Гражданская служба европейского союза
На правах рукописи
АБРАМОВ ЯН РАФАЕЛОВИЧ
ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Специальность 12.00.10 – Международное право. Европейское право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2012 г.
Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского
государственного института международных отношений (Университета) МИД России.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
ЭНТИН МАРК ЛЬВОВИЧ
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
КАШКИН СЕРГЕЙ ЮРЬЕВИЧ
доктор юридических наук, профессор
ПРОКОШИН ВАСИЛИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ
Ведущая организация: Российский Университет Дружбы Народов
Защита состоится «____» ___________ 2012 г. в ____ часов _____ минут на заседании Диссертационного Совета Д 209.002.05 при Московском государственном институте международных отношений (Университет) МИД России по адресу: 119454, Москва, проспект Вернадского, 76.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России: 119454, Москва, проспект Вернадского, 76.
С авторефератом диссертации можно ознакомиться на сайте www.mgimo.ru
Автореферат разослан «___» _____________ 2012 г.
Ученый секретарь д.ю.н., профессор
Диссертационного Совета Павлов Е.Я.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В диссертации исследуются проблемы становления и основные этапы эволюции гражданской службы Европейского Союза (далее – ГСЕС), ее место и роль в интеграционном процессе, правовые основы и практика функционирования. ГСЕС играет важнейшую роль в реализации полномочий и компетенции ЕС, обеспечивает условия и порядок формирования административного аппарата ЕС и его подразделений.
ГСЕС – одно из центральных звеньев организационно-правового механизма Европейского Союза. Практическое функционирование этого механизма во многом зависит от аппарата, который обслуживает интеграционные процессы. Все лица, занятые в этом аппарате в качестве наемных работников, независимо от их места в структурных подразделениях, их официального статуса, положения в штате или осуществления соответствующих функций на иной основе, образуют в своей совокупности гражданскую службу ЕС.
ГСЕС - структурный элемент системы управления ЕС, существование и жизнедеятельность которого выстраиваются на определенной правовой основе. Соответственно, ГСЕС выступает как публично-правовой институт, статус которого дефинируется нормативно-правовыми актами ЕС. Сложность, громоздкость, отсутствие транспарентности, а зачастую просто неповоротливость административного аппарата ЕС нередко служат основанием для его критики со стороны «евроскептиков». При этом чаще всего обращается внимание на его чрезмерную закрытость, отсутствие тесных связей ГСЕС с общественностью, отстраненность от институтов гражданского общества. Весьма остро дает себя знать бюрократический менталитет. «Дефицит демократии» сохраняется и по настоящее время, несмотря на намерение демократизировать аппарат ЕС, продекларированное Лиссабонским договором 2007 г., вступившим в силу с 1 декабря 2009 г.[1]
ГСЕС во многом вбирает в себя опыт построения и деятельности аналогичной службы государств-членов ЕС. Вместе с тем, она отличается несомненной спецификой, обусловленной природой интеграционного образования, объединяющего в своем составе 27 суверенных государств. Опыт ее формирования, построения и функционирования представляет несомненный теоретический и практический интерес и имеет немаловажный прикладной характер, с точки зрения внешних связей.
Научная новизна и степень разработанности темы. В российской юридической литературе проблемы статуса, построения и функционирования ГСЕС почти не исследованы. Специальных монографических работ по данной теме нет. В той или иной степени изучение ГСЕС проводится в рамках учебных курсов по праву ЕС и, отчасти, имеет место в рамках преподавания общего административного права и административного права зарубежных стран. ГСЕС посвящена отдельная глава в подготовленном коллективом МГИМО (У) учебнике «Европейское право: Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека»[2]
.
В какой-то мере отсутствие обобщающих монографий по ГСЕС компенсируется возрастающим числом документальных сборников, содержащих не только перевод учредительных договоров, но нередко и иных правовых актов, включая публикацию судебных решений. Целая серия таких работ подготовлена Институтом Европы РАН. Важнейшие нормативные правовые акты собраны и опубликованы коллективами МГЮА, Института европейского права и Европейского учебного института при МГИМО (У). Помимо фундаментального учебного курса и сборников документов подготовлены монографические работы по отдельным отраслям европейского права. В их числе монографии и учебные пособия, написанные проф. М.М. Бирюковым, проф. С.Ю. Кашкиным (общие проблемы права ЕС), проф. Г.П. Толстопятенко (в частности, по налоговому праву), проф. М.Л. Энтиным (свыше девяти монографий по проблемам судоустройства, европейской системы защиты прав человека, общей внешней политике ЕС). Среди работ других представителей этих коллективов можно отметить публикации, принадлежащие перу Ю.А. Матвеевского, А.А. Наку, Т.В. Шашихиной, П.А. Калиниченко, А.О. Четверикова.
Безусловный интерес представляют при изучении общих проблем европейского права монографии А.Я. Капустина, А.В. Клемина, Б.Н. Топорнина, а также таких видных юристов-международников, как Ю.М. Колосов, С.В. Черниченко, Л.Н. Галенская, П.В. Саваськов. Исследованию общих проблем европейской интеграции посвящены работы многих видных ученых-европеистов, таких как Ю.А. Борко, О.В. Буторина, Л.Н. Гусаров, Н.Ю. Кавешников, М.В. Каргалова, В.Г. Шемятенков, Н.Н. Шмелев. В 2010 г. вышел в свет под ред. О.В. Буториной учебник «Европейская интеграция».
Начиная с 2006 года, подборка интересного авторского и документального материала публикуется в изданиях Европейского учебного института (ЕУИ) при МГИМО (У) МИД России. По его инициативе проведен целый ряд международных научно-практических конференций с участием видных российских и зарубежных ученых. На основе ЕУИ выходит Интернет-журнал «Вся Европа» (http://www.alleuropa.ru).
Обширная научная литература по вопросам права ЕС опубликована в зарубежных странах. Среди авторов работ по общим вопросам европейского права, посвятивших исследования, в том числе, проблемам формирования и функционирования ГСЕС, можно назвать, в частности, P.C. Craig, G. Burca, P.Manin, T.яC. Hartley (одно из первых изданий его работы переведено на русский язык), A.Stevens и многих других. Целый ряд исследований, сборников документов и комментариев подготовлены в рамках Европейского института публичной администрации - EIPA. Институтом выпускаются годовые обзоры. Среди монографий, подготовленных его сотрудниками, можно отметить работы Christoph Demmke, D. Bossaert. В течении ряда лет IEPA возглавлял проф. Ги Бребан, видный французский ученый, специалист по публичному праву, труды которого переводились и на русский язык. Ряд интересных оперативных документов и материалов публикуются на сайте ЕС http://www.ec.europa.eu/civil_servis/ Для лучшего понимания позиций Европейской Комиссии и других институтов ЕС по вопросам перестройки и модернизации ГСЕС немаловажное значение имеют концептуальные документы, обосновывающие как общее направление реформы, так и предложения по конкретным вопросам (Белая книга ЕК по реформе ГСЕС (в двух частях) и др.). Сведения о работе Суда по делам гражданской службы (далее - СДГС) с 2006 г. публикуются в ежегодном Отчете Суда ЕС. Анализ того, что удалось сделать этому звену судебной системы с момента его учреждения по настоящее время, дается в обзорах и статьях его первого председателя Paul Mahoney.
В целях проведения сравнительного анализа, при работе над диссертацией использованы работы российских авторов по вопросам государственной службы в РФ и зарубежных странах. Особо следует отметить труды профессоров Международного института управления МГИМО (У), в частности, Ю.К. Краснова, Е.В. Охотского, Г.В. Атумчука. На базе МИУ издается журнал «Право и управление. XXI век» (e-mail: [email protected]).
Аналитический обзор российской литературы дан Ю.Н. Стариловым в статье «Что происходит с институтом российской государственной службы?», опубликованной в «Журнале российского права» (№ 9, сентябрь 2004 г.).
По итогам осуществления программы ТАСИС издана книга «Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации» (М.: Ленанд, 2006). К сожалению, уделив большое внимание сопоставлению с национальными гражданскими службами отдельных стран, авторы, осуществлявшие программу ЕС, полностью проигнорировали опыт Европейского Союза.
Цель исследования состоит в раскрытии места и роли ГСЕС в интеграционном механизме, в анализе принципов ее построения и функционирования, особенностей деятельности, обусловленных природой ЕС и правовой системой Европейского Союза.
Объектом исследования служит выявление концептуальных основ и практической направленности деятельности механизмов ГСЕС. Соответственно, предпринимается попытка показать, каким образом и в каком порядке формируется кадровый состав ГСЕС, каковы обязанности и права лиц, занятых на службе в ЕС, условия и порядок карьерного роста, материального обеспечения и социальной защиты, каковы статус и роль СДГС. Проводимый анализ позволяет получить общую и сравнительно полную характеристику ГСЕС, ее отдельных звеньев и правовых основ гражданской службы, выявить их особенности и своеобразие.
Предмет исследования состоит в системном анализе правовых установлений, лежащих в основе построения и деятельности ГСЕС. Одна из своеобразных особенностей правового регулирования статуса ГСЕС состоит в том, что оно осуществляется в общем плане учредительными договорами и детально специальными нормативно-правовыми актах вторичного и третичного права ЕС. Это позволяет институтам ЕС сравнительно оперативно решать вопросы, связанные с внесением изменений в регулирование трудовых и социальных проблем в рамках ГСЕС, а равно способствовать разрешению возникающих трудовых споров и коллизий.
Методологическую основу исследования составляют специфичные для юридической науки методы анализа. С учетом особенностей изучаемой темы особое внимание уделяется историческому и сравнительно-правовому методам исследования, что позволяет проследить порядок становления и эволюции ГСЕС, ее правовую природу и отличительные черты. Используемый в работе конкретно-правовой метод анализа дает возможность раскрыть реальное содержание правовых установлений, степень и возможность реального осуществления правовых предписаний и их соответствие концептуальным установкам, а равно оценить значимость предлагаемых и реализуемых в ЕС проектов совершенствования организационно-правового механизма ЕС.
Положения, выносимые на защиту, отражают основные задачи и цели исследования, предназначение диссертационной работы и поиск объективного научно-обоснованного результата. К их числу относятся следующие:
- Создание, функционирование и особенности эволюции ГСЕС неразрывно связаны с формированием и деятельностью интеграционных объединений и характером их институционной структуры. Концептуальные основы интеграции предусматривают в организационно-правовом плане создание институциональной структуры и административного аппарата, обеспечивающих реализацию принципов, задач и целей интеграции. Важнейшую составную часть этого механизма образует ГСЕС, обнимающая всю совокупность лиц, занятых по найму на службе в Европейском Союзе и обладающих особым статусом, закрепленным в нормах права ЕС.
- Гражданская служба, возникшая первоначально в рамках каждого из Европейских сообществ, по мере объединения их институтов, трансформируется в общую для всех интеграционных объединений и единую для всех Европейских сообществ, а затем Европейского Союза. Этот последний в силу Лиссабонского договора 2007 г. заменяет и замещает собой Европейское сообщество. Одновременно унифицируется нормативно-правовое регулирование статуса и порядка функционирования гражданской службы. Правовую основу ГСЕС образует Статут гражданской службы, изменяемый и дополняемый актами вторичного и третичного права.
- В основу построения и деятельности ЕС положены принципы, призванные обеспечить максимальную эффективность административного аппарата ЕС. В условиях многонациональной и полилингвистической структуры чиновничьего аппарат ЕС особое значение придается принципу лояльности. Он предполагает верность идеалам ЕС и независимость служащих ЕС по отношению к национальным властям страны происхождения. Этим целям должны отвечать порядок формирования и функционирования гражданской службы. Статус штатного служащего в ГСЕС носит пожизненный характер, а его карьера формально не соотносится с отношением национальных или наднациональных властей, поощряющих или препятствующих его карьерному росту. Она определяется по общему правилу правоустанавливающими актами ЕС.
- Цели и задачи, принципы и механизм функционирования ГСЕС закреплены в Статуте гражданской службы. Его обновленная редакция одобрена в 2004 г. Формально Регламент, вводящий его в действие, вносит лишь изменения и поправки в соответствующий акт 1968 г. Применение подобной процедуры должно символизировать стабильность и преемственность правового регулирования. В действительности изменения носят радикальный характер. Консолидированный текст 2004 г. – это практически новый документ, которым активно пользуются и в рабочих целях, и при проведении научных исследований.
- Статут ГСЕС 2004 г. регулирует правовой режим служащих, занятых по найму в ЕС на штатной и карьерной основе, а равно режим иных категорий работников, занятых, преимущественно, на основе краткосрочных контрактов. Статут включает как основной текст, так и многочисленные приложения, детализирующие порядок и условия осуществления предписаний, закрепленных в Статуте.
Статут дополняют межинституциональные соглашения по кадровым вопросам, внутренние регламенты институтов и их кодексы должного поведения служащих. Весьма важны правовые документы и информативные материалы Бюро по подбору кадров. Оно обеспечивает проведение конкурсных экзаменов и контролирует их результаты.
6. Одно из условий эффективности гражданской службы – высокий профессиональный уровень чиновничества, занятого на службе в ЕС. Этому призваны способствовать порядок конкурсного отбора в состав ГСЕС, обязательность непрерывного повышения уровня квалификации, высокая мобильность, порядок аттестации и продвижение по службе, а равно особые материальные гарантии, предоставляемые служащим ЕС.
Возможность карьерного роста служащих опирается на систему самостоятельных критериев, которые должны исключить зависимость карьерного роста и материального благополучия служащего от благоволения вышестоящего чиновника и вышестоящих инстанций.
- Обеспечению независимости профессионального чиновничества призвана служить отлаженная система материальных гарантий. Она включает в себя законодательно установленную и гарантируемую базовую заработную плату, дотации, пособия и привилегии фискального характера, а равно социальные льготы и привилегии, распространяющиеся и на членов семьи служащего. Размер и порядок получения служащим материального базового вознаграждения и дополнительных компенсаций определяются в решающей степени не занимаемой должностью в аппарате, а положением в структурной сетке ГСЕС.
8. Статус гражданского служащего ЕС характеризуется не только широкой системой правовых и социальных гарантий, но и строгим дисциплинарным режимом. Он предполагает определенное ограничение прав служащего, которое обоснуется потребностями «надлежащего» управления. В актах ГСЕС определяется ответственность служащего за допущенные ошибки, просчеты и злоупотребления. Разработан механизм и порядок привлечения к ответственности, наложения санкций, и дана их детальная классификация.
Важным элементом системы юрисдикционного контроля за работой ГСЕС стал СДГС. Его формальное назначение – защита прав и законных интересов служащих ЕС. Судебная практика за период его деятельности (с 2006 года по настоящее время) свидетельствует, однако, что большинство решений выносятся в пользу администрации. Судебная статистика подтверждает, что основная масса жалоб приносится на организацию и итоги конкурсов, аттестацию и назначение на должность. СДГС не должен подменять собой органы, ведающие подбором и продвижением служащих, но его деятельность сравнительно четко указывает на пробелы в дисциплинарном режиме и работе кадровых служб.
- С введением в действие Лиссабонского договора 2007 г. запускается реализация программы модернизации организационной и правовой структуры ЕС, предпринимаются шаги по совершенствованию методов управления и функционирования гражданской службы. Намечаемая демократизация, возрастающая открытость и доступность администрации, поощрение и стимулирование самостоятельности, инновационности и ответственности закрепляются в концептуальных посылах реформирования и подтверждаются в постановлениях обновленных основополагающих актов Европейского Союза.
Восприняв постулаты теории «активного государства» и «должного управления», ЕС программирует совершенствование структур и процедур принятия решений в расчете на нарастающее сближение и понимание деятельности ЕС населением государств-членов. Пока достижения в этой области не очень заметны.
10. Мировой экономический и финансовый кризис, в значительной мере затронувший ЕС, способствует возрастающему вмешательству интеграционных объединений в сферу экономического, финансового и социального развития. В сложившихся условиях задачи ЕС все больше усложняются, а это самым непосредственным образом сказывается на гражданской службе, которая остается важнейшим элементом обеспечения и реализации целей и задач интеграции.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Эволюция ГСЕС обусловлена, прежде всего, объективными условиями и настоятельной необходимостью повышения эффективности и качества осуществляемых управленческих функций в условиях глубоких социальных и технологических перемен и, особенно, стремительного развития коммуникационных систем и связей. С этой точки зрения опыт, накопленный ЕС, при всей его партикулярности имеет универсальное значение. Изучение этого опыта представляет несомненный интерес в связи с осуществлением административной реформы в Российской Федерации. Он может быть принят во внимание при реализации интеграционных проектов на постсоветском пространстве. Важно при изучении этого опыта раскрыть не только позитивные аспекты реформы ГСЕС, но и принять во внимание те ошибки, упущения и просчеты, которые имеют место в ЕС и порой приводят к острым кризисным явлениям и сбоям.
Полученные результаты исследования могут быть использованы заинтересованными государственными органами Российской Федерации, ответственными за осуществление как административной реформы, так и интеграционных проектов с участием России, а равно при проведении учебных курсов по общему европейскому праву и отдельных спецкурсов, в частности, по административному праву Российской Федерации и зарубежных стран.
Структура работы. Она предопределяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы. В первой главе диссертации рассматриваются становление, основные начала и принципы функционирования и деятельности ГСЕС. Во второй – статус служащего ЕС, включая его права и обязанности. В третьей – специальные и материальные условия деятельности и социальные гарантии членов ГСЕС. В четвертой –
дисциплинарный режим ГСЕС, роль, статус, юрисдикция и порядок функционирования Суда по делам гражданской службы.
Апробация работы. Основные положения работы опубликованы в периодических изданиях, в частности, в журналах «Московский журнал международного права», «Вестник МГИМО-Университета» и «Право и управление XXI век». Результаты исследования докладывались на заседании кафедры европейского права и использовались в учебном процессе на международно-правовом факультете и в Институте европейского права МГИМО (У), а также в Европейском учебном институте при МГИМО (У).
II. Основное содержание диссертационного исследования.
Во введении обосновывается актуальность исследования, характеризуется уровень и степень разработанности рассматриваемой темы в российской и зарубежной правовой литературе, ее источниковедческие и методологические основы, определяются круг исследуемых проблем, его цели и задачи, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируется структура работы.
Глава 1. «Становление и основные этапы эволюции гражданской службы ЕС» состоит из трех параграфов, в которых последовательно рассматриваются проблемы формирования и структурирования ГСЕС и правовые основы ее построения и эволюции.
В параграфе 1.1. «Создание гражданской службы в рамках Европейского объединения угля и стали. Концептуальные основы и первый практический опыт» раскрываются особенности и условия создания ЕОУС, предопределившие выработку концептуальных основ и подходы к построению гражданской службы Объединения. Практика ЕОУС оказала воздействие на формирование и последующую эволюцию ГСЕС. На этом этапе центральное место в механизме Объединения занял наднациональный Высший руководящий орган. Соответственно, подчиненный ему аппарат приобретал особую важность. Возобладала концепция, согласно которой администрация ЕОУС должна формироваться путем привлечения независимых специалистов. Этому соответствовал и вывод о необходимости построения независимой гражданской службы и установления особых материальных и правовых гарантий чиновникам ЕОУС.
В параграфе 1.2. «Гражданская служба Европейских сообществ. Статут 1968 г». раскрываются особенности формирования и эволюции гражданской службы в рамках Европейских сообществ.
Главное, что объединило в организационно-правовом плане Сообщества и ЕОУС, – это создание единой системы институтов. Перестройка институциональной системы самым непосредственным образом сказалась и на организации гражданской службы. Сообщества восприняли не только отдельные элементы и принципы, но и структуру гражданской службы, созданную в рамках ЕОУС.
Буквально вслед за слиянием высших руководящих органов ЕОУС и ЕЭС, началась подготовка, и последовало принятие общего нормативного правового акта, определяющего статус, структуру, порядок формирования, назначение и деятельность гражданской службы Европейских сообществ.
Разработка нового статута гражданской службы потребовала решения целой серии проблем. Прежде всего, необходимо было выбрать: создается единая гражданская служба Сообществ или каждое из трех Сообществ сохраняет свою самостоятельную гражданскую службу. Ответ на этот вопрос был в значительной степени обусловлен слиянием институтов Сообществ.
Работа над проектом статута гражданской службы, общего для всех трех Сообществ, заняла весьма длительный срок. Новый нормативно-правовой акт должен был заменить не только статут гражданской службы ЕОУС, но и принятые в начале 60-х годов отдельные статуты ЕЭС и Евратома. Работа была завершена лишь в конце 1967 г. Регламент, устанавливающий статут служащих Европейских сообществ, а равно режим, распространяющийся на иные категории работников, был одобрен Советом ЕС 29 февраля 1968 г. (год был високосным).
Параграф 1.3. «Реформа гражданской службы и Статут 2004 г.» посвящен проблемам перестройки административной структуры и принятию ныне действующего Статута ГСЕС.
Одной из центральных задач новой реформы было прокламировано повышение эффективности деятельности администрации, соответствие ее новым условиям и требованиям, а равно повышение доверия общественности к деятельности ГСЕС.
Принципиальный тезис был достаточно прост: максимум эффективности при минимуме финансовых и иных материальных затрат.
В основу политики реформирования и совершенствования административного аппарата ЕС в целом и гражданской службы, в особенности, кладутся ряд принципов, которые сформулированы и объяснены в документах по подготовке проекта нового Статута гражданской службы.
Это, во-первых – независимость ГСЕС. Независимость гражданской службы как единого целого, так и персональная независимость его представителей.
Во-вторых – ответственность. Речь идет как о политической ответственности (она осуществляется на уровне Комиссии), так и административной и служебной, которая осуществляется на уровне соответствующих институциональных структур и гражданской службы в целом.
В-третьих – эффективность деятельности административного аппарата. Этому должны способствовать такие методы, как тесное сотрудничество между службами, разработка и утверждение достаточных и по возможности простых процедур принятия и осуществления решений. Чем проще будут необходимые процедуры, тем легче осознавать поставленные задачи как гражданам, так и непосредственно самим чиновникам.
В-четвертых – открытость в деятельности гражданской службы. Она предполагает как открытость самой администрации, так и максимальное доверие в отношениях между представителями гражданской службы. В свою очередь, развиваемая внутри административного аппарата транспарентность должна служить одновременно демократизации ее отношений непосредственно с населением, с гражданским обществом и гражданами ЕС.
Выработанный Комиссией ЕС проект Регламента был вынесен на рассмотрение Совета ЕС и официально одобрен 22 мая 2004 г.
Новый нормативный акт, с точки зрения права, отличается несомненным своеобразием. Регламент, вводивший в действие обновленный Статут гражданской службы, представляет собой формально рамочный документ. Номинально он не учреждает статут, а вносит изменения и поправки в предшествующий текст. На практике, однако, речь идет о внесении столь существенных изменений, что они дают все основания считать, что в 2004 г. в ЕС был принят новый Статут гражданской службы.
Во второй главе «Гражданская служба ЕС: статус служащих, порядок найма и карьерного роста» рассматриваются вопросы, связанные с внутренней структурой ГСЕС.
В параграфе 2.1. «Служащие – субъекты гражданской службы» раскрываются и анализируются характерные черты статуса гражданских служащих ЕС. Именно они в своей совокупности образуют ГСЕС, и именно на них лежит ответственность за управление делами ЕС.
Основную по численности и значимости группу гражданских служащих образуют лица, зачисленные в состав ГСЕС на основе конкурсной системы и осуществляющие свои функции на штатной основе. Место и роль каждого конкретного служащего в решающей степени зависят или связаны с местом, которое он занимает в общей системе ранжирования, устанавливаемой Статутом ГСЕС.
По мере усложнения внутренней структуры ЕС, расширения состава, а равно полномочий и компетенции Сообществ, а затем и Союза, заметно увеличивается личный состав ГСЕС. Расширяется и диверсифицируется профессиональная специализация служащих. В результате на работу в аппарате ЕС все чаще привлекаются национальные консультанты и эксперты. На них распространяется в целом правовой режим ГСЕС. Однако такого рода специалисты работают на основании краткосрочных контрактов, и их статус регулируется специальными постановлениями. Определенной спецификой отличается также правовой режим служащих, осуществляющих свою деятельность за пределами территории ЕС.
В параграфе 2.2. «Внутренняя структура гражданской службы ЕС» анализируются особенности и изменения, осуществляемые в структуре ГСЕС на основе Статута 2004 г.
Им ликвидируется ранее действовавшая система четырех категорий. Учреждаются две основные функциональные группы, их заменяющие, – администраторов (АD) и ассистентов (AST). Этому соответствуют и перемены в порядке зачисления в гражданскую службу, а равно условия карьерного роста. Решающее значение придается при оценке деятельности служащего не его стажу, а, прежде всего, результатам его работы. Права и обязанности, а равно и социальный статус служащего, его материальное благополучие, льготы и привилегии в значительной, если не в решающей, степени зависят от того, к какой именно функциональной группе (ранее категории) или разряду принадлежит данный служащий.
В параграфе 2.3. «Порядок зачисления в гражданскую службу ЕС» раскрывается порядок найма и карьерного роста служащих ЕС.
Общий порядок набора служащих, а равно их продвижения по карьерной лестнице путем перехода из одного разряда в другой или из одной функциональной группы в другую осуществляется полностью на основе конкурса. Никто не может быть назначен служащим ЕС, если он не предоставил необходимые документы и не сдал соответствующий экзамен.
Одной из главных новелл в организационно-правовом плане в рамках гражданской службы явилось решение об образовании межинституционального Европейского бюро по подбору кадров (ЕБПК). Оно было оформлено посредством заключения межинституциональных соглашений. Их участниками стали все институты ЕС, а также органы и организации, если последние функционируют на основе бюджета ЕС, или если это предусмотрено уставными документами этих организаций.
К одной из главных задач нового Бюро относится проведение общих конкурсов, предусмотренных Статутом ГСЕС, с тем, чтобы обеспечить каждому из европейских институтов оптимальный набор новых служащих с учетом профессиональных и функциональных особенностей каждого из институтов или органов. За период с 2003 г. по 2008 г. Бюро было рассмотрено в общей сложности более 330 тысяч досье, предоставленных кандидатами на зачисление в гражданскую службу. Примерно 11 тысяч из них были объявлены победителями конкурса и включены в резервные списки, из которых каждый институт или орган ЕС черпает свое кадровое пополнение.
Параграф 2.4. «Внутренний конкурс» раскрывает условия и механизм карьерного роста в рамках ГСЕС. Реформа в этой области должна способствовать мобильности внутри системы и повышению эффективности работы гражданских служащих. Она также призвана содействовать повышению эффективности, поскольку карьерный рост основывается отныне не на старшинстве и стаже, а, прежде всего, на результатах работы самого служащего. Система заслуг пришла на смену системе выслуги лет.
Назначение по итогам конкурса на вакантную должность производится властями, которые в соответствии с законом специально уполномочены на производство назначений в рамках гражданской службы. Решение должно приниматься с учетом профессиональной компетентности, преданности идеалам и ценностям ЕС и поведения и деятельности самого чиновника в рамках той службы, где он осуществляет свои функции. Такая оценка компетентности производится путем составления периодических аттестаций в форме докладов. Они проводятся, по меньшей мере, один раз в год. Порядок их проведения регулируется Статутом.
Важными факторами продвижения чиновника служат повышение его квалификации, а также мобильность, которая должна воспрепятствовать распространению косности, консерватизма, бюрократизма и других негативных явлений. По общему правилу, условия стабильности требуют, как минимум, двухлетнего пребывания в должности. Однако пребывание на одной и той же должности свыше пяти лет порождает отрицательные последствия, такие как рутинность, отсутствие склонности к инновациям, бюрократизм, недостаточную инициативность. Соответствующие требования непрерывного повышения квалификации и правило мобильности касаются также и высших руководящих кадров.
Параграф 2.5. «Переходные постановления» раскрывает особенности введения в действие нового Статута ГСЕС. Статут 2004 г. придает весьма важное значение правильному соотнесению статуса гражданских служащих, пришедших на работу до вступления в силу нового Статута, и после. Все это потребовало выработки необходимых переходных постановлений, в частности, для того, чтобы осуществить хотя бы перераспределение прежнего состава гражданских служащих в соответствии с новыми функциональными группами и разрядами.
Четкое установление новых соответствий и введение переходных разрядов имело весьма существенное значение для служащих, уже работавших в рамках ГС. Особенно важно было в этом случае определиться с оплатой труда, связанной с переаттестацией. Это, как, впрочем, и многие другие социальные гарантии, стало особенно чувствительной сферой при подготовке и введении в действие нового Статута. Баталии вокруг заработной платы, уровня доплат, социальных пособий и дотаций, медицинского страхования, пенсионного обеспечения приобрели крайне острый характер при выработке и введении в действие нового Статута. В ряде случаев они создавали ситуацию, которая грозила перерасти во всеобщую забастовку служащих ЕС. В конечном счете, компромисс удалось найти и закрепить в Приложении XIII.
Параграф 2.6. «Вспомогательные и консультативные органы в рамках ГСЕС. Органы самоуправления служащих» раскрывает место и роль различных экспертных органов в рамках ГСЕС и организацию самоуправления служащих. На уровне каждого из институтов создаются в обязательном порядке Комитет по кадровым вопросам, Паритетная комиссия, участвующая в обсуждении вопросов продвижения, а равно Совет по дисциплинарным вопросам. Учреждается также Комитет, рассматривающий вопросы аттестации. Специальный консультативный Комитет рассматривает вопросы профессиональной непригодности. По общему правилу в работе почти каждого из них участвуют представители служащих, объединяемые выборными органами самоуправления.
Органом самоуправления служащих выступает Комитет по персоналу и его отделения. Такого рода органы создаются на уровне каждого из институтов, а в необходимых случаях могут подразделяться также на секции и подсекции. По общему правилу, соответствующие подразделения создаются на уровне тех административных структур, которые обладают правом назначения и перемещения служащих ЕС.
Комитет по персоналу комплектуется на основе прямых выборов при тайном голосовании самими служащими каждого института.
Органы самоуправления служащих, интегрированные в структуру ГСЕС, – одна из важнейших гарантий автономии гражданской службы и защиты прав и интересов ее членов.
В главе 3 «Статус и социальные гарантии служащих Европейского Союза» рассматриваются правовое положение и основные социальные права членов ГСЕС.
В параграфе 3.1. «Права и обязанности служащих ЕС» анализируются правовая основа режима прохождения гражданской службы, характер и особенности прав, привилегий и обязательств членов ГСЕС.
Гражданская служба ЕС – это самостоятельный публично-правовой институт. Соответственно, правовые установления, относящиеся к гражданской службе, определяют статус служащего, его права и обязанности, а равно закрепляют широкий круг социальных гарантий. Их главное назначение – содействовать эффективной работе административного аппарата и, в то же время, обеспечить самостоятельность гражданской службы на всех уровнях ее деятельности, а равно защиту прав и интересов гражданских служащих.
В Статуте устанавливаются общие правила поведения служащего не только внутри самой системы управления, но и в его отношениях с населением и институтами гражданского общества. Отсюда преобладание в соответствующем разделе Статута нормативных предписаний морально-этического характера, а равно положений, связанных с совершенствованием самого аппарата ЕС.
Концепция надлежащего управления, взятая на вооружение ЕС, находит свое отражение и закрепление в целом ряде правовых актов и норм, имеющих прямое или косвенное отношение к определению прав и обязанностей всех категорий служащих ЕС.
Система прав и обязанностей служащих выстроена в Статуте ГСЕС несколько сумбурно. Нет ни строгой систематизации прав, ни перечисления критериев, лежащих в их основе. Структурно можно выделить часть статей, устанавливающих только права, другую часть, в которой устанавливаются только обязанности. Некоторые из статей Статута содержат как положения, относящиеся к правам, так и к порождаемым этими правами обязанностям. Явно доминирующее положение занимают постановления, определяющие обязанности служащего.
Основу всей системы обязанностей гражданского служащего составляет принцип лояльности. В соответствии с ним каждый служащий должен осуществлять свои функции и выстраивать свое поведение, исходя из интересов ЕС.
Логическим продолжением принципа лояльности служит правило, в соответствии с которым гражданский служащий не может осуществлять какую-либо деятельность, будь то платная или на общественных началах, за пределами гражданской службы без предварительного согласия со стороны вышестоящей по отношению к этому служащему инстанции.
Приведенным обязательствам корреспондирует также требование, предъявляемое служащему, сообщать в вышестоящие инстанции в полном объеме все сведения по деятельности своего супруга (супруги), преследующем цель извлечение прибыли.
К числу постановлений, относящихся к защите прав служащего, относится обязательство самого Союза обеспечивать защиту прав служащего, если он подвергается угрозам или нападениям в связи с осуществляемыми им служебными полномочиями. К числу прав, которыми наделены гражданские служащие, отнесено также право на создание ассоциации. На практике речь идет о формировании и функционировании профессиональных и аналогичных им союзов.
Постановления Статута, в целом, закрепляют преимущественно обязательства и обязанности служащих и лишь отчасти их права.
В параграфе 3.2. «Материальное обеспечение гражданских служащих ЕС» рассматривается материальное обеспечение служащих ЕС, выстраиваемое согласно принципу: достойному управлению – достойная заработная плата.
Одна из важнейших особенностей оплаты труда лиц, состоящих в гражданской службе в ЕС, состоит в том, что она осуществляется на основе постановлений, непосредственно фиксирующих на законодательном уровне базовую заработную плату служащих в соответствии с их принадлежностью к той или иной функциональной группе (категории), разрядом и выслугой лет (эшелонирование). Ее назначение и выплачиваемая сумма не зависят от усмотрения вышестоящего начальника или инстанции. Основанием для определения суммы получаемого заработка служит зафиксированная в нормативно-правовом акте сетка оплаты труда.
Таким образом, заранее установленная заработная плата является функцией не должности, а категории, разряда и эшелона, к которому принадлежит служащий. Именно повышение разряда – одно из главных оснований продвижения по службе и карьерного роста чиновника, а соответственно его материального обеспечения.
Помимо заработной платы служащие Европейского Союза получают дополнительные выплаты в форме пособий и дотаций. К их числу отнесены, в частности, пособие по оплате жилища, пособие на детей и школьное пособие. В силу принадлежности к Европейскому Союзу его служащие пользуются целым рядом дополнительных льгот и привилегий. Среди последних следует особо отметить освобождение от уплаты налогов, установленных на национальном уровне, и НДС.
Высокий уровень денежных доходов служащих Европейского Союза по-прежнему остается одним из факторов стабильности, а процедура, в силу которой выплачиваемые оклады не зависят от усмотрения начальства, обеспечивает не только стабильность в деятельности гражданской службы и подборе кадров, но и также и определенную независимость гражданской службы по отношению к политическим институтам.
Параграф 3.3. «Пенсионное обеспечение и охрана здоровья» содержит характеристики соответствующих социальных гарантий, закрепляемых в Статуте гражданской службы ЕС. Они включают в себя право на отдых, на обеспечение благоприятных условий труда, на охрану здоровья, на пенсионное обеспечение и некоторые другие. Никаких особых новаций, по сравнению с общеизвестными, Статут 2004 г. не содержит. Основной упор в нем делается не на установление каких-то новых прав и привилегий, расширяющих социальные гарантии, а на условия и практику их реализации.
С момента зачисления на службу каждого члена ГСЕС и приравненных к ним лиц социальные гарантии распространяются также на членов их семей.
Система социального страхования и пенсионный режим, установленные в Европейском Союзе, – далеко не самый идеальный образец решения проблем. Тем не менее, то, как система установлена и применяется в рамках ГСЕС, свидетельствует о сравнительно высоком уровне социальных гарантий и мер по охране здоровья служащих и членов их семей. Наличие высоких социальных гарантий – один из важных стимулов привлечения на работу в административный аппарат ЕС высококвалифицированных кадров, от работы которых во многом зависит успешность достижения целей и решения задач интеграции. Оборотная сторона такой ситуации состоит в том, что высокие социальные гарантии, наряду с высоким материальным обеспечением, придают гражданской службе замкнутый корпоративный характер, в результате чего отчужденность между гражданской службой и населением стран ЕС сохраняется, несмотря на меры по демократизации.
В главе 4 «Дисциплинарный режим. Разрешение споров и Суд по делам гражданской службы» анализируются два круга взаимосвязанных проблем: основы дисциплинарного режима и статус СДГС.
В параграфе 4.1. «Общие вопросы» характеризуются правовые проблемы общего характера, связанные с оформлением и реализацией дисциплинарного режима.
Правовая основа деятельности служащего, состоящего в гражданской службе, остается единой для всей ГСЕС. Она определяет права, обязанности и обязательства любого служащего, независимо от должности и места в структуре гражданской службы. Верность определенным принципам и идеалам должны лежать в основе деятельности любого служащего, начиная от самых низовых категорий и завершая самыми высокими. Соответственно, едины и дисциплинарные требования, предъявляемые к служащим ЕС. Главные из них – приверженность европейским идеалам и строгое и неуклонное исполнение обязанностей, закрепляемых в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность административного аппарата и функционирование гражданской службы. Соответствие идеалам европейской интеграции и требованиям должного и достойного исполнения служебных обязанностей предопределяют и правила поведения гражданского служащего в его взаимоотношениях внутри системы и в отношениях с гражданским обществом и частным лицами вовне.
Заметный численный рост ГСЕС и перемены в управлении делами ЕС весьма наглядно отразились на укреплении и даже некотором ужесточении дисциплинарного режима и повышении ответственности служащих ЕС за реализацию целей и задач, закрепленных в Лиссабонском договоре.
В параграфе 4.2. «Дисциплинарный режим и дисциплинарная ответственность» раскрываются их взаимосвязь и особенности.
Статут 2004 г. весьма подробно регулирует дисциплинарную ответственность членов гражданской службы за допущение ими ошибки или упущения. Устанавливаемые правила носят явно прагматический характер. Речь в них идет преимущественно об условиях и порядке привлечения к административной ответственности и определении мер ответственности и наказания служащих. Согласно ст. 6 Статута, любое нарушение обязанностей, допущенное действующим служащим или служащим в отставке, совершенное преднамеренно или в силу неудовлетворительного отношения к служебным обязанностям, подлежит наказанию в дисциплинарном порядке. Решение о проведении необходимого дознания выносится либо вышестоящими административными структурами, либо Европейским бюро по предотвращению финансовых злоупотреблений.
Констатация ошибки или, тем более, дисциплинарно наказуемого деяния, может иметь место на основе применения специальной процедуры расследования дела. Подобная констатация ошибки или упущения возможна только при установлении соответствующих фактических обстоятельств. Расследование в обязательном порядке предполагает заслушивание обвиняемого, который вправе предоставить письменные объяснения и соответствующие оправдательные документы в случае, если он не согласен с предъявленными ему претензиями или обвинением. Наказание за дисциплинарный проступок выносится компетентными и уполномоченными на то структурами гражданской службы. Расследование финансовых злоупотреблений возбуждается и проводится Бюро по предотвращению финансовых злоупотреблений.
В зависимости от тяжести совершенного проступка и с учетом персональных характеристик провинившегося устанавливается система дисциплинарных наказаний. Она включает в себя: 1. Письменное предупреждение; 2. Выговор; 3. Приостановление продвижения по шкале эшелонирования, которое может составлять от 1 месяца до 23 месяцев; 4. Понижение в эшелонировании; 5. Понижение в разряде на срок от 15 дней до 1 года; 6. Понижение в разряде в рамках одной и той же функциональной группы; 7. Понижение в разряде с переводом из более высокой функциональной группы в нижестоящую; 8. Освобождение от занимаемой должности. Что касается бывших служащих, находящихся на пенсии, соответствующие санкции могут быть наложены в связи с получением пенсий или пособий из бюджета ЕС. При сравнительно высокой тяжести проступка или обвинении в злоупотреблении решение передается на рассмотрение Дисциплинарного совета.
Он состоит из председателя и 4-х членов, а равно соответствующего числа заместителей. В случае если обвинение выдвинуто против служащего до 13-го разряда, в состав Совета должны входить служащие не ниже этого разряда. Служащие разряда AD-14 должны входить в состав Совета, если речь идет о предъявлении обвинения высокопоставленному чиновнику, за исключением лиц, принадлежащих к разрядам АD-16 или АD-15. В этом случае в заседании Дисциплинарного совета принимают участие служащие, принадлежащие к самому высокому разряду, т.е. АD-16. В назначении членов Совета участвуют, в рамках каждого института, как инстанция, ответственная за назначение и продвижение персонала, так и Комитет персонала.
Решение, вынесенное против служащего, или косвенно затрагивающее также интересы других лиц, может быть обжаловано в вышестоящую административную инстанцию. Срок обжалования – 3 месяца со дня опубликования соответствующего решения или акта. Поданная жалоба подлежит рассмотрению в течение не более 4-х месяцев. Отсутствие ответа на жалобу имплицитно приравнивается к отказу в удовлетворении заявления, поданного в порядке обжалования.
Отказ может быть оспорен в судебном порядке. Срок исковой данности по данной категории дел составляет 3 месяца. Соответствующей инстанцией выступает СДГС.
В параграфе 4.3. «Создание и юрисдикция Суда по делам гражданской службы» анализируется порядок формирования и статус СДГС.
Он представляет собой специализированный судебный орган, рассматривающий дела, связанные с функционированием гражданской службы. СДГС как бы венчает собой всю пирамиду дисциплинарного режима и порядка разрешения споров, которая установлена Статутом гражданской службы. СДГС осуществляет юрисдикционный контроль за деятельностью гражданской службы и разрешает споры, которые возникли и не были решены административным путем в отношениях между ЕС и лицами, состоящими или претендующими на вступление в ГСЕС.
В состав Суда, с учетом общего объема его полномочий и работы, входят 7 судей. Кандидаты в судьи должны отвечать высоким профессиональным качествам и иметь признанную репутацию не только высококвалифицированных юристов, но и самостоятельности. Допускается возможность самовыдвижения. Судьи назначаются Советом ЕС сроком на 6 лет. Не исключается возможность повторного назначения или досрочного ухода в отставку. Вновь назначенный судья приносит присягу и подписывает письменное заявление о верности самым высоким стандартам – независимости, порядочности, честности и беспристрастности.
Внутренняя структура Суда определяется статутными документами и действующим процессуальным регламентом. Основное внутреннее структурное подразделение – палата из 3-х судей. Возможны, однако, созыв также палаты из 5 судей, а равно рассмотрение дел единоличным судьей.
СДГС компетентен выносить решения по любому спору, возникшему между ЕС и лицами, занятыми или добивающимися вступления в ГСЕС, и касающемуся законности акта, наносящего ущерб заявителю. В случае споров по вопросам финансового характера, Суд наделяется максимально полной юрисдикцией. Заявление в Суд может быть подано по исчерпании всех других способов обжалования, предусмотренных Статутом гражданской службы.
В параграфе 4.4. «Практика СДГС и тенденции ее развития» обобщаются первые итоги деятельности Суда.
Формально главное назначение СДГС – защита прав и интересов служащих гражданской службы ЕС и приравненных к ним лиц. Подобная формула нуждается в некоторых оговорках и корректировке.
Существование юрисдикционного контроля в определенной степени предупреждает произвол администрации и, в какой-то мере, обеспечивает сохранение, ограждение и осуществление законных прав и интересов всех лиц, состоящих в гражданской службе ЕС. Тем не менее, анализ практики Суда за годы, прошедшие после создания СДГС, дает основания высказать некоторые критические замечания в его адрес.
Во-первых, за последние годы число обращающихся в суд работников гражданской службы в целом сокращается. Все меньшее число потерпевших доверяет Суду окончательное решение возникших у них споров с административными структурами ЕС.
Во-вторых, результаты рассмотрения дел в СДГС свидетельствуют о том, что полностью или частично удовлетворяется менее трети заявленных исков. Сроки рассмотрения дел составляют около полутора лет. Подобная ситуация явно не способствует притоку обращений служащих за решением возникших у них проблем в СДГС. Итоги рассмотрения дел позволяют утверждать, что СДГС, скорее, выступает гарантом самой службы и администрации, нежели защитником членов ГСЕС. Индивидуальная защита в судебной практике выглядит более чем скромно.
Тем не менее, Суд остается, в любом случае, конечной инстанцией, в рамках которой выносится окончательное решение по возникшему спору, а его разрешение должно способствовать надлежащему осуществлению функций гражданской службы и в той или иной степени защите прав и интересов гражданских служащих.
В Заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные выводы и обобщения, отмечается возможность использования опыта ГСЕС Российской Федерацией.
Приложение включает библиографию диссертации.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ НАШЛИ ОТРАЖЕНИЕ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России
1. Абрамов Я. Р. Особенности дисциплинарного режима гражданской службы Европейского союза // Сборник статьей Международной междисциплинарной конференции аспирантов "Постлиссабонский этап в развитии права, экономики и политики Европейского союза и его государств членов и отношения Россия-ЕС". 2012. – 0,8 п.л.
2. Абрамов Я. Р. (в соавторстве) Европейская гражданская (публичная) служба // Право и управление. XXI век. 2009. № 4 (13). С. 23 - 28. – 0,5 п.л.
3. Абрамов Я.Р. Дисциплинарный режим гражданской службы Европейского Союза// Вестник МГИМО-Университета. 2011. № 5(20) – 0,9 п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях
4. Абрамов Я.Р. Цивилизованный политический мазохизм по-европейски // «Вся Европа». 2006. № 3. – 0,25 п.л.
5. Абрамов Я.Р. Решения Суда ЕС по делу Крессон: уроки и сомнения// Азербайджано-российский журнал международного и сравнительного права. Azerbaijani-Russian journal of international and comparative law. 2006. № 1 (3) – 1 п.л.
[1] Подробнее о программе реформ, предусмотренной Лиссабонским договором, см.: Энтин Л.М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009-2017 г.г. М., Изд. «Аксиом», 2009.
[2] М., Изд. «Норма», 1-е издание - 2000 г., 2-е – 2005 г., 3-е - 2011 г.
