Федеративная природа института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов российской федерации

На правах рукописи

ЛУЦЕНКО ЕЛЕНА ВИКТОРОВНА

ФЕДЕРАТИВНАЯ ПРИРОДА ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону – 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы».

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Овсепян Жанна Иосифовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Коркмасова Кавсарат Джелаловна

кандидат юридических наук

Алимов Дмитрий Александрович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»

Защита диссертации состоится «___» апреля 2008 года в «____» часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».

Автореферат разослан «___» марта 2008 года

Ученый секретарь

диссертационного совета,

кандидат юридических наук К.П. Краковский

Актуальность темы диссертационного исследования.

В настоящее время в России и в мире существует всё возрастающий интерес к проблемам теории и практики федерализма. В этой связи большую актуальность приобретают, в частности, вопросы, связанные с организацией и деятельностью государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе их законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые основы формирования и деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации являются актуальной, широко исследуемой, но не исчерпанной в своем анализе темой. Принятый в октябре 1999 года Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) определяет принципы деятельности, основы статусов, важнейшие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также основания и порядок их ответственности. Указанный Федеральный закон, с его последующими изменениями и дополнениями, закрепил, по сути, новую концепцию федеральной реформы, требующую теоретического осмысления, изучения и анализа.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена значимостью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ для демократического развития российского государства, для его федеративного устройства, важностью представительной функции законодательных органов субъектов РФ в свете реализации принципа народовластия и принципа правового государства, занимающих центральное место в системе основ конституционного строя Российской Федерации.

В настоящее время происходит освоение законодательными органами субъектов РФ своего статуса в общей системе организации государственной власти в России. Диссертационная тема, по нашему мнению, представляет интерес в свете изучения феномена дуализации законодательной власти в государстве как одного из неотъемлемых критериев построения федеративного государственного устройства, и поиске ответа на фундаментальный вопрос федерализма о пределах децентрализации государственной власти, не разрушающей само государство, и пределах её централизации, сохраняющей эффективность власти и близость её к народу.

Конституция РФ 1993 года, закрепив принципы разделения властей и единства системы государственной власти, определила структуру институтов государства, в соответствии с которой ключевая роль в формировании законодательства принадлежит Парламенту РФ, при активном участии иных государственных органов РФ, а также субъектов Российской Федерации.

Становление в стране реального федерализма, как основы территориально-государственного устройства, предопределило формирование двух взаимосвязанных систем российского законодательства – федерального и регионального. Законодательная деятельность включает в себя, наряду с федеральным законодательным процессом, процесс принятия законов в субъектах РФ. В конституционном законодательстве сложилась специфическая совокупность правовых норм, регулирующих порядок законотворчества, в том числе и на региональном уровне. Поскольку право законодательствовать в субъекте Федерации имеет только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, статус этого органа, конституционно-правовые основы законодательного процесса на уровне субъекта РФ требуют теоретического исследования.

Представляется актуальной проблема формирования системы разделения властей на уровне субъекта РФ, анализ взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Степень научной разработанности темы.

Диссертационное исследование является одним из первых научных сочинений, посвященных комплексному исследованию феномена существования двух уровней законодательной власти в федеративном государстве, анализу норм, регулирующих создание, учреждение, организацию и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на материалах Южного федерального округа в контексте развития федерализма. Тема диссертационного исследования на время защиты не была предметом монографического сочинения или иного диссертационного исследования в Российской Федерации. Однако отдельные аспекты темы анализировались в работах, посвященных федерализму, парламентаризму, теории компетенции, разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами, выборам, региональному законотворчеству, юридической ответственности, которые и составили научно-теоретическую основу настоящей диссертационной работы.

Специфика диссертационной работы заключается в комплексном подходе к изучению наиболее приближенного к избирателям представительного органа государственной власти - законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, при этом исследуются особенности его создания и деятельности.

Организация, создание и деятельность законодательных органов государственной власти является предметом изучения конституционного права, и парламентского права как неотъемлемой части конституционного права. Вместе с тем в процессе исследования диссертационной темы мы обращались и к иным разделам юриспруденции: теории государства и права, истории государства и права, конституционному праву зарубежных стран, административному праву, муниципальному праву. Основой для построения теоретической базы диссертации явились труды не только в области права, но и философии, истории, социологии, политологии.

Становлению и развитию понятия системы органов государственной власти способствовали исследования русских учёных-юристов прошлого, в частности В.М.Гессена, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Б.Н.Чичерина, А.С.Ященко, а также зарубежных мыслителей: Ж.Бодена, Т.Гоббса, Г.Еллинека, И.Канта, Д.Локка, Ш.Монтескье и др.

В основу диссертационного исследования положены научные труды, посвященные проблемам федерализма и (или) статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ таких ученых, как Р.Г.Абдулатипов, С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев, А.В.Безруков, Л.Ф.Болтенкова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, М.В.Глигич-Золотарева, В.В.Гошуляк, И.В.Гранкин, А.А.Захаров, Д.Л.Златопольский, Т.Д.Зражевская, В.Т.Кабышев, Л.М.Карапетян, А.Н.Кокотов, К.Д.Коркмасова, М.А.Краснов, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, А.И.Лебедев, А.И.Лепешкин, А.А.Ливеровский, Н.И.Матузов, В.В.Маклаков, В.Н.Невинский, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, А.В.Павлушкин, А.И.Пилипенко, А.Е.Постников, В.А.Ржевский, Б.А.Страшун, И.М.Степанов, Э.В.Тадевосян, Ю.А.Тихомиров, Б.Н.Топорнин, И.А.Умнова (Конюхова), Т.Я.Хабриева, В.А.Черепанов, В.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Б.С.Эбзеев и другие.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является: комплексный анализ и определение места законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в системе российского федерализма; формирование целостной научной теории содержания региональной законодательной власти в России, исследование проблем организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе.

Основные задачи исследования определяются указанной целью и выражаются в следующем:

1. Провести теоретический анализ принципов и признаков федерализма, выявить место и роль законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в системе российского федерализма.
2. Исследовать и обобщить имеющиеся научные теории, взгляды на проблемы теории и практики федерализма, парламентаризма, становление и развитие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Выявить факторы, влияющие на развитие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и проанализировать степень влияния обновления федерального законодательства на эффективность их деятельности.
4. Исследовать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в системе вертикального и горизонтального разделения властей.
5. Выделить и проанализировать основные стадии становления и развития регионального парламентаризма в России.
6. Выявить региональные особенности статусов, организации, деятельности и компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в Южном федеральном округе.
7. Проанализировать конституционно-правовые основы ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (на материалах Южного федерального округа).
8. Произвести мониторинг законодательства субъектов РФ в Южном федеральном округе с целью определения соответствия федеральной Конституции и федеральному законодательству.
9. Разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности региональных парламентов в современной России.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в Южном федеральном округе, реализацией органами региональной законодательной власти в Российской Федерации своих функций и полномочий.

Предметом диссертационного анализа являются классические и современные научные теории федерализма, парламентаризма, институтов представительной демократии, конституционно-правовое законодательство об общих принципах, организации, деятельности, компетенции и функциях законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе, а также практика его применения. Кроме того предметом исследования явились теории юридической ответственности, отраслевое законодательство (административное, муниципальное и др.) в части, касающейся государственного строительства субъектов Российской Федерации.

Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на общенаучные методы исследования, а также использовал формально-юридический, системный, социологический, статистический, исторический методы познания. В работе использовались и специальные методы: сравнительно-правовой, формально-логический и др.

Комплексное применение автором указанных методов позволило целостно и всесторонне раскрыть предмет диссертационного исследования, решить поставленные задачи, достигнуть обозначенной цели.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые предпринята попытка осуществить комплексное исследование института законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как основы российского федерализма. Предпринята попытка сформировать авторскую концепцию признаков (свойств) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его места в системе российского федерализма и в системах вертикального и горизонтального разделения властей в Российской Федерации. Осуществлен анализ нового федерального и регионального законодательства, регулирующего компетенцию, создание и деятельность, а также основания и порядок ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на территории Южного федерального округа Российской Федерации. Кроме того, сформулирован «широкий пакет» предложений по совершенствованию этого законодательства и практики его применения. Проанализирован большой массив законодательства Российской Федерации, субъектов РФ в Южном федеральном округе (включая нормативные акты 2007 года): конституции (уставы) субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе; законы субъектов РФ в Южном федеральном округе о законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, законодательство о выборах представительных органов государственной власти субъектов РФ, законы о нормативных правовых актах субъектов РФ; регламенты представительных органов государственной власти субъектов РФ Южного федерального округа; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации о статусе законодательных (представительных) органов субъектов РФ и др. Кроме того, для целей научного исследования были подвергнуты анализу конституции зарубежных государств с федеративной формой государственного устройства.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, реализация других принципов и признаков федерализма предполагают наличие в государстве двух уровней законодательного регулирования – федерального и уровня субъекта федерации. Дуализация законодательной власти в федеративном государстве является отражением федеративного устройства государства, практическим условием реализации федеративного государственного устройства, провозглашенного основным законом страны. По нашему мнению, дуализация законодательной власти, наличие законодательных полномочий, наряду с федеральным парламентом, у региональных органов государственной власти (органов государственной власти субъектов федерации) является важнейшим признаком федеративной формы государственного устройства.

2. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации являются учреждениями парламентского типа, обеспечивающими построение и функционирование федеративного государственного устройства, гарантирующими действие принципов федерализма, народовластия, «разделения властей», признания человека как высшей социальной ценности, осуществляющими законодательную функцию, контрольные полномочия. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся на этапе своего становления как парламентские учреждения. Эффективность установленных федеральным законодательством правовых способов их формирования, организации и деятельности, зависит от степени предметной определенности полномочий, отнесенных к ведению субъекта РФ.

3. Перечни предметов совместного ведения, закрепленные в региональном законодательстве субъектов РФ в Южном федеральном округе РФ, полностью копируют статью 72 Конституции Российской Федерации.

Представляется нецелесообразным включение в конституции (уставы) субъектов РФ перечня предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, уже установленного федеральной Конституцией. Наиболее приемлемым вариантом регионального регулирования с точки зрения невмешательства в прерогативу Федерации является либо полное невключение института предметов ведения в конституции, уставы субъектов РФ, либо установление в региональном основном законе лишь предметов исключительного ведения субъекта Федерации.

4. Применительно к выборам в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Законом от 18 мая 2005 года введена пропорциональная избирательная система выборов не половины, а всего состава депутатов. Аналогичные реформы порядка формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ нежелательны. Наиболее оптимальной для региональных выборов законодательной власти, по нашему мнению, остается смешанная, мажоритарно-пропорциональная избирательная система. В рамках данной избирательной системы в отношении части кандидатов, избираемых на мажоритарной основе, предпочтительным является выдвижение кандидатов избирательными объединениями и избирательными блоками.

5. В настоящее время в законодательстве субъектов РФ в Южном федеральном округе наблюдается широкий «разброс» нормативного регулирования минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска партийного списка к распределению депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ (от 3% в Республике Северная Осетия (Алания) до 10% в Республике Дагестан и в Республике Калмыкия). Высокий «заградительный барьер» ограничивает представительство политических партий в законодательных (представительных) органах государственной власти и является серьезным препятствием для реализации института пропорционального представительства в полном объеме. Представляется целесообразным на федеральном уровне установить максимально допустимый «заградительный барьер» для прохождения региональных списков кандидатов в законодательные органы власти субъектов РФ, который может быть установлен в региональном избирательном законодательстве: по нашему мнению, не более 7 процентов для допуска списка к распределению депутатских мандатов. Такой процент позволит, с одной стороны, оградить регионы от чрезмерного завышения минимально необходимого процента голосов за партийный список кандидатов, а с другой стороны, предоставит возможность субъектам РФ в пределах установленного федеральным законодателем диапазона определять наиболее оптимальный для региона «заградительный барьер».

6. В избирательном законодательстве подавляющего большинства субъектов РФ в Южном федеральном округе устанавливается система голосования «закрытых» списков кандидатов в депутаты без разделения их на региональные группы. Представляется предпочтительной система голосования по «закрытым» спискам кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, с разделением их на региональные группы, поскольку при голосовании по «открытым» спискам кандидатов избирателям сложно разобраться в длинном списке претендентов на депутатское кресло и определить приоритеты среди кандидатов, которые в меньшей степени занимались предвыборной агитацией от имени партии. Разделение списков на региональные группы делает выборы более демократичными, предоставляет избирателям возможность голосовать за своего кандидата, а кандидатам – более ответственно подходить к функции представительства интересов населения соответствующей территории, обладает значительным потенциалом по стимулированию работы партий на местном уровне.

7. Применительно к субъектам РФ (республикам), входящим в состав Южного федерального округа, с учетом сложной политической, социальной и демографической обстановки в этих республиках, более предпочтительны двухпалатные законодательные органы власти. Формирование верхней палаты законодательного органа власти в республике ЮФО из числа представителей административно-территориальных единиц, в каждой из которых проживают, как правило, различные народности и национальные и этнические общности, позволит обеспечить, наряду с представительством, как интересы населения в целом, так и интересы наций в многонациональных республиках, интересы отдельных групп и слоев общества, а также оптимизировать законодательный процесс, используя верхнюю палату как противовес поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям условно «нижней палаты»; стабилизировать государственность и политические отношения в обществе.

Представляется целесообразным распространение во всех субъектах РФ со сложным многонациональным составом населения имеющийся в некоторых субъектах РФ в ЮФО опыт создания комитетов по межнациональным отношениям при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.

8. Динамично развивающееся федеральное законодательство требует оперативного приведения в соответствие с ним законодательства субъектов РФ. Вследствие этого вся нормотворческая деятельность законодательных (представительных) органов многих субъектов РФ в настоящее время во многом сводится к приведению в соответствие с федеральным законодательством законодательства субъектов РФ, либо к конкретизации законодательства РФ в законодательстве субъектов РФ. Одной из мер по преодолению практики преимущественно производного характера нормотворчества субъектов РФ является осуществление согласованной нормотворческой деятельности региональных и федеральных органов государственной власти. Функционирование в краях и областях Южного федерального округа законодательных органов с однопалатной структурой позволяет субъектам РФ избежать излишней экономической затратности своих парламентов, добиться большей эффективности и оперативности законодательной деятельности, своевременного реагирования на изменения федерального законодательства.

9. Функциями парламентов, отличающими их от всех других органов государственной власти, является осуществление законодательных и контрольных полномочий. В отличие от конструкции федерального парламента (Федерального Собрания РФ), осуществление контрольных полномочий играет важную роль в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Возможность контроля со стороны законодательного органа власти делает результативным осуществление законодательных функций, поскольку контроль над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность. Кроме того, наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа власти субъекта РФ.

Вместе с тем, при расширении контрольных функций законодательной власти над исполнительной важно соблюсти баланс, чтобы такое расширение не привело к неоправданному усилению роли законодательной ветви власти и к утрате исполнительной ветвью ее самостоятельности, а вследствие этого – нарушению баланса и фундаментального принципа правового государства — принципа разделения властей.

Формальное наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Необходима более детальная регламентация контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов власти в конституциях, уставах, законах субъектов Федерации, что, по нашему мнению, будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования подтверждается сделанными в ходе исследования выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию федерального и регионального законодательства в сфере регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Полученные диссертантом результаты могут быть использованы для ускорения процессов приведения законодательства субъектов Российской Федерации в Южном федеральном округе в соответствие с федеральным. Уточненные и впервые сформулированные в исследовании выводы и обобщения развивают и дополняют соответствующие разделы науки конституционного права, вносят свой вклад в развитие правовой теории. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшей научной разработке темы исследования.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права, парламентского права, спецкурсов по федерализму, региональному законодательству, региональному правотворчеству, избирательному праву, юридической ответственности и др.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и предложения, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в опубликованных научных работах. Представленное диссертационное исследование прошло обсуждение на кафедре конституционного и муниципального права Северо-Кавказской академии государственной службы. Выводы и предложения данного исследования сообщались на региональных, общероссийских, международных, вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на базе Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы и Ростовского юридического института МВД РФ. Материалы диссертационной работы использовались для чтения лекций и проведения семинарских занятий по конституционному праву РФ. Автор диссертации являлся участником Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива», объявленного Государственной Думой Федерального Собрания РФ в 2007 году, тезисы конкурсной работы опубликованы в Сборнике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получено Свидетельство об апробации из Государственной Думы Федерального Собрания (Парламента) РФ (Серия ГД 101/3, №810201, 2007 год).

Структура и объем диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав (десяти параграфов), заключения и списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяется цель и задачи работы, новизна научного исследования.

Глава 1. «Формирование региональной законодательной власти в России: история и современное развитие в системе российского федерализма».

Параграф первый «Дуализация законодательной власти как основной критерий федеративного государственного устройства (теоретический анализ)» посвящен исследованию принципов и признаков федерализма с целью определения роли и места законодательной власти субъектов федеративного государства в построении федеративного государственного устройства. Проанализированы различные научные подходы к определению принципов и признаков федерализма, предлагаемые ведущими учеными – конституционалистами. Реализация основных принципов и признаков, в том числе разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, невозможны без учреждения в государстве двух уровней законодательной власти – федерального парламента и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации.

На наш взгляд, признаком первой очереди федеративной формы государственного устройства является дуализация законодательной власти, наличие законодательных полномочий, наряду с федеральным парламентом, у региональных органов государственной власти (органов государственной власти субъектов федерации).

Дуализация законодательной власти, наличие двух уровней законодательной власти в государстве присуща также регионалистским государствам, примерами которых являются Италия, Испания и др. Однако в научной литературе регионалистские государства преимущественно рассматриваются в качестве переходной формы между унитарным государством и федерацией. Поэтому все отличительные признаки федерации, присущие регионалистским государствам, в том числе и наличие двух уровней законодательной власти, по нашему мнению, позволяют говорить о перспективе трансформации соответствующих государств из унитарного государства в федеративное, но не отрицают фактор дуализации законодательной власти как квалифицирующий признак федерации.

Автором проводится развернутое сравнение конституций федеративных государств мира с целью определения способов и содержания предусмотренного в них разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Осуществлен анализ перечней полномочий федеральных и региональных парламентов в различных федеративных государствах, проведена группировка совпадающих полномочий и выявлены специфические полномочия федераций и их субъектов в различных странах мира по различным предметам ведения.

Во втором параграфе «Предпосылки и история становления законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ (на материалах Южного федерального округа)» рассматриваются этапы становления российского парламентаризма: «досоветский», «классический советский», «постсоветский» и этап построения классического парламентаризма. В качестве «собственно становления» автором рассматривается два – досоветский и современный (период строительства классического парламентаризма) этапы развития законодательных органов. Серединные два (советский и постсоветский этапы) характеризуются как упразднение и последующее новое развитие, возрождение российского парламентаризма. Особое внимание уделено возрождению российского парламентаризма и формированию региональной законодательной власти на территории современного Южного федерального округа Российской Федерации.

В результате проведенного анализа процессов зарождения первых представительных органов власти в регионах, вошедших в состав Южного федерального округа, делается вывод об их возникновении задолго до становления аналогичных органов власти на общегосударственном уровне. Так, задолго до становления парламентаризма на уровне российского государства сформировалась представительная власть на территории современной Ростовской области и Республики Калмыкия. В субъектах РФ можно отметить парламенты, которые на своих территориях обладают более широкими властными функциями, нежели Федеральное Собрание РФ – в масштабах всего Российского государства.

Третий параграф «История осуществления разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ как основы формирования регионального парламентаризма в России». В параграфе исследуется поэтапное решение вопроса о разграничении государственной власти как таковой между центром, составными частями Российской Федерации, а также в этом контексте – о разграничении отдельных видов полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Российская Конституция 1993 года может быть отнесена к категории сложных в части разграничения предметов ведения. Основной закон России содержит закрытые перечни предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок закреплен в статье 136 Конституции РФ. В то же время предметы и полномочия совместного ведения, в свою очередь, в Российской Федерации могут быть разграничены либо делегированы Федерацией субъекту Российской Федерации.

В работе исследуется правовой статус и значение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, прослеживается их эволюция. Автор приходит к выводу, что в условиях современного федерального законодательного регулирования договор о разграничении предметов ведения и полномочий перестает существовать в качестве правового акта, закрепляющего свободное волеизъявление сторон, и превращается в односторонний нормативный правовой акт Российской Федерации – федеральный закон, принятый на основе особой законодательной процедуры.

В диссертации рассматривается вопрос легитимности опережающего нормотворчества субъектов РФ по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральным законодательством. По мнению автора, такое опережающее нормотворчество является не только стимулом и одним из критериев развития регионального парламентаризма в России, но также может быть конструктивно использовано федеральным законодателем в случае применения в масштабах федерации норм, нашедших удачное отражение в нормативном правовом акте субъекта федерации и уже апробированных на практике.

В параграфе развернуто анализируется региональное законодательство субъектов РФ в ЮФО в части разграничения предметов ведения и полномочий, его соответствие Конституции РФ 1993 года и федеральному законодательству, а также проводится сравнительный анализ истории делегирования предметов ведения и полномочий органам местного самоуправления в России в ЮФО.

Глава II «Реализация принципа федерализма в организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Параграф первый «Влияние принципа федерализма на порядок формирования региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» посвящен вопросам формирования региональных представительных органов; в нем рассматриваются избирательные системы, применяемые при выборах законодательной власти в субъектах РФ.

В работе рассматривается российское федеральное законодательство о выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, положения федерального избирательного законодательства, обязательные к применению и конкретизации в региональном законодательстве субъектов РФ, анализируется региональное избирательное законодательство субъектов РФ Южного федерального округа.

В результате исследования законодательства и практики применения на региональном уровне мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, их сочетания, специфики, их приоритетов и недостатков, представляется возможным сделать вывод о том, что переход к полностью пропорциональным выборам также и на региональном уровне в настоящее время был бы преждевременным. Наиболее оптимальной для региональных выборов законодательной власти является смешанная, мажоритарно-пропорциональная, избирательная система. В рамках данной избирательной системы в отношении части кандидатов, избираемых на мажоритарной основе, предпочтительным представляется выдвижение кандидатов избирательными объединениями и избирательными блоками.

В диссертации исследуется вопрос применения системы голосования по «открытым» и «закрытым» спискам кандидатов. Автор отдаёт предпочтение системе голосования по «закрытым» спискам кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, с разделением их на региональные группы.

В ходе исследования регионального избирательного законодательства субъектов РФ ЮФО установлено, что в основном минимальный процент голосов избирателей, предусмотренный для допуска к распределению депутатских мандатов («заградительный барьер»), в ЮФО составляет 5 %. Однако, например, в Республике Северная Осетия (Алания) необходимо набрать всего 3% голосов избирателей, а в Волгоградской области - 7%. В Республике Дагестан и в Республике Калмыкия такой «заградительный барьер» составляет 10% голосов избирателей.

Слишком высокий «заградительный барьер» излишне ограничивает представительство политических партий в законодательных (представительных) органах государственной власти и является серьезным препятствием для реализации института пропорционального представительства в полном объеме. Представляется целесообразным на федеральном уровне установить максимально допустимый заградительный барьер для прохождения региональных списков кандидатов в законодательные органы власти субъектов РФ, который может быть установлен в региональном избирательном законодательстве.

В параграфе втором Главы II «Федеративная природа структурной характеристики законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ» анализируется структура региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, их внутреннее устройство и организация.

В большинстве субъектов РФ функционируют парламенты с однопалатной структурой. Обращает на себя внимание тот факт, что две палаты создаются в парламентах субъектов РФ, отличающихся многонациональным составом населения. В Южном федеральном округе двухпалатный законодательный орган власти предусмотрен к настоящему времени только в конституции Чеченской Республики.

Применительно к субъектам РФ (республикам), входящим в состав Южного федерального округа, с учетом сложной политической, социальной и демографической обстановки в этих республиках, более предпочтительными для них представляются двухпалатные законодательные (представительные) органы власти. Формирование верхней палаты законодательного органа власти в республике ЮФО из числа представителей административно-территориальных единиц, в каждой из которых проживают, как правило, различные народности и национальные и этнические общности, позволит обеспечить, наряду с представительством, как интересы населения в целом, так и интересы наций в многонациональных республиках, отдельных групп и слоев общества, а также оптимизировать законодательный процесс, используя верхнюю палату как противовес поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям условно нижней палаты; стабилизировать государственность и политические отношения в обществе.

Динамично развивающееся федеральное законодательство требует практически немедленного приведения в соответствие с ним законодательства субъектов РФ. Деятельность парламентов многих субъектов РФ в настоящее время сводится к приведению законодательства субъектов РФ в соответствие федеральному законодательству. Одной из основных задач в этом направлении является осуществление согласованной нормотворческой деятельности региональных и федеральных органов государственной власти. В связи с этим функционирование в краях и областях Южного федерального округа законодательных органов с однопалатной структурой позволяет указанным субъектам РФ избежать излишней экономической затратности своих представительных органов, добиться большей эффективности и оперативности законодательной деятельности, своевременного реагирования на изменения федерального законодательства.

В диссертации были подвергнуты специальному, углубленному исследованию организация, объем полномочий и деятельность внутренних органов (подразделений) региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ: председателей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, коллегиальных руководящих органов региональных парламентов, постоянных и временных комитетов и комиссий, депутатских объединений (фракций, групп) и т.д.

Из рассмотрения функциональной структурированности региональных органов законодательной власти следует, что в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ ЮФО присутствует широкое профильное разнообразие. Вместе с тем, ряд специализированных комитетов формируется в региональных законодательных (представительных) органах всех субъектов РФ. Помимо общих для всех парламентов субъектов РФ вопросов, для решения которых формируются профильные комитеты (экономика, образование, бюджет, и т.п.), в Южном федеральном округе имеет место специфика. Так, при парламентах практически всех республик в составе ЮФО образуются комитеты, осуществляющие специализированную работу, связанную с учетом интересов различных национальностей и этнических общностей, проживающих на территории субъекта РФ (комитеты по межнациональным отношениям). Это объясняется сложным многонациональным составом населения этих регионов и необходимостью учета интересов различных национальностей и этнических общностей. Например, Парламент Кабардино-Балкарской Республики в республиканской Конституции предусмотрел формирование Комитета по межнациональным отношениям, тем самым обозначив его приоритетное значение по сравнению с другими постоянными комитетами. Представляется целесообразным распространение во всех субъектах РФ со сложным многонациональным составом населения имеющегося в некоторых субъектах РФ в ЮФО опыта создания комитетов по межнациональным отношениям при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.

Глава III «Принципы федерализма и «разделения властей» как основы конструирования полномочий и ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ».

Параграф первый « Конструкция правотворческих полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в контексте принципов федерализма и «разделения властей» уровня субъектов РФ» посвящен рассмотрению главной составляющей компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - реализации им законодательных полномочий. В параграфе на основе сравнительного метода рассматривается региональный законодательный процесс, его стадии, процедуры принятия конституций, уставов (основных законов) субъектов РФ, законов, постановлений, иных региональных нормативных правовых актов.

В диссертации рассматриваются способы реализации законодательной инициативы. Несмотря на то, что федеральное законодательство прямо не предусматривает оформление инициативы посредством законодательного предложения, этот способ получил распространение в ряде субъектов РФ, в том числе входящих в состав Южного федерального округа (Краснодарский край, Астраханская область).

Особым субъектом права законодательной инициативы в ряде субъектов РФ являются граждане РФ, проживающие на территории соответствующего субъекта РФ (Краснодарский край, Астраханская область, Волгоградская область). Предоставление гражданам права законодательной инициативы на региональном уровне является важнейшим способом реализации установленного в статье 3 Конституцией РФ 1993 года принципа народовластия.

В ряде субъектов РФ региональными законодательными органами власти принимаются две категории законов: конституционные и обычные. Из республик, входящих в состав ЮФО, республиканские конституционные законы принимаются только в Республике Северной Осетии - Алании. Применение подобного вида нормативных правовых актов на региональном уровне связано с провозглашением республик в составе Российской Федерации государствами согласно Конституции РФ 1993 года (статья 5 Конституции РФ) и соответствующим позиционированием себя республиками. В связи с этим, республики во многом копируют в своем законодательстве не только текст федеральной Конституции и некоторых федеральных нормативных правовых актов, но и черты, присущие федеральному законодательству. Представляется, что принятие региональных конституционных законов создает излишнюю и не целесообразную сложность в системе регионального законодательства. Принятие конституционных законов республик, по нашему мнению, разумно лишь в случае внесения изменений в конституцию соответствующего субъекта РФ. Подобное единообразие в системе регионального законодательства субъектов РФ облегчило бы анализ обширного и многообразного регионального законодательства, его изучение и систематизацию.

Вызывает одобрение и заслуживает повсеместного распространения реализуемая в ряде субъектов РФ практика проведения научных экспертиз региональных законопроектов, призванная способствовать обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся проектов; созданию научно обоснованной системы принимаемых региональных нормативных правовых актов, их согласованности; выявлению возможных негативных социальных, экономических, юридических, экологических и других последствий действия принимаемых актов. Проведение научной экспертизы должно быть закреплено в региональном законе о нормативных правовых актах субъекта РФ.

Несмотря на то, что право законодательствовать в субъекте Российской Федерации имеет только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, рядом полномочий в целях реализации законодательной деятельности обладает также и исполнительная власть субъекта РФ. В параграфе проанализированы законодательные полномочия, присущие исполнительной власти субъекта, ее участие в региональном законодательном процессе.

В параграфе втором Главы III «Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в сфере формирования иных органов государственной власти субъектов РФ как компоненты системы горизонтального разделения властей уровня субъектов РФ» на основе сравнительного анализа конституционно-правового законодательства субъектов РФ в ЮФО автором исследуется участие регионального законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в расстановке руководящих кадров субъекта РФ, назначении должностных лиц, а также полномочия так называемого «отказного» характера об освобождении от занимаемых должностей и полномочия, связанные с выражением недоверия должностным лицам и органам государственной власти субъекта РФ.

Конституции (уставы) субъектов РФ Южного федерального округа наделяют свои законодательные (представительные) органы государственной власти разным объемом полномочий по решению кадровых вопросов. Самыми многочисленными конструкционными полномочиями среди субъектов РФ ЮФО обладают законодательные органы Кабардино-Балкарской Республики и Республики Северная Осетия (Алания).

Участие законодательной власти в процессе формирования органов исполнительной власти субъекта РФ является гарантией реализации конституционно установленного принципа разделения властей. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны иметь реальное право выражать недоверие широкому кругу должностных лиц исполнительной власти. А последствием выражения недоверия таким лицам должна быть их немедленная отставка. В этом случае не на словах, а на деле будет существовать ответственность должностных лиц исполнительной власти. В свою очередь это послужит мощным стимулом для предотвращения возможных злоупотреблений в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Параграф третий «Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как компоненты системы разделения властей уровня субъектов РФ». Контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является одной из основных функций законодательного органа власти, наличие которой, наряду с законодательной функцией, отличает его от всех других органов государственной власти. Возможность контроля со стороны законодательного органа власти делает результативным осуществление ими законодательной функции. Осуществление контроля над практическим соблюдением и исполнением законов позволяет совершенствовать собственную законодательную деятельность.

В параграфе рассмотрено историческое возникновение контрольной функции парламентов. Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ ЮФО рассматриваются и анализируются в диссертации с разделением их на группы (виды) контрольных полномочий: 1) контроль за соблюдением и исполнением законов (законодательный контроль); 2) контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ (финансовый контроль); 3) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ (социально-экономический контроль); 4) иные контрольные полномочия.

В Конституции РФ контрольная функция Государственной Думы РФ практически не отражена. В диссертации анализируется регламентация указанного направления деятельности представительного органа власти в региональном законодательстве субъектов РФ Южного федерального округа в сравнении с федеральным парламентом. Контрольное направление деятельности представительного органа власти в России нашло более полное отражение на региональном уровне в законодательстве ряда субъектов РФ, нежели на федеральном уровне в отношении компетенции Федерального Собрания РФ. В ряде субъектов РФ ЮФО приняты региональные нормативные правовые акты, посвященные контрольной функции законодательного органа власти субъекта РФ. Кроме того, контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ регламентированы в основных законах (конституциях, уставах) многих субъектов РФ в Южном федеральном округе.

Усиление контрольной функции является одним из важнейших приоритетов в деятельности региональных законодательных органов власти. Однако при расширении контрольных полномочий законодательной власти над исполнительной важно соблюсти баланс, чтобы такое расширение не привело к неоправданному усилению роли законодательной (представительной) ветви власти и даже к утрате исполнительной ветвью ее самостоятельности, а вследствие этого – к нарушению баланса властей и фундаментального принципа правового государства, принципа разделения властей.

Следует учитывать, что формальное наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Необходима более детальная регламентация контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов власти в конституциях, уставах, законах субъектов РФ, которая, по нашему мнению, будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Глава IV «Юридическая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ».

В параграфе первом «Механизмы прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как составляющая системы федеративных отношений» рассмотрены позитивные основания и механизмы прекращения полномочий законодательных органов власти субъектов РФ. На основе сравнительного исследования конституционно-правового законодательства субъектов РФ в составе Южного федерального округа между собой и в соотнесении с федеральным законодательством рассмотрены порядки прекращения полномочий по истечении срока избрания, самороспуск, прекращение полномочий в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, и другие механизмы прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В параграфе втором «Юридическая ответственность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как институт федерализма» исследуется понятие юридической ответственности в контексте ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, рассматриваются различные концепции, виды и категории юридической ответственности.

Позитивный аспект юридической ответственности имеет значение, по нашему мнению, для теоретического или даже философского осознания и исследования категории ответственности. Прикладное, функциональное, регулятивное значение юридической ответственности, оказывающее влияние на поведение субъектов, имеет, скорее, «негативный» аспект юридической ответственности, обязывающий субъектов правоотношений действовать в рамках, установленных законом.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ несут всегда конституционную ответственность. Автором исследуются неблагоприятные последствия совершенного конституционного правонарушения (санкции конституционной ответственности), которые могут наступить в отношении органа публичной власти и, в частности, в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Не вполне закономерным, на наш взгляд, выглядит отстранение Федерального Собрания РФ от процесса восстановления единства правового пространства и наделение правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации в качестве меры ответственности единолично Президента РФ посредством принятия соответствующего указа. Ранее действовавший порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, когда Президент РФ должен был вносить в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ, по нашему мнению, в большей степени соответствовал принципам разделения властей и федерализма.

В Заключении содержатся обобщающие выводы, практические предложения, формулируются положения, выносимые на защиту.

Диссертацию завершает список использованных источников.

По теме диссертации опубликованы следующие работы.

Реферируемые журналы:

1. Луценко Е.В. Контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Северо-Кавказский юридический вестник. №1, 2007. - 0,8 п.л.

Другие работы, опубликованные по теме диссертации:

2. Луценко Е.В. Двухпалатная структура организации законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. № 1-2, 2005. - 0,7 п.л.
3. Луценко Е.В. Состояние и методы правового регулирования законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации местного самоуправления // Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта. (Тезисы выступлений на российско-германской научно-практической конференции. – Май 2005 г.) /Отв. ред. В.Г.Игнатов. Выпуск первый. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2005. - 0,3 п.л.
4. Луценко Е.В. Роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в осуществлении назначений в системе исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы и ресурсы реформирования государственного и муниципального управления в России. Тезисы выступлений на научно-практической конференции молодых ученых СКАГС. Октябрь 2005 г. – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2005. - 0,4 п.л.
5. Луценко Е.В. Избирательная политика при выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Южного федерального округа) // Правовая политика: Сб. науч. тр. Ч. II «Приоритеты и направления правовой политики России» / Отв. редакторы д-р юрид. наук, доц. А.И.Овчинников, д-р юрид. наук, доц. А.Ю.Мордовцев – Таганрог: Изд-во Таганрог. гос. пед. ин-та, 2005. - 0,3 п.л.
6. Луценко Е.В. Выборы региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и механизмы прекращения их полномочий // Сборник тезисов работ участников Второго Всероссийского конкурса молодежи образовательных учреждений и научных организаций на лучшую работу «Моя законотворческая инициатива». – Государственная Дума ФС РФ, НС «ИНТЕГРАЦИЯ», 2007. - 0,2 п.л.

Сдано в набор «___» _________ 2008 г.

Подписано в печать «___» _________ 2008 г.

Издательство (Отпечатано) ______________

Тираж 100 экз. Заказ №_____. Объем ______