Муниципальные институты представительной демократии в российской федерации
На правах рукописи
Шевченко Наталья Владимировна
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону – 2006
Работа выполнена на кафедре муниципального права и управления ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович
кандидат юридических наук
Колесов Юрий Игнатьевич
Ведущая организация: Московская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится «___» декабря 2006 года в «___» часов на заседании диссертационного совета К 212.208.03 по юридическим наукам в ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет».
Автореферат разослан «___» ноября 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук,
доцент Краковский К.П.
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. В Российской Федерации как демократическом правовом государстве, основанном на принципах народовластия и народного суверенитета, институты представительной демократии пронизывают все уровни публичной власти, охватывая организацию как государственной власти, так и местного самоуправления. Это, однако, не исключает особенностей, порой весьма существенных, проявления представительной демократии в государственной и муниципальной системах, что предполагает, в свою очередь, необходимость использования не только общих, но и специфических методологических подходов при анализе соответствующих институтов, основанных на учете специфики природы государственной власти, с одной стороны, и местного самоуправления, с другой, как различных проявлений народовластия.
Местное самоуправление в Российской Федерации, как это следует из Конституции РФ (ст.ст.3, 12, 32, 130), не ограничивается публично-властной деятельностью. Являясь одной из основ конституционного строя, оно сочетает в себе сущностные характеристики не только формы публичной власти, но и института гражданского общества, а также института конституционных прав граждан[1]. В этом плане местное самоуправление опосредует сложный комплекс разнообразных общественных отношений, в которых проявляется диалектическое единство частных и публичных, индивидуальных и коллективных, территориальных, региональных и общегосударственных интересов, составляющих в своей совокупности национальные интересы Российского государства. Одновременно местное самоуправление предстает в качестве уникальной формы сочетания непосредственных и представительных начал не только в механизме реализации публичной власти, но и в самом процессе территориальной самоорганизации населения, удовлетворения гражданами первостепенных потребностей по месту жительства.
Этим определяются существенные особенности правовой институционализации представительной демократии в системе местного самоуправления, характеризующиеся воздействием представительных начал на всю систему муниципально-властных отношений, имея ввиду не только муниципальные органы народного представительства, но представительно-правовое опосредование деятельности всех органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению, вне зависимости от порядка их формирования. Каждый из муниципальных публично-властных субъектов в определенной степени несет в себе представительные начала.
Из этого, однако, не следует равнозначность соответствующих начал применительно к каждому органу местного самоуправления. Очевидной является весьма существенная специфика муниципальных институтов представительной демократии как в соотношении с государственными институтами народного представительства (имея ввиду как федеральный, так и региональный уровни функционирования представительной системы государственной власти в Российской Федерации), так и внутримуниципальная специфика отдельных институтов представительной демократии.
В связи с этим представляется необходимым – особенно в современных условиях широкомасштабных государственно-правовых преобразований, включающих в себя и муниципальную реформу, – специальное исследование муниципальных институтов представительной демократии, анализ их нормативного обеспечения и особенностей реализации в единой системе народовластия.
Этим обусловлен выбор темы исследования, структура и содержание рассматриваемых вопросов. В диссертации осуществлена попытка целостного анализа составляющих институциональную систему муниципальной представительной демократии элементов, представлены основные, по мнению автора, проблемы и предложения по их решению на данном этапе развития российского государства и общества.
Степень разработанности проблемы. Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации имели труды ученых, раскрывающие современные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации: С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, Г.В.Атаманчука, В.А.Баранчикова, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, Ю.А.Дмитриева, Н.А.Емельянова, А.Р.Еремина, Т.Д.Зражевской, Е.И.Козловой, А.Н.Кокотова, Е.И.Колюшина, С.А.Комарова, С.В.Королева, М.А.Краснова, В.А.Кряжкова, О.Е.Кутафина, В.И.Лысенко, Г.В.Мальцева, В.В.Невинского, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, В.В.Пылина, А.А.Сергеева, В.В.Таболина, Н.С.Тимофеева, Ю.А.Тихомирова, В.В.Уварова, В.И.Фадеева, Н.Ю.Хаманевой, Г.Н.Чеботарева, В.Е.Чиркина, Д.Ю.Шапсугова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, Ю.Л.Шульженко и других.
Отдельного внимания заслуживают работы, в которых исследованы правовые вопросы представительной демократии и народного представительства на различных этапах развития отечественной государственности. Это труды таких ученых, как Ю.А.Агешин, И.А.Азовкин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, Г.В.Барабашев, И.Н.Барциц, А.А.Безуглов, А.А.Белкин, П.Т.Василенков, Л.Д.Воеводин, И.Т.Голяков, Д.Л.Златопольский, В.Т.Кабышев, А.И.Ким, Д.А.Ковачев, Н.М.Конин, И.А.Конюхова, В.Ф.Коток, Б.П.Кравцов, С.С.Кравчук, Л.Т.Кривенко, Э.Л.Кузьмин, И.Я.Куприц, А.И.Лепешкин, А.И.Лукьянов, В.М.Манохин, Н.И.Матузов, Г.С.Михайлов, Н.А.Михалева, А.А.Мишин, А.Г.Мурашин, В.И.Новоселов, Ж.И.Овсепян, В.А.Ржевский, Н.Г.Старовойтов, Б.А.Страшун, Е.А.Тихонова, И.Е.Фарбер, Т.Я.Хабриева, Б.С.Эбзеев и другие.
Исследование в диссертационной работе вопросов, связанных с проявлением представительных начал в новом для отечественного муниципального права институте контрольного органа муниципального образования, обусловило обращение автора к научным трудам ученых, уделявших внимание различным аспектам контроля в публично-правой сфере, в том числе в сфере местного самоуправления. Среди них следует выделить, в частности, работы Л.В.Акопова, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, В.П.Беляева, В.Г.Бессарабова, Э.А.Вознесенского, Н.И.Глазуновой, Е.Ю.Грачевой, С.А.Денисова, А.А.Джагаряна, В.И.Рохлина, Н.Г.Салищевой, Ю.Н.Старилова, С.В.Степашина, М.С.Студеникиной, А.М.Тарасова, Е.В.Шориной, С.О.Шохина.
Юридические аспекты представительной демократии рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С.Алексеева, Л.А.Велихова, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Н.М.Коркунова, С.А.Котляревского, Н.И.Лазаревского, П.И.Новгородцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других. В этом ряду, безусловно, выделяется - с учетом темы настоящего исследования – работа Чичерина Б.Н. «О народном представительстве» – 2-е изд. – М.: Т-во И. Д. Сытина, 1899г. Самостоятельного упоминания заслуживает также научный труд Велихова Л. А. «Основы городского хозяйства» – в 2-х ч. – М., Ленинград: Гос. изд-во, 1928г.
Несмотря на заметный рост в последние годы числа диссертационных и монографических работ, посвященных различным аспектам местного самоуправления и отдельных его институтов, очевидным является дисбаланс в исследовании институтов непосредственной и представительной демократии в системе местного самоуправления. Наглядным тому подтверждением является то, что за последние годы по вопросам непосредственной демократии были защищены несколько докторских диссертаций[2], чего нельзя сказать о проблеме представительной демократии. Поэтому необходимость специальных конституционно-правовых исследований муниципальных институтов представительной демократии, в том числе с учетом проводимого в настоящее время реформирования системы организации местного самоуправления, является очевидной.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, отражающие сущностные черты муниципальных институтов представительной демократии, возникающие в связи с реализацией данных институтов народовластия на уровне муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, международно-правовые акты и конкретизирующие их нормы отраслевого законодательства Российской Федерации, в особенности муниципального, регулирующие функционирование муниципальных институтов представительной демократии.
Методологическую базу исследования составляют современные общенаучные методы: формально-логический, исторический, структурно-системный, функциональный, а также общефилософский диалектический метод познания явлений действительности. Из специальных методов в диссертации использовались методы сравнительного правоведения, конкретно-социологический, статистический и другие.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили Конституция РФ, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные правовые акты, статистические и социологические данные, материалы практики органов местного самоуправления. К анализу привлекались также ранее действовавшие законодательные акты, научно-теоретические источники, иные аналитические материалы по проблематике представительной демократии и местного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный конституционно-правовой анализ сущностных характеристик муниципальных институтов представительной демократии и на этой основе – анализ теоретических и практических проблем их реализации, выработка научных рекомендаций по конституционализации действующего отраслевого правового регулирования соответствующих отношений. В соответствии с данной целью в ходе исследования поставлены следующие задачи:
- представить и обосновать авторское понимание конституционной природы местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, основанной на диалектическом сочетании непосредственных и представительных начал;
- разработать основы конституционной концепции муниципальных институтов представительной демократии в их соотношении с институтами народного представительства на уровне местного самоуправления;
- исследовать механизм нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии с точки зрения конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
- представить авторский подход к пониманию системы муниципальных институтов представительной демократии, раскрыв при этом роль и место представительных органов в системе представительной демократии на уровне муниципальных образований, а также главы муниципального образования как специфического института единоличного представительства;
- выявить особенности юридического статуса депутата представительного органа местного самоуправления как муниципального института представительной демократии;
- сформулировать собственный подход к пониманию юридической природы контрольного органа муниципального образования.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка комплексного анализа правовых основ муниципальных институтов представительной демократии, теории и практики их организации и функционирования. Это позволило сделать новые выводы о природе народного представительства в муниципальной сфере, по-новому определить характер правовых связей органов и должностных лиц местного самоуправления с населением муниципального образования. Дана оценка современного состояния муниципальных институтов представительной демократии, исходя из чего сформулированы предложения по совершенствованию их правового регулирования и повышению эффективности функционирования на основе обеспечения реальной приближенности муниципальной власти к населению, что имеет особое значение в условиях реформы местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:
1. Местное самоуправление, являясь решающим социально-правовым фактором возникновения и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, воплощает в себе триединые начала: как института гражданского общества, института правового положения личности и института организации публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. Местное самоуправление, в силу своих сущностных характеристик, призвано базироваться прежде всего на институтах непосредственной демократии.
В то же время на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования.
2. Сама по себе характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала не может рассматриваться как тождественная определению их в качестве институтов представительной демократии.
Это обуславливается уже тем, что Конституция РФ различает, с одной стороны, осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч.2 ст.3) как одну из форм народовластия, а с другой стороны, участие граждан Российской Федерации в управлении делами государства, в том числе соответственно и муниципальными делами, через своих представителей, в качестве субъективного конституционного права (ч.1 ст.32). Следовательно, представительные начала в правовом статусе органа местного самоуправления в конституционно-правовом смысле не являются производными от порядка наделения полномочиями входящих в его состав субъектов, а основаны на самой Конституции РФ. Они проявляют себя как форму опосредованного осуществления народом своей власти - через органы местного самоуправления.
Представительная же демократия, базирующаяся на сочетании публично-властного (ч.2 ст.3 Конституции РФ) и субъективно-правового (ч.1 ст.32 Конституции РФ) элементов представительства в его институциональном выражении на уровне местного самоуправления, охватывает муниципально-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства», так как первое включает в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти.
3. В этой связи под представительными началами в сфере муниципально-властных отношений диссертант предлагает понимать такое качество, состояние и режим функционирования органа муниципальной власти, в силу которых он способен формулировать волю местного сообщества, выражать его интересы в своей деятельности.
Исходя из этого, возможно и допустимо определение эффективности реализации представительных начал в деятельности представительных органов муниципальной власти, критерием чего выступают результаты их нормотворческой и правоприменительной деятельности в соотношении с объективными (закрепленными в нормативных правовых актах) и субъективными (сформулированными кандидатами на выборные должности в муниципальные органы представительной демократии) целями деятельности соответствующих муниципально-властных субъектов по решению вопросов местного значения.
4. Среди факторов, определяющих уровень развития системы муниципальных институтов представительной демократии, важное значение имеют вопросы местного значения и обусловленные ими функциональные и компетенционные характеристики органов муниципальной власти. Усложнение структуры общих дел, решаемых на уровне муниципальных образований, расширение вопросов местного значения и, соответственно, повышение уровня дифференциации социальных интересов, подлежащих сбалансированному удовлетворению посредством муниципально-властной деятельности, закономерно предполагает и усложнение системы муниципальных институтов представительной демократии.
В этой связи следует рассматривать предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) формирование на уровне муниципальных районов муниципальных представительных органов, при том, что на территории входящих в состав муниципального района муниципальных образований уже действуют органы представительной демократии.
Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления базируется, таким образом, на идее обеспечения полиструктурного демократического представительства, организационной основой чего являются разнообразные механизмы выявления, прямого или косвенного опосредования и последующей реализации воли и интересов местного населения.
5. Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, характеризуются принципиальным единством. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составляют сложный, многоуровневый предмет правового регулирования. В рамках конституционно обусловленного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии является совместной конституционной функцией Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Правовое регулирование данной сферы общественных отношений – как это вытекает из систематического анализа положений ст.ст.1 (ч.1), 2, 12, 71 (п.«в»), 72 (п.«б» и «н» ч.1), 130 (ч.1) Конституции РФ – должно основываться на принципах взаимодействия властей, субсидиарности, конституционной иерархии муниципально-правового регулирования.
Данные принципы исключают, с одной стороны, возможность сужения на более низком уровне правового регулирования объема гарантирования права на решение вопросов местного значения через своих представителей в представительных органах муниципальной власти, установленного на более высоком уровне. С другой стороны, они предполагают развитие на каждом нижестоящем уровне муниципально-правового регулирования правовых гарантий, установленных на вышестоящем уровне, в том числе с учетом исторически сложившихся традиций осуществления местного самоуправления на конкретной территории.
6. Нормативное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии должно отвечать требованию правовой определенности. Неопределенность нормативных положений, касающихся образования и деятельности данных институтов, не только приводит к нарушению требований равенства перед законом, но и создает реальную угрозу представительному характеру деятельности соответствующего органа муниципальной власти.
7. Действующее правовое регулирование организации местного самоуправления устанавливает две возможные формы институционализации представительных органов местного самоуправления, характеризующиеся различной степенью опосредования их представительно-правовой связи с местными сообществами. При непосредственном представительстве, применяющемся в поселениях, городских округах и могущем использоваться в муниципальных районах, представительный орган местного самоуправления формируется выборным путем на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права членами местного сообщества. Опосредованное представительство допускается при формировании представительных органов муниципальных районов, которые могут состоять из глав поселений входящих в состав муниципального района и депутатов представительных органов таких поселений.
8. Различиями в порядке формирования представительного органа муниципального образования определяется также двойственность правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, который – в зависимости от порядка формирования представительного органа местного самоуправления – может выступать как непосредственным представителем местного сообщества, так и одновременно - в двуедином качестве представителя местного сообщества и представителя органа муниципального образования, избравшего его в состав представительного органа муниципального района, либо муниципального органа, замещение должности в котором является основанием его вхождения в состав представительного органа муниципального района.
9. Конституционная концепция мандата депутата муниципального органа народного представительства предполагает использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при осуществлении депутатами наиболее приближенной к населению муниципальной власти. Этим обстоятельством объективно предопределяются императивные начала во взаимоотношениях депутатов с населением муниципального образования, что проявляется, в том числе, в обязательности наказов избирателей, институте отзыва. Вместе с тем это не противоречит принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа: исключая зависимость депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, данный принцип реализуется в рамках конституционно обусловленной связанности действий депутатов необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения.
Из этого следует, что отзыв члена выборного органа местного самоуправления представляет собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, обеспечивающую поддержание режима прямых и обратных связей при функционировании муниципальных институтов народного представительства. В этой связи право членов местного сообщества на отзыв выборных лиц местного самоуправления должно быть предусмотрено в уставе каждого муниципального образования.
10. Специфическим элементом в системе муниципальной представительной демократии является институт главы муниципального образования. Он воплощает в себе, с одной стороны, необходимые для эффективного решения вопросов местного значения начала единоначалия в организации местного самоуправления, оказывает интегрирующее воздействие на всю систему муниципальных властеотношений. С другой же стороны, он реализует персонифицированное представительство интересов членов местного сообщества и в этом качестве выступает единоличным выборным органом, выражающим наряду с представительным органом местного самоуправления волю местного сообщества в решении вопросов местного значения. Данным обстоятельством предопределяется широта полномочий главы муниципального образования, в том числе в нормотворческой сфере.
11. Особым образом представительные начала проявляют себя и в юридической природе контрольного органа муниципального образования. Контрольный орган муниципального образования предстает: во-первых, специализированной организационно-правовой формой реализации членами местного сообщества права на контроль за законным, целесообразным и эффективным использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в муниципальных органах власти; во-вторых, средством демократического контроля местного сообщества за финансовой деятельность органов муниципальной власти; в-третьих, институциональным воплощением финансово-бюджетной контрольной функции, являющейся проявлением более общей функции контроля в публичном управлении и подлежащей осуществлению на основе принципов эффективности, непредвзятости, объективности, компетентности, профессионализма.
В этой связи представительные начала контрольного органа муниципального образования не предполагают зависимость его деятельности от конкретного соотношения политических сил в муниципальном образовании; они имеют преимущественно функциональное воплощение, связанное с осуществлением контрольных мероприятий в целях обеспечения защищенности интересов всех социальных групп, составляющих население муниципального образования.
Научно–практическое значение исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе разрешения отдельных вопросов дальнейшего совершенствования правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии в рамках осуществляемой реформы местного самоуправления.
В этом плане теоретический материал диссертационного исследования может иметь прикладное значение для совершенствования действующего законодательства о местном самоуправлении, использоваться при разработке научно-методических рекомендаций практического характера, а также для учебного процесса по различным дисциплинам подготовки юридических кадров, в частности, по курсам конституционного и муниципального права Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено на кафедре муниципального права и управления Ростовского госуниверситета. Основные положения и выводы, содержащиеся в данной работе, были опубликованы в научных работах, докладывались на научно-практических конференциях. Теоретические положения и практические выводы использовались автором диссертации при проведении занятий со студентами юридического факультета Ростовского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, дается оценка степени ее научной разработанности, определяются предмет и цели исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования.
Первая глава – «Конституционные основы становления и развития институтов представительной демократии в системе местного самоуправления в Российской Федерации» - посвящена анализу общетеоретических проблем, составляющих в своей основе методологическую основу конституционно-правового исследования муниципальных институтов представительной демократии.
В первом параграфе - «Местное самоуправление – форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал» - на основе проведенного анализа конституционной природы местного самоуправления обосновывается принципиальное единство непосредственных и представительных начал в системе муниципального народовластия.
Конституция РФ закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (ст.12), устанавливает функциональное предназначение местного самоуправления (ч.1 ст.130), формы (ч.2 ст.130) и территориальные уровни (ч.1 ст.131) его осуществления; особо оговаривает самостоятельность органов местного самоуправления в ряде предметно-компетенционных сфер (ч.1 ст.132); определяет принципы взаимоотношений местного самоуправления с органами государственной власти (ч.2 ст.132), а также устанавливает гарантии местного самоуправления (ст.133). При этом Конституция РФ не предполагает необходимость фиксации исчерпывающего набора социально-правовых характеристик местного самоуправления.
В действующем конституционном регулировании природа местного самоуправления может раскрываться через систематический анализ как названных конституционных положений, так и установлений Конституции РФ более общего порядка, касающихся организации и осуществления народовластия (ст.3), целей и предназначения публичной власти (ст.ст.1 (ч.1), 2 и 18), характера, принципов и форм участия граждан в управлении делами государства (ст.ст.1 (ч.1) и 32). Данные конституционные положения, применительно к устройству местного самоуправления, предстают как единый нормативный комплекс, в рамках которого местное самоуправление проявляет себя во взаимосвязи многоаспектных конституционных характеристик.
Диссертант разделяет мнение, что с конституционно-правовой точки зрения местное самоуправление выступает одновременно в триедином качестве: во-первых, как институт гражданского общества (ст.ст.3, 12 Конституции РФ); во-вторых, как институт правового положения личности, неотъемлемая составная часть структуры ее конституционно-правового статуса, определяющая возможности лица по участию в управлении делами государства посредством участия в решении вопросов местного значения (ст.ст.3, 12, 32 и 130 Конституции РФ); в-третьих, как особая форма публичной власти. Этим обусловливаются специфические характеристики муниципальной власти как особой формы публичной власти, ее наибольшая приближенность к населению и, соответственно, особый - отличный от государственной власти - характер соотношения непосредственных и представительных начал в системе местного самоуправления. При этом само по себе такое различение государственной власти и местного самоуправления не предполагает их противопоставления.
Соотношение непосредственных и представительных начал в местном самоуправлении проявляется, по мнению автора, в том, что осуществляемое в форме публично-правовой территориальной самоорганизации населения местное самоуправление базируется, прежде всего, на институтах непосредственной демократии. Это обеспечивает связанность муниципальной власти волей и интересами местного сообщества. В то же время органы местного самоуправления, будучи носителями властных полномочий, являются одновременно организационно-правовой формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. В этом смысле каждый из органов местного самоуправление имеет в своей правовой природе представительные начала, находится в представительно-правовой связи с населением муниципального образования. При этом непосредственные и представительные начала в системе местного самоуправления должны быть сбалансированы и не могут противопоставляться друг другу, равным образом как и формы их реализации (воплощения) не могут подменяться одна другой.
Проведенный в работе анализ ряда положений Федерального закона №131-ФЗ с точки зрения обеспечения конституционного баланса непосредственных и представительных начал в организации местного самоуправлении позволил автору прийти к выводу, что в некоторых случаях федеральный законодатель допускает их необоснованную конкуренцию. Это проявляется уже в содержащемся в названном Федеральном законе определении местного самоуправления, которое предусматривает решение населением вопросов местного значения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления и тем самым - вопреки смыслу и духу конституционного регулирования местного самоуправления - не исключает использование только одной из данных форм, в частности только через органы местного самоуправления. В этой связи автор полагает необходимым внести соответствующие изменения в ч.2 ст.2 указанного Федерального закона.
Во втором параграфе – «Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства в Российской Федерации: проблема соотношения» - исследовав сформулированные в научной литературе подходы к пониманию содержания категорий «представительство», «представительная демократия», «народное представительство», автор рассматривает вопросы соотношения муниципальных институтов представительной демократии, с одной стороны, и муниципальных институтов народного представительства, с другой; обосновывает собственное понимание решения данной проблемы на уровне местного самоуправления.
Прежде всего, автор обращает внимание на то обстоятельство, что вытекающая из конституционной природы местного самоуправления характеристика органов муниципальной власти как имеющих в основе своего правового статуса представительные начала независимо от порядка их формирования, не означает признание каждого из них институтом муниципальной представительной демократии. Представительно-правовая связь местного сообщества с органами местного самоуправления имеет, в своей основе, функционально-целевое содержание и обусловлена самой Конституцией РФ, которая в качестве одной из форм народовластия предусматривает осуществление народом своей власти через органы местного самоуправления (ч.2 ст.3). В свою очередь, в муниципальном институте представительной демократии она проявляется также и в организационно-правовой форме – через избрание соответствующего выборного органа или должностного лица. В этом случае представительность производна не только от конституционного предназначения муниципальной власти, но и от субъективного конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства, и, соответственно, муниципальными делами, через своих представителей (ч.1 ст.32 Конституции РФ).
Таким образом, представительная демократия, базирующаяся на сочетании функционально-целевой и организационной, публично-властной и субъективно-правовой составляющих представительства на уровне местного самоуправления, охватывает муниципально-властные институты, формирующиеся на выборной основе. При этом понятие «система муниципальных институтов представительной демократии» шире понятия «муниципальные институты народного представительства».
Их различие автор усматривает, в частности, в присущем институтам народного представительства свойстве коллегиальности. Избираемые единоличные органы муниципальной власти связаны в своей деятельности интересами народа в силу своего конституционного предназначения и непосредственного получения своего мандата от населения, что определяет правовой статус данных органов как представительных. В то же время в отличие от коллегиальных органов они объективно не могут обеспечивать пропорционального представительства интересов населения и сами по себе не предполагают принятие решений в условиях конкурентной политической дискуссии, создающей условия для сбалансирования разнообразных интересов.
Следовательно, муниципальные институты представительной демократии включают в себя не только институты выборных коллегиальных представительных форм осуществления местного самоуправления, но и избираемые единоличные муниципальные органы власти, в то время как муниципальными институтами народного представительства могут быть признаны только коллегиальные избираемые органы муниципальной власти.
В третьем параграфе - «Особенности правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии: соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» - рассматриваются конституционные начала нормативного обеспечения муниципальных институтов представительной демократии.
Общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, являются единым социально-правовым комплексом. Вместе с тем они охватывают собой разнообразные институты и формы проявления муниципальной представительной демократии и в этом плане составляют сложный, многоуровневый предмет правового регулирования. Несмотря на обширный перечень содержащихся в Конституции РФ положений, прямо или косвенно относящихся к названному предмету (в частности, ст.ст.3, 12, 13, 14, 21, 29, 30, 32, 45, 46, 130-133), они имеют чрезвычайно высокий уровень нормативной обобщенности, что налагает на правотворческие органы всех уровней публичной власти повышенную ответственность за наиболее полное и точное выражение нормативного содержания соответствующих конституционных положений в текущем законодательстве.
При этом как следует из систематического анализа положений ст.ст.1 (ч.1), 2, 12, 71 (п.«в»), 72 (п.«б» и «н» ч.1), 130 (ч.1) Конституции РФ, предметно разграничивая регулятивные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере организации и функционирования муниципальных институтов представительной демократии, Конституция РФ предполагает обеспечение принципов взаимодействия властей, субсидиарности и конституционной иерархии муниципально-правового регулирования. Данные принципы исключают, с одной стороны, возможность сужения на более низком уровне правового регулирования объема гарантирования права на решение вопросов местного значения через своих представителей в представительных органах муниципальной власти, установленного на более высоком уровне. С другой стороны, они предполагают развитие на каждом нижестоящем уровне муниципально-правового регулирования правовых гарантий, установленных на вышестоящем уровне, в том числе с учетом исторически сложившихся традиций осуществления местного самоуправления на конкретной территории.
К принципам правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии следует отнесении и требование правовой определенности. Неопределенность нормативных положений, касающихся образования и деятельности данных институтов, позволяя соответствующим субъектам права поступать произвольным образом, вне связи с нормативно установленными целями, рамками, объемом и пределами властной деятельности, а следовательно и вне связи с волей народа, не только приводит к нарушению законности и правопорядка, но и создает реальную угрозу представительному характеру деятельности соответствующего органа муниципальной власти.
В настоящее время существенный объем вопросов, касающихся рассматриваемой проблематики, урегулирован на уровне Федерального закона, что, соответственно, сужает регулятивные возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое решение федерального законодателя представляется оправданным в условиях проводимой реформы местного самоуправления, а также с точки зрения необходимости обеспечения единства конституционно-правового статуса личности на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем оно не должно рассматриваться как исключающее (парализующее) нормотворческие полномочия иных уровней публичной власти, вытекающие из самой Конституции РФ, тем более что практика их реализации, как об этом свидетельствует, в частности, накопленный опыт Ростовской области, в целом имеет позитивный характер.
В этой связи следует сдержанно оценивать нормы ст.6 Федерального закона №131-ФЗ, предполагающей осуществление субъектами Федерации регулирования в сфере местного самоуправления в случаях, предусмотренных настоящим Законом. По мнению автора, данные положения по своему конституционно-правовому смыслу не могут рассматриваться как исключающие право субъектов Федерации осуществлять собственное правовое регулирование в области местного самоуправления в пределах полномочий по предметам совместного ведения и в рамках исключительного ведения субъектов Федерации с тем лишь условием, чтобы такое регулирование не противоречило федеральному законодательству.
В главе второй – «Система муниципальных институтов представительной демократии в Российской Федерации» - представлено авторское видение системы институтов представительной демократии на уровне местного самоуправления, исследованы особенности содержания и проявления представительной природы каждого из них.
В первом параграфе - «Представительные органы в системе институтов муниципальной демократии» - обосновывается особое значение представительных органов в системе муниципальных институтов представительной демократии, связанное, прежде всего, с конституционной обязательностью данного института в структуре органов местного самоуправления, недопустимостью изъятия представительных органов из названной структуры ни при каких обстоятельствах.
В зависимости от типа муниципального образования действующее правовое регулирование допускает два варианта формирования состава представительного органа местного самоуправления – либо путем прямых выборов населением поселения (непосредственное представительство), либо путем замещения депутатского состава представительного органа муниципального района главами расположенных на территории района поселений и депутатами представительных органов поселений, делегированными данными органами на районный уровень (опосредованное представительство). Различие порядка формирования представительного органа муниципального образования не влияет на его природу как института представительной демократии, поскольку полномочия входящих в его состав депутатов во всяком случае возникают в силу непосредственного или опосредованного волеизъявления местного сообщества, а потому производны от права населения на осуществление местного самоуправления и принадлежат депутатам в течение периода, на который они были избраны.
Вместе с тем в работе критически оцениваются предложенные федеральным законодателем способы введения опосредованного представительства в представительном органе муниципального района, допускающие его применение по инициативе представительных органов поселений, а не самого населения муниципального района. Автор полагает, что такое решение может быть принято только местным сообществом на муниципальном референдуме и предлагает внести соответствующие изменения и дополнения в ч.5 ст.35 Федерального закона №131-ФЗ.
Особое внимание в диссертации уделяется вопросам обеспечения равенства депутатов представительного органа муниципального района, приобретающих полномочия различным образом и имеющих разные дополнительные по отношению к статусу депутата публично-властные характеристики. В частности, автор указывает на необходимость исключения возможности вхождения в состав представительного органа муниципального района, формируемый в связи с досрочным прекращением полномочий, глав поселений, являвшихся депутатами прежнего состава представительного органа, также как это предусмотрено для делегированных на районный уровень депутатов от представительных органов поселений. По мнению диссертанта, юридически корректным решением в данном случае является введение правила, аналогичного предусмотренному в ч.7 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ и предполагающего временное замещение глав поселений соответствующими должностными лицами, предусмотренными уставом поселения.
Во втором параграфе – «Юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления» - диссертант, проанализировав сложившиеся в научной литературе подходы к пониманию природы депутатского мандата и правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, изучив действующее законодательство и практику Конституционного Суда РФ, обосновывает позицию, согласно которой правовой статус депутата представительного органа муниципального образования обусловлен юридическими характеристиками представительного органа местного самоуправления.
Этим определяется двойственность правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления: он может выступать как непосредственным представителем местного сообщества, так и одновременно - в двуедином качестве представителя местного сообщества и представителя органа муниципального образования, избравшего его депутатом представительного органа муниципального района. При этом депутат во всяком случае является представителем населения всего муниципального образования, а потому, по мнению автора, следует признать необоснованным определение в уставах ряда муниципальных образований депутата как представителя населения округа, в котором он был избран.
Конституционная концепция мандата депутата муниципального органа народного представительства предполагает использование эффективных способов поддержания режима реального представительства при осуществлении депутатами своих полномочий. Этим обстоятельством объективно предопределяются императивные начала во взаимоотношениях депутатов с населением муниципального образования, что проявляется в том числе в обязательности наказов избирателей, институте отзыва. Сами по себе данные институты не противоречат принципу самостоятельности деятельности депутата как члена представительного органа: исключая зависимость депутатской деятельности от воли конкретных групп избирателей или иных социальных сил, данный принцип реализуется в рамках конституционно обусловленной связанности действий депутатов необходимостью обеспечения интересов избравшего его населения.
В этой связи право членов местного сообщества на отзыв выборных лиц местного самоуправления должно быть предусмотрено в уставе каждого муниципального образования. В то же время в диссертации обращается внимание на необходимость участия субъектов Федерации в регулировании порядка проведения отзыва, поскольку обеспечение защиты прав граждан в силу п. «б» ч.1 ст.72 Конституции РФ является их прямой конституционной обязанностью. Исходя из этого автор полагает необходимым принятие, в частности, законодателем Ростовской области, других субъектов РФ специального законодательного акта, посвященного институту отзыва.
Важной составляющей правового статуса депутата представительного органа муниципального образования являются его права, состав, содержание, предназначение и эффективность реализации которых должны, по мнению диссертанта, формироваться и оцениваться исходя из возможности наиболее полного обеспечения в депутатской деятельности интересов населения муниципального образования, при том условии, что такая деятельность не вступает в противоречие с конституционными и другими законодательными нормами, а также положениями правовых актов органов местного самоуправления. Проведенное автором исследование действующего правового регулирования различными уровнями публичной власти прав депутата представительного органа муниципального образования позволило сформулировать собственное видение их состава и структурной классификации.
Предлагается выделить следующие структурные группы, связанные с основными формами депутатской деятельности: участием в заседаниях представительного органа; участием в работе комиссий, комитетов, рабочих групп, образуемых представительным органом; поддержанием взаимоотношений с избирателями; осуществлением депутатского контроля. По мнению диссертанта, в целях повышения уровня гарантирования представительных начал депутатской деятельности, соответствующие формы депутатской деятельности и входящие в их состав права депутата следовало бы закрепить на уровне федерального закона – либо в рамках Федерального закона №131-ФЗ, либо в специальном законе, посвященном правовому статусу депутата представительного органа муниципального образования.
Третий параграф – «Глава муниципального образования – специфический институт единоличного представительства в системе муниципальной демократии» - посвящен анализу особенностей представительной природы института главы муниципального образования.
Специфика данного института проистекает из юридических характеристик его правового статуса, в котором сочетаются черты единоличного муниципального органа и выборного должностного лица. В этой связи глава муниципального образования, воплощая в себе начала административного единоначалия, и одновременно, будучи избираемым путем непосредственного или опосредованного волеизъявления населения, выступает институтом, выражающим наряду с представительным органом местного самоуправления волю местного сообщества в решении вопросов местного значения. Исходя из этого диссертант считает верной позицию федерального законодателя об обязательности института главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, поскольку это существенно расширяет возможности населения по участию в решении вопросов местного значения через своих представителей в органах муниципальной власти.
Вместе с тем в работе критически оценивается определение в Федеральном законе №131-ФЗ представительной природы главы муниципального образования через указание на представительность как одно из его полномочий (пп.1 ч.4 ст.36) наряду с иными полномочиями. Поскольку каждое полномочие должно иметь определенные формы, способы и методы своей реализации, отмеченное решение федерального законодателя создает противоречия в определении закрепленных за главой муниципального образования полномочий с точки зрения наличия в них представительных начал, а саму представительность фактически сужает до определенных протокольных форм в публично-правовой сфере и выступления от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях. Поэтому соответствующие законоположения подлежат изменению.
Кроме того, автор считает некорректным определение федеральным законодателем представляемого главой муниципального образования субъекта, которым названо само муниципальное образование. Муниципальное образование в силу самого Федерального закона №131-ФЗ представляет собой территориальную единицу, в которой осуществляется местное самоуправление, пространственные пределы реализации муниципальной власти, и как таковое не имеет каких-либо интересов, могущих быть представленными. Наиболее приемлемым, по мнению диссертанта, является установление в качестве субъекта, представляемого главой муниципального образования, местного (сельского или городского) сообщества.
В работе уделяется повышенное внимание оценке все более усиливающейся на уровне законопроектной деятельности тенденции расширения попыток внедрения в правовой статус главы муниципального образования государственных начал через привлечение к порядку наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. По мнению диссертанта, введение такого порядка стало бы грубым нарушением Конституции РФ. Он, во-первых, фактически отстраняет местное сообщество от возможности эффективного воздействия на исполнительно-распорядительную муниципально-властную деятельность путем определения осуществляющего ее конкретного лица. Во-вторых, деформирует представительную природу главы муниципального образования как представителя интересов местного сообщества, обуславливая его деятельность интересами высшего должностного лица субъекта Федерации, которое в свою очередь по существу выступает представителем Президента РФ на уровне субъекта Федерации. В-третьих, прямо противоречит ст.12 Конституции РФ, что, в частности, следует из обширной практики Конституционного Суда РФ по данному вопросу, а также нарушает положения Европейской Хартии местного самоуправления.
Проведенный анализ правового регулирования юридического статуса главы муниципального образования позволил диссертанту выдвинуть ряд практических предложений в части усиления законодательных гарантий представительной природы данного института. В частности, автором предложено дополнить перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выражением ему недоверия представительным органом муниципального образования в связи с ненадлежащим исполнением полномочий, а также закрепить на уровне федерального закона, в том числе с учетом накопленного опыта решения данного вопроса в муниципальных образованиях, включая город Ростов-на-Дону, обязанность главы муниципального образования представлять отчет о своей деятельности представительному органу.
В четвертом параграфе - «Контрольный орган муниципального образования, особенности его представительных начал» - раскрывается представительная природа нового института в системе муниципальной демократии – контрольного органа муниципального образования.
Исследовав конституционные предпосылки образования данного органа муниципальной власти и его правовой статус, закрепленный в действующем законодательстве, диссертант приходит к выводу, что в своих юридических характеристиках контрольный орган муниципального образования сочетает триединые черты: формы реализации членами местного сообщества права на контроль за использованием финансово-экономических ресурсов муниципального образования через своих представителей в органах местного самоуправления; средства демократического контроля местного сообщества за финансовой деятельностью органов муниципальной власти; институционального воплощения финансово-бюджетной контрольной функции. Этим определяются особенности проявления в его правовой природе представительных начал.
Поскольку одним из важнейших принципов реализации контрольной функции является объективность, муниципальный финансовый контроль не может быть поставлен в зависимость от политических факторов, а потому представительная природа контрольного органа муниципального образования – вне зависимости от порядка его формирования – предполагает прежде всего его подотчетность местному сообществу и осуществление контрольных мероприятий в целях установления соответствия использования финансово-экономических ресурсов муниципального образования интересам всех социальных групп, составляющих местное сообщество. Иными словами представительные начала в природе контрольного органа муниципального образования имеют преимущественно функциональное, а не организационное воплощение.
Отмечая потенциальную важность и значимость контрольного органа в системе местного самоуправления, автор одновременно констатирует, что на практике положения федерального законодательства о контрольном органе реализуются далеко не в полном объеме. К примеру, в муниципальных образованиях Южного федерального округа функции муниципального финансово-экономического контроля осуществляются преимущественно местной администрацией. Между тем, по мнению диссертанта, специализированный финансовый контроль, осуществляемый контрольным органом, не может отождествляться, подменяться, компенсироваться финансовым контролем местной администрации. Исходя из этого, автор обосновывает позицию, согласно которой в условиях проводимых муниципальной, налоговой, бюджетной реформ, существенного повышения участия муниципальных образований в реализации социальной функции государства, федеральному законодателю следовало бы более активно воздействовать на становление института контрольного органа муниципального образования, в частности, путем постепенного введения его обязательности в структуре органов местного самоуправления, с учетом реальной материально-ресурсной базы муниципальных образований, позволяющей обеспечить его эффективное функционирование.
В заключении автор формулирует выводы и подводит итоги диссертационного исследования.
Основные работы, опубликованные по теме диссертационного исследования:
- Шевченко Н.В. Свобода личности в условиях местного самоуправления // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно–практической конференции, посвященной 250 – летию г. Ростова–на–Дону. 17 декабря 1999 г. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та. 2000. - 0,1 п.л.;
- Шевченко Н.В. Местное самоуправление – форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал // Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета. Том XI. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та. 2005. - 0,1 п.л.;
- Шевченко Н.В. Народное представительство – организационная основа местного самоуправления в Российской Федерации // Национальная безопасность современной России: основные угрозы: Сборник материалов международной научно-практической конференции. 24-25 ноября 2005 г. Ч.II. Ростов н/Д: РЮИ МВД России. 2005. - 0,1 п.л.;
- Шевченко Н.В. Сочетание начал непосредственной и представительной демократии в системе муниципальной власти // Ученые записки юридического факультета РГУ. Сборник научных трудов. Выпуск 5. Ростов н/Д.: Проф-Пресс. 2005. - 0,3 п.л.;
- Шевченко Н.В. Представительная и непосредственная демократия в системе муниципальной власти // Донской юридический институт: Ученые записки. Т. 29. Ростов н/Д.: Изд-во ДЮИ. 2006. - 0,3 п.л.;
- Шевченко Н.В. Муниципальная власть в Российской Федерации: соотношение начал непосредственной и представительной демократии // Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава и адъюнктов кафедры теории и истории государства и права. Ростов н/Д: РЮИ МВД России. 2006. - 0,7 п.л.;
- Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права. 2006. №2. - 1 п.л.;
- Шевченко Н.В. Конституционное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии // Конституция, судебная власть и права человека в Российской Федерации. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции, посвященной памяти профессора В.А. Ржевского. Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та. 2006. - 0,3 п.л.;
- Джагарян А.А., Шевченко Н.В. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. - 0,5 п.л.;
- Шевченко Н.В. Особенности правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии: соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава и адъюнктов кафедры теории и истории государства и права. Ростов н/Д: РЮИ МВД России. 2006. - 0,7 п.л.
[1] См. об этом: Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. - М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2004. С. 52-53.
[2] См., напр.: Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики) Дисс. … д.ю.н. М., 2001; Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе. Дисс. … д.ю.н. Екатеринбург. 2003; Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации (проблемы теории и практики). Дисс. … д.ю.н. М., 2006.
[3] См.: СЗ РФ. 2003. №40. Ст.3822.
