Институт досрочного прекращения исполнения полномочий президента российской федерации
На правах рукописи
АЛБОРОВА СВЕТЛАНА СУЛИКОЕВНА
ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону – 2009
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Комарова Валентина Викторовна
доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Самарский государственный университет», юридический факультет
Защита состоится «2» ноября 2009 года в « 14:00 » часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам при ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан « 30 » сентября 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент К.П. Краковский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется политико-правовым значением исследуемого института, непосредственно характеризующего природу, содержание и реализацию легислатуры главы государства, определяющую временные параметры осуществления им своих полномочий. Глава государства осуществляет свои функции и полномочия в определенном временном пространстве, протяженность которого сказывается на вырабатываемой Президентом России государственной политике, интенсивности и динамике его деятельности. Предложение об увеличении срока полномочий Президента Российской Федерации до шести лет в ежегодном Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г., например, объяснялось необходимостью предоставления Президенту достаточного времени для проведения в жизнь предвыборных обещаний[1].
Продолжительность деятельности главы государства, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.
Основания прекращения исполнения полномочий главы государства до истечения конституционного срока вызываются обстоятельствами, требующими отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования. Конституционный Суд Российской Федерации относительно регламентирования процедуры установления стойкой неспособности Президента РФ по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия указал, что определение соответствующего порядка может быть осуществлено с соблюдением вытекающих из положений Конституции Российской Федерации требований, с тем, чтобы обеспечивались непрерывность и стабильность осуществления полномочий Президента Российской Федерации, исключение факторов, препятствующих нормальному функционированию институтов власти [2].
Между тем, механизм досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации не получил достаточной правовой регламентации. По существу, он исчерпывается статьями 92-93 Конституции РФ, что, учитывая краткость конституционных формулировок, представляется явно недостаточным для практического разрешения массы вопросов, обеспечивающих воспроизводство и преемственность президентской власти. Как отмечает Н.С. Бондарь, «Конституция и текущее законодательство должны не нивелировать, а, официально, на нормативно-правовом уровне признав сам факт существования несовпадающих интересов, конфликтов и социальных противоречий, предложить эффективные правовые средства их разрешения»[3].
Исходя из этого в диссертации формулируются научно-практические предложения, направленные на создание необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации. В приложении к данной диссертации предложен разработанный нами проект федерального закона о досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации, отражающий диссертационные позиции.
Актуальность диссертационной темы усиливается в виду конституционной реформы, связанной с увеличением продолжительности общей легислатуры Президента России, требующей научного осмысления.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства непосредственно вытекают из конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, который получил последовательный анализ в трудах С.А. Авакьяна, Л.В. Акопова, М.В. Баглая, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Г.В. Дегтева, Р.М. Дзидзоева, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Д.Л. Златопольского, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, А.А. Котенкова, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Н.А. Михалевой, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, В.В. Полянского, В.И. Радченко, В.А. Рощина, О.Г. Румянцева, Н.А. Сахарова, Ю.И. Скуратова, В.Н. Суворова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.В. Филиппова, В.Е. Чиркина, О.В. Шуваева, Б.С. Эбзеева.
Вопросам легислатуры главы государства, отдельным основаниям досрочного прекращения полномочий главы государства, временного исполнения президентских полномочий посвящены диссертационные исследования Г.С. Кильдиной, С.Г. Колбая, Р.М. Уянаева, которые используются в нашей работе.
В то же время, отсутствуют монографические исследования, содержащие научный анализ оснований досрочной вакансии Президента России, взятых в их системном и взаимосвязанном виде.
Не претендуя на исчерпывающее освещение этой проблематики, наше исследование содержит совокупный анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ, основанный на использовании современной практики президентского властвования в России.
Цель настоящего исследования заключается в системном и развернутом анализе конституционных оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России в их теоретической, нормативной и практической составляющих, определение их оптимальных параметров с учетом потребностей и перспектив развития института президентуры в России.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи диссертационного исследования:
- определить понятие и содержание легислатуры главы государства;
- осуществить классификацию видов легислатуры главы государства;
- определить роль и значение легислатуры в статутной характеристике главы государства;
- определить институциональное значение досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России;
- определить содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации в контексте законодательного регулирования и практики их реализации;
- исследовать зарубежный конституционный опыт в части легислатуры главы государства, выявить возможности его использования в конституционном праве России;
- обосновать научно-практические предложения по совершенствованию исследуемого института президентуры в России.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, складывающиеся в процессе реализации оснований прекращения исполнения полномочий Президента РФ до окончания конституционного срока.
Предметом исследования являются нормы конституционного права, регулирующие основания и механизм досрочного прекращения полномочий Президента России.
Методологическая база диссертационного исследования включает в себя систему различных методов и приемов научного познания: диалектический, формально-логические методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстрагирования), исторический, метод толкования норм права, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, текущее законодательство, итоговые решения Конституционного Суда РФ, материалы деятельности Конституционной комиссии, Конституционного совещания, проекты федеральных законов, официальные сайты Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В диссертации исследовалась практика отставки Президента России и исполнения полномочий главы государства Председателем Правительства РФ, практика инициирования отрешения Президента РФ от занимаемой должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Научная новизна исследования состоит в том, что это первое в отечественной конституционно-правовой науке системное исследование оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации, взятых в их единстве, системности и взаимосвязи.
Путем комплексного анализа конституционных положений и конституционной практики раскрывается содержание оснований досрочной президентской вакансии, вскрываются недостатки механизма их реализации, формулируются конкретные научно-практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование исследуемого института, обеспечивающего легитимность президентской власти.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента Российской Федерации представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России. Этот институт относится к числу комплексных конституционно-правовых институтов, регулирующий несколько групп взаимосвязанных отношений, составляющих: 1) содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 2) механизм реализации оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 3) условия и порядок исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
2. В содержание конституционно-правового статуса главы государства входит его легислатура, как общая, так и сокращенная. Сроки пребывания Президента в должности, в том числе основания досрочного прекращения исполнения президентских полномочий, непосредственным образом характеризуют его правовое положение в системе государственной власти, природу взаимоотношений с иными ветвями и органами государственной власти. Легислатура главы государства выступает первичным элементом его конституционного статуса, Президент не просто избирается на должность, он избирается на должность на определенный срок, продолжительность которого закладывается в его статусную характеристику. Правовое состояние Президента РФ как главы и государственного лидера во многом предопределяется конституционным сроком его пребывания в должности, который не является произвольным, но определяется с учетом потребностей республиканского правления и демократического режима.
3. В статусную характеристику главы государства органически входят и основания досрочного прекращения его полномочий. Так, отрешение от должности является предварительным основанием последующей уголовной ответственности президента, способом лишения его неприкосновенности, и, таким образом, выдает идею публичной ответственности государства и его руководителей перед гражданским обществом, что характеризует демократический потенциал статуса главы государства. Возможность принудительного смещения главы государства с должности в порядке импичмента обеспечивает режим правового государства, предупреждает совершение главой государства неконституционных действий, гарантирует должное и правомерное исполнение им своих полномочий. В государствах авторитарных отсутствует институт отрешения от государственной должности. Самоотставка и официальное признание главы государства недееспособным также не свойственны практике авторитарных режимов.
4. Признание результатов выборов Президента недействительными делегитимирует президентскую власть. В виду этого конституционным основанием досрочного прекращения исполнения полномочий Президента России следует назвать признание результатов выборов Президента Российской Федерации недействительными. Полномочия Президента РФ в этом случае должны прекращаться с момента вступления в силу судебного решения о признании выборов недействительными.
5. Обоснование необходимости создания надлежащих юридических процедур отставки Президента РФ и признания стойкой неспособности осуществлять принадлежащие ему полномочия, включающих участие в этих процедурах Конституционного Суда РФ, как гаранта конституционной законности. Отставка главы государства и признание его недееспособным являются конституционными действиями, правомерность которых требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, стоящим вне политики, решающим исключительно вопросы права, и способным в силу этого обеспечить объективность и законность процесса.
Конкретные механизмы реализации этих оснований досрочной президентской вакансии формулируются нами в проекте федерального закона «О досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации», приводимом в приложении к диссертации.
6. Обоснование того факта, что отставка Президента РФ под реальной угрозой импичмента есть обстоятельство, дискредитирующее звание главы государства. Подобную отставку следует расценивать как компрометирующее обстоятельство прекращения президентских полномочий, которое, подобно отрешению от должности, должно исключать пользование правами экс-президента. В виду этого установленные Федеральным законом от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» правовые, социальные и иные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, не должны распространяться на Президента РФ, оставившего свой пост после выдвижения Государственной Думой против него обвинения в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления до принятия соответствующего решения Советом Федерации или в течение трех месяцев после выдвижения обвинения.
7. Тезис о принадлежности института отрешения Президента России от должности к конституционно-правовой (конституционной) ответственности представляется некорректным. Основаниями отрешения Президента России от должности выступают уголовные преступления, в то время как основанием конституционной ответственности, по единодушному признанию, является нарушение конституционных предписаний, наличие конституционного деликта. Очевидно, что уголовные преступления не могут вызывать конституционную ответственность, юридическая ответственность, как правило, адекватна объекту правонарушения.
Представляется, что лишение Президента РФ должности в порядке статьи 93 Конституции РФ является не ответственностью, а организационно-правовой мерой принудительного порядка, «мерой защиты», направленной на лишение главы государства его неприкосновенности для последующего привлечения к уголовной ответственности. Отрешение Президента России от должности следует оценивать в контексте его неприкосновенности, которая не позволяет привлечь его к юридической ответственности, пока он пребывает в своей должности.
8. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства, что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным. Наличие только одного лица, полномочного замещать главу государства, создает реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать. Представляется, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они помимо Председателя Правительства должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации и во вторую – главой федерального Правительства. При этом учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента и интересы разделения властей, которые при таком совмещении страдают меньше. Следует учитывать и российскую практику, факт участия в президентских выборах Председателя Правительства РФ, должность которого не может не сказываться на его избирательных возможностях.
При этом Председатель Совета Федерации, замещающий главу государства, в интересах сохранения баланса власти должен временно прекратить исполнение своих полномочий в верхней палате, которые в этом случае могут исполняться одним из его заместителей.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе предложения и рекомендации могут быть использованы в процессе создания надлежащей законодательной базы для реализации оснований досрочного прекращения полномочий Президента России.
Положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также соответствующих специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли отражение в публикациях по теме исследования, они докладывались на научно-практических конференциях:
Общероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, ИнЭП, 16 ноября 2006 г.); Межвузовская научно-практическая конференция «Образование, экономика и право в современной России: пути развития в новом веке» (Институт им. К.В. Россинского г. Краснодар, 12 декабря 2006 г.); V1 Всероссийская научно-практическая конференция «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2007); Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании» (Одесса, 15-25 декабря 2007 г.); V11 Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права на современном этапе» (Пенза, 2008); Общероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы российского права» (Краснодар, ИнЭП, 28 ноября 2008 г.); VI Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика правопорядка в современных условиях» (Москва, 7 - 9 апреля 2009).
Структура диссертации определена целью и задачами исследования, состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается оценка степени научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, предмет исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются теоретическая и практическая значимость исследования, его апробация.
Первая глава - «Досрочное прекращение исполнения полномочий в содержании легислатуры главы государства» - включает два параграфа.
В первом параграфе - «Понятие легислатуры главы государства, ее виды» - рассматриваются теоретические вопросы легислатуры применительно к продолжительности срока пребывания в должности главы государства на том основании, что досрочное прекращение исполнения полномочий главы государства вытекает из его легислатуры, как легитимного срока пребывания в должности. Отмечается, что полномочия главы государства всегда осуществляются во времени, имеющем конституционные сроки, нарушение которых делегитимирует его власть. Президентская власть имеет определенные алгоритмы развития, требующие периодического возобновления президентского мандата.
Легислатура исчисляется определенным периодом календарного времени, продолжительность которого в мировой государственной практике значительно варьируется. Однако легислатура всегда во времени является ограниченной, имеет фиксированные сроки, которые применительно к главе государства всегда устанавливаются конституционным образом. В диссертации обосновывается, что течение легислатуры не прерывается временным неисполнением главой государства своих полномочий, не вызывающим ситуации президентской вакансии. Невозможность исполнения главой государства конституционных полномочий может диктоваться временными причинами, например, кратковременной утратой здоровья, не прерывающими его конституционного стажа.
В работе приводится классификация легислатуры главы государства. Легислатура главы государства может быть первичной либо вторичной в зависимости от способа его избрания – общенародного или парламентского. В этом смысле легислатура Президента Российской Федерации является первичной.
В зависимости от способа призвания к должности легислатура может быть выборной и назначаемой. Президент России обладает бесспорной выборной легислатурой, в отличие, скажем, от судей Конституционного Суда РФ, которые назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ.
Применительно к статусу главы государства можно выделить общую и сокращенную легислатуру. Общая легислатура исчисляется конституционным сроком пребывания в президентской должности, который применительно к федеральному Президенту в России равен шести годам (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ). И этот срок не может быть изменен иначе как путем внесения конституционной поправки в порядке требований главы 9 Конституции РФ «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
Легислатура становится сокращенной или неполной, если общая легислатура прерывается основаниями досрочного прекращения президентских полномочий. Такими основаниями могут выступать смерть главы государства, его недееспособность, отставка, отрешение от должности и др. Подобные основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ установлены в части 2 статьи 93 Конституции РФ. Важно отметить, что эти основания всегда являются экстраординарными, непредсказуемыми, их нельзя прогнозировать, во всяком случае, с юридической точностью. Сокращенная легислатура, поэтому не имеет фиксированных сроков, хотя во времени она всегда ограничена, не выходит за пределы общей легислатуры. Правовые последствия сокращенной легислатуры всегда протекают в исключительном конституционно-правовом режиме.
С точки зрения периодов, циклов исполнения президентских полномочий легислатура может быть текущей или прошедшей (предыдущей). Первая отражает период пребывания в должности главы государства в настоящее время, вторая - период занятия этой должности тем же лицом в прошлом.
Легислатура главы государства может быть повторной (неоднократной) при условии переизбрания того же лица на должность главы государства, обеспечивающей институциональную и личностную преемственность президентской власти. При этом, однако, следует учитывать способ призвания главы государства к должности. Если, скажем, президент первый раз избирался парламентом, а во второй электоратом, то о повторной легислатуре говорить сложно, поскольку формат выборов существенно различается. В диссертации обосновывается, что правила повторной легислатуры, как правило, действуют в пределах одного конституционного режима, перемена которого погашает легислатуру главы государства.
Обосновывая необходимость обеспечения непрерывности президентского властвования и скорейшего вступления главы государства в должность, нами предлагается дополнить статью 82 Конституции РФ частью 3 следующего содержания: «Президент Российской Федерации вступает в должность в течение тридцати дней после официального опубликования результатов выборов Президента Российской Федерации».
Произведенный анализ позволил установить, что досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России. Этот институт относится к числу комплексных конституционно-правовых институтов, регулирующий несколько групп взаимосвязанных отношений, составляющих: 1) содержание оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 2) механизм реализации оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации; 3) условия и порядок исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
Во втором параграфе - «Легислатура Президента Российской Федерации в статусной характеристике главы государства» - выявляется связь срока пребывания Президента РФ в должности с его конституционным статусом.
В диссертации обосновывается, что в содержание конституционно-правового статуса главы государства входит его легислатура, как общая, так и сокращенная. Сроки пребывания президента в должности, включающие и основания досрочного прекращения президентских полномочий, непосредственным образом характеризуют его правовое положение в системе государственной власти, природу взаимоотношений с иными ветвями и органами государственной власти. Правовое состояние главы государства как должностного лица и государственного лидера во многом предопределяется конституционным сроком его пребывания в должности, который не является произвольным, но устанавливается с учетом потребностей республиканского правления и демократического режима.
В статусную характеристику главы государства органически входят основания досрочного прекращения его полномочий. Так, отрешение от должности является предварительным основанием последующей уголовной ответственности президента, способом лишения его неприкосновенности, и, таким образом, выдает идею публичной ответственности государства и его руководителей перед гражданским обществом, что характеризует демократический потенциал статуса главы государства. Возможность принудительного смещения главы государства с должности в порядке импичмента обеспечивает режим правового государства, предупреждает совершение главой государства неконституционных действий. В статус главы демократического государства всегда закладываются основания досрочного прекращения исполнения полномочий, о чем свидетельствует история российской конституции, в которой подобные основания появились лишь в перестроечный период.
Срок исполнения полномочий входит в содержательную характеристику главы государства, из чего можно сделать вывод о том, что первичным элементом правового статуса главы государства является его легислатура: президент не просто избирается на должность, он избирается на должность на определенный срок, продолжительность которого закладывается в его статусную характеристику. Со сроком президентских полномочий связана цикличность функционирования всего государственного аппарата. Прекращение президентской легислатуры, в том числе досрочное, сопряжено, например, с отставкой высшей администрации, которая со вступлением президента в должность формируется заново. Функции и полномочия главы государства всегда осуществляются во времени, что позволяет выявить преемство президентской власти. Президентские программы всегда рассчитываются на определенный период, ограничиваемый, как правило, временем президентской легислатуры.
В диссертации обосновывается недостаточность конституционных оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации. Обращается внимание на то, что в конституциях большинства зарубежных государств фигурирует такое основание как смерть (кончина) главы государства, возможность которой следует отразить в Конституции РФ. Обосновывается также, что признание результатов выборов Президента недействительными делегитимирует президентскую власть. В виду этого конституционным основанием досрочного прекращения полномочий Президента России следует назвать признание результатов выборов Президента Российской Федерации недействительными. Полномочия Президента РФ в этом случае должны прекращаться с момента вступления в силу судебного решения о признании выборов недействительными.
Глава вторая - «Основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации: содержание и юридические процедуры» - состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе - «Отставка Президента Российской Федерации» - анализируются вопросы отставки главы государства, как конституционного основания прекращения его полномочий.
Обосновывается, что отставка главы государства может быть только добровольной, учитывая его высокий конституционный статус и занимаемое место в государственной иерархии, исключающее подчинение кому-либо. Под отставкой Президента Конституция РФ понимает добровольное прекращение главой государства своих полномочий, то есть самоотставку. Принудительная отставка Президента имеет самостоятельное наименование – «отрешение от должности» и осуществляется в порядке импичмента. Добровольная отставка не исключает существование причин, побуждающих главу государства сложить полномочия. Наличие побудительных причин отставки, в том числе неблагоприятных обстоятельств, затрудняющих исполнение президентских полномочий, не исключает, однако, добровольности отставки. Отставка считается добровольной, если решение о прекращении исполнения своих полномочий глава государства принимает вполне самостоятельно, обладая свободой юридической воли, и независимо от других.
В диссертации обосновывается недостаточность конституционного регулирования отставки, препятствующая реализации этого института. Учитывая возможность насильственного принуждения к отставке, последняя должна иметь юридические удостоверения ее добровольности. Очевидно, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности отставки.
Представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге, то есть стоит у истоков его вступления в должность. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.
Глава государства, подающий в отставку под угрозой импичмента, поступает безответственно, поэтому подобную отставку следует расценивать как компрометирующее обстоятельство прекращения президентских полномочий, которое, подобно отрешению от должности, должно исключать пользование правами экс-президента. В виду этого установленные Федеральным законом от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» правовые, социальные и иные гарантии главе государства, прекратившему исполнение своих полномочий, не должны распространяться на Президента РФ, оставившего свой пост после выдвижения Государственной Думой против него обвинения в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления до принятия соответствующего решения Советом Федерации или в течение трех месяцев после выдвижения обвинения.
Во втором параграфе - «Стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия» - обосновывается, что реализация данного основания досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую вакансию. Это основание следует отличать от временного по состоянию здоровья неисполнения Президентом своих полномочий, которое имело место, например, 5-6 ноября 1996 г., когда Президент РФ в связи с проведением ему хирургической операции возложил на это время исполнение обязанностей Президента РФ на Председателя Правительства РФ. В подобных случаях временной нетрудоспособности Президента положения части 2 статьи 93 Конституции РФ не применяются. В этом случае Президент самостоятельно определяет состояние своей дееспособности.
В случае же стойкой и необратимой утраты здоровья как основания досрочной президентской вакансии волеизъявление Президента не является обязательным, наступление этого основания осуществляется независимо от позиции самого Президента. В ином случае будет иметь место отставка главы государства, причиной которой могут служить и обстоятельства здоровья. Важно отметить, что основания досрочного прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий, установленные в части 2 статьи 92 Конституции РФ, имеют совершенно самостоятельный и независимый характер и не погашаются одно другим.
В диссертации подчеркивается необходимость более четкого и обстоятельного законодательного регламентирования порядка досрочного прекращения полномочий ввиду стойкой неспособности Президента Российской Федерации их осуществлять лично. Обосновывается, что стойкая неспособность главы государства по состоянию здоровья исполнять полномочия должна быть установлена заключением Государственной медицинской комиссии, образуемой обеими палатами Федерального Собрания, члены которой назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К требованиям, предъявляемым к членам медицинской комиссии, следует отнести: высшее медицинское образование либо ученую степень в области медицины, а также стаж работы по специальности не менее 5 лет.
Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или частично в течение длительного периода времени (2 месяца).
Заключение Государственной медицинской комиссии направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с учетом соблюдения всех конституционных требований, установленных законом для данного основания досрочной президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.
В третьем параграфе - «Отрешение Президента Российской Федерации от должности» - рассматриваются проблемные вопросы института импичмента в России.
В диссертации подвергается критике тезис о принадлежности института отрешения Президента России от должности к конституционно-правовой (конституционной) ответственности. Указывается при этом, что основаниями отрешения Президента России от должности выступают уголовные преступления, причем достаточно серьезные, в то время как основанием конституционной ответственности по единодушному признанию, является нарушение конституционных предписаний, наличие конституционного деликта. Очевидно, что уголовные преступления не могут вызывать конституционную ответственность. В то же время отрешение Президента РФ от должности не является и мерой уголовного воздействия, оно, таким образом, не может лежать в плоскости ни конституционной, ни уголовной ответственности.
В диссертации обосновывается, что лишение Президента РФ должности в порядке статьи 93 Конституции является не ответственностью, а организационно-правовой мерой принудительного порядка, «мерой защиты», направленной на лишение главы государства его неприкосновенности для последующего привлечения к уголовно-правовой ответственности. Если основанием импичмента выступают уголовные преступления, то естественно, что глава государства, отрешенный от должности, должен подлежать уголовному преследованию.
Отрешение Президента России от должности следует оценивать в контексте его неприкосновенности, которая не позволяет привлечь его к юридической ответственности, пока он пребывает в своей должности.
Поскольку Президент РФ отрешается от должности за совершение уголовного преступления, постольку закономерным следствием лишения его должности должно выступать обязательное последующее уголовное преследование. В виду этого предлагается в статье 93 Конституции РФ указать, что в отношении лица, лишенного должности Президента Российской Федерации, возбуждается уголовное дело, в противном случае отрешение Президента от должности будет двусмысленным.
В диссертации вскрываются недостатки существующего института отрешения Президента РФ от должности. В частности, указывается, что Конституция РФ не разрешает вопрос о возможности повторного выдвижения обвинения против Президента РФ при принятии Советом Федерации отрицательного решения по обвинению либо в случае непринятия решения в течение трехмесячного срока после выдвижения обвинения. Между тем вопрос этот имеет вполне практическое значение и требует законодательного разрешения. Предлагается законодательно установить, что повторное выдвижение обвинения против Президента РФ по тем же основаниями не может иметь место в течение года после принятия решения Советом Федерации.
В четвертом параграфе - «Временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации» - анализируются вопросы, связанные с замещением должности главы государства в России.
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента Российской Федерации в интересах непрерывного осуществления президентской власти вызывает необходимость временного исполнения президентских обязанностей, обычно возлагаемого на высокое должностное лицо. Выделяются обычный (ординарный) режим исполнения полномочий главы государства, который вызывается необходимостью вступления в должность, связанную с принесением публичной присяги, и режим чрезвычайный или экстраординарный, когда полномочия главы государства осуществляются в период его отсутствия на своей должности или в связи с фактической невозможностью осуществления им своих полномочий.
В первом случае президентские обязанности исполняет президент, уходящий в отставку, во втором – должностное лицо, представляющее иные органы государственной власти. Здесь, однако, следует учитывать, что президент, уходящий в отставку, выполняет лишь организационные, рутинные обязанности, направленные на адаптацию новоизбранного главы государства к своей должности, юридических решений он во всяком случае, не выносит. Напротив, исполняющий обязанности Президента России в случаях, когда Президент их лично не может осуществлять, вправе пользоваться президентскими полномочиями (за исключением трех), издавая соответствующие юридические акты. Эти режимы отмечены в Конституции РФ, в статье 92, определяющей общую и сокращенную легислатуру главы государства.
В диссертации отмечаются коллизии замещения Президента Председателем Правительства, при котором не срабатывает ряд весьма важных конституционных механизмов, обеспечивающих режим разделения властей и демократического правления. Заблокированным оказывается возможность реализации Правительством РФ предоставленного статьей 134 Конституции РФ права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции, поскольку сам Председатель Правительства, как и.о. Президента, этого права Конституцией лишен, а Правительство, естественно, не может пользоваться своими полномочиями отдельно от своего главы. Проблематичным в этой ситуации становится право думского запроса Председателю Правительства, поскольку он одновременно исполняет обязанности главы государства, которому запрос не может быть адресован.
Трудно представить и политическую ответственность Правительства, возглавляемого исполняющим обязанности главы государства: естественно, что замещающий Президента не может отправить в отставку федеральное правительство, которое он же и возглавляет. В этих условиях думский вотум недоверия Правительству, как и запрос этого доверия самим Правительством, лишаются смысла. Заблокированным при рассматриваемой модели исполнения обязанностей главы государства оказывается и право Президента отменять акты Правительства, поскольку он это Правительство одновременно возглавляет.
В диссертации обосновывается невозможность применения процедуры отрешения от должности Президента России, предусмотренной статьей 93 Конституции РФ, к исполняющему его обязанности. Исходя из того, что исполнение полномочий главы государства носит чрезвычайный и временный характер, представляется, что исполняющий обязанности Президента России обладает неприкосновенностью, равной президентскому иммунитету, что необходимо отразить в Конституции.
Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства. В диссертации подчеркивается, что наличие только одного лица, полномочного исполнять обязанности главы государства, создает реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать. Представляется, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они, помимо Председателя Правительства, должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации и во вторую – главой федерального Правительства. Мы при этом учитываем выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента и интересы разделения властей, которые при таком совмещении страдают меньше.
Полномочия замещающего главу государства должны иметь целевое назначение, способствовать сохранению государственного порядка и политической стабильности в период избрания формального главы государства. Представляется, что в этот период, временно исполняющему обязанности Президента РФ нецелесообразно принимать акты, связывающие политику будущего главы государства.
В заключении автором сформулированы выводы диссертационного исследования, предложен проект федерального закона о досрочном прекращении исполнения полномочий Президента Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России:
1. Алборова С.С. К вопросу о замещении главы государства // Общество и право. Краснодар, 2008. № 4 (22). - 0, 35 п.л.
2. Алборова С.С. Импичмент – мера конституционной ответственности или правовая мера принудительного порядка? // Общество и право. Краснодар, 2008. № 4 (22).- 0, 33 п.л.
3. Алборова С.С. К вопросу о легислатуре главы государства // Право и государство: теория и практика. 2009. № 3 (51). – 0, 30 п.л.
Публикации в иных изданиях:
4. Алборова С.С. Некоторые вопросы импичмента Президента России // Актуальные проблемы права: теория и практика: Сборник научных работ юридического факультета / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.А. Хмыров. Краснодар: Кубан. гос. ун-т, 2006. Вып. 5.- 0, 25 п.л.
5. Алборова С.С. Вопросы отрешения Президента РФ от должности // СинтеЗ. Краснодар, 2006. № 4. – 0, 25 п.л.
6. Алборова С.С. Проблемы досрочного прекращения полномочий главы государства в России // Актуальные проблемы российского права: Материалы общероссийской научно-практической конференции (16 ноября 2006 г.) Вып. 3. Краснодар: Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, 2006. - 0, 25 п.л.
7. Алборова С.С. Вопросы досрочного прекращения полномочий главы государства в России // Образование, экономика и право в современной России: пути развития в новом веке: Материалы межвузовской научно-практической конференции (12 декабря 2006) Вестник Института им. Россинского. Краснодар, 2006. № 1(11). – 0, 25 п.л.
8. Алборова С.С. Институт исполняющего обязанности главы государства в конституционно - правовой практике России // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе: сборник статей VI Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. проф. В.В. Гошуляка.- Пенза, 2007. – 0, 10 п.л.
9. Алборова С.С. Некоторые вопросы отставки Президента РФ //Современные проблемы и пути их решения в науке, транспорте, производстве и образовании: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции (15-25 декабря 2007) Т.8. Юридические и политические науки, философия и филология. - Одесса, 2007. – 0, 15 п.л.
10. Алборова С.С. Самоотставка главы государства в конституционно-правовой практике РФ // Актуальные проблемы Российского права на современном этапе: сборник статей VII Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. проф. В.В. Гошуляка.- Пенза, 2008. - 0,10 п.л.
11. Дзидзоев Р.М., Алборова С.С. Вопросы легислатуры главы государства // Актуальные проблемы российского права: Материалы общероссийской научно-практической конференции: Институт экономики, права и гуманитарных специальностей, Краснодар, 2008. – 0, 25 п.л.
[1] Российская газета. 2008. 5 ноября.
[2] СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3118.
[3] Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 23.
