WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Правовые аспекты разработки и применения автоматизированных информационных систем в государственном и муниципальном управлении

На правах рукописи

АМЕЛИН Роман Владимирович

правовые аспекты
разработки и применения

автоматизированных информационных систем

в государственном и муниципальном управлении

12.00.14 – административное право, финансовое право,
информационное право

  1. АВТОРЕФЕРАТ
    диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Саратов - 2010

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Чаннов Сергей Евгеньевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бакаева Ольга Юрьевна

кандидат юридических наук, доцент

Ковалева Наталия Николаевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Уральская государственная

юридическая академия» (г. Екатеринбург)

Защита состоится 25 ноября 2010 г. в 16:00 на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского».

Автореферат разослан «___» ___________ 2010 года.

Учёный секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Е.А.Крючкова

  1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одним из важнейших направлений осуществляемого в настоящее время в Российской Федерации перехода к ин­формационному обществу является автоматизация управленческой деятельно­сти органов власти. Такая автоматизация находит практическое воплощение в созда­нии, внедрении и последующем использовании автомати­зированн­ых ин­формационных систем (АИС) в сфере государствен­ного и муниципального управле­ния. Во всех областях управленческой деятель­ности и на всех уровнях – от фе­дерального до уровня муниципального образо­вания – функционируют сотни автоматизированных информационных систем. Феде­ральное законода­тельство развивается в направлении перехода на обяза­тельную электронную форму взаи­модействия участников правоотношений. Все больше информации, необ­ходимой для управленческой деятельности государ­ственных органов, ор­ганов местного самоуправления, создается, накапливает­ся, хранится и обраба­тывается в электронном виде. В на­стоящее время этот про­цесс наиболее за­метен в сферах оказания государствен­ных услуг, предоставле­ния информации о дея­тельности государственных орга­нов, органов местного самоуправления, разме­щения государственных и муни­ципальных заказов и др.

При том огромном влиянии, которое оказывает автоматизация на процес­сы государственного и муниципального управления и на общество в целом, ряд важных отношений, связанных с разработкой и применением автоматизирован­ных информационных систем, до сих пор не урегулированы в отечественном праве. Так, законодательно не урегулированы вопросы допустимости использо­вания АИС. Сложившаяся практика правового регулирования заключается в принятии нормативного правового акта, легитимизирующего использование определенной системы для автоматизации определенных процессов на деклара­тивном уровне. Такой нормативный правовой акт никак не привязан к самой системе (в частности, система может обновляться, изменяя свои функциональ­ные характеристики без необходимости внесения поправок в акт). Этот подход не препятствует использованию некорректно функционирующих систем (со­держащих программные ошибки или некорректные допущения в процессе проектирования), которое приводит к нарушению норм российского права. Современное законодательство вообще не содержит понятия ошибки в про­грамме и не затрагивает такого вопроса, как законность или незаконность ис­пользования определенной АИС для автоматизации административных процес­сов. Между тем в судебной практике уже появляются случаи нарушения прав и законных интересов участников этих процессов по причине использования не­корректно функционирующих АИС.

Отсутствует единый подход к регулированию правового режима АИС, включающего вопросы юридического значения действий, выполняемых АИС в автоматическом режиме, документов и записей в базе данных, созданных по­средством АИС, порядка ее использования.

Отношения по разработке таких систем регулируются лишь об­щими по­ложениями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размеще­нии зака­зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государствен­ных и муниципальных нужд», при этом игнорируется специфика раз­работки программного обеспечения, что приводит к большому количеству про­вальных проектов (незавершенных, вышедших за пределы бюджета и сроков, закончив­шихся созданием АИС с существенно ограниченной функциональностью).



Вышеназванные проблемы и тенденции обусловили выбор темы диссер­тационного исследования, его структуру и содержание рассматриваемых во­просов.

Научная задача диссертационного исследования – установить содер­жание правового регулирования отношений, связанных с разработкой и внедре­нием автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления, предложить конкретные решения по совершен­ствованию законодательства.

Цели и задачи исследования. Главная цель исследования заключается в рассмотрении и анализе автоматизированной информационной системы в сфе­ре государственного и муниципального управления как самостоятельного, спе­цифического, системного, объективно закрепленного в нормах права объекта в обобщенно-теоретическом отношении и в научно-практическом смысле, в определении и разработке ключевых проблем, выявлении путей их решения.

Задачами работы являются:

– определение понятия автоматизированной информационной системы;

– определение сущности АИС в сфере государственного и муниципаль­ного управления, анализ основных тенденций их применения в органах власти на современном этапе;

– изучение видов автоматизированных информационных систем и их осо­бенностей;

– анализ современного российского законодательства в сфере автомати­зированных информационных систем;

– выявление основных проблем, связанных с разработкой и применением АИС в сфере государственного и муниципального управления;

– изучение теоретических вопросов применения принципа законности к АИС в сфере государственного и муниципального управления;

– выработка законодательных принципов разработки АИС в сфере госу­дарственного и муниципального управления, обеспечивающих законность их внедрения и использования;

– подготовка предложений по правовому регулированию процесса разра­ботки АИС с целью повышения его эффективности и обеспечения принципа за­конности;

– исследование правового режима АИС в сфере государственного и му­ниципального управления;

– анализ тенденций и перспектив развития российского законодательства в сфере автоматизированных информационных систем в сфере государственно­го и муниципального управления, подготовка предложений по его совершен­ствованию.

Эти вопросы на сегодняшний день изучены явно недостаточно. Они со­ставляют основной предмет анализа в рамках настоящего диссертационного ис­следования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникаю­щие в процессе разработки и применения автоматизированных информацион­ных систем в сфере государственного и муниципального управления.

Предметом исследования выступают автоматизированные информаци­онные системы в сфере государственного и муниципального управления; рас­крывается комплекс вопросов, связанных с правовым регулированием разра­ботки и применения этих систем, а также вопросы их правового режима, в частности правового режима некорректно функционирующих автоматизиро­ванных информационных систем, применение которых затрагивает права и за­конные интересы участников информационных правоотношений, и т. д.

Степень научной разработанности темы. В последние два десятилетия появилось множество работ по информационному праву, в которых, в частно­сти, затрагиваются вопросы правового регулирования информационных си­стем, программ для ЭВМ и баз данных. Информационные системы в контексте общих вопросов информационного права рассматривали такие ученые, как: Г. Л. Акопов, И. Л. Бачило, О. А. Городов, А. В. Егоров, С. Н. Загородников, В. О. Калятин, Н. Н. Ковалева, Э. М. Котов, В. Н. Лопатин, Ю. Г. Просвирнин, Э. В. Талапина, А. А. Тедеев, А. В. Туликов, А. А. Шмелев, С. Е. Чаннов.

В диссертационном исследовании использовано значительное количество научных работ, посвященных общим и частным вопросам информатизации го­сударственного и муниципального управления. В этой сфере наибольший вклад внесли такие ученые, как: Д. Л. Абрамович, А. Б. Агапов, В. В. Бакушева, Е. А. Барабашин, О. С. Белокрылова, Э. В. Беляков, М. Ю. Брауде-Золотарев, Е. В. Бойченко, А. А. Ефимов, Д. Л. Жиляев, А. П. Жихарев, Л. Ф. Марин, Д. А. Милованцев, О. С. Олейник, Е. И. Орлов, С. В. Павлов, Л. В. Приходь­ко, М. М. Рассолов, А. В. Рыбаков, О. С. Соколова, Е. Н. Степанова, Е. С. Усти­нович.

Поскольку особое внимание в работе уделялось АИС в сфере государ­ственного и муниципального управления, которые опосредуют отношения по взаимодействию власти и общества, большое значение при ее подготовке име­ли работы специалистов, изучавших особенности использования таких систем, в частности электронных административных регламентов. В первую очередь здесь можно назвать А. В. Данилина, А. Гавердовского, А. Е. Загоруйко, Н. И. Соловяненко.

Что касается правового режима АИС в сфере государственного и муни­ципального управления, вопросов законности использования АИС (в частно­сти, некорректно функционирующих АИС), то, как уже отмечалось выше, эти вопросы в принципе являются в российской науке практически не изученными. Среди ученых, которые хотя бы отчасти затрагивали в своих работах эту тему, можно отметить лишь Д. Горелишвили, О. Захарьяна, Ю. А. Тихомирова. В этой связи следует также отдать должное юристам, разрабатывавшим вопросы правового регулирования разработки и применения автоматизированных си­стем управления (АСУ) в 1970-х годах, – некоторые поставленные ими пробле­мы не потеряли актуальности и в настоящее время. Назовем, в частности, А. Б. Венгерова, А. А. Шахновского, А. Г. Ольшанецкого, Я. Н. Ковалерчука, Б. Я. Ковалерчука, Л. Б. Гальперина.

Поскольку тема диссертационного исследования лежит на границе права и информационных технологий, то для ее глубокого раскрытия нами использо­вались труды российских и зарубежных ученых в области разработки программного обеспечения, информационной безопасности. Это: Карл Вигерс, Норберт Винер, Сэм Канер, Кек Нгуен, Джек Фолг, Брюс Шнайер, Клод Шен­нон, В. В. Домарев, Г. Н. Смирнова, А. А. Сорокин, Ю. Ф. Тельнов, В. Ф. Шаньгин, В. В. Ященко.

Научная разработанность темы характеризуется наличием значительного количества диссертационных работ, в которых так или иначе затрагивались во­просы правового регулирования автоматизированных информационных си­стем. Здесь можно, в частности, назвать такие работы, как: Брижанин В. В. «Административные регламенты органов государственного управления в ас­пекте административных реформ Российской Федерации»: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2008; Зимин В. М. «Административно-правовая организация ин­формационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции»: дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2004; Климович М. В. «Правовые и организаци­онные проблемы информатизации и электронного документооборота в органах государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Воро­нежской области)»: дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006; Кривоухов А. А. «Правовое регулирование защиты государственных информационных ресур­сов»: дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006; Мочёнов Н. Ю. «Правовая охра­на программ для ЭВМ»: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007; Семизорова Е. В. «Правовая охрана информационных систем»: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. Однако вопросы правового режима автоматизированных информацион­ных систем затрагивались в данных работах лишь косвенно, в частности ни один из авторов не рассматривает случая некорректно функционирующей АИС в сфере государственного и муниципального управления, диссертационные ис­следования также не затрагивают правового регулирования процессов создания и внедрения АИС в государственное и муниципальное управление, за исключе­нием гражданско-правовых аспектов, связанных с интеллектуальной собствен­ностью.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания. Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть отношения по разработке и применению автоматизированных информационных систем в сфере государ­ственного и муниципального управления с точки зрения вариативности их ре­гулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к ре­шению данного вопроса. Методы формальной логики: описание,  сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие – позволили охарактеризовать правоотношения по разработке и применению таких АИС с позиции их кон­кретного нормативного содержания. Благодаря использованию данных методов научного познания удалось провести исследование действующего законода­тельства, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предло­жения по их устранению. Сравнительный метод использовался при сопоставле­нии АИС в сфере государственного и муниципального управления и норматив­ного акта как инструментов регулирования общественных отношений. При­менение указанных методов позволило исследовать объекты исследования во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисципли­нарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования данных правоотношений как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, информационного, гражданско­го и др.), так и иных сфер знания, в том числе информатики и кибернетики.





Теоретическая база диссертационного исследования представлена современными достижениями науки информационного права. Кроме того, в ра­боте использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного, административного, гражданского права, а также обобще­ния и выводы теории управления, теории проектирования информационных си­стем, управления требованиями к программному обеспечению, информацион­ной безопасности.

Нормативную базу исследования составили акты международного пра­ва, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президен­та Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федера­ции, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федера­ции, а также муниципальные правовые акты. Определенное внимание уделено подзаконным актам государственных органов, регулирующих вопросы внедре­ния конкретных автоматизированных информационных систем.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной прак­тики, опросы разработчиков государственных автоматизированных информа­ционных систем, официальные статистические данные.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке информационного права комплексное монографическое иссле­дование автоматизированных информационных систем в сфере государствен­ного и муниципального управления как предмета правового регулирования. В работе предпринята первая в российской юридической науке попытка це­лостного рассмотрения правового режима АИС в сфере государственного и му­ниципального управления с учетом формирования нового законодательства, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию как законода­тельной базы, так и правоприменительной практики. Впервые формулируются законодательные принципы разработки и применения АИС в сфере государственного и муниципального управле­ния.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следую­щие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. В работе обоснован вывод о том, что используемые в российском зако­нодательстве понятия «информационная система», «программа для ЭВМ» и «база данных», которые в компьютерных науках связаны формулой: информа­ционная система есть программа для ЭВМ плюс база данных (со структурной точки зрения), – искусственно разобщены. В результате эти объекты изучаются многими исследователями обособленно друг от друга. При этом программы для ЭВМ рассматриваются исключительно как объекты авторского права, а информационные системы – как объекты административного права.

Вынесено предложение по гармонизации законодательства, заключающее­ся во внесении изменения в Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информа­ции». Предложено п. 3 ст. 2 этого закона изложить в следующей редакции: ин­формационная система (автоматизированная) – совокупность содержащейся в базах данных информации, технических средств и программ для ЭВМ, предна­значенных для реализации процессов по сбору, хранению и обработке этой ин­формации.

2. В диссертационном исследовании впервые исследовался вопрос право­вого значения ошибок в АИС, использующихся для автоматизации государ­ственного и муниципального управления. На примерах реальных АИС показа­но, что проявление ошибки в такой системе может вести к нарушению прав и законных интересов участников управленческих процессов, при этом правово­го механизма, позволяющего быстро вывести из обращения некорректно функ­ционирующую (содержащую ошибки) систему, в настоящий момент законода­тельство не предоставляет.

В результате предложена правовая классификация ошибок, в основу ко­торой положены последствия их проявления. Ошибки в автоматизированных информационных системах разделены на три группы:

1) ошибки, влияющие на надежность системы и приводящие к сбоям (то есть временному прекращению функционирования). С правовой точки зрения они не влияют на применимость системы, но могут повлечь обязанность разра­ботчика внести необходимые исправления;

2) ошибки, приводящие к неэффективности системы (например, несовме­стимость с другими системами, неприменимость результатов обработки инфор­мации, несоответствие организационной структуры организации). Как правило, это ошибки проектирования, вызванные отсутствием должного взаимодействия заказчика и разработчика. С юридической точки зрения они вообще не считаются ошибками, если не противоречат конкурсной документации;

3) ошибки, приводящие к нарушениям законодательства при выполнении автоматизированных процессов. Обычно это ошибки этапа анализа и проекти­рования, которые при этом могут формально не противоречить требованиям за­казчика, закрепленным в конкурсной документации. Для выявления таких оши­бок необ­ходима экспер­тиза.

Представленная классификация может быть использована при разработке законодательства, направленного на регулирование отношений, связанных с использованием некорректно функционирующих АИС в сфере государственно­го и муниципального управления.

3. В работе сформулирован принцип законности применительно к созда­нию АИС в сфере государственного и муниципального управления. Важность этого принципа обусловлена тем, что если разработчиков большинства про­граммных продуктов требования рынка заставляют учитывать требования зако­нодательства, в размещении государственного либо муници­пального заказа классические рыночные механизмы не играют большой роли. Разработка АИС в сфере государственного и муниципального управления фи­нансируется в рам­ках соответствующего заказа, а критерием оценки проекта является его соот­ветствие требованиям конкурсной документации. Поэтому необходимо норма­тивное закрепление принципа законности, утверждающего приоритет требова­ний законодательства над требованиями заказчика и устанав­ливающего крите­рий корректности АИС: результат обработки данных в АИС должен строго со­ответствовать тому результату, который был бы получен без применения средств автоматизации согласно нормативно закрепленному регла­менту.

Обоснованный в диссертационном исследовании принцип законности за­ключается в создании АИС в сфере государственного и муниципального управ­ления в строгом соответствии с законодательством всех уровней, регулирую­щим область применения данной АИС. Исходные требования к АИС, зафиксированные в конкурсной документации, а также все документы, утверждаемые на промежуточных этапах разработки (включая техническое за­дание, эскизный проект, рабочий проект, схемы баз данных, проектные диа­граммы в любой нотации), а также конечный программный код и сопроводи­тельная документация (включая руководство пользователя и руководство си­стемного администратора) должны соответствовать законодательству.

4. На основе более общего принципа законности в диссертационном ис­следовании сформулированы и обоснованы частные законодательные принци­пы разработки АИС в сфере государственного и муниципального управления, имеющие прямое практическое значение. К ним относятся:

1) прослеживаемость – исходные требования к системе, сформулирован­ные с учетом принципа законности, должны быть прослеживаемы через все этапы и стадии разработки программного обеспечения вплоть до их закрепле­ния в программном коде (набор решений, закрепленных в проектной докумен­тации, на каждом этапе должен полностью реализовывать решения предыдуще­го этапа и не может противоречить законодательству);

2) открытость – исходный код АИС в сфере государственного и муници­пального управления должен быть открыт для изучения общественностью, за исключением тех случаев, когда содержание автоматизируемых процессов со­ставляет государственную тайну;

3) недопустимость использования некорректно функционирующей АИС – наличие правового механизма, позволяющего оперативно выводить такую си­стему из обращения, проектирование АИС с учетом возможных изменений за­конодательства (чтобы адаптация АИС к таким изменениям могла осуще­ствляться за приемлемые сроки).

Дополнительным организационным принципом является обязательность экспертизы исходного кода АИС и ее проектной документации на соответствие законодательству.

5. На основе проделанного в работе обобщения ряда проектов в сфере ав­томатизации государственного и муниципального управления представлены следующие предложения по правовому регулированию процесса разработки АИС в сфере государственного и муниципального управления с целью повы­шения его качества и контролируемости:

1) законодательство, регулирующее процесс создания АИС, должно учи­тывать особенности современной технологии создания программного обеспече­ния (в частности, модели жизненного цикла АИС) и быть способным реагиро­вать на новые тенденции в сфере разработки программного обеспечения, что позволит сократить число неудачных проектов, уменьшить коррупцию в сфере размещения заказа на создание государственных информационных систем, до­биться повышения качества конечного результата;

2) требуется разделение сфер компетенции между заказчиком и разработ­чиком. Именно специалисты в области разработки программного обеспечения должны принимать решение о формате хранимых данных, об используемых технологиях и системных алгоритмах, а также проводить обследование пред­метной области, когда это необходимо, и разрабатывать предпроектную доку­ментацию (техническое задание). Представители заказчика должны тесно взаи­модействовать с разработчиком на всех этапах, а главным образом на этапе анализа, проводить экспертизу предпроектной документации на предмет соот­ветствия законодательству и собственным требованиям, а также утверждать ее. Соответствующие обязанности государственного (муниципального) заказчика и разработчика должны быть закреплены нормативно;

3) необходим учет квалификации разработчика при проведении конкурса. В работе обоснована целесообразность распространения на разработку про­грамм для ЭВМ положений ст. 31 Федерального закона «О размещении зака­зов...»: как для художественного произведения или произведения искусства, так и для сложного программного обеспечения при рассмотрении и оценке заявок принципиальное значение имеет предварительно выполненный потенциальным исполнителем первый этап работы (для художественного произведения или произведения искусства – его описание, прототип или образец, а для АИС – ее функциональная спецификация, техническое задание, проект или прототип).

6. В работе обоснован вывод о том, что использование АИС в сфере госу­дарственного и муниципального управления де-факто является особым сред­ством правового регулирования, поскольку в программном коде такой системы фактически закрепляются требования к поведению участников правоотноше­ний, для автоматизации которых применяется АИС (техническое решение, при­нятое разработчиком, после внедрения системы в процесс управления транс­формируется в общеобязательное правило поведения). Таким образом, возни­кает парадоксальная ситуация: технологическая система, являющаяся совокуп­ностью программных средств и баз данных, практически выступает средством регулирования правоотношений, при отсутствии каких-либо юридических предпосылок для этого. В то же время де-юре общеобязательные правила пове­дения, закрепленные в программном коде системы, не являются легитимными, и результат их применения (но не само использование АИС) может быть оспо­рен в судебном порядке.

В диссертационном исследовании проведен сравнительный анализ АИС в сфере государственного и муниципального управления и нормативного право­вого акта. Сделан вывод о том, что АИС в сфере государственного и муници­пального управления обладает всеми признаками нормативного правового акта – документированная форма (с оговоркой на ее специфику, которой в данном случае является программный код и иная проектная документация), целевая ориентация, направленность на регулирование общественных отношений, об­щеобязательность. Единственным отсутствующим в настоящее время призна­ком является принятие ее управомоченным субъектом права в особом порядке. Распространение на АИС в сфере государственного и муниципального управ­ления основных требований к процедурам разработки, утверждения и последую­щего применения нормативных правовых актов (и их правовое за­крепление) не только оправдано с теоретической точки зрения, но и естествен­ным образом закрепляет сформулированные в диссертации законодательные принципы разработки и использования АИС, а практически решает проблему, связанную с внедрением в процессы государственного и муниципального управления некорректно функционирующей системы.

Таким образом, в работе обосновываются теоретические предпосылки распространения на АИС в сфере государственного и муниципального управле­ния режима нормативного правового акта.

7. В работе представлен проект федерального закона «Об автоматизиро­ванных информационных системах в сфере государственного и муниципально­го управления», который может способствовать устранению правового вакуума в сфере разработки и применения автоматизированных информационных си­стем в сфере государственного и муниципального управления, решить право­вые проблемы, связанные с использованием некорректно функционирующих АИС, а также упорядочить процесс разработки и внедрения АИС. В данном за­коне предложено обобщить сформулированные в диссертационном исследова­нии принципы, указанные выше, а также закрепить за АИС в сфере государ­ственного и муниципального управления правовой режим, соответствующий правовому режиму нормативного акта.

Закон содержит следующее практическое предложение по законодатель­ному урегулированию процедуры принятия АИС. Орган, утверждающий АИС, в пределах своей компетенции принимает нормативный правовой акт, в кото­ром закрепляется правовой режим этой системы. Данный правовой акт может состоять из двух частей. В первой, общей, части содержатся нормы-определе­ния, цели внедрения АИС, права и обязанности участников правоотношений, связанных с использованием АИС, описание информационных процессов, пра­вовой режим документов, подготовленных с использованием АИС, и т. д. Вто­рую часть нормативного правового акта представляет собой исходный код АИС. В качестве приложения должна выступать проектная документация.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в задаче выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки информационного и административного права.

Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способство­вать развитию информационного права в части, касающейся правового регули­рования создания и использования автоматизированных информационных си­стем в сфере государственного и муниципального управления, разработки пра­вового режима таких систем. Кроме того, данная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинар­ских занятий по курсам: «Информационное право», «Информационные техно­логии в юриспруденции».

Практическая значимость работы заключается в возможности исполь­зования предложений и рекомендаций диссертанта в процессе совершенствова­ния российского законодательства, регулирующего отношения по разработке и использованию АИС в сфере государственного и муниципального управления. В частности, на основе этих предложений и рекомендаций может быть принят федеральный закон «Об автоматизированных информационных системах в сфере государственного и муниципального управления», структура которого представлена в работе.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссерта­ционного исследования обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета и отра­жены в десяти научных работах общим объемом 12,75 п.л., в том числе три из них – в журналах, рекомендованных ВАК. Отдельные положения диссертаци­онного исследования были представлены на международных, всероссийских и научно-практических конференциях, в том числе: «Конституционные чтения» (Саратов, ПАГС им. П. А. Столыпина, 2007); «Актуальные проблемы россий­ского права на современном этапе» (Пенза, Пензенский государственный уни­верситет, 2008); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, СГУ им. Н. Г. Чернышевского, 2008).

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и библиографии.

  1. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяют­ся научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования, показыва­ется научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защи­ту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Правовые основы использования автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления» посвящена осмыслению сущности АИС и определению базовых подходов к правовому регулированию отношений, связанных с их разработкой, внедрением и использованием в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации.

В первом параграфе «Сущность автоматизированных информацион­ных систем как инструмента государственного и муниципального управле­ния» раскрывается понятие автоматизированной информационной системы и исследуется роль таких систем в различных областях и для выполнения различ­ных функций государственного и муниципального управления.

Задачи, решаемые при помощи таких АИС, а также масштабы их исполь­зования в органах государственной власти, органах местного самоуправления наглядно раскрываются в ходе их классификации по различным критериям.

Так, классификация АИС по областям использования показывает, что в настоящее время они внедрены и применяются во всех сферах государственно­го и муниципального управления – социальной, бюджетной, налоговой, приро­доохранной и др.

В соответствии с автоматизируемыми функциями управления можно рассматривать такие АИС, как: 1) системы поддержки планирования (прогнози­рования); 2) системы закрепления результатов организации; 3) системы учета и контроля; 4) системы регулирования и координирования. В данной классифика­ции основной интерес представляют системы второго и третьего классов. Они не только способствуют более эффективному исполнению соответствующих функций органов власти за счет повышения оперативности, полноты и точно­сти управленческой информации, но и необратимо влияют на автоматизируе­мые процессы до такой степени, что это приводит к качественному изменению тех правоотношений, в реализации которых АИС играют роль инструмента.

Когда процессы государственного и муниципального управления – в том числе процессы взаимодействия гражданин и организаций с государственными органами, органами местного самоуправления – начинают осуществляться с ис­пользованием автоматизированной информационной системы, такая система становится обязательной частью этих процессов. В результате, помимо право­вых норм, а также решений государственных и муниципальных служащих, на содержание конкретных правоотношений, связанных с этими процессами, на­чинают влиять алгоритмы, заложенные в АИС. При этом на этапе автоматизи­рованной обработки информации с помощью АИС обойти ее становится невоз­можным. Важно отметить, что этот этап может сводиться только к вводу дан­ных с це­лью их последующего хранения и выдачи, а может заключаться в со­здании юридически значимого электронного документа и даже в принятии управленче­ского решения. Если закон, предписывая должное поведение в соот­ветствующей ситуации, позволяет в исключительных (не полностью урегули­рованных правовыми нормами) случаях разрешить ситуацию по усмотрению правопри­менителя, то АИС позволяет разрешить лишь те ситуации и только та­кими способами, которые заложены в ее алгоритмах разработчиком. С одной сторо­ны, это обстоятельство уменьшает возможность злоупотреблений госу­дарственных служащих, увеличивает прозрачность и подотчетность их дей­ствий, с другой – влечет сложность обработки исключительных ситуаций.

Современное законодательство не отвечает на вопрос, каким образом должны разрешаться коллизии в том случае, когда алгоритм, заложенный в АИС, не позволяет выполнить последовательность действий, необходимую для нормальной – в соответствии с правовыми нормами – реализации правоотно­шения (например, когда данная ситуация не была предусмотрена разработчи­ком, имеет место ошибка в программном обеспечении АИС или измененилось законодательство, регулирующее данное правоотношение). Это особенно акту­ально, если обязательное применение данной системы нормативно закреплено.

Во втором параграфе «Законодательное регулирование использования автоматизированных информационных систем» показано, что нормативно-правовому регулированию автоматизированных информационных систем вооб­ще (а государственных и муниципальных АИС – в частности) недостает це­лостного, системного подхода. Одной из причин является то, что различные от­расли российского права используют разную терминологию, вследствие чего правоприменители могут сделать вывод, что речь идет о разных объектах пра­вового регулирования. Так, нормами административного и информационного права регулируются правоотношения, связанные с информационными система­ми, гражданского права – с программами для ЭВМ и базами данных, а уголов­ное право защищает отношения в сфере компьютерной информации. Между тем автоматизированная информационная система объединяет компьютерную информацию (то есть информацию, представленную на машинном носителе в виде, удобном для обработки на ЭВМ); базы данных, хранящие эту информа­цию; программы для ЭВМ, реализующие алгоритмы ее обработки, а также тех­нические средства. По мнению автора, такая структура АИС должна быть нор­мативно закреплена.

Законодательство Российской Федерации детально регулирует отноше­ния, связанные с правами собственности на автоматизированные информацион­ные системы, общие принципы безопасности информационных систем, подроб­но рассматривает вопросы защиты персональных данных в автоматизирован­ных информационных системах, а также вопросы правового режима информа­ции, хранящейся и обрабатываемой в некоторых конкретных АИС. Проводя комплексный анализ современного российского законодательства в данной об­ласти, автор акцентирует внимание на вопросах разработки и при­менения АИС, оставшихся вне сферы правового регулирования. К ним относят­ся: 1) правовой режим АИС, создающих в автоматизированном режиме юриди­чески значимые электронные документы; 2) правовые последствия некоррект­ного функциони­рования АИС в сфере государственного и муниципального управления и право­вые последствия ошибки в информационной системе как более общий случай; 3) правовое регулирование процесса разработки АИС и др.

Основным направлениям развития законодательства о государственных и муниципальных АИС посвящена глава вторая «Правовое регулирование раз­работки и внедрения автоматизированных информационных систем в сфе­ре государственного и муниципального управления». В данной главе автор акцентирует внимание на фундаментальных принципах, которые должны быть, по его мнению, положены в основу законодательства информационного обще­ства.

В первом параграфе «Основные современные проблемы разработки и внедрения автоматизированных информационных систем в сфере государ­ственного и муниципального управления» показывается связь учета специфи­ки процесса разработки автоматизированных информационных систем и каче­ства законодательства. На примерах реальных проектов автоматизации госу­дарственных органов, органов местного самоуправления, осуществлявшихся в последние годы, показано, как нарушение технологии разработки программ­ного обеспечения (вследствие игнорирования ее специфики государственными заказчиками и современным законодательством в сфере государственного и му­ниципального заказа) приводит к созданию продукта, качество которого не со­ответствует его назначению, выходу проектов по разработке АИС за границы сроков и бюджета, вынужденной «заморозке» таких проектов.

Второй проблемой являются выпуск АИС, содержащих ошибки (как про­граммного характера, так и связанные с некорректной постановкой задачи) и последующее внедрение этих АИС для автоматизации процессов государствен­ного и муниципального управления. Это приводит к появлению сбоев в автома­тизируемых процессах, вплоть до того, что процедура обработки информации вследствие ошибки может противоречить действующему законодательству. При этом каждое проявление такой ошибки может привести к нарушению прав и законных интересов граждан и организаций – участников автоматизируемых процессов, что иллюстрируется в работе множеством конкретных примеров. При существующем законодательном подходе к разработке и внедрению ин­формационных систем затруднительно не только обнаружить такие ошибки, но и отказаться от использования некачественной АИС, когда они обнаружены.

Для решения этих проблем необходимы обобщение опыта удачных и неу­дачных разработок (внедрения) АИС в сфере государственного и муниципаль­ного управления и выработка на их основе принципов разработки и внедрения АИС, которые должны быть нормативно закреплены путем принятия соответ­ствующих законов или внесения изменений в существующие.

Данным принципам полностью посвящен второй параграф «Законода­тельные принципы разработки и применения автоматизированных инфор­мационных систем в сфере государственного и муниципального управле­ния». В качестве основного автор рассматривает принцип законности, который он конструирует, основываясь на рассмотрении классической технологии раз­работки АИС с точки зрения права и учитывая специфическую сферу использо­вания систем, являющихся предметом диссертационного исследования.

В классической технологии основой разработки АИС является строгое со­ответствие требованиям заказчика, а также соответствие бизнес-процессам в области автоматизации. Система будет считаться корректной, если такое соот­ветствие соблюдается, то есть все функции полностью соответствуют специфи­кации. Однако автоматизация государственного и муниципального управления влияет не просто на эффективность тех или иных бизнес-процессов, но может затрагивать права и законные интересы большого количества людей, не связанных с организацией-заказчиком. Эта особенность приводит к появлению дополнительного уровня требований к системе, стоящего выше требований заказчика, – уровня законодательства. Для АИС, рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании, критерием корректности в первую очередь должно выступать соответствие законодательству, регулирующему процесс, для автоматизации которого создается данная АИС.

На основе принципа законности и с учетом специфики технологии разра­ботки программного обеспечения формулируется ряд дополнительных принци­пов, в частности принцип прослеживаемости требований законодательства, в соответствии с которым на каждом этапе разработки АИС – начиная с поста­новки задачи и заканчивая выпуском программного кода и пользовательской документации: а) должны быть учтены все обязывающие положения законода­тельства и требования предыдущих этапов, выведенные на основе этих положе­ний; б) любое принятое решение не может противоречить как решениям, при­нятым на предыдущих этапах, так и требованиям законодательства. Принцип прослеживаемости иллюстрируется на примерах систем автоматизации избира­тельного процесса и системах, обрабатывающих персональные данные.

Далее в параграфе логически обосновывается необходимость экспертизы автоматизированной информационной системы на предмет соответствия зако­нодательству как при сдаче проекта и внедрении системы, так и после начала ее использования. При этом целесообразно проведение такой экспертизы в том числе лицами, считающими, что использование данной АИС нарушает их пра­ва и законные интересы, а также заинтересованной общественностью. Здесь прослеживается аналогия с антикоррупционной экспертизой (правовым ауди­том) нормативного акта. Следствием из необходимости проведения такой экс­пертизы является принцип открытости программного кода. В качестве послед­него принципа автор рассматривает наличие механизма вывода из обращения некорректно функционирующей АИС.

В третьем параграфе «Правовое регулирование процесса разработки ав­томатизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления» автор подвергает критике нормы современного российского законодательства о размещении заказов, которые применяются при разработке АИС в сфере государственного и муниципального управления. По мнению автора, появление некачественных информационных систем зача­стую обусловлено тем, что эти нормы не учитывают принципиальных особен­ностей технологии разработки программного обеспечения (в частности, необ­ходимость взаимодействия государственного заказчика и разработчика на всех этапах, принцип их взаимной ответственности). В работе предлагается допол­нить общие положения законодательства о размещении заказов специальной частью, посвященной разработке автоматизированных информационных си­стем, в том числе заимствуя подход, принятый в отношении создания произве­дения литературы или искусства, исполнения, финансирования проката или по­каза национального фильма. Предложены две конкретные модели взаимодей­ствия государственного заказчика и разработчика АИС – для случая, когда функциональные требования к системе полностью закреплены в законодатель­стве (отсутствует потребность в стадии анализа), и для случая, когда эти требо­вания определяются спецификой организационной структуры заказчика, орга­низации бизнес-процессов, номенклатурой технических средств и т. д. (стадия обследования предметной области и постановки задачи необходима).

Третья глава диссертации «Перспективы развития законодательства, регулирующего вопросы разработки и использования автоматизирован­ных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления» включает в себя два параграфа. В первом – «Правовой режим автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления: оптимальные пути регулирования» – на перед­ний план выдвигаются правовые последствия нарушения прав и законных ин­тересов граждан и организаций в результате использования некорректно функ­ционирующей АИС. Показано, что восстановления нарушенных прав можно добиться в индивидуальных случаях в судебном порядке, однако не существует правовых оснований для вывода из обращения или доработки такой информа­ционной системы, что позволило бы предотвратить аналогичные нарушения в последующем. Проблема заключается в неопределенности правового режима автоматизированной информационной системы. Законодатель рассматривает АИС в сфере государственного и муниципального управления как вспомога­тельный инструмент, не уделяя должного внимания тому факту, что алгоритм системы накладывает требования и ограничения как к информации, предостав­ляемой участниками правоотношения (или им), так и к последовательности действий по реализации данного правоотношения. С одной стороны, эти требо­вания являются общеобязательными (так как ни государственные служащие – операторы системы, ни пользователи не имеют возможности предоставлять или получать информацию иначе, как посредством системы, и не могут влиять на заложенные в алгоритме процедуры ее обработки), с другой – не полностью обусловлены требованиями законодательства (вполне очевидно, что закон не должен конкретизировать формат хранимых данных, выбор протокола взаимо­действия между модулями системы и т. д.). По мнению автора, автоматизиро­ванные информационные системы в сфере государственного и муниципального управления в правовом обороте де-факто выполняют роль дополнительных по отношению к нормативным правовым актам, регламентирующим автоматизи­рованный процесс, источников права.

В данном параграфе приводится сравнительная характеристика норматив­ного правового акта и автоматизированной информационной системы в сфере государственного и муниципального управления (хотя АИС рассматривается как целостный по определению объект, в качестве источника права имеет смысл рассматривать лишь программный код системы и документацию по ее использованию). Показано, что АИС обладает всеми признаками нормативного правового акта, за исключением принятия ее управомоченным субъектом права в особом порядке. В настоящее время процедура введения АИС в эксплуата­цию для целей автоматизации процессов государственного и муници­пального управления законодательно не урегулирована.

Автор подвергает критике практикуемый подход, когда при внедрении но­вой АИС принимается нормативный правовой акт соответствующего уровня, которым закрепляется правовой режим данной системы, показывая, в частно­сти, неустранимый разрыв между этим актом и собственно АИС. Этот разрыв обусловлен тем, что любая информационная система со временем эволюциони­рует, дорабатывается, а обособленное от нее законодательство не может успе­вать за этими изменениями. Решение проблемы автор видит в интеграции АИС в сфере государственного и муниципального управления с законодательством, которого можно добиться распространением на такие системы механизма при­нятия, контроля качества и вывода из обращения нормативного правового акта. Автор считает, что изучение АИС в сфере государственного и муниципального управления как источника права (а при соответствующей доработке законода­тельства – как разновидности нормативного правового акта) является перспек­тивным направлением развития теории государства и права.

Конкретные предложения по механизму интеграции АИС в сфере государ­ственного и муниципального управления в современное российское законода­тельства предлагаются во втором параграфе третьей главы «Проблемы по­строения законодательства об автоматизированных информационных си­стемах в сфере государственного и муниципального управления» – в виде проекта федерального закона «Об автоматизированных информационных си­стемах в сфере государственного и муниципального управления». В параграфе приводятся структура закона, названия и краткое содержание его статей. В за­коне предполагается дать определение основных понятий, урегулировать пра­вовой статус заказчиков и разработчиков АИС в сфере государственного и му­ниципального управления, экспертной комиссии, пользователей системы (субъ­ектов автоматизируемых правоотношений), закрепить предложенные в диссер­тации принципы разработки АИС, требования к процессу разработки, процеду­ру утверждения АИС и установления ее правового режима.

В заключении систематизированы наиболее значимые выводы и предло­жения проведенного диссертационного исследования.

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следую­щих научных изданиях:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах
и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ

  1. Амелин Р. В. Ошибки в АИС в сфере государственного и муниципаль­ного управления // Хозяйство и право. – 2010. – № 2. – С. 57–60. (0, 25 п.л.)
  2. Амелин Р. В. О правовых принципах разработки государственных АИС, обрабатывающих персональные данные // Информационное право. – 2009. – № 2. – С. 32–35. (0,25 п.л.)
  3. Амелин Р. В. (в соавт. Чаннов С. Е.) Автоматизированная информаци­онная система как «источник права» // Информационное право. – 2008. – № 2. – С. 23–27. (0,5 п.л.)

Иные публикации

  1. Амелин Р. В. Конституционные принципы избирательного права при разработке автоматизированных информационных систем // Конституционные чтения: межвуз. сб. науч. тр. – Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2008. – С. 176–179. (0,25 п.л.)
  2. Амелин Р. В. Правовые проблемы разработки и внедрения электрон­ных административных регламентов // Политико-правовые приоритеты соци­ально-экономического развития России: сб. статей. – Саратов: Научная книга, 2009. – С. 610–612. (0,25 п.л.)
  3. Амелин Р. В. Прослеживаемость как правовой принцип разработки АИС в сфере государственного и муниципального управления // Актуальные проблемы российского права на современном этапе: сб. статей VII Всероссий­ской научно-практической конференции. – Пенза: Приволжский Дом знаний, 2008. – С. 111–115. (0,25 п.л.)
  4. Амелин Р. В. Регулирование разработки государственных автоматизи­рованных информационных систем: современное состояние и перспективы раз­вития законодательства // Актуальные проблемы современной юридической науки и прак­тики: межвуз. сб. науч. тр. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2009. – С. 173–177. (0,25 п.л.)
  5. Амелин Р. В. О возможном решении проблемы неполноты главы 28 УК РФ // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. – 2009. – № 5. – С. 5–6. (0,25 п.л.)
  6. Амелин Р. В., Велиева Д. С., Филатова А. В., Чаннов С. Е. Постатей­ный комментарий к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к инфор­мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправ­ления» / Под ред. С. Е. Чаннова – М.: Юстицинформ, 2010. (3 п.л.)
  7. Амелин Р. В. Правовое регулирование разработки и внедрения автоматизированных информационных систем в сфере государственного и муниципального управления. – М.: ИД «ГроссМедиа», 2010. – ISBN 978-5-4230-0006-6. (7,5 п.л.)


 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.