире модели правового регулирования.
Особого внимания в современных условиях заслуживают зарубежные и международные правовые подходы, правовые нормы, модели правового регулирования, явившиеся результатом прошедшего мирового финансового кризиса. Регулирование финансовых рынков стран, подвергшихся существенному влиянию финансового кризиса, было значительно скорректировано. Частично международный опыт уже был воспринят российской правовой системой. В этой ситуации анализ зарубежного опыта российской наукой финансового права представляет существенный интерес. Российскому государству, как представляется, необходима дальнейшая разработка антикризисного правового регулирования (направленного как на предотвращение, так и на нивелирование финансовых кризисов), одним из методов которой должен быть сравнительно-правовой. При этом расширенные исследования новейшего зарубежного опыта в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в российской науке финансового права после кризиса практически не проводились.
С учетом изложенного заявленная тема исследования является актуальной, современной и практически применимой.
Объект исследования
Объектом исследования является комплекс общественных отношений, связанных с функционированием банковского сектора экономики, в первую очередь, в условиях нестабильности мировой финансовой системы.
Предмет исследования
Предметом исследования являются:
- теоретические положения финансового права о регулировании банковского сектора экономики;
- российские правовые нормы, нормативные правовые акты, регулирующие банковский сектор экономики, соответствующая правоприменительная практика;
- нормы международного права, а также рекомендательные документы международных организаций («мягкое право»), связанные с публичным регулированием банковской деятельности;
- нормы права зарубежных стран, регулирующие банковские отношения, в том числе нормы, направленные на предотвращение и нивелирование кризисных явлений в банковском секторе экономики.
Цели и задачи исследования
Целями исследования являются: выявление состояния и тенденций существующего финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в России, в зарубежных странах и на международном уровне, выработка конкретных рекомендаций в области развития науки финансового права и законодательного регулирования применительно к указанной сфере, в том числе с учетом международного опыта.
Для достижения указанных целей в исследовании решены следующие задачи:
- проведен анализ теоретической финансово-правовой базы в области регулирования банковского сектора экономики, рассмотрены возможности трансформации предмета, метода финансового права, субъектного состава финансово-правовых отношений;
- исследованы основы «докризисного» зарубежного финансово-правового регулирования банковского сектора экономики, а также основы российского законодательства, в том числе основные концепции иностранного, международного и российского регулирования, надзора, статуса основных финансовых регуляторов в мире;
- проведен анализ вводимых в зарубежной и международной практике антикризисных мер в области банковского сектора экономики, сравнение их с российскими антикризисными мерами, рассмотрены основные антикризисные регулятивные подходы;
- сформулированы конкретные предложения для российской финансово-правовой науки, российского финансового законодательства в области банковского регулирования.
Методологическая основа
Исследование проводилось на основе комплексного, системного анализа, при этом применялись общенаучные методы познания (анализ, синтез, обобщение и т.п.) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-логический и т.п.).
При исследовании общих вопросов теории финансового права, деления права на частное и публичное, разграничения финансового права и иных отраслей права и науки, анализе российского законодательства в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики теоретической основой выступили работы таких ученых, как: Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, П.Д. Баренбойм, Е.Ф. Борисов, Г.А. Гаджиев, С.А. Голубев, Е.Ю. Грачева, Л.Г. Ефимова, Е.А. Завода, Н.М. Казанцев, А.В. Малько,
Н.И. Матузов, А.А. Мишин, В.П. Мозолин, С.А. Муромцев,
Р.М. Нижегородцев, И.Б. Новицкий, Л.А. Окуньков, М. Олсен, П.В. Павлов, И.А. Покровский, Л.Л. Попов, Т.Н. Радько, Т.Э. Рождественская,
Т.С. Саркисян, Э.Д. Соколова, Е.А. Суханов, Г.П. Толстопятенко,
Г.А. Тосунян, П.А. Трубицын, А.В. Турбанов, О.Ю. Усков, Н.И. Химичева, В.В. Хохуляк, В.Е. Чиркин, Г.Ф. Шершеневич, С.О. Шохин, Б.Б. Черепахин и другие.
Философские и философско-правовые, исторические аспекты исследования базировались на работах таких ученых, как: В.Д. Зорькин,
И. Кант, С.П. Капица, Б.Г. Пашков и другие.
При анализе международных и зарубежных научных и практических основ финансово-правового регулирования банковского сектора экономики использовались труды таких зарубежных ученых и практиков, как:
Д. Бенжамин (J. Bejamin), Л. Гуизо (L. Guiso), А. Демигук-Кунт (A. Demiguc-Kunt), К. Додд (C. Dodd), Л. Зингалес (L. Zingales), М. Камара (M. Camara), М. Канната (F. Cannata), Д.П. Кранен (J.P. Krahnen), М. Криммингер
(M. Krimminger), К.В. Кюрри (C.V. Currie), Т. Лайбек (T. Lybek), Д. и Р. Левайн (Jr. and R. Levine), Ф.С. Мишкин (F.S. Mishkin), Р. Подпьера
(R. Podpiera), В. Смит, Х. Сикманн (H. Siekmann), Д. Таски (G. Tasky),
Б. Хайо (B. Hayo), А. Цукерман (A. Cukierman) и другие.
Значительное внимание уделено анализу международных, зарубежных нормативных правовых актов и рекомендательных документов международных финансовых организаций.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования обусловливается выявлением состояния и тенденций существующего финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в России, в зарубежных странах и на международном уровне, выработкой на основе всестороннего и комплексного анализа российского и зарубежного законодательства в области регулирования банковского сектора экономики авторских подходов к содержанию предмета финансового права, субъектного состава финансово-правовых отношений, сравнительной характеристикой современных российских и зарубежных научных подходов в области регулирования банковского сектора экономики, научно-практическим анализом антикризисных правовых мер, принятых в странах с развитой экономикой, выработкой рекомендаций по развитию российской науки и российского законодательства в области финансово-правового регулирования банковского сектора экономики, в том числе с учетом международного и зарубежного опыта.
Положения, выносимые на защиту
На основе изученных материалов, анализа научных подходов, законодательных концепций, позиций российских и зарубежных ученых и практиков автором сформулированы следующие теоретические положения, практические выводы и предложения, которые выносятся на защиту:
1. Разделение частного и публичного правового регулирования банковского сектора экономики проводится через призму критерия публичного интереса. Регулирование отношений, возникающих в банковском секторе экономики, осуществляется частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов.
Указанные отношения в части, в какой ими затрагивается публичный интерес, регулируются публичным правом. Государство, прежде всего, через законодательные органы формулирует предмет публичного интереса в области банковского сектора экономики – это обеспечение стабильности банковской системы, недопущение утраты такой стабильности и ее защиту от внутренних и внешних негативных факторов, сочетаемые с надлежащей защитой прав субъектов экономического оборота, а также организация денежного обращения и стабильность национальной валюты. Банковская деятельность в значительной мере регулируется нормами публичного права, и такое регулирование основано, прежде всего, на реализации публичного интереса.
2. Публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего, основанного на соблюдении правовых принципов применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, поддержание стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем общественные отношения, возникающие в процессе указанной деятельности, являются предметом финансового права.
3. Функция государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной в узком и в широком смысле. В узком смысле под антикризисной деятельностью следует понимать меры по преодолению текущего кризиса, а в широком – меры по недопущению наступления будущих кризисов и установлению защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются, в том числе, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством антикризисной функции в банковском секторе экономики.
4. Четкое разграничение форм собственности способствует уточнению предмета финансового права. Обосновано, что разделение собственности на частную и государственную фактически проводится без единого критерия. Государственная собственность отграничивается по субъекту, а частная – по направленности интереса. С учетом этого представляется наиболее оптимальным разграничение собственности на частную и публичную; государственная собственность признается при этом разновидностью публичной собственности.
5. Современной тенденцией финансового права является формирование и юридическое закрепление института юридических лиц публичного права, которые становятся самостоятельным субъектом финансового права, отражающим его современные особенности как в мире, так и внутри Российской Федерации. Такой статус является оптимальным для субъектов финансового права, осуществляющих антикризисные публичные функции, позволяя им выполнять свои задачи по обеспечению финансовой стабильности при отсутствии прямого подчинения государственным органам и относительно независимо от текущей социальной и политической конъюнктуры. При этом особенностью деятельности этих организаций является то, что они в целях реализации задач государства образуют, используют и распределяют фонды денежных средств, являющиеся публичной собственностью.
Разработка рамочного закона о юридических лицах публичного права с последующим принятием федеральных законов о каждом юридическом лице публичного права позволит использовать необходимые рыночные и административные инструменты для эффективной реализации антикризисной политики.
6. Юридическое лицо публичного права – это организация, учреждаемая Российской Федерацией на основании федерального закона, наделенная публичными функциями и необходимыми для их реализации властными полномочиями, а также – в целях оптимального осуществления названных функций и непосредственного участия в экономическом обороте – правом публичной собственности, действующая на основе принципа самоуправления, осуществляемого во взаимодействии с федеральными государственными органами и иными субъектами. При этом юридическое лицо публичного права отвечает своим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
7. Осуществление органами по страхованию вкладов публичных функций, являющихся продолжением государственной политики, позволяет в определенном роде рассматривать их как агентов государства, представляющих собой инструмент реализации его конституционных обязанностей. Выполнение публичных функций органами по страхованию вкладов невозможно без наделения их необходимыми полномочиями, в том числе регулятивными, и правом доступа к актуальной информации о состоянии банковской системы и конкретных кредитных организаций.
8. Как на уровне международного права (в том числе «мягкого»), так и на уровне национального финансово-правового регулирования банковского сектора экономики в зарубежных странах происходят существенные трансформационные процессы, направленные на нивелирование выявленных в результате кризиса недостатков правового регулирования и предотвращения будущих кризисов. При всем разнообразии подходов в мировой практике сформировались тенденции более детального правового регулирования, предусматривающего:
- увеличение законодательных требований к количественным и качественным показателям к капиталу кредитных организаций, прозрачности их деятельности, повышение качества риск-менеджмента и управления;
- оптимизацию структуры регуляторов, в том числе создание целевых специализированных регуляторов, повышение четкости разделения полномочий в области финансового регулирования, наделение регуляторов чрезвычайными полномочиями, увеличение степени независимости регуляторов;
- повышение качества мониторинга системного риска (риска наступления ситуации, когда банкротство одного участника финансового рынка влечет банкротства других участников и возникает «цепная реакция» банкротств) и выявления системно-рисковых организаций, создание специализированных органов по анализу общей ситуации на финансовом рынке и выработке соответствующей регулятивной политики, увеличение требований к системно-рисковым организациям и распространение этих требований на формально небанковские, но тесно связанные с банковскими, структуры;
- реформирование порядка реструктуризации несостоятельных банков, создание механизмов «упорядоченной ликвидации», отказ от принципа «слишком большой, чтобы быть обанкроченным» (too big to fail), перераспределение рисков системно значимых финансовых организаций с возложением этих рисков на кредиторов и акционеров, исключение затрат средств налогоплательщиков на урегулирование несостоятельных банков, введение «банковского налога»;
- корректировку систем страхования вкладов, в том числе повышение объемов страховых выплат, введение предоплатных систем страхования вкладов;
- оптимизацию банковского надзора, в том числе закрепление за органами банковского надзора права применять экономические методы, в частности, в рамках механизма мотивированных суждений;
- повышение степени защиты прав потребителей финансовых услуг.
9. Законодательное урегулирование понятия системного риска; определение регулятора, контролирующего системно рисковые организации и разрабатывающего меры антикризисной политики, направленной на борьбу с системным риском; снижение распределения бремени санации на налогоплательщиков, в том числе за счет введения в России «банковского налога» (формирования публичного антикризисного фонда по модели фонда обязательного страхования вкладов); повышение степени защиты прав потребителей финансовых услуг (в том числе за счет создания института соответствующего уполномоченного и упрощения порядка разрешения споров); расширение круга субъектных видов вкладов и счетов, подлежащих страхованию системой страхования вкладов, позволят в значительной мере решить указанные проблемы в России и существенно повысить степень антикризисной защиты государства.
Практическое значение исследования
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании действующего законодательства, регулирующего комплекс отношений в банковском секторе экономики.
Кроме того, они могут послужить основой для дальнейших научных исследований по данной и смежным темам, а также использоваться в процессе преподавания учебных курсов по финансовому и банковскому праву.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре финансового права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Материалы исследования, а также сделанные выводы и предложения используются автором в научной работе (в том числе апробированы в рамках ряда научных и научно-практических конференций, круглых столов и иных мероприятий), а также в учебном процессе.
Кроме того, результаты исследования нашли отражение в целом ряде публикаций автора, в том числе в 8 статьях, их которых 2 опубликованы в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются состояние ее разработанности, объект и предмет исследования, цели, задачи, методы, приводится описание теоретической, методологической базы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость полученных результатов, содержатся сведения об их апробации и внедрении.
Глава первая «Теоретические вопросы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу теоретических основ регулирования финансовым правом банковского сектора экономики.
В первом параграфе «Банковские отношения как составная часть предмета финансового права» проанализированы даваемые в науке понятия финансов и финансовой системы, научные подходы к определению предмета финансового права. На основе использования критериев разделения права на частное и публичное, выработанных в процессе развития правовой мысли и находящих применительно к банковским отношениям отражение в Конституции Российской Федерации, делается вывод о наличии в правовом регулировании банковского сектора экономики существенного публичного элемента. Вместе с тем вся публичная деятельность государства в банковском секторе экономики является антикризисной либо в узком смысле как преодоление текущего кризиса; либо в широком – как деятельность государства по недопущению возникновения кризисов в будущем путем создания защитных правовых механизмов в банковской системе, ограничения частного усмотрения кредитных организаций в целях соблюдения баланса интересов, установления надлежащего пруденциального и надзорного регулирования. При этом указывается на то, что антикризисная деятельность государства направлена на публично-правовое регулирование механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств, что фактически делает отношения, возникающие в процессе этой деятельности, предметом финансового права. Делаются выводы о том, что:
- отношения, возникающие в банковском секторе экономики, должны регулироваться частным правом в той мере, в которой такое регулирование не будет препятствовать надлежащей защите публичных интересов;
- указанные отношения в той части, в какой ими затрагивается публичный интерес, регулируются публичным правом;
- публично-правовая деятельность государства в области банковского сектора экономики осуществляется по поводу надлежащего применения механизмов создания, распределения и использования банковских фондов денежных средств в банковских отношениях, и эта деятельность направлена на защиту конституционных прав граждан, стабильности банковской и финансовой системы в целом, в связи с чем отношения, возникающие в процессе осуществления этой деятельности, являются предметом финансового права;
- деятельность государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной, как в смысле преодоления текущего кризиса, так и в значении недопущения наступления будущих кризисов и установления защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов. Предметом финансового права являются, в том числе, отношения, возникающие в процессе деятельности государства, направленной на правовое антикризисное регулирование в банковском секторе экономики.
Одновременно анализируется соотношение института финансово-правовой антикризисной деятельности государства с иными отраслями права. Сделан вывод о том, что антикризисное регулирование в области банковского сектора экономики необходимо признать предметом именно финансового права, поскольку оно направлено на упорядочение отношений по созданию, распределению и использованию банковских фондов и непосредственно влияет как на всю финансовую систему в стране, так и на отдельные ее элементы. С развитием и усложнением общественных отношений в условиях российской рыночной экономики финансовое право «обогатилось» все более усложняющимся институтом, регулирующим отношения между кредитными организациями и государством и иными публичными субъектами в связи с осуществлением последними антикризисной деятельности в соответствующей области.
Во втором параграфе «Тенденции развития метода финансового права в условиях современной рыночной экономики» на основании, в том числе, имеющихся правовых исследований в области соотношения права и экономики делается вывод о наличии в финансово-правовых отношениях, связанных с регулированием банковского сектора экономики, ряда дисбалансов, основанных на применении в некоторых случаях исключительно формально-юридического подхода. Приводятся примеры таких дисбалансов. С учетом приведенных доводов делается вывод о необходимости использования в методологии финансового права выводов и методов экономики и финансового анализа при осуществлении финансово-правового научного познания, финансового регулирования и контроля. Отмечается, что в сущности это является методом конституционной экономики. Обращается внимание также на необходимость использования наукой финансового права методов других правовых наук. С учетом пересечения отраслевых правовых норм в области регулирования банковского сектора экономики, наличия реперных норм права отмечается необходимость использования также методов гражданского, уголовного и иных отраслей права в рамках проведения финансово-правовых исследований и финансово-правового регулирования.
В третьем параграфе «Юридические лица публичного права как новый субъект финансово-правовых отношений в области банковской деятельности» исследуется трансформация статуса центральных банков во всем мире (в частности, на примере российского Центрального банка), в рамках которой центральные банки прошли путь от встроенной в иерархию государственных органов административной единицы до независимого субъекта, обладающего признаками юридического лица публичного права. Делается также акцент на том, что государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов», не являясь государственным органом, тем не менее, осуществляет публичные функции, во многом путем непосредственного участия в экономическом обороте, и является публичным регулятором.
С учетом приведенных доводов делается вывод о необходимости классификации Банка России и Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» как юридических лиц публичного права. Проводится анализ имеющихся подходов к определению юридических лиц публичного права. На основании имеющихся научных исследований дается авторское понятие юридического лица публичного права, под которым понимается организация, учреждаемая Российской Федерацией на основании федерального закона, наделенная публичными функциями и необходимыми для их реализации властными полномочиями, а также – в целях оптимального осуществления названных функций и непосредственного участия в экономическом обороте – правом публичной собственности, действующая на основе принципа самоуправления, осуществляемого во взаимодействии с федеральными государственными органами и иными субъектами. Юридическое лицо публичного права при этом, равно как и иные юридические лица, отвечает своим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Особо отмечается, что формализация института юридических лиц публичного права в рамках публичного правового регулирования необходима не по сугубо теоретическим соображениям, а исходя из потребностей экономического оборота в адекватных по статусу публичных регуляторах, имеющих все необходимые права и полномочия для надлежащего исполнения своей функции. Кроме того, обращается внимание на распространение в мире организаций, аналогичных приведенному понятию юридического лица публичного права, особенно заметное после проведения в мире антикризисных регулятивных мероприятий. С учетом этого делается вывод о возможности расширения круга юридических лиц публичного права в России.
Глава вторая «Основные аспекты зарубежного и российского правового регулирования банковского сектора экономики», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию зарубежной практики «докризисного» базового регулирования банковского сектора экономики в сравнении его с российской нормативной правовой базой.
В параграфе первом «Основы банковского регулирования в зарубежных странах» выделяются основные направления регулирования банковского сектора экономики в мире. Это регулирование достаточности капитала, регулирование, направленное на предотвращение «кризиса доверия», регулирование степени активности банков в рамках небанковских операций, регулирование механизмов раскрытия информации, регулирование степени государственного владения банками. Приводится определение банковского надзора и основные цели его осуществления. Банковский надзор классифицируется с точки зрения широты полномочий регуляторов, по объему предмета надзора (макропруденциальный, микропруденциальный и надзор за правильностью ведения бизнеса). Делается акцент на распространенности в мире надзора в области защиты прав потребителей финансовых услуг. Анализируется соотношение «государственного» и «частного» надзора. Приводятся основные надзорные инструменты, среди которых лицензирование, проверки и мониторинг, требования к учету и отчетности и т.д.
Обращается внимание на все большее распространение в области финансового регулирования банковской деятельности норм так называемого мягкого права. В качестве примеров таких норм приводятся положения «Базеля-I» (при этом указывается на ряд его недостатков), Ключевых принципов для эффективного банковского надзора, «Базеля II».
На основании приведенных данных делается вывод о соответствии в целом российского финансово-правового регулирования банковского сектора экономики мировым тенденциям, выражаемое, в том числе, в постепенной имплементации международных норм «мягкого» права в российские нормативные правовые акты. Вместе с тем обращается внимание на недостаточность регулирования в части надзора в области защиты прав потребителей финансовых услуг, требующая создания соответствующих специализированных органов.
Во втором параграфе «Основы правового статуса центральных банков как главных регуляторов банковского сектора экономики за рубежом» кратко анализируется история становления современного принятого в мире статуса центральных банков. Выделяются наиболее признаваемые в мире и принципиальные признаки центрального банка – независимость, подотчетность и прозрачность, с учетом позиций российских и зарубежных ученых раскрывается существо этих признаков.
Так, в рамках анализа признака независимости анализируется уровень закрепления статуса центрального банка в государстве. Отмечается, что многие страны, особенно с конституциями, принятыми в конце XX века, закрепляют названный статус уже в основном законе. Отмечается, что для обеспечения независимости существенное значение имеет порядок назначения и срок деятельности его руководства, его статус, приводится анализ соответствующих моделей в зарубежных странах. Также обращается внимание, что для обеспечения реальной независимости центрального банка необходимо четкое законодательное закрепление его целей. Закрепление в законодательстве приоритетной цели центрального банка существенно снижает политическое давление на него. Кроме того, отмечаются иные особенности центральных банков в мире, существенно влияющих на их статус, например, различные механизмы финансирования их убытков, институциональное закрепление их статуса и т.п.
С точки зрения приведенных признаков и критериев анализируется правовой статус Центрального банка Российской Федерации. Делается вывод о том, что статус Центрального банка Российской Федерации в целом согласуется с принятыми в зарубежных странах статусными признаками подобных институтов, отвечает лучшим мировым практикам. Кроме того, обращается внимание на недопустимость ликвидации Центрального банка Российской Федерации как независимого и подотчетного регулятора.
В параграфе третьем «Основные принципы законодательного регулирования систем страхования вкладов в зарубежных странах» отмечается, что конечной целью систем страхования вкладов является защита стабильности финансовой системы, хотя многие государства, в том числе Россия, законодательно ставят на первое место защиту вкладчиков. Указанный вывод делается на основании того, что защита вкладчиков применительно к системам страхования вкладов подразумевает их массовость и способность негативно повлиять на общее состояние финансовой системы. Отмечаются и дополнительные цели систем страхования вкладов. Так, в России таковой является стимулирование конкуренции путем создания единых «правил игры» для государственных банков и кредитных организаций частного сектора.
Обращается внимание на важность именно публичного, установленного государством страхования вкладов, поскольку частный сектор экономики не в состоянии обеспечить реализацию целей указанных систем. Отмечается, что в некоторых странах системы страхования вкладов формально являются частными, однако такой их характер, как правило, номинален.
Проводится анализ статуса страховщиков вкладов в зарубежных странах. На основании указанного анализа делается вывод о том, что большинство страховщиков вкладов в мире являются юридическими лицами публичного права.
Констатируется также, что регулирование систем страхования вкладов в мире, как правило, осуществляется на основании международных стандартов, обычно формулируемых в виде норм «мягкого» права. Такие нормы содержатся, в частности, в Ключевых принципах для эффективных систем страхования депозитов, Руководстве по финансированию систем страхования депозитов, Общем руководстве по разработке эффективного мандата системы страхования депозитов Международной ассоциации страховщиков депозитов. Проводится краткий анализ основных положений указанных документов.
Делается акцент на том, что эффективная работа системы страхования вкладов невозможна без четких механизмов урегулирования несостоятельности. В подтверждение этого тезиса приводится анализ соответствующих позиций зарубежных ученых, а также Директивы Европейского Союза «О реорганизации и ликвидации кредитных организаций», в преамбуле которой устанавливается, что принятие директивы от 30.05.1994 № 94/19/ЕС (о схемах гарантирования вкладов), вводящей принцип обязательного членства кредитных организаций в гарантийных схемах государств-членов, еще более четко показало необходимость соответствующего закрепления процедур банкротства и реорганизации.
Глава третья «Антикризисное правовое регулирование в зарубежных странах и России и предложения по совершенствованию российского финансового законодательства», состоящая из двух параграфов, посвящена анализу правовых и регуляторных тенденций, возникших в результате кризиса конца 2000-х годов в зарубежных странах через призму их сравнения с российскими антикризисными финансово-правовыми нормами.
В первом параграфе «Совершенствование антикризисного правового регулирования в зарубежных странах как реакция на мировой финансовый кризис конца 2000-х» проводится, в частности, исследование соответствующих мер, принятых в США, Великобритании, Германии, Франции, на межгосударственном уровне. Делается вывод о том, что при всем разнообразии подходов, выработанных в процессе реформы теми или иными странами и (или) регуляторами, мировое сообщество сконцентрировалось на правовом решении следующих вопросов:
- увеличение законодательных требований к капиталу, прозрачности кредитных организаций, повышение качества риск-менеджмента и управления;
- оптимизация структуры регуляторов, создание целевых специализированных регуляторов, повышение четкости разделения полномочий в области финансового регулирования, наделение регуляторов чрезвычайными полномочиями, увеличение степени независимости регуляторов;
- повышение качества мониторинга системного риска и выявления системно-рисковых организаций, создание специализированных органов по анализу общей ситуации на финансовом рынке и выработке соответствующей регулятивной политики, увеличение требований к системно-рисковым организациям и распространение этих требований на формально небанковские, но тесно связанные с банковскими, структуры;
- реформирование механизмов реструктуризации банков, создание механизмов упорядоченной ликвидации, отказ от принципа «слишком большой, чтобы быть обанкроченным» (too big to fail), перераспределение рисков системно значимых финансовых организаций, возложение их на кредиторов и акционеров, исключение затрат средств налогоплательщиков на урегулирование несостоятельных банков, введение «банковского налога»;
- корректировка систем страхования вкладов, повышение объемов страховых выплат, введение предоплатных систем страхования вкладов;
- оптимизация банковского надзора, усиление роли экономических методов и мотивированных суждений;
- повышение качества защиты прав потребителей финансовых услуг.
Во втором параграфе «Антикризисная финансово-правовая реформа в банковском секторе экономики России: анализ произошедших изменений и перспективы дальнейшей реализации» указывается на недостаточность российского финансово-правового антикризисного регулирования. Предложены конкретные механизмы решения вышеуказанных проблем. Среди них использование при правовом регулировании сочетания методологии различных наук (конституционная экономика, экономический анализ права и т.п.) в целях более качественного осуществления надзора; надлежащее урегулирование основ деятельности юридических лиц публичного права; создание межведомственного совета по финансовой стабильности, наделенного полномочиями по сбору информации (в том числе конфиденциальной) о состоянии финансовых рынков, анализу их на предмет системного риска, разработки политики в области системно рисковых организаций (критерии, надзор, дополнительные требования), определение этих системно рисковых организаций и создание соответствующих докладов и рекомендаций; установление критерия системной рисковости как основания для санации кредитной организации; неприменение к системно значимым банкам механизма «упорядоченной ликвидации»; введение «банковского налога» - накопительного фонда денежных средств, формируемого за счет обязательных взносов системно-рисковых организаций, расходование которого будет допустимо только при наступлении установленного законом «страхового случая»; оптимизация механизмов страхования вкладов; создание специализированного органа по защите прав потребителей финансовых услуг и т.п.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги выполненной работы, формулируются основные выводы.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ
Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Кравченко Д.В. Банковские отношения как составная часть предмета финансового права // Финансовое право. 2012. № 4 С. 36-40 (5 с.).
2. Кравченко Д.В. Юридические лица публичного права как новый субъект правоотношений в области банковской деятельности // Банковское право. 2012. № 2. С. 35-43 (9 с.).
Иные публикации
3. Кравченко Д.В. Возможные антикризисные правовые шаги на банковском рынке: регулирование системного риска // Финансовая безопасность: экономические и правовые проблемы. Сборник научных трудов. Саратов, 2012. С. 98-101 (4 с.).
4. Турбанов А.В., Виноградов С.В., Кравченко Д.В. Рецензия на монографию О.А. Серовой «Теоретико-методологические и практические проблемы классификации юридических лиц современного гражданского права России» // Банковское право. 2011. № 5. С. 74-79 (5 с.).
5. Кравченко Д.В. Конституционные права государства не должны ограничиваться // Правовой статус Российской академии наук с позиций конституционной экономики // под ред. Г.А. Гаджиева, А.К. Голиченкова.
М. – Юстицинформ. 2011. С. 55 (1 с.).
6. Кравченко Д.В. Отдельные аспекты законодательного регулирования антикризисных регуляторов в зарубежных странах // Законодательство и экономика». 2010. № 12. С. 21-25 (5 с.).
7. Кравченко Д.В. Конституционно-экономическое осмысление статуса государственных корпораций в разрезе становления института юридических лиц публичного права // Очерки конституционной экономики. Госкорпорации – юридические лица публичного права // под ред. Г.А. Гаджиева. М. 2010.С. 344-362 (19 с.).
8. Кравченко Д.В. Отдельные аспекты финансового надзора в России: уроки кризиса // Банковское право. 2010. № 4. С. 12-17 (6 с.).
9. Гаджиев Г.А., Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Мау В.А., Захаров А.В., Мазаев В.Д., Кравченко Д.В., Сырунина Т.М. Конституционная экономика. Учебное пособие // под ред. Г.А. Гаджиева. М. 2010 (256 с.).
10. Кравченко Д.В. О реформировании государственных корпораций // Законодательство и экономика. 2010. № 5. С. 15-17 (3 с.).
