Контроль и надзор министерства юстиции российской федерации в сфере нотариата (административно - правовой аспект)
На правах рукописи
Андреева Юлия Александровна
контроль и надзор
МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СФЕРЕ НОТАРИАТа
(АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.14 — Административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2009
Работа выполнена на кафедре административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Гончарова Надежда Геннадьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич
кандидат юридических наук, профессор
Салищева Надежда Георгиевна
Ведущая организация —
Московская государственная юридическая академия
им. О. Е. Кутафина
Защита диссертации состоится 16 октября 2009 года в 1200 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации www.rpa-mu.ru 14 сентября 2009 года.
Автореферат разослан «_____» сентября 2009 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Исторически появление нотариата связано с развитием и усложнением гражданского оборота, с объективной необходимостью содействовать его участникам в совершении сделок и юридическом закреплении их действий, охране их прав. Нотариат является непременной составной частью любой правовой системы, ибо, с одной стороны, он позволяет государству успешнее осуществлять его правоохранительные, фискальные и судебно-юрисдикционные функции, а с другой — является важным правовым инструментом обеспечения стабильности имущественных отношений.
Нотариат как объект научного исследования представляет собой важнейший институт, требующий к себе пристального внимания в юридической науке. Это обусловлено необходимостью выяснения понятийной сути и правовой природы нотариата, а также содержания его функциональной составляющей и характера соотношения с институтами власти.
Осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов и обусловливает необходимость организации контроля и надзора за их деятельностью со стороны Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России).
Для организации и проведения эффективного контроля и надзора принципиальное значение имеет изучение законодательства о нотариате, закрепление в действующих нормативных правовых актах полномочий Минюста России по контролю и надзору. В связи с этим повышается потребность в усилении контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере нотариата.
Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования — на основе изучения существующего состояния контроля и надзора в сфере нотариата, анализа недостатков в регулировании нотариата, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать теоретические предложения, касающиеся контрольно-надзорной деятельности Минюста России в сфере нотариата, и предложения по совершенствованию организации и правового регулирования этой деятельности.
Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:
- проанализировать вопросы правового регулирования деятельности нотариата в Российской Федерации;
- провести анализ становления и развития контроля и надзора
в сфере нотариата в России;
- исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть их признаки и особенности, выявить их соотношение;
- изучить систему субъектов нотариальной деятельности;
- исследовать понятие и содержание административно-правового механизма управленческой деятельности Минюста России в сфере нотариата;
- изучить контрольные полномочия Минюста России;
- изучить надзорные полномочия Минюста России.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере нотариата, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов контроля
и надзора в сфере нотариата.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на то что становление нотариата и законодательства о нем проходило не одно столетие, необходимый анализ практики осуществления функций по контролю и надзору в данной сфере фактически отсутствует, проблема не получила должного научного развития.
Имеющиеся научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению нотариата, а другие изучению вопросов контроля и надзора. Комплексного исследования контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата не проводилось.
В процессе подготовки диссертации проанализированы труды ученых, разрабатывавших правовые проблемы нотариата: М. Г. Авдюкова, В. Н. Аргунова, Н. И. Бондарева, А. Я. Бугрей, Р. И. Виноградовой, Ю. Н. Власова, С. П. Выменец, Е. Э. Денисова, С. А. Зацепина, В. В. Калинина, И. Н. Кашурина, А. Ф. Клеймана, Н. П. Лазарева, Л. Ф. Лесницкой, Н. П. Ляпидевского, Б. И. Лившица, B. C. Репина, Е. А. Суханова,
Е. Б. Тарбагаевой, М. К. Треушникова, А. М. Фемелиди, И. Г. Черемных, В. В. Яркова и др.
При рассмотрении вопросов системы государственного управления использовались работы С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука,
В. Г. Афанасьева, И. Л. Бачило, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева,
Ю. А. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, Д. Д. Цабрии и других авторов.
В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию контроля и надзора, органов исполнительной власти
и административной ответственности. В диссертации проанализированы работы таких ученых, как: В. В. Веремеенко, Е. Ю. Грачева, А. П. Гуляев, А. С. Дугенец, И. Б. Кардашова, И. Ш. Килясханов, Е. А. Кочерин,
А. Е. Лунев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, Ю. П. Соловей, М. С. Студеникина, А. А. Фатьянов, А. П. Шергин, Е. В. Шорина и др.
В ходе подготовки диссертации также были изучены работы А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, М. И. Брагинского, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, А. А. Кармолицкого, Н. Г. Кобеца, Г. А. Кузьмичевой,
А. Ф. Ноздрачева, Г. Б. Романовского, О. В. Романовской, P. O. Халфиной, А. Г. Чернявского, Л. Л. Шаповалова, Л. В. Щенникова, Л. В. Щербачева, В. А. Юсупова, В. Ф. Яковлева, К. Б. Ярошенко и др.
Работы указанных выше ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы контроля и надзора в сфере нотариата.
Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы такие специальные методы научного познания, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и др. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления функций по контролю и надзору Минюста России в сфере нотариата.
Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формирование направлений совершенствования деятельности органов. В частности, анализ качества организации исполнения функций государственного управления, в том числе контрольных и надзорных, обусловливает использование методов структурного и функционального анализа.
Нормативную и теоретическую базу исследования составляют международные акты, Конституция РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, принятые по вопросам нотариата, а также научные труды и публикации различных ученых, материалы социологических исследований, периодической печати, личные исследования аспиранта.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили:
- статистические материалы Минюста России о нотариальном сообществе и нотариальной деятельности в Российской Федерации в целом за период с 2005 по 2009 гг., в частности сведения о совершенных нотариальных действиях; денежных поступлениях нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, и нотариусов, занимающихся частной практикой; составе нотариального сообщества; обжаловании в судебном порядке совершенных нотариальных действий или отказов в их совершении;
- статистические материалы Минюста России о нотариате, контроле за деятельностью нотариусов и правовой помощи в Минюсте России в целом за период с 2005 по 2009 гг., в частности сведения о количестве должностей нотариусов и их кадровом составе; количестве нотариальных округов, государственных нотариальных контор, выданных лицензий и лиц, участвующих в конкурсе; контроле за соответствием деятельности нотариусов законодательству РФ;
- сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы Федеральной регистрационной службы (далее — Росрегистрация), ранее находившейся в ведении Минюста России, от граждан, а также статистические материалы Росрегистрации о нотариате, контроле за деятельностью нотариусов и правовой помощи в Росрегистрации в целом за период с 2005 по 2007 гг.;
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности Минюста России на 2008—2010 гг.;
- результаты опроса 146 нотариусов, занимающихся частной практикой в 11 субъектах РФ, по вопросам совершения ими нотариальных действий, а также по вопросам контроля и надзора за их нотариальной деятельностью;
- результаты опроса 124 должностных лиц Минюста России и его территориальных органов, а также Росрегистрации по вопросам осуществления ими контрольно-надзорных полномочий в данной сфере;
- экспертные оценки 14 специалистов по вопросам контрольно-надзорных полномочий за нотариатом.
Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
Научная новизна результатов исследования определяется тем, что в работе сформулированы неизвестные ранее положения и выводы, касающиеся вопросов осуществления контроля и надзора Минюста России в сфере нотариата.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1) положение о том, что система субъектов нотариальной деятельности неоднородна и состоит из нескольких подсистем, включающих: субъектов, совершающих нотариальные действия; органов нотариального самоуправления; органов государственной власти РФ, осуществляющих управление в сфере нотариата. Такое разнообразие субъектов нотариальной деятельности, в частности субъектов, имеющих право совершать нотариальные действия, требует функционирования эффективного административно-правового механизма управления в данной сфере, в том числе осуществления необходимых контрольных и надзорных полномочий со стороны государственных органов. Без этого невозможно обеспечить нормальное функционирование системы субъектов нотариальной деятельности. Нотариат должен строиться на принципах самоуправления при контроле и надзоре со стороны органов исполнительной власти;
2) вывод о том, что контроль и надзор в сфере нотариальной деятельности имеют свою специфику, обусловленную особенностями нотариальных актов и документов. Действие этих актов в основном не ограничено во времени. Допущенные в нотариально удостоверенных документах ошибки могут проявиться через десятки лет, когда многие из них практически невозможно будет устранить. Как свидетельствует историко-правовой анализ, на протяжении всего периода существования российского нотариата, хотя и изменялись формы государственного контроля и надзора за его деятельностью, необходимость соответствующих контрольных и надзорных полномочий всегда признавалась законодательством. При этом в большей степени прослеживалась реализация контрольных полномочий государства за данными правоотношениями. Надзорные же полномочия реализовывались слабее. Во многом это обусловливалось отсутствием единого государственного органа, который осуществлял бы контрольно-надзорные полномочия в сфере нотариата. Эффективное решение сложных задач нотариата в современных условиях невозможно без изменения форм контрольно-надзорной деятельности и усиления контрольно-надзорных полномочий государства в этой сфере, что диктует необходимость сосредоточения соответствующих контрольно-надзорных полномочий в федеральном органе исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат, и его территориальных органах;
3) утверждение о том, что в целях закрепления единообразных форм контрольно-надзорной деятельности государства в этой сфере необходимо внести изменения в гл. 7 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 № 4462-1 (далее — Основы), в которой следует установить основные понятия, принципы и функции контроля и надзора в данной сфере. Редакции соответствующих статей приведены в тексте диссертации. Представляется целесообразным изменить название этой главы, закрепив в нем и надзорную деятельность. В Основах необходимо четко разграничить понятия контроля и надзора с точки зрения их субъектного обеспечения, отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. Следует отойти от стереотипного взгляда, что контроль нуждается в правовой регламентации в меньшей степени, чем надзор. При этом контроль за нотариатом следует рассматривать в качестве функционального направления управленческой деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор — в качестве одного из основных полномочий этих органов;
4) понятия контроля и надзора в сфере нотариата. Под контролем в этой сфере автором понимается вид управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления, направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на право совершения нотариальных действий или применения возможных административно-принудительных мер, в том числе назначения дисциплинарных наказаний. Под надзором в этой сфере следует понимать реализацию полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами. По результатам надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры административной ответственности;
5) вывод о том, что существующая практика принятия совместных решений федерального органа исполнительной власти и нотариальных палат по утверждению подзаконных правовых актов в современных условиях неприемлема. Нет достаточных оснований поддержать положения проекта федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации», в соответствии
с которым подзаконные правовые акты, регулирующие нотариальную деятельность, утверждаются совместно Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой. Эти вопросы должны быть отнесены к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат. В настоящее время это Минюст России. В Основах полномочия Минюста России в отношении влияния на нотариальную деятельность должны быть существенно расширены. Для предотвращения возникновения конфликтов по утверждению подзаконных правовых актов в Основах необходимо отразить процедуры взаимодействия Минюста России, его территориальных органов и нотариальных палат, определив полномочия каждой стороны;
6) утверждение о том, что контроль в отношении нотариата ограничен лишь соблюдением нотариусами правил делопроизводства. Нотариусы, занимающиеся частной практикой, практически выведены из-под контроля Минюста России и его территориальных органов, так как в соответствии с действующим законодательством подконтрольны нотариальным палатам. Повышение эффективности контроля за нотариальной деятельностью требует наделения Минюста России и его территориальных органов контрольными полномочиями в отношении всех субъектов нотариальной деятельности. Нотариальные палаты должны сохранять возможность самоконтроля как элемента самоуправления, при этом контроль не будет иметь публично-правового характера. Реализация данного предложения требует внесения соответствующих изменений в Основы, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого Минюстом России и его территориальными органами, в сфере нотариата;
7) вывод о том, что надлежащая система контроля и надзора в сфере нотариата в настоящее время фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на Минюст России и его территориальные органы, а также на нотариальные палаты, что достаточно неэффективно. Кроме того, наделение нотариальных палат публично-правовыми полномочиями противоречит законодательно закрепленным целям их деятельности. Полномочия по управлению нотариатом, в том числе по контролю и надзору за ним, должны входить в исключительную компетенцию органов Минюста России,
а правовой статус нотариальных палат должен быть приведен в соответствие с их функциональным назначением в системе нотариата.
В этой связи необходимо полностью закрепить за Минюстом России
и его территориальным органам полномочия по реализации контроля
и надзора за нотариатом и разработать административный регламент осуществления Минюстом России контрольной и надзорной деятельности в сфере нотариата.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные представления о нотариате, контроле и надзоре в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.
Предложения и выводы, сделанные в результате исследования, формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере нотариата.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации контроля
и надзора в сфере нотариата. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативных правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о нотариате, препятствующих осуществлению контроля и надзора.
Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания в юридических вузах курсов административного права, вопросов организации и осуществления нотариальной деятельности, при разработке пособий и рекомендаций для нотариусов.
Апробация результатов исследования. Основные выводы диссертации были представлены на Всероссийских конференциях «Третьи Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2007 г.), «Четвертые Державинские чтения» (РПА Минюста России, декабрь 2008 г.), «круглом столе» «Лазаревские чтения» (ИГП РАН, апрель 2008 г.).
Материалы исследования использовались при разработке тестовых вопросов по контролю и надзору в сфере нотариата для факультета повышения квалификации РПА Минюста России.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного права РПА Минюста России. Результаты исследования отражены в девяти научных публикациях автора.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
Содержание диссертации
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования. Отмечается, что решение вопросов организации
и проведения эффективного контроля и надзора принципиальное значение имеет изучение законодательства о нотариате, закрепление в действующих нормативно-правовых актах полномочий Минюста России по контролю и надзору. В связи с этим повышается потребность в усилении контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере нотариата.
Первая глава «Правовая природа контроля и надзора в сфере нотариата» содержит три параграфа, в которых раскрываются особенности правового регулирования деятельности нотариата в Российской Федерации; дается анализ становления и развития контроля и надзора
в сфере нотариата; рассматриваются основополагающие теоретические положения, характеризующие соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов.
В первом параграфе «Правовое регулирование деятельности нотариата в Российской Федерации» содержится анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности нотариата в Российской Федерации, а также вопросы контроля и надзора в данной сфере.
Констатируется, что единственным кодифицированным актом, регулирующим основы нотариата, являются Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, в которых вместо определения термина «нотариат» указываются цели нотариата (защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц) и способы достижения данных целей. Не содержится легального определения термина «нотариат» и в иных актах российского законодательства.
В этой связи в работе определено понятие нотариата с точки зрения функциональной направленности. Нотариат охарактеризован как публично-правовой и правоприменительный институт, призванный обеспечивать охрану и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц Российской Федерации, субъектов РФ и оказывать им квалифицированную юридическую помощь в сфере гражданско-правовых и иных отношений, предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации.
Проведенное исследование свидетельствует о том, что нотариальная деятельность, как и любая другая, нуждается в контроле и надзоре. Необходимость контроля и надзора обусловлена тем, что в правоприменительной практике возникает ряд прикладных проблем, выявление которых возможно лишь с помощью проведения контрольных и надзорных действий. Законодательством о нотариате предусмотрены различные формы контроля за деятельностью нотариусов. Однако
в вопросе классификации этих форм нет единого мнения.
Во втором параграфе «Становление и развитие контроля и надзора в сфере нотариата» изучаются проблемы формирования, организации и функционирования контроля и надзора за нотариатом в России, исследуется исторический опыт в данной области. Проведено соответствующее историко-правовое исследование, охватывающее период с XVII в. по настоящее время.
Существование института нотариата в России исторически доказало эффективность своей деятельности для обеспечения и защиты прав
и законных интересов граждан и юридических лиц, свою необходимость для государства в вопросе поддержания законности на его территории.
Констатируется, что уже на ранних стадиях развития государственного управления сложилась необходимость осуществления контроля и надзора в сфере нотариата.
Показано, что особенности развития контроля и надзора в сфере нотариата на протяжении всего периода становления нотариальной системы в большей степени прослеживалась реализация контрольных полномочий государства за данными правоотношениями. Надзорные же полномочия в данной сфере были слабо реализованы. Во многом это обусловливалось отсутствием государственного органа, который осуществлял бы контрольно-надзорные полномочия в сфере нотариата. Между тем, как свидетельствует диссертационное исследование, развитие нотариата на современном этапе требует изменения форм контрольно-надзорной деятельности и усиления контрольно-надзорных полномочий государства в этой сфере. Это диктует необходимость сосредоточения соответствующих контрольно-надзорных полномочий
в федеральном органе исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат, и его территориальных органах.
В третьем параграфе «Соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности государственных органов» рассматриваются общетеоретические вопросы контроля и надзора. Отсутствие
в настоящее время в юридической науке общего, единого подхода к вопросу соотношения контроля и надзора негативно отражается на правоприменительной практике.
Утверждается, что действующее в настоящее время законодательство не отражает отличий контрольной и надзорной деятельности, что создает сложности при реализации соответствующих полномочий органами государственной власти.
Теоретическую базу данного параграфа составили существующие в научной литературе точки зрения ведущих ученых-юристов России, занимающихся вопросами контроля и надзора в сфере государственного управления, исследованиями теоретических положений о соотношении и разграничении понятий контроля и надзора.
Рассмотрев различные контрольные и надзорные полномочия государственных органов и сопоставив суждения отечественных ученых о государственном контроле и надзоре, автор пришел к выводу, что необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте.
Констатируется, что контроль нуждается в правовой регламентации в меньшей степени, чем надзор. Контроль следует рассматривать в качестве функционального направления управленческой деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор — в качестве одного из основных полномочий этих органов.
На основании проведенного исследования в работе дано определение терминов «контроль» и «надзор».
Под контролем диссертант понимает систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей,
в обществе, в государстве, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и т. д., устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления.
Надзор — это система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Так или иначе надзор призван обеспечить строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов, соблюдение дисциплины органами исполнительной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами.
Отмечается, что, так как не выработаны единые понятия государственного контроля и надзора в целом в административном праве, отсутствует и единое мнение по поводу толкования понятий государственного контроля и надзора в сфере нотариата.
Констатируется, что Основы охватывают лишь специфическую, сегментно определившую сферу общественных отношений, связанных именно с осуществлением нотариальных действий. Таким образом, общественные отношения связаны с осуществлением контрольных и надзорных функций в области нотариата, нуждающихся
в отдельной правовой актуализации с учетом их субъектной и динамической составляющих.
В связи с этим автор предлагает внести изменения в гл. 7 Основ, где следует установить основные понятия, принципы и функции контроля и надзора в сфере нотариата, а также целесообразно изменить название главы, закрепив в нем надзорную деятельность. Предлагается следующее название: «Глава VII. Контроль и надзор за деятельностью нотариусов».
Отмечается также, что в Основах необходимо четко разграничить понятия контроля и надзора в сфере нотариата и изложить их в следующей редакции: «Контроль в сфере нотариата — это вид управленческой деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов, органов нотариального самоуправления, направленной на установление соответствия объекта контроля предъявляемым требованиям. По результатам контроля принимается решение о выдаче лицензии на право совершения нотариальных действий или применения возможных административно-принудительных мер, в том числе назначения дисциплинарных взысканий.
Надзор в сфере нотариата — это реализация полномочий федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов по проверке соблюдения законов и иных нормативных актов поднадзорными объектами. По результатам надзора издается административный акт, устанавливающий факт правового состояния поднадзорного объекта, в результате чего могут применяться административно-принудительные меры, в том числе меры административной ответ-
ственности».
Вторая глава «Контрольная и надзорная деятельность Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Субъекты нотариальной деятельности» показывает, что нотариат в России представляет собой систему органов,
а также должностных лиц, которым в соответствии с Основами и иными нормативными правовыми актами РФ предоставлено право совершать нотариальные действия.
Констатируется, что Основы нуждаются в детальной регламентации и совершенствовании в отношении вопросов организации нотариальной деятельности, в том числе статуса лиц, осуществляющих такую деятельность.
Анализ системы субъектов нотариальной деятельности показывает, что субъектами нотариальной деятельности является широкий круг нотариусов, граждан, юридических лиц, государственных органов, органов нотариального самоуправления. Все они обладают взаимными правами
и обязанностями: правомочия одних субъектов обеспечиваются корреспондирующими этим правам обязанностями других субъектов.
Устанавливается, что система субъектов нотариальной деятельности, состоящая из нескольких подсистем, требует эффективного функционирования административно-правового механизма управления в данной сфере, в том числе осуществления необходимых контрольных и надзорных полномочий со стороны государственных органов.
Второй параграф «Административно-правовой механизм управленческой деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата» указывает, что к административным методам регулирования правоотношений в сфере нотариата относятся лицензирование и контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей и нотариального делопроизводства.
Показано, что основная роль в управлении нотариатом принадлежит Минюсту России, а полномочия центрального аппарата Минюста России и его территориальных органов имеют различия в зависимости от того, работают нотариусы в государственных нотариальной конторе или занимаются частной практикой.
На основе анализа юридической литературы, законодательства и экспертных оценок делается вывод о том, что одним из направлений совершенствования контроля и надзора за нотариатом является решение комплекса задач, связанных с нормативно-правовым оформлением, совершенствованием механизмов функционирования нотариата. В частности, представляются неприемлемыми действующие сегодня нормы Основ о том, что подзаконные правовые акты, регулирующие нотариальную деятельность, утверждаются совместно Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой, равно как и содержащиеся в проекте федерального закона «Об организации и деятельности нотариата в Российской Федерации» положения о том, что подзаконные правовые акты разрабатываются Федеральной нотариальной палатой и утверждаются Минюстом России.
Показано, что данные вопросы должны быть отнесены к исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится нотариат. Другими словами, разработка и утверждение подзаконных правовых актов, регулирующих нотариальную деятельность, должны быть отнесены к компетенции Минюста России.
Анализ правовых актов, регулирующих деятельность органов по контролю и надзору, позволяет констатировать, что в законодательстве отсутствуют эффективные механизмы разрешения споров, возникающих между территориальными органами Минюста России и нотариальными палатами.
Сделан вывод о необходимости подробного описания всех процедур взаимодействия Минюста России, его территориальных органов и нотариальных палат в Основах, определив полномочия каждой стороны, а также изменения правового статуса нотариальных палат, приведения его в соответствие с функциональным назначением в системе нотариата.
В третьем параграфе «Контрольные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата» обосновывается, что существует проблема в системе управления за нотариатом, которая в настоящее время построена на принципе распределения функций между органами Минюста России и нотариальными палатами.
Отмечается, что такое распределение функций является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. Анализ проведенного исследования показывает, что полномочия по управлению нотариатом, в том числе контролю и надзору за ним, должны входить в исключительную компетенцию органов Минюста России, а нотариальные палаты должны сохранять возможность самоконтроля как элемента самоуправления, при этом контроль не будет иметь публично-правового характера. Реализация данного предложения требует внесения соответствующих изменений в Основы, а также законодательного решения вопроса о единых формах и методах государственного контроля, осуществляемого Минюстом России и его территориальными органами в сфере нотариата. Необходимо полностью закрепить за Минюстом России и его территориальными органами полномочия по реализации контроля и надзора за нотариатом.
В четвертом параграфе «Надзорные полномочия Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата» показано, что Минюст России фактически не осуществляет надзорные полномочия,
а лишь контрольные. Надзорные полномочия данного органа нормативно не закреплены и никак не реализуются. Обосновывается, что необходимо наделить Минюст России и его территориальные органы надзорными полномочиями в этой сфере.
Сделан также вывод о необходимости разработать административный регламент осуществления Минюстом России контрольной и надзорной деятельности в сфере нотариата.
В данном случае основной задачей Минюста России как надзорного органа, вытекающей из характера содержания его деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т. е. обеспечение законности
в управлении. Решение данной задачи должно, в частности осуществляться путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.
При этом Минюст России необходимо наделить полномочиями, которые позволят ему не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов. Полномочия по предупреждению правонарушений фактически позволят Минюсту России вскрывать и требовать устранения обнаруженных правонарушений, причин и условий их совершения, принимать меры по предупреждению и предотвращению других правонарушений.
Показано, что для осуществления деятельности по предупреждению правонарушений должностным лицам Минюста России надо разрешить посещать поднадзорные объекты (а в данном случае — нотариальные конторы) и проводить проверки по вопросам, входящим
в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения и др. Кроме того, в целях профилактики правонарушений Минюст России должен осуществлять методическое руководство нотариальной деятельностью по вопросам своей компетенции, координировать ее, разрабатывать мероприятия по ее совершенствованию.
Сделан вывод, что должностные лица Минюста России в пределах своей компетенции должны в результате надзорных проверок самостоятельно возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях, назначать административные наказания.
В заключении диссертации подводятся итоги исследования
и формулируются основные выводы и предложения.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Вопросы контроля Министерства юстиции Российской Федерации в сфере нотариата / Ю. А. Андреева // Вестник Российской правовой академии. — 2009. — № 2. — 0,15 п. л.
2. История становления российского нотариата / Ю. А. Андреева // Нотариус. — 2007. — № 6. — 0,4 п. л.
3. Становление и развитие государственного контроля и надзора в сфере нотариата / Ю. А. Андреева // Нотариальный вестник. — 2008. — № 10. — 0,5 п. л.
4. Соотношение контроля и надзора как функций органов исполнительной власти / Ю. А. Андреева // Труды института государства и права РАН. Административные правоотношения: вопросы теории
и практики. — 2009. — № 1. — 0,4 п. л.
Другие публикации
5. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» / Ю. А. Андреева // Административное право и процесс. — 2009. — № 2. — 0,4 п. л.
6. Основы контроля в нотариальной деятельности / Ю. А. Андреева // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14—15 декабря 2007 года) : сб. ст. : в 8 кн. / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2008. — Кн. 3 : Проблемы административного, финансового и налогового права. — 0,25 п. л.
7. Судебный контроль за нотариальной деятельностью / Ю. А. Анд-
реева // Четвертые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 3—4 декабря 2008 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3. Проблемы административного, информационного, финансового и налогового права / отв. ред. Б. В. Россинский. — М. : РПА Минюста России, 2009. — 0,2 п. л.
8. Правовое регулирование контроля и надзора за соблюдением законодательства о нотариате / Ю. А. Андреева // Юстиция. — 2008. — № 6. — 0,6 п. л.
9. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий / Ю. А. Андреева // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2009. — № 1 (32). — 0,8 п. л.
Подписано в печать 10.09.2009.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
