Правотворчество органов местного самоуправления
На правах рукописи
АНТОНОВА
НАНА АЛИЕВНА
ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2009
Работа выполнена в Московском государственном университете
имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор
АВАКЬЯН Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
ГРАНКИН Игорь Васильевич
Российская Академия правосудия
доктор юридических наук, профессор
ОВЧИННИКОВ Иван Иванович
Государственный университет – Высшая
школа экономики
доктор юридических наук, доцент
СЕРГЕЕВ Алексей Аронович
Академия труда и социальных отношений
Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится « » ______ 2009 года в 1515 часов на заседании диссертационного Совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские Горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова).
Автореферат разослан: « » _______ 2009 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
В ходе развития государственности в России, осуществления радикальных экономической и политической реформ возникают многие проблемы правового обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Становление местного самоуправления и обеспечение эффективной правовой деятельности в процессе использования его различных форм осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народовластия, и в связи с этим населению, проживающему на территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Наряду с этим законодатель установил в Конституции, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Являясь обособленными в системе управления государством, органы местного самоуправления представляют собой особый институт власти, обладающий правом самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения муниципального образования, с учетом исторических и иных местных традиций.
Принцип разделения властей в Российской Федерации имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской Федерацию, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.
Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы нормотворческого процесса. Если в советский период развития государства нормотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило ряд проблем в этой сфере. Это и недостаточно четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, частое обновление федерального законодательства, влекущее необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами и т.п. Решение этих проблем требует проведения как общетеоретического исследования, имеющего для органов местного самоуправления методологическое значение (это понятие и сущность правотворчества органов местного самоуправления, определение его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определение основных принципов муниципального правотворчества, природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления), так и решение вопросов, имеющих прикладной характер, касающихся конкретных рекомендаций для совершенствования нормотворческого процесса в органах местного самоуправления.
В связи с этим представляется необходимым обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. После принятия этой Конституции в Российской Федерации введен в действие уже второй Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), в котором во многом по-новому определяется правовое положение органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, в том числе и в сфере нормотворчества. Все это требует научно-теоретического осмысления, разработки новых научных идей, обладающих теоретической и практической значимостью, связанных с характеристикой в целом местного самоуправления, в том числе ролью этого института в формировании правовой системы страны.
Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективной реализации правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.
При этом особую актуальность приобретает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как результатов такого правотворчества, выработка критериев оценки их эффективности.
Несмотря на то, что Конституция РФ, Федеральный закон № 131- ФЗ связывают решение вопросов местного значения с жизнедеятельностью населения муниципального образования, с реализацией его интересов, на практике участие населения в решении вопросов местного значения стало фрагментарным, носящим формальный характер. Актуальность исследования форм участия населения в принятии муниципальных правовых актов, определении условий их эффективной реализации в муниципальном образовании не вызывает сомнений.
Создание в муниципальном образовании правовых и организационных условий для участия населения в принятии муниципальных правовых актов обеспечит благоприятные условия для развития местного самоуправления на широкой социальной основе.
Одна из важных задач местного самоуправления – обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам, обладающим большей юридической силой, не может быть решена только усилением надзора за законностью нормотворчества. Необходим комплексный подход к проблеме правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере собственного нормотворчества в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления правотворчества органами местного самоуправления; разработка рекомендаций для практических работников по осуществлению нормотворчества.
Учитывая существование разных типов муниципальных образований, классификацию вопросов местного значения по типам муниципальных образований, актуальным является исследование особенностей реализации правотворческого процесса на разных уровнях местного самоуправления, претворения в жизнь принципов правотворческого процесса.
Актуальность данного исследования связана с нерешенностью и проблемностью многих вопросов, связанных с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления. В работе акцентируется внимание на теоретико-правовых и муниципально-правовых аспектах избранной темы.
В их числе:
- непоследовательность практики организации муниципальной власти, отражающей интересы центра, но не местных сообществ[2]
- ;
- противоречивость и неразвитость правовой основы местного самоуправления, наличие пробелов правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов, и в то же время сужение сферы правового регулирования отношений местного самоуправления субъектами Федерации;
- законодательное закрепление общих принципов деятельности местного самоуправления без учета различных уровней муниципальных образований, что ведет к «усреднению» местного самоуправления как формы осуществления власти;
- отсутствие четкого определения объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что влечет соответствующие трудности в реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления;
- нерешенность вопроса о роли и месте нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе российского права;
- отсутствие комплексного теоретического подхода к определению функций местного самоуправления и определению роли правотворчества в осуществлении этих функций.
Выделение и решение этих проблем местного самоуправления свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.
Объектом данного исследования является сфера общественных отношений, в которых находит воплощение правотворчество органов местного самоуправления как особая форма реализации муниципальной публичной власти. В центре внимания – отношения, возникающие по поводу разработки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов. Правотворчество органов муниципальных образований рассматривается как часть правотворчества, осуществляемого в государстве, имеющая свои особенности, назначение, формы реализации.
Предметом диссертационного исследования является состояние и перспективы развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе анализа правовых актов различного уровня, регламентирующих названную деятельность органов местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы. Научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления ведутся с момента возникновения местного самоуправления в Российской Федерации, и к данному времени уже накоплен определенный теоретический материал. Значительное число работ появилось после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г[3]., а затем и 2003 г.
Все эти работы посвящены различным вопросам местного самоуправления. Так, есть часть работ, которые содержат общую характеристику муниципального права как комплексной отрасли, регулирующей местное самоуправление в России. Это монографии С. А. Авакьяна, В.И. Васильева, В. И. Фадеева, в которых проводится политический, исторический, социологический анализы местного самоуправления.
Очевидно, что поставленные в работе вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, которые рассматриваются в контексте общих проблем отечественного конституционного и муниципального права в трудах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. Л. Златопольского, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Основина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Четвернина, Б. С. Эбзеева, Л. С. Явича и др.
Во многом накопленный опыт развития местного самоуправления в Российской Федерации обобщен в монографических работах Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, О. Е. Кутафина, Л. А. Нудненко, В. И. Фадеева и др.
Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли А.А. Акмалова, Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылин, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и др.
Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим вопросам правотворчества, так и отдельным вопросам нормотворческой деятельности различных органов, в том числе и органов местного самоуправления – работы В. М. Баранова, Т. М. Бялкиной, Р. Ф. Васильева, Н. А. Власенко, Т. Д. Зражевской, В. Н. Карташова, Д. А. Ковачева, И. А. Котелевской, Б. М. Лазарева, А. В. Мицкевича, Ж. И. Овсепян, А. С. Пиголкина, С.В. Полениной; И. С. Самощенко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой и др.
В последние годы появились работы Л. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н. Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления.
Однако, несмотря на появление значительного числа исследований по местному самоуправлению и отдельным его проблемам, в научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания вопросам определения сферы нормотворчества органов местного самоуправления, хотя при определении этой сферы выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления, осуществлению его функций. Поэтому одной из целей автора является попытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы, начиная с теоретических аспектов нормотворческой деятельности, исследовать конституционно-правовую основу и практику реализации нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Многие работы по правотворчеству органов местного самоуправления посвящены либо только характеристике правовых актов этих органов, либо отдельным вопросам их правотворчества.
Источниками для проведения исследования послужили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы и законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Внимание также уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.
Цель исследования – сформулировать теоретические основы оптимальной организации правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления, предложения по уточнению сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предложить обоснованное определение условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Достижение этой цели обусловливает постановку следующих задач исследования:
- обобщить состояние нормативно-правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;
- провести институциональный анализ современного местного самоуправления в свете отношений последнего с государственными органами в правотворческой сфере;
- проанализировать разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в теоретико-правовом, методологическом и аксиологическом аспекте;
- исследовать проблематику определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными актами органов местного самоуправления;
- выявить основные элементы, определяющие объем правотворческой компетенции местного самоуправления;
- показать особенности нормативно-правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления;
- определить перспективные направления и методы оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
- определить особенности юридической природы нормативных правовых актов;
- изучить состояние государственного контроля над органами местного самоуправления в сфере нормотворчества и проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества.
Решение названных задач призвано способствовать органам местного самоуправления занять должные позиции в системе органов, осуществляющих нормотворчество.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе исследования использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический подход к рассмотрению изучаемых проблем. Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач обобщение результатов исследования различных сторон сложной правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выработать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию правотворчества муниципальных органов.
При решении задач диссертации автор опиралась на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Задачи исследования потребовали обращения к теории права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому, гражданско-процессуальному и другим отраслям права.
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:
во-первых, современное развитие местного самоуправления, становление его органов как органов, обособленных от органов государственной власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы нормативных правовых актов в российской правовой системе – муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности;
во-вторых, в диссертации проведено комплексное и системное исследование общетеоретических проблем и практических задач развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления;
в-третьих, впервые в отечественной науке муниципального права объем правотворческой компетенции муниципальных органов рассматривается как динамичное явление, изменяющееся в зависимости от взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, а также органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований;
в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии особенностей реализации принципов правотворческого процесса в органах местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования. Выявленные автором характеристики демонстрируют особенность муниципального правотворчества, его отличие от правотворчества органов государственной власти.
в-пятых, о новизне исследования свидетельствует конкретизация нового знания о юридической природе муниципальных правовых актов в условиях осуществления местного самоуправления в России на основе самостоятельности и организационной обособленности органов местного самоуправления;
в-шестых, новизна исследования проявляется в раскрытии условий эффективности муниципальных правовых актов и муниципального правотворчества в целом, а также предложении критериев и показателей эффективности муниципальных правовых актов.
На защиту выносятся следующие положения:
- Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с перераспределением полномочий по правовому регулированию муниципальных отношений между тремя уровнями власти: Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В силу сложившегося на основе Федерального закона № 131-ФЗ правила, основное правовое регулирование местного самоуправления сосредоточено на федеральном уровне, при этом субъекты Федерации регулируют соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ. Это же правило действует, в том числе, и в отношении правового регулирования правотворчества органов местного самоуправления. Автор согласна с высказывающимся в науке мнением о том, что принятие Федерального закона № 131-ФЗ является попыткой построить систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации на основе развития державного централизма[4]. Однако, по мнению автора, в сфере регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях такое правовое регулирование не лишено определенного положительного эффекта, поскольку исключение субъектов Федерации из числа субъектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, способствует, с одной стороны, обеспечению единства правового пространства, выработке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях. Однако, с другой стороны, это порождает ситуацию, когда в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах и достаточного правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных органов на федеральном уровне, субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований. В итоге ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не сложилась достаточная правовая база правотворческой деятельности муниципальных образований. По мнению автора необходимо выделение ряда вопросов правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных образований, которые могли бы решаться на уровне субъектов Федерации, что позволило бы муниципальным образованиям иметь определенные ориентиры в организации своего правотворческого процесса.
2. Залогом построения единой эффективной правовой системы государства является необходимость осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, основанной на общих для правотворчества принципах. Конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления не может не подчиняться общим правилам осуществления правотворчества в государстве. Те принципы правотворческого процесса, которые выработаны наукой и (или) закреплены законодательством, преломляясь в среде муниципальной власти, находят особые формы реализации, что нельзя не учитывать при разработке актов, являющихся основой правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. Главная цель нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и муниципальном уровнях, и регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, состоит в создании механизма, способного обеспечить реализацию принципов правотворчества в муниципальном образовании с целью принятия в результате правотворческой деятельности законных, необходимых и эффективных муниципальных правовых актов.
3. В период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации законодательное регулирование компетенции муниципальных образований непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления окончательно не определен, так как идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. Исследование сферы правотворческой компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопросов, определенных Федеральным законом как вопросы местного значения, нельзя считать исчерпывающим. Поскольку местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, следовательно, органы местного самоуправления могут принимать решения и при отсутствии прямых предписаний на этот счет федерального законодателя. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.
4. Правильное определение и использование понятия «правотворческая компетенция» при регулировании местного самоуправления имеет существенное значение для регламентации функций муниципальных органов, обеспечения эффективности их деятельности. Чем правильнее определена компетенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления, тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.
Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, и правотворческие полномочия этих органов по их решению[5], не отражает, по мнению автора, сущности определяемого понятия.
На основе анализа научных источников, нормативного материала и практики муниципальных органов в диссертации предлагается ввести в понятие правотворческой компетенции органов местного самоуправления еще один компонент – общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
В пределах сфер деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЗ как вопросы местного значения, могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Таким образом, понятие «предметы ведения» явно шире понятия «вопросы местного значения», и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений – предметом регулирования муниципальных органов.
Введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую, что в свою очередь объясняет существующую подвижность пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
5. При условии существования двух групп вопросов, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного значения является несравнимо большим, нежели объем правотворческой компетенции по вопросам реализации отдельных государственных полномочий. В условиях того, что право органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий предусмотрено в Федеральном законе № 131-ФЗ, отсутствие соответствующего указания в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о праве органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты, не является основанием запрещения муниципальным органам осуществлять правотворчество по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.
При этом правотворчество органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеет свои особенности, определяемые, прежде всего, наличием четких пределов, установленных не столько Федеральным законом № 131-ФЗ, сколько законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
6. Существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, который бы включал и нормы о нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. В диссертации предлагается в федеральном законе о нормативных правовых актах особо определить условия законности, требования к правовым актам, правила разработки муниципальных правовых актов органами местного самоуправления с учетом разных уровней муниципальных образований. В этом же законе о нормативных правовых актах необходимо определить правила опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, с целью устранить разнообразие практики опубликования (обнародования) данных актов.
7. Определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются. Уставы муниципальных образований, регламенты органов местного самоуправления определяют общие правила разработки и принятия муниципальных правовых актов. Однако в условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расширения законодательно закрепленных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса на уровне муниципальных образований, с целью урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить решение вопросов местного значения при активном участии населения.
8. Анализ современного состояния правового регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях показывает, что правовые акты на муниципальном уровне хотя и закрепляют формы участия населения в местном самоуправлении в целом, и в правотворческом процессе, в частности, однако не дают гарантий обязательного выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения.
Правовое регулирование должно обеспечивать демократическую процедуру подготовки правового акта, который впоследствии смог бы адекватно регулировать общественные отношения. С этой целью необходимо на федеральном уровне закрепить основные начала этого процесса, которые призваны создавать, во-первых, условия участия населения в решении вопросов местного значения, а во-вторых, установить общие базовые правила разработки актов, которые бы обеспечивали в итоге принятие акта, органично вписывающегося в единую правовую систему.
В этой связи в гл. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, посвященной муниципальным правовым актам, необходимо закрепить:
- обязательность учета мнения граждан при подготовке решений органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и интересы граждан;
- обязательность доведения до сведения населения всех альтернативных проектов нормативных правовых актов.
Необходимо не только широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан, но и создание организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве.
9. Автором предлагается расширение в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне за счет включения в него избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ определил их как инициаторов проведения местного референдума, то есть способа решения вопросов местного значения, логичным было бы закрепление их в уставах муниципальных образований в качестве инициаторов принятия актов по вопросам местного значения. Вопрос о необходимости использования дополнительных мер для привлечения к законотворческому процессу неправительственных организаций был поднят и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию[6], после чего последовал ряд мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и дальнейшую демократизацию политической системы: были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»[7].
10. Развитие муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления. О необходимости оценки эффективности работы муниципальных органов свидетельствует развитие законодательства о местном самоуправлении, в частности принятие Указа Президента от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[8]
, утверждающего перечень показателей эффективной работы муниципальных органов. Эффективность функционирования органов местного самоуправления во многом зависит от эффективной правотворческой работы этих субъектов. С целью оценки эффективности муниципальных правовых актов органов местного самоуправления необходимо выделение определенных критериев, показателей эффективности.
Основываясь на понятии эффективности правовых актов, с учетом необходимости комплексной оценки правовых актов, автором предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта (они могут быть финансовые, организационные, психологические).
При этом оценка эффективности должна осуществляться, по мнению автора, на основе предлагаемых в работе принципов: комплексности оценки эффективности нормативных правовых актов; объективности; обязательности оценки; соответствия метода оценки характеру объекта правового регулирования; учета особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.
Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который должен осуществляться органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.
Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию механизмов разграничения правотворческой компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, нормативно-правовой основы правотворчества органов местного самоуправления, а также развитию и совершенствованию их правотворческой деятельности.
Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований (проанализировано свыше трехсот уставов муниципальных образований) по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе.
Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:
- в публикациях автора, в том числе научно-практическом пособии «Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты», монографии «Правотворчество органов местного самоуправления»;
- использованы при разработке и принятии устава г. Твери, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Твери;
- использованы при проведении исследования правового обеспечения местного самоуправления в Тверской области (2006 г.);
- внедрены в учебный процесс в рамках спецкурса «Правовые акты органов местного самоуправления» в Тверском государственном университете.
- излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Российского университета Дружбы народов, Тверского государственного университета. В качестве примера можно привести следующие конференции:
«Проблемы народного представительства в Российской Федерации», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 1998 г.)
«Конституция как символ эпохи», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 2003 г.)
«Государство и право в модернизирующемся мире» Москва, Российский университет Дружбы народов (май 2006 г.)
«Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (март 2007 г.)
IX Международная научно-практическая конференция «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека) Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (декабрь 2008 г.)
Подготовка диссертации была связана с сотрудничеством с Межмуниципальным центром, созданным при Филиале Северо-Западной Академии государственной службы в г.Твери. Сотрудничество выражалось в выступлениях на семинарах и круглых столах, организуемых Межмуниципальным центром Северо-Западной Академии государственной службы по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, совершенствования правотворческой работы муниципальных образований, обеспечения законности муниципальных правовых актов.
II. Основное содержание работы
Структура работы подчинена логике исследования. Во введении обосновываются выбор и актуальность темы, раскрывается состояние ее изученности, степень разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, используемые источники, формулируются положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования, характер и формы апробации его результатов.
Глава I «Нормативные правовые акты органов местного самоуправления» посвящена анализу нормативных правовых актов муниципальных органов как разновидности нормативных правовых актов, принимаемых в государстве, определению их места и роли в системе правового регулирования муниципальных отношений, значению этих актов в осуществлении функций местного самоуправления.
В первом параграфе отмечается, что понятие нормативного правового акта органа местного самоуправления основано на общем понятии нормативного правового акта и при этом имеет свои особые признаки, которые выделяют эти акты из ряда нормативных правовых актов, принимаемых в государстве.
Осуществление муниципальной власти основывается на законах и иных нормативных актах, в том числе, принимаемых органами (должностными лицами) местного самоуправления муниципальных образований. Выполнение функций местного самоуправления невозможно без использования нормативных правовых актов. В этих условиях трудно переоценить роль нормативных правовых актов органов (должностных лиц) местного самоуправления в решении задач, стоящих перед муниципальным образованием.
Для того, чтобы определить понятие и сущность нормативного правового акта органа местного самоуправления, и на основе этого уяснить его роль и место в системе российских правовых норм, автор обращается к исследованиям общего понятия правового акта, имеющимся в теории права, и, двигаясь от общего к частному, рассматривает такие понятия, как «правовой акт», «нормативный правовой акт», и, наконец, «нормативный правовой акт органа местного самоуправления». Действуя, таким образом, автор выявляет особенные признаки нормативных актов органов местного самоуправления.
Нормативные акты органов местного самоуправления – это юридические акты муниципального правотворчества. Они действуют на территории соответствующего муниципального образования. Данными актами устанавливаются нормы, регулирующие муниципальные отношения и не имеющие конкретного, персонифицированного адресата.
Несомненно, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления, являясь разновидностью нормативных актов, принимаемых в государстве, имеют признаки, свойственные всем нормативным актам. Наряду с этим им свойственны и особенности, среди которых в работе называются: принятие этих актов уполномоченными субъектами местного самоуправления; принятие их по вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям, передаваемым органам местного самоуправления, подзаконный характер этих актов, действие их в пределах муниципальных образований.
Автор обращает внимание на понятие муниципального правового акта, закрепленное в п. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ и отмечает, что оно не совсем корректно, поскольку законодатель определяет понятие акта через его вид. Решение является только видом правового акта. Наряду с решениями в муниципальных образованиях органами местного самоуправления принимаются постановления, распоряжения, приказы. Получается, что все они (постановления, распоряжения, приказы) муниципальными правовыми актами не являются. Но это не так.
Исходя из того, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления – это действия, и имея в виду приведенные выше признаки нормативного правового акта органа местного самоуправления, по мнению автора, нормативный правовой акт органа местного самоуправления следует определять как действие, устанавливающее, изменяющее или отменяющее правовые нормы, либо изменяющее сферу действия правовых норм, регулирующих муниципальные отношения, осуществленное уполномоченными органами или должностными лицами муниципального образования, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования.
Наряду с признаками, присущими нормативным правовым актам органов местного самоуправления характеристику их дополняют юридические свойства, необходимость выявления которых связана с определением сущностной характеристики рассматриваемых актов.
По общему признанию к таким свойствам относятся юридический эффект актов, их волевое свойство, властный и подзаконный характер.
Юридический эффект правовых актов заключается в установлении, изменении, отмене правовых норм или изменении сферы их действия, а также установлении, изменении или прекращении конкретных правоотношений[9]. Имея в виду, что органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, особенность юридического эффекта нормативных правовых актов органов местного самоуправления заключается в том, что эти акты могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы, регулирующие отношения, возникающие не только при решении вопросов местного значения, но и отношения, возникающие в результате осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Раскрывая волевое свойство муниципальных правовых актов, автор обращает внимание на то обстоятельство, что в настоящее время на местном уровне широко развита представительная демократия – совокупность отношений, возникающих в связи с решением вопросов местного значения населением через демократически избранных представителей. Федеральным законом № 131-ФЗ расширен перечень форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Взаимоотношения местного населения и представителей (коллегиальных и единоличных) заключаются в том, что представители должны выявить, раскрыть волю населения, существующую, как объективное явление, и представить ее при принятии решений. Основная трудность здесь заключается в том, чтобы волю населения выразить наиболее полно.
Задача оптимального выражения воли населения при принятии решений органом или должностным лицом местного самоуправления состоит в том, чтобы представители, выявив и раскрыв волю населения, соотнося ее со своей индивидуальной и общей волей, выработали такое решение, которое сочетало бы все эти воли.
Выражение воли населения при принятии решений представительным органом является необходимым условием существования муниципальной власти. Если допустить обратное, то теряется смысл местного самоуправления, которое по действующему законодательству является признаваемой и гарантируемой Конституцией деятельностью населения по решению вопросов местного значения, которая может осуществляться как непосредственно населением, так и через представительные органы.
Еще одним юридическим свойством нормативных правовых актов органов местного самоуправления является их властный характер, который проявляется в нескольких аспектах. Одним из них является то, что акты, властные по характеру, издаются в одностороннем волевом порядке. В этом случае мы можем говорить о взаимосвязи таких свойств акта, как властный и волевой характер.
Иным аспектом властного характера актов органов местного самоуправления является то, что в них выражается желание властвующего субъекта навязать свою волю. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления либо устанавливают обязательные правила поведения в сфере управления муниципальным образованием, либо изменяют эти правила, либо изменяют их сферу действия, либо отменяют их. Нормативные правовые акты содержат обязательные юридически властные предписания, подлежат безусловному исполнению.
Являясь подзаконными по юридической силе, нормативные правовые акты органов местного самоуправления вместе с актами органов государственной власти составляют правовую основу местного самоуправления. При этом самостоятельность местного самоуправления как принцип его организации не противоречит принципу подзаконности актов органов местного самоуправления, поскольку государственные и муниципальные органы власти действуют на основе такого принципа правового государства, как законность.
Подводя итог, автор отмечает, что, в современную систему нормативно-правовых актов входят и акты органов местного самоуправления, которые имеют все признаки правовых актов и издаются по особым предметам правового регулирования: вопросам местного значения и отдельным государственным полномочиям. Являясь неотъемлемым звеном иерархической структуры системы нормативных актов, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как часть подсистемы подзаконных нормативных актов, занимают определенное место в данной системе, опосредованное сферой их действия.
Эти акты органично входят в систему нормативных актов Российской Федерации, создавая дополнительные юридические гарантии осуществления прав граждан России на решение вопросов местного значения.
Во втором параграфе определяются место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений.
Определяя место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, автор исходит из подзаконного характера нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Подсистеме подзаконных актов свойственна одна общая особенность их юридической силы – они не должны противоречить закону. В остальном же акты названной группы во многом различаются между собой, имеют свои особенности и по содержанию, и по юридической силе, которая определяется исходя из компетенции правотворческого органа и сферы действия нормативного правового акта.
Место нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений определяется тем, что это акты, действующие только в пределах муниципального образования, и, соответственно, регулирующие отношения, существующие в границах муниципального образования.
Исходя из анализа Федерального закона № 131- ФЗ, автор определяет роль муниципальных правовых актов в регулировании отношений в сфере местного самоуправления, которая проявляется в следующем. Во-первых, акты органов местного самоуправления закрепляют статус муниципального образования. Эта роль принадлежит, прежде всего, уставу муниципального образования. Во-вторых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют структуру этих органов, их организационно-правовой статус, а также правовое положение депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что осуществляется в том числе и муниципальными правовыми актами. В-четвертых, особую роль нормативные правовые акты органов местного самоуправления играют в обеспечении механизма реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. В-пятых, нормативные правовые акты органов местного самоуправления определяют экономическую основу муниципального образования. Основным муниципальным правовым актом, в котором содержатся основополагающие нормы о финансовой основе местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, является устав муниципального образования. Требование об обязательности отражения в уставе вопросов, связанных с местными финансами, содержится в ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ. Посредством нормативных актов органов местного самоуправления претворяются в жизнь различного рода планы и программы развития муниципального образования. В-шестых, муниципальные правовые акты регулируют отношения между муниципальными образования по перераспределению между ними полномочий (в роли таких актов выступают соглашения между муниципальным районом и поселением). Наконец, в-седьмых, важная роль нормативных правовых актов органов муниципального образования проявляется и в том, что они определяют общие правила регулирования нормотворческого процесса в муниципальном образовании.
Таким образом, подводя итог, автор отмечает, что многообразие принимаемых в муниципальном образовании нормативных правовых актов свидетельствует о выполнении ими одновременно нескольких ролей в правовом регулировании муниципальных отношений.
Автор подчеркивает, что можно говорить о юридической и социальной роли этих актов. Так, юридическая роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления проявляется в учреждении ими статуса муниципального образования, системы муниципальных органов, наделении этих органов собственными полномочиями. В первую очередь эту роль осуществляет устав муниципального образования. К юридической относится и регулятивная роль муниципальных правовых актов, которая проявляется в том, что они осуществляют регулирование значительного круга отношений, возникающих на территории муниципальных образований в пределах вопросов местного значения. Юридическая роль муниципальных правовых актов проявляется и в том, что именно эти акты принимаются с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций. Значительна роль этих актов также и в правовом обеспечении участия населения в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, ибо именно на этом уровне, уровне муниципального образования закрепляется механизм реализации права населения на участие в решении вопросов местного значения. Наконец, нормативные правовые акты (прежде всего устав муниципального образования) органов местного самоуправления играют особенную роль, являясь не только результатом правотворчества, но и основой нормотворчества муниципального образования.
Однако муниципальным правовым актам, по мнению автора, присуща и особая социальная роль. Именно на муниципальном уровне при разработке и принятии нормативных актов органов местного самоуправления существует возможность прямого участия населения в правотворческом процессе.
В третьем параграфе определяется значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, как и любые акты в государстве, выполняют свою роль в осуществлении функций (в данном случае, местного самоуправления), являясь средством выполнения функций, которыми наделено местное самоуправление.
При условии существования разнообразных функций местного самоуправления[10], автор обращается к некоторым из них, чтобы на их примере рассмотреть значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления. Так, в работе рассматриваются такие функции местного самоуправления, как функция обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения; управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и роль муниципальных правовых актов в реализации названных функций.
В частности, в работе отмечается необходимость закрепления в уставах и иных муниципальных правовых актах правил участия граждан в осуществлении местного самоуправления, что объясняется, прежде всего, тем, что организация местного самоуправления в муниципальных образованиях разного типа неодинакова. В каждом из них реализуется тот набор форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, который необходим для этого муниципального образования и может быть в нем реализован.
Органы местного самоуправления должны способствовать устойчивому социально-экономическому развитию территории, созданию действенной социальной защиты населения. Это осуществляется в рамках такой функции как управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Законодательная норма о том, что правомочия собственника муниципального имущества в муниципальном образовании реализуются его органами местного самоуправления, требует установления для данных органов муниципальными правовыми актами специальных правил осуществления таких правомочий.
Так как Федеральным законом № 131-ФЗ к компетенции местного самоуправления отнесены формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, организация предоставления и оказание населению большого объема услуг, связанного с жизнеобеспечением, и др., это определяет возможность и необходимость регулирования ряда вопросов, связанных с муниципальной собственностью, финансово-экономическими отношениями, уставами муниципальных образований и правовыми актами органов местного самоуправления. Такое регулирование осуществляется в пределах, установленных законодательством и обеспечивающих самостоятельность решения населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Осуществляя свои функции, органы местного самоуправления используют различные правовые формы деятельности. Формы самоуправленческой деятельности муниципальных образований должны соответствовать содержанию этой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции местного самоуправления необходимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени.
Практически невозможно решать вопросы местного значения без института муниципальных правовых актов, т.е. без принятия органом местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и индивидуальных актов, поскольку задачи и функции местного самоуправления не могут быть, в конечном счете, решены без использования такой формы деятельности, как правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
Таким образом, важнейшая форма осуществления местного самоуправления – муниципальное правотворчество.
При этом следует отметить, что принятие тех или иных нормативных правовых актов обусловлено целями, задачами и функциями местного самоуправления. Поэтому не только функции определяются и реализуются посредством муниципальных правовых актов, но и сами акты принимаются в зависимости от функций, выполняемых местным самоуправлением.
Глава II «Правовые основы правотворчества органов местного самоуправления» посвящена исследованию правовой базы правотворчества, как особой деятельности органов местного самоуправления, определению сферы этого правотворчества.
В первом параграфе внимание уделено определению сферы правотворчества органов местного самоуправления.
Основным компонентом в определении муниципального правотворчества (нормотворчества) являются вопросы, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты и которые включают в себя три группы: вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, которые органы местного самоуправления могут брать к своему ведению в соответствии со ст. 141, 151, 161 Федерального закона № 131-ФЗ.
Исходя из сказанного, автором предлагается определять правотворчество органов местного самоуправления как правовую деятельность органов местного самоуправления по созданию, изменению и упразднению обязательных правил поведения по вопросам, находящимся в ведении муниципального образования на постоянной или временной основе, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципального образования.
Сфера правотворчества органов местного самоуправления определяется содержанием деятельности органов местного самоуправления, в которую входит решение вопросов местного значения, осуществление отдельных государственных полномочий, а также возможность органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения.
Вопросы местного значения – это та сфера публичных дел, решение которых осуществляется населением муниципальных образований самостоятельно или через органы местного самоуправления. Признание местного самоуправления государством и определения круга вопросов местного значения является главным из условий существования муниципальной власти. И именно в пределах вопросов местного значения реализуется муниципальное правотворчество как важнейшая форма публично-властной деятельности муниципальных образований.
Анализируя содержание ст. 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ, закрепляющих перечень вопросов местного значения, автор приходит к выводу, что общим недостатком законодательного регулирования местного самоуправления остается нечеткость формулирования вопросов местного значения, что не позволяет однозначно разграничивать их между органами местного самоуправления и органами государственной власти, а также между органами местного самоуправления разных типов муниципальных образований, прежде всего, между муниципальным районом и входящими в его состав поселениями. При этом проблема четкого определения вопросов местного значения муниципальных образований разных типов тесно связана с разграничением прав на публичную собственность между ними и с определением сферы правотворчества органов муниципальных образований разного уровня. Подчеркивается, что действующие нормы, закрепляющие перечень вопросов местного значения, зачастую не позволяют точно определить в каких пределах органы местного самоуправления муниципальных образований разных типов могут принимать нормативные правовые акты по этим вопросам.
Недостаточная проработка концепции разграничения вопросов местного значения между муниципальными образованиями различного уровня ведет к возникновению сферы «коллизионных» вопросов. Абсолютное разделение перечня вопросов местного значения для муниципальных образований разных уровней в период постоянной подвижности законодательства труднодостижимо. Перечень этих вопросов может изменяться еще не раз. Но важным является определение этого перечня исходя из принципа, положенного в основу самим Федеральным законом № 131-ФЗ и заключающемся в том, что вопросы местного значения должны касаться непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, и быть ключевыми при определении полномочий органов местного самоуправления.
В целом, автором выделяются два блока проблем: проблемы, связанные с определением в целом перечня вопросов местного значения, в пределах которых органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты; проблемы распределения полномочий между муниципальными образованиями в пределах совпадающих вопросов.
Четкое определение сферы правотворческой деятельности органов местного самоуправления необходимо, во-первых, для разграничения сферы правотворчества органов местного самоуправления и государственной власти. Во-вторых, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления различных муниципальных образований. В-третьих, для разграничения полномочий по принятию актов между органами местного самоуправления одного муниципального образования. В этом плане Федеральным законом № 131-ФЗ правотворческая компетенция определенным образом разделена между представительным и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования путем закрепления за представительным органом исключительной компетенции, в сфере которой находятся наиболее важные вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Очевидным является то, что сфера правотворчества муниципальных органов подвижна. По мнению автора, она вряд ли в ближайшее время может быть абсолютно четко определена в силу того, что взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления на разных этапах развития местного самоуправления являются неодинаковыми. Поэтому правотворчество как правовая форма деятельности органов местного самоуправления будет осуществляться в изменяющихся условиях, определяющих задачи местного самоуправления на каждом конкретном этапе развития государственности.
Во втором параграфе исследуются проблемы установления объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Диссертант считает, что объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления во многом зависит от степени децентрализации местного самоуправления, от того, какое место занимает институт местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления и правотворческие полномочия этих органов по их решению[11], не отражает, по мнению диссертанта, сущности определяемого понятия.
По мнению автора, в понятии правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен быть еще один компонент – общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.
Закрепляя вопросы местного значения, федеральный законодатель определяет, таким образом, сферы деятельности местного самоуправления, в которых участвуют все субъекты муниципального образования в пределах своих полномочий. Однако в пределах этих сфер деятельности могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.
Совокупность вопросов местного значения и общественных отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов органами местного самоуправления, составляют общее понятие – предметы ведения органов местного самоуправления. Понятие «предметы ведения» давно используется в юридической науке в значении тех общественных отношений, в которых орган государства юридически компетентен[12]. Таким образом, понятие предметы ведения явно шире понятия вопросы местного значения, и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, правотворческая компетенция органов местного самоуправления должна определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муниципальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений – предметом регулирования муниципальных органов. Так, в целом общественные отношения по организации местного самоуправления (определение организационных форм деятельности органов местного самоуправления, порядок формирования органов и др.) относятся к правотворческой компетенции представительных органов местного самоуправления, тогда как отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности могут регулироваться исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Несмотря на то, что общим принципом определения пределов правотворческой компетенции является обеспечение благоприятного режима для граждан (непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения), введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую. Общественные отношения как категория изменяющаяся, будучи включенными в состав правотворческой компетенции органов местного самоуправления придают ей определенный динамизм. Так, изменение общественных отношений (например, изменение структуры органов местного самоуправления муниципального образования и перераспределение полномочий между ними) влечет и изменение правотворческой компетенции органов местного самоуправления, ее перераспределение в пределах новой структуры. Можно говорить и о других примерах такой динамики правотворческой компетенции муниципальных органов. Закрепленная Федеральным законом № 131-ФЗ возможность на основании соглашений перераспределять полномочия между муниципальным районном и поселением, означает фактически изменение круга тех отношений, которые могут быть урегулированы соответственно на уровне муниципального района или поселения, в связи с чем изменяется в целом объем правотворческой компетенции указанных органов.
Исходя из этого, автор делает вывод, что при условии многообразия общественных отношений, регулируемых разными уровнями публичной власти невозможно определить весь объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления в одном законе, пусть даже определяющем общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение правотворческой компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти, несомненно, должно осуществляться в отраслевом законодательстве. Но при этом федеральный закон о местном самоуправлении, по мнению диссертанта, должен содержать конкретные принципы определения полномочий органов муниципального образования, на основе которых в отраслевом законодательстве должны быть разграничены полномочия применительно к определенным сферам деятельности публичной власти[13].
Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления, по мнению диссертанта, окончательно не определен, поскольку, как указывалось, идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы стабилизирующим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти. Одним из таких принципов, как указывается в работе, мог бы стать принцип, в соответствии с которым при наделении органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения необходимым должно являться указание о том, на каких иных правотворческих уровнях и в каких пределах эти нормы могут развиваться и дополняться.
Глава III «Правотворческий процесс в органах местного самоуправления» посвящена принципам правотворческого процесса, осуществляемого органами местного самоуправления, особенностям нормативного регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях.
В первом параграфе исследуются принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса как технологии создания нормативных правовых актов и доведения их предписаний до адресатов. Как отмечает автор, не всегда в литературе, посвященной проблемам правотворчества (или законотворчества) различают эти понятия, а зачастую и просто смешивают[14].
На взгляд автора следует различать принципы правотворчества и принципы правотворческого процесса. Принципы правотворчества как более общего понятия, являются основополагающими идеями, на основе которых строится как все правотворчество, так и его сущностная характеристика – правотворческий процесс. Поэтому, говоря о принципах правотворчества, мы тем самым раскрываем и общие принципы правотворческого процесса, поскольку понятие правотворчество и правотворческий процесс, подчеркиваем, неразрывно связаны.
Тема принципов правотворчества поднималась в работах многих авторов[15]. Это связано с тем, что соблюдение принципов, несомненно, является залогом эффективности правотворчества, достижения его целей. При условии, что в различных работах называется неодинаковый перечень принципов, в целом в систему базовых начал правотворчества, по мнению автора должны быть включены: принцип демократизма, законности, научной обоснованности, принцип своевременного осуществления правотворчества.
Названные принципы характерны для правотворчества, осуществляемого любыми уполномоченными органами государства, включая и органы местного самоуправления. Однако реализация этих принципов на уровне муниципальных образований в правотворчестве органов местного самоуправления имеет некоторые особенности, которые, прежде всего, проявляются в тех формах и методах, возможностях, которые используются или могут быть использованы для такой реализации.
В диссертации показаны значение принципов правотворчества органов местного самоуправления и особенности их реализации в муниципальных образованиях.
К принципам правотворческого процесса в диссертации отнесены принципы: исполнимости, системности, объективности, научности, поэтапности работы.
Значение принципов правотворческого процесса заключается в том, что они представляют собой определенные требования, общие по характеру, базовые по сущности, определяющие технологию подготовки проектов правовых актов любых органов власти, в том числе и органов местного самоуправления. Являясь основными идеями, названные принципы лежат в основе правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Реализация этих принципов хотя и определяется в целом предписаниями Федерального закона, но во многом зависит от уровня муниципального образования, от структуры органов местного самоуправления, от вида нормативного правового акта, принимаемого в муниципальном образовании.
Во втором параграфе рассматриваются стадии правотворческого процесса и их особенности регулирования и реализации в муниципальном образовании.
В диссертационной работе отмечается, что степень урегулированности отношений, возникающих в процессе правотворчества органов местного самоуправления, зависит от того, на какой стадии этого процесса эти отношения возникают. Одни этапы правотворчества нуждаются в детальном регулировании, другие его не требуют. Содержание подготовительной («предпроектной») стадии правотворческого процесса предопределяет ее низкую формализованность. Нет необходимости, да и возможности урегулировать общественные отношения, связанные с выявлением и обсуждением потребности принятия нового нормативного акта. Данная стадия отличается минимальным закреплением порядка ее осуществления в нормативных правовых актах.
В диссертации проводится анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок разработки и принятия нормативных правовых актов. При этом отмечается, что порядок разработки актов, предусмотренный в муниципальных образованиях, ставит население этих муниципальных образований в неравное положение. Аргументируется этот вывод анализом правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих порядок реализации правотворческой инициативы граждан.
Уделяется внимание в диссертации и вопросу участия граждан в правотворческом процессе органов местного самоуправления. Отмечается, что действующая нормотворческая практика не имеет серьезного опыта в регламентировании информирования и широкого участия граждан на стадии нормотворческой инициативы, хотя практика сталкивается с настоятельным требованием граждан о предоставлении широкой и доступной информации о ситуации и перспективах развития территории, что связано, прежде всего, с активизацией политических намерений населения, желанием воспользоваться демократическими институтами власти.
Именно поэтому чрезвычайно важной задачей становится разработка процедур реализации права населения на участие в управлении (в том числе в местном самоуправлении), которое провозглашено в Конституции Российской Федерации, но не всегда может быть реализовано на деле.
Особое внимание в работе автором уделено публичным слушаниям, порядку их организации и проведения в муниципальных образованиях, проблемам определения результатов публичных слушаний. Автор обращает внимание на сложность выявления мнения населения и предлагает некоторые пути решения этого вопроса.
Принятие актов органами местного самоуправления соединяет в себе властный, психологический и правовой элементы. Порядок принятия актов органов и должностных лиц местного самоуправления в большей степени урегулирован по сравнению с порядком подготовки данных актов. Это связано с тем, что названная стадия правотворческого процесса может быть осуществлена лишь в строгом соответствии с условиями и требованиями принятия акта. Наличие специального порядка принятия и отмены актов обусловлено их значением и правовыми последствиями, которые возникают в связи с изданием и отменой правового акта. Такой порядок направлен на обеспечение соответствия формы и содержания акта, целям его издания, необходимой эффективности, законности, авторитета, реализации демократических принципов правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Наряду с тем, что существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, не менее важна работа по созданию на уровне муниципальных образований правовой основы правотворческого процесса. На уровне муниципальных образований необходимо урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования.
В третьем параграфе внимание уделено вопросу о проблемах совершенствования правотворческого процесса.
В диссертации проблемы совершенствования правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления, разделены на несколько блоков: общие проблемы, вытекающие из сложности самого явления правотворчества, проблемы, связанные в целом с правотворчеством органов местного самоуправления, и, наконец, проблемы совершенствования правотворческой техники, как сущностной характеристики правотворческого процесса этих органов.
Так, к одной из общих проблем, связанных с совершенствованием правотворчества, относится многоуровневость правотворческой системы. Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются на федеральном, региональном и местном уровне. При этом существуют определенные трудности в вычленении тех вопросов и полномочий, которые должны находиться в руках муниципальных образований для осуществления правового регулирования отношений, возникающих на территории муниципального образования. Существует необходимость не только отделения сферы муниципального правотворчества, но и определения объема правотворческой компетенции в сфере местного самоуправления на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. С проблемой разграничения предметов ведения между органами разного уровня связана и другая проблема – соответствие муниципальных правовых актов вышестоящим актам. Невозможно обеспечить соответствие правовых актов, имеющих меньшую юридическую силу актам, имеющим большую силу, в условиях, когда нет четкого разграничения компетенции между различными уровнями власти. Нет такого разграничения правотворческой компетенции и на уровне самого муниципального образования между представительными и исполнительными органами.
Нельзя не согласиться с тем, что при условии существования многоуровневой правотворческой системы одним из вариантов решения проблемы упорядоченности правотворческого процесса в целом является создание комплексного нормативного материально-процессуального блока, направленного на регулирование правотворческой деятельности, который должен охватывать все уровни правотворческой системы. Такой нормативный блок, по мнению автора, должен определять общие принципы взаимоотношений органов, вовлеченных в правотворческий процесс, позволяющие минимизировать случаи принятия коллизионных актов и способствующие усилению эффективности правовой системы[16].
Существенной проблемой является отсутствие единой системы нормативного регулирования техники создания нормативного правового акта органами или должностными лицами местного самоуправления.
В диссертации анализируется правовое регулирование каждой стадии правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. При рассмотрении стадии правотворческой инициативы, отмечается, что перечень субъектов правотворческой инициативы в Федеральном законе определен очень скупо. Автор разделяет точку зрения, согласно которой в данный перечень следовало бы включить такие важнейшие институты гражданского общества, как политические партии, профсоюзы, объединения предпринимателей, иные общественные организации, заинтересованные в развитии местного самоуправления[17]. Включение названных субъектов в перечень тех, кто обладает правотворческой инициативой, позволило бы выявлять больший спектр интересов при осуществлении правотворческого процесса органами местного самоуправления.
Проблемы совершенствования правотворческого процесса, несомненно, нуждаются в решении. Путь решения названных в работе проблем – обобщение имеющегося положительного опыта и его внедрение в организацию правотворческого процесса в муниципальных образованиях. Важным аспектом совершенствования правотворческого процесса является разработка модельных актов, содержащих процессуальные нормы (модельные регламенты, положения о порядке проведения публичных слушаний, опросов граждан, реализации правотворческой инициативы граждан и пр.).
Наконец, необходимым является повышение юридической грамотности депутатов представительных органов местного самоуправления путем проведения систематической учебы, направленной на разъяснение законодательства, изучение научных наработок в области теории правовых актов. Организацией и проведением такой учебы должны заниматься органы власти субъекта Федерации. Поиск новых форм повышения профессионализма муниципальных служащих должно стать постоянной деятельностью, осуществляемой в государстве и направленной на развитие местного самоуправления как института гражданского общества.
Глава IV «Проблемы обеспечения эффективности правовых актов органов местного самоуправления» посвящена вопросам обеспечения законности и эффективности муниципальных правовых актов как средству оптимизации муниципального правотворчества.
В первом параграфе отмечается, что совершенствование правотворческого процесса должно преследовать цель принятия более качественных муниципальных правовых актов. Качество правовых актов, как известно, определяется их соответствием предъявляемым требованиям. С этим непосредственно связана реализация предписаний актов.
Это требования законности и организационно-технические требования.
Требования законности актов органов местного самоуправления, по мнению автора, можно сгруппировать в четыре группы:
- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
- соблюдение компетенции органа, принимающего акт;
- соответствие правового акта цели и содержанию закона, иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой согласно иерархии правовых актов;
- соблюдение установленных законом или иным нормативным правовым актом формы и порядка принятия правового акта.
Основная цель соблюдения названных выше требований – принятие эффективных нормативных правовых актов[18]. Если рассматривать эффективность нормативных актов органов местного самоуправления в качестве явления, связанного с процессом управления данной территорией, то обозначающий ее термин получает конкретное звучание. Он выражает отношение между фактически достигнутым и той социальной целью, для достижения которой приняты правовые нормативные акты. Об эффективности любого правового акта, как отмечает Лазарев В.В.[19], можно говорить постольку, поскольку он имеет свою, вполне определенную цель, отличную от целей иных средств правового воздействия.
Обобщая основные характеристики эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, автор делает вывод о том, что эффективность акта заключается в способности достижения цели управления в соответствии с требованиями объективной действительности в масштабах муниципального образования на основе действующего законодательства при наименьших затратах (издержках).
Однако при характеристике понятия эффективности правовых актов органов местного самоуправления необходим учет не только «чистого» результата действия их норм, но и всех элементов юридического механизма, а также средств, затрат на достижение предполагаемого эффекта.
Опыт показывает, что действие основных характеристик понятия эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления требует определенных условий. Условия эти различны и могут относиться как к внутреннему содержанию акта, так и к внешнему воздействию его на регулируемые отношения.
К таким условиям эффективности нормативного акта относятся по мнению автора социальная ценность акта, определяемая его своевременностью и обоснованностью, правильность выбора общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, правильность выбора метода регулирования, соблюдение правил нормотворческой техники.
Принципиальную значимость, по мнению автора, при анализе эффективности правовых актов органов местного самоуправления имеет выявление критериев, позволяющих обосновать и раскрыть реальную степень эффективности и ее качественные показатели при разработке и принятии правовых актов муниципальными органами.
На основе проведенного исследования основных показателей эффективности, по мнению автора, представляется возможным предложить следующую систему критериев эффективности муниципальных нормативных правовых актов:
- качество целеполагания (определение в нормативном правовом акте цели правового регулирования);
- качество механизма реализации муниципального правового акта;
- полнота регламентации – достаточность соблюдения норм, содержащихся в акте, для получения результата;
- издержки (финансовые, организационные, психологические);
- соотношение полученного результата, после введения в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта.
Для того чтобы оценить эффективность муниципальных правовых актов недостаточно лишь названных критериев. Необходимы еще и показатели эффективности. Эти категории близки, но неоднородны. Критерии в данном случае - общая категория, основанная на нескольких показателях эффективности (неэффективности) акта. При этом если критерии оценки могут быть общими, то показатели эффективности (неэффективности) могут быть особенными в зависимости от вида муниципального правового акта, его цели, объекта регулирования.
В диссертации приведены примеры оценки эффективности таких муниципальных правовых актов, как устав муниципального образования, положения о правотворческой инициативе граждан, о территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаниях.
Немаловажным, по мнению диссертанта, является и определение принципов проведения оценки эффективности муниципальных правовых актов, к которым в работе относятся: комплексность оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления; объективность оценки нормативных правовых актов органов местного самоуправления; обязательность оценки эффективности нормативных правовых актов; соответствие метода оценки характеру объекта правового регулирования; учет особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.
В завершении автор отмечает, что оценка эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должна быть основана на определенной правовой базе, вследствие чего на муниципальном уровне полезным было бы принятие нормативного правового акта, определяющего порядок и условия оценки эффективности муниципальных правовых актов, с указанием критериев и показателей оценки их эффективности.
Внедрение системы оценки эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления должно способствовать оптимизации правотворчества органов местного самоуправления, выработке законных, реальных, обоснованных правовых актов, и, в конечном счете, улучшению организации местного самоуправления в муниципальном образовании.
Второй параграф посвящен проблемам соблюдения предъявляемых к актам требований.
Увеличение числа муниципальных образований в результате проводимой реформы местного самоуправления, расширение полномочий муниципальной власти по регулированию различных сфер общественных отношений, и как следствие увеличение интенсивности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, актуализирует проблему соблюдения требований, предъявляемых к муниципальным нормативным правовым актам.
Важен вопрос о том, каким образом проявляется дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления, поскольку своевременное выявление и устранение дефектов муниципальных правовых актов является залогом оптимального функционирования местного самоуправления, решения вопросов местного значения. Как показывает опыт, в целом дефектность нормативных правовых актов органов местного самоуправления может проявляться по-разному.
Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Причем, имея в виду, что данное требование означает не только несоответствие акта органа местного самоуправления иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, но и несоблюдение порядка принятия или формы нормативного правового акта, то и издание акта в иной форме, чем предусматривает Федеральный закон № 131-ФЗ или несоблюдение порядка принятия акта, также ведет к признанию акта дефектным.
Во-вторых, в случае несоблюдения организационно-технических требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, в них могут допускаться неточности формулировок, что приводит к их неправильному или различному толкованию и такие акты также следует признать в ряде случаев оспоримыми.
В-третьих, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты.
Пытаясь определить перечень причин, вызывающих появление дефектных актов, автор указывает, что назвать абсолютно все причины довольно трудно. Скорее их можно свести к одной главной – несоответствие акта закону. В том случае, если такое несоответствие устранить невозможно, если акт в установленном порядке признан недействительным, т.е. отменен в связи с содержащимся в нем нарушением, которое исправить нельзя, то, следовательно, он признан ничтожным. В том случае, если после внесения в нормативный правой акт необходимых изменений, он может продолжить свое действие, акт является оспоримым.
Правовые последствия принятия органами местного самоуправления дефектных актов, т. е. способы реагирования компетентных органов на нарушение предъявляемых к актам требований, различны.
Таким образом, правовыми последствиями принятия актов органов местного самоуправления без соблюдения требований законности, по мнению автора, могут быть:
- изменение или отмена нормативного правового акта самим органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) соответствующий муниципальный правовой акт;
- приостановление действия нормативного правового акта органами местного самоуправления;
- отмена или приостановление действия нормативного правового акта случае упразднения органа местного самоуправления, принявшего (издавшего) данный акт, органом местного самоуправления, к полномочиям которого на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;
- признание нормативного правового акта недействительным по решению суда;
- отмена нормативного правового акта уполномоченными государственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- предписание органа государственной власти об отмене или изменении актов органов местного самоуправления.
В заключении, автор отмечает, что неуклонное и точное соблюдение всех требований, предъявляемых к нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления, может быть достигнуто, прежде всего, путем улучшения юридической подготовки депутатов и муниципальных служащих органов местного самоуправления, деятельность которых связана с подготовкой и принятием нормативных правовых актов[20].
В связи с этим необходима с одной стороны более правильная расстановка кадров, прежде всего юридических, с другой стороны – поиск новых способов разрешения проблемы, например – разработкой, как отмечалось выше, типовых (модельных) правовых актов для муниципальных образований, особенно вновь создаваемых. В данном случае такая задача может решаться не только органами власти субъекта Федерации, но могли бы оказать такое содействие муниципальным органам и советы муниципальных образований, создаваемые в субъектах Федерации. Немаловажна и роль науки в этом процессе. Научные разработки в области теории правовых актов, юридической техники, правотворчества в целом могут быть положены в основу разработки муниципальных правовых актов.
Важной задачей является дальнейшая теоретическая разработка вопросов юридической науки, в частности, более детальное освещение вопроса о действительности нормативных правовых актов органов местного самоуправления, о требованиях, определяющих законность актов, их оспоримость или ничтожность.
В заключении диссертации подведены итоги исследования различных проблем осуществления правотворчества органов местного самоуправления в Российской Федерации. На основе этого исследования даны рекомендации автора с учетом Федерального закона № 131-ФЗ. Совершенствование правотворческой деятельности органов местного самоуправления и повышение ее эффективности требует как развития федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, так и совершенствования нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
- Монографии, учебные пособия:
- Правотворчество органов местного самоуправления: монография / Н.А. Антонова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. – 10,5 п. л.
- Органы местного самоуправления: Нормативные правовые акты: науч.-практич. Пособие. – М.: Дело. 2006. – 16,0 п. л.
- Основы муниципального права Российской Федерации: учебное пособие. – Тверь. 1999. 8,3 п. л.
- Правовое регулирование организационной работы муниципальных органов. Учебное пособие, Тверь 1998 г. 10,0 п.л.
- Конституционное право зарубежных стран. Курс лекций. – Тверь: Твер. гос. ун-т, 2004. 8,0 п.л.
II Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов
докторских диссертаций в области права:
- Территориальное общественное самоуправление // Закон и право. 2000. № 8, 0,6 п. л.
- Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Проблемы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления // Закон и право. 2006. № 10. 0,8 п.л.
- Нормативно-правовое регулирование правотворческого процесса в органах местного самоуправления // Закон и право. 2007. № 12. 1,0 п.л.
- Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. 0,8 п.л.
- Правовое обеспечение права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления нормативными правовыми актами органов местного самоуправления // Закон и право. 2008. № 5. 0,8 п.л.
- Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. 0,8 п.л.
- Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Юридический мир. 2009. № 6. 0,5 п.л.
- Подзаконность актов органов местного самоуправления в современной системе права Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 3. 0,5 п.л.
III. Иные научные статьи и публикации
- Акты органов местного самоуправления // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции. Москва, МГУ, апрель 1996. 0,6 п.л.
- Характер и пределы правового регулирования организационной деятельности представительных органов местного самоуправления // Закон и право. 1999. № 6. 0,6 п.л.
- Действие муниципально-правовых актов; Проблемы защиты прав и охраняемых законом интересов // Сб. науч. ст.Тверь, 1997. 0,3 п.л.
- Право граждан на местное самоуправление в Российской Федерации // Государственно-правовые проблемы обеспечения и защиты прав граждан: Сб. науч. тр.,Тверь, 1997. 0,6 п.л.
- Юридическое значение актов муниципальных органов // Проблемы народного представительства в Российской Федерации /под ред. С.А. Авакьяна. Материалы научно-практической конференции апрель. 1998. М.: Изд-во МГУ, 1998. 0,6 п.л.
- Роль территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции «Роль территориального общественного самоуправления в становлении городского сообщества». Тверь, 1999. 0,5 п.л.
- Конституционные основы территориального общественного самоуправления // Материалы научной межвузовской конференции «Общественное территориальное самоуправление», Тверь, 1999. 0,3 п.л.
- О некоторых аспектах преподавания муниципального права // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права. Материалы научно-практической конференции. МГУ. 2000. 0,5 п.л.
- Муниципальная власть: формы и методы управления развитием муниципального образования // Материалы научно-практической конференции «Государственная и муниципальная служба в системе управления регионом». Тверь, 2002. 0,5 п.л.
- Властный характер нормативных актов органов местного самоуправления // Проблемы совершенствования преподавания юридических дисциплин в Северо-Западной Академии государственной службы и ее филиалах. Материалы научно-методической конференции. Петрозаводск. 27 апреля 2004 г. Карел. Филиал СЗАГС. 0,8 п.л
- Общественные связи местного самоуправления в свете новой редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Общественные коммуникации местного самоуправления Твери. Информационный бюллетень. Тверь, 2004. № 2. 0,5 п.л.
- Волевое свойство нормативных правовых актов муниципальных органов как проявление конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления // Конституция – символ эпохи: В 2 т. /Под ред. проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М.: Изд-во МГУ, 2004. 0,8 п.л.
- Административно-территориальное устройство и организация местного самоуправления в условиях нового законодательства // Материалы V-й Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право и управление». /Под ред. проф. М.И. Абдулаева, доц. С. И. Некрасова. Москва, 2005. 0,8 п.л.
- Роль и место нормативных правовых актов в системе правовых актов РФ // Сборник научных трудов Тверского филиала Северо-Западной Академии государственной службы. Тверь, 2006. 0,5 п.л.
- Понятие и значение нормативных правовых актов органов местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та, № 6 (23) 2006 г. Серия «Право». Выпуск 1. 1,0 п.л.
- Правовое регулирование форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та, № 9 (26), 2006 г. Серия «Право». Выпуск 2. 0,4 п.л.
- Развитие муниципального права как учебной дисциплины в современных условиях // Материалы научно-практической конференции «Юридическое образование в тверской области». Тверь: Твер. гос. ун-т, 2006. 0,5 п.л.
- Развитие системы местного самоуправления в России и странах Прибалтики // Современное законодательство России и бывших республик СССР: Материалы международной научно-практической конференции. – Тверь: Твер. гос. ун-т, 2007. 0,8 п.л.
- Роль нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных образований в формировании правовой базы местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та. 2007. (37). 0,8 п.л.
- Нормативно-правовое регулирование правотворческого процесса в органах местного самоуправления // Вестник Тверского гос. ун-та. 2007. № 18 (46). 0,8 п.л.
- Развитие законодательства о муниципальной службе в Тверской области: проблемы и перспективы // Материалы научно-практической конференции «Развитие кадрового потенциала государственной и муниципальной службы региона». Тверь, 2007. 0,5 п.л.
- Правовое регулирование кадрового обеспечения муниципальных образований в субъектах Федерации (на примере Тверской и Ивановской областей) // Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 8. В 3 томах. Том. 1, М., 2008. 0,5 п.л.
- Вопросы юридической техники положений Конституции РФ о местном самоуправлении // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: Материалы международной научной конференции. Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 – 31 марта. 2007 г. / под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2008 0,5
- Роль правовых актов муниципальных органов в развитии современного местного самоуправления // Вестник ТвГУ, серия Право. 2008. № 16. (76).
- Проблемы правового регулирования в муниципальных образованиях порядка осуществления местного самоуправления // Актуальные вопросы экономики и управления. Выпуск 4: сборник научных трудов / под ред. А.а. Осипова. – Тверь: ТФ СЗАГС, 2008. 0,5 п.л.
[1] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № 1, ст. 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 30, ст. 3104; № 42, ст. 4216; № 52, ст. 5597; 2006, № 1, ст. 10, 17; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380; № 30, ст. 3296; № 31, ст. 3427, 3452; № 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 977; № 26, ст. 3074. № 30. ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5517; №49, ст. 5744; №52 (ч.1), ст. 6229; №52 (ч.1), ст. 6236; 2009. № 19. ст. 2280.
[2] См., например: Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области и не только в ней //Российская Федерация сегодня. 2006. № 20. С. 25; Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 14. С. 29; Беспалова М. Почему же мы терпим все, что разрушает наш дом? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 13. С. 42 - 43; Еремин В. На коротком поводке //Российская Федерация сегодня. 2007. № 6. С. 49; Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5. С. 33; Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет // Российская Федерация сегодня. 2007. № 24. С. 22-23; Дегтярев М. Барьеров все больше, а денег все меньше // Российская Федерация сегодня. 2008. № 1. С. 47 и др.
[3] СЗ РФ 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 1917; №49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 40. Ст. 3822№ № 50. Ст. 4855; 2004. № 25. Ст. 2484.
[4] См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореф. дис. … д.ю.н. М., 2008. С. 12-13.
[5] См., например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. … к.ю.н. 12.00.02: М., 2005. С. 99-100 и др.
[6] Российская газета. №230 (4787), 2008. 6 ноября.
[7] Российская газета. № 60 (4884), 2009. 8 апреля.
[8] СЗ РФ. 5 мая 2008 г. N 18 ст. 2003
[9] Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д. ю. н., проф. Р. Ф. Васильев. - М., 2000. С. 7.
[10] См., например: Кутафин О. Е.., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 126–127; Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М. 2005. С. 121.
[11] См., например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. … к.ю.н. 12.00.02: М., 2005. С. 99-100 и др.
[12] См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. 2-е изд. М., 1986. С. 23.
[13] Высказываются в науке и мнения о необходимости принятия единого федерального закона о компетенции местного самоуправления. См., например: Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления //Журнал российского права. 2006. № 10. С. 51.
[14] См., например: Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2006. С. 72–78; Венгеров А.В. Теория государства и права. М., 1998. С.491– 493.
[15] См., например: Общая теория права /Отв. ред. А.С. Пиголкин. С. 215, 216; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф Васильев. С. С. 79- 80; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С.665 – 667; Венгеров А.Б. Теория государства и права. М. 1998. С. 491 – 492; Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 72 и др.
[16] См.: Бунина Ю.М. Правотворчество как вид юридической деятельности. Автореф. дис. … к. ю.. н. С.Петербург. 2004. С. 11.
[17] См.: Иванов Д.В.Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Дис.... к.ю.н. Челябинск. 2004. С. 68.
[18] Вопросы эффективности правовых актов, правотворчества рассматривались в ряде работ разных периодов: см., например: Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971; Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев и др. М., 1980; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980. С. 100 - 105; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 245 - 252 ("Проблемы эффективности действия закона"); Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 147 - 173 (гл. 5 "Прогнозирование эффективности норм права") и др.
[19] См.: Лазарев В.В. Правоприменительная практика как критерий эффективности закона // Материалы международного семинара «Оценка законов и эффективности их принятия» М., 2002 г. Консультант Плюс.
[20] См.: Васильев Р.Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворческая деятельность // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под. ред. проф. С. А. Авакьяна. М., 1998. С. 80 – 82.
