Локально-правовая политика: проблемы теории и практики
На правах рукописи
Пестова Татьяна Павловна
ЛОКАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА:
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Казань 2011
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Горшунов Денис Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Липинский Дмитрий Анатольевич
кандидат юридических наук, доцент
Суменков Сергей Юрьевич
Ведущая организация Институт права Тамбовского
государственного университета
им. Г.Р. Державина
Защита состоится 23.декабря 2011 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.081.26 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при Федеральном государственном автономном образовательном учреждении ВПО «Казанский (Приволжский) федеральный университет» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, д. 18, ауд.___.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке им. Н.И. Лобачевского Казанского (Приволжского) федерального университета.
Автореферат разослан «__» ___________ 20__ года
| Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент |  | Г.Р. Хабибуллина |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность темы исследования. В современной России осуществляются реформы в различных сферах, в том числе и в сфере правовой. Принцип демократизма, возможности саморегулирования, а также комплекс частноправовых свобод нашли свое отражение в системе отечественного законодательства. В правотворчестве монополизм государства сопровождается новыми формами и субъектами правотворческой деятельности. Естественно, что при этом роль традиционных нормативных правовых актов, таких как Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и пр. в правовом регулировании общественных отношений сохраняется. Они составляют ядро всей правовой системы России.
Но в последнее время значительный круг общественных отношений упорядочивается не только с помощью правовых норм, исходящих от компетентных органов власти и управления, но и тех, которые разрабатываются и принимаются непосредственно в организациях. Такой уровень правового регулирования признается локальным и в настоящее время он приобретает все большее значение[1]. Во-первых, демократизация процесса управления производством, совершенствование законодательства о правах трудового коллектива, расширение хозяйственной самостоятельности и прав как организаций, так и граждан – индивидуальных предпринимателей, в решении различных вопросов управления сопровождаются увеличением числа локальных правовых актов, принимаемых данными субъектами. Во-вторых, при решении приоритетных социально-экономических, политических, хозяйственных и др. задач изменилась роль локальных правовых актов в регулировании широкого круга общественных отношений (трудовых, организационно-управленческих, гражданско-правовых), возникающих в рамках деятельности конкретной организации. С другой стороны, представители науки трудового права, например, А.М. Куренной, считает, что стороны трудовых отношений недооценивают возможности локального регулирования. Так, выделяя ряд проблем трудового права, актуальных в 2010 году, А.М. Куренной отмечает, что в основу Трудового кодекса была заложена идея перенесения детальной регламентации трудовых отношений на локальный уровень. «Кодекс был создан как набор минимальных стандартов. А все остальное должно было по задумке содержаться в локальных актах, в трудовых договорах. Должно было бы… Но не приучены в нашей стране стороны трудовых отношений к локальным актам. Это в значительной степени вопрос правовой культуры, а она формируется не за год… В 2010 году в сфере труда и занятости было принято более 750 самых разных документов (от законов, вносящих изменения и дополнения, до подзаконных нормативных правовых актов и значимых актов судебной практики на высшем уровне…). Это показатель, с одной стороны, как раз нестабильности нашей правовой системы, а с другой – недооценки на практике значения локального регулирования трудовых отношений…»[2]. А ведь на локальном уровне (как в рамках локальных нормативных актов, так и в рамках индивидуальных трудовых договоров) должно решаться до 70 процентов всех вопросов во взаимоотношениях сторон трудовых отношений[3].
При этом проблема состоит не только в том, чтобы определить оптимальные пределы применения локальных правовых норм, но и в установлении и обеспечении принципов, согласно которым локальное правовое регулирование не должно противоречить, искажать, подменять и не отменять общих требований законодательства.
Государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, в дальнейшем не вмешивается в данную сферу[4]. При этом, локальное правовое регулирование благодаря ограниченности применения по кругу лиц, пространству и, в ряде случаев, времени, а также в силу своей конкретности призвано компенсировать несовершенство централизованного законодательства. Следует обратить внимание на то, что в последнее время все более активно развивается частноправовая сфера. Так. Л.А. Чиканова и А.Ф. Нуртдинова отмечают, что «…в последние два десятилетия наметились тенденции усиления частноправовых начал трудового права. Законодательно признана регулятивная роль коллективных договоров и соглашений, которые стали полноценными» источниками трудового права. Расширены возможности сторон трудового договора по установлению условий труда как при вступлении в трудовое отношение, так и впоследствии. Изменение роли трудового договора, который в современных условиях в большей степени, чем ранее, выступает регулятором возникшего трудового правоотношения, проявилось настолько ярко, что некоторые ученые отнесли его к источникам трудового права…»[5]. С развитием частноправовой сферы развивается и техника локальных правовых актов (учредительных документов, индивидуальных актов организации и пр.). Она должна занимать самостоятельное место среди видов юридической техники, сопровождать и обеспечивать прогрессивное воздействие на частноправовую сферу в целом и локальное правовое регулирование в частности. В силу того, что есть локальное правовое регулирование, должна быть и соответствующая правовая политика, призванная его совершенствовать. Основная цель локального правового регулирования - повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в рамках деятельности отдельно взятых организаций. Достижение данной цели возможно посредством локально-правовой политики, как планомерной и системной деятельности уполномоченных субъектов по созданию эффективного механизма локального правового регулирования.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость диссертации состоит в том, что проведенные исследования, сформулированные выводы и рекомендации вносят вклад в развитие теории как правовой политики, так и гражданского общества.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы в дальнейших научных разработках по проблемам локально-правовой политики и локального правового регулирования.
Настоящая диссертация содержит выводы и предложения, которые могут быть учтены в практической правотворческой и правоприменительной деятельности тех или иных организаций при осуществлении локально-правовой политики.
Теоретические и практические разработки могут найти применение при подготовке учебных пособий и учебников для студентов, а так же использованы в учебном процессе при преподавании таких юридических дисциплин, как теория государства и права, конституционное право, трудовое право, гражданское право и пр.
Степень научной разработанности темы. Локально-правовая политика есть разновидность правовой политики. Последней в настоящее время уделяется значительное внимание. Так, особая заслуга в изучении данного вопроса принадлежит А.П. Коробовой, Н.В. Исакову, А.В. Малько, Н.И. Матузову, В.А. Рудковскому, О.Ю. Рыбакову, которые в своих исследованиях раскрывают само понятие «правовая политика», анализируют её структуру и принципы, формы реализации и уровни, определяют общую концепцию правовой политики. Так же вопросам правовой политики посвящены работы Ю.Ю. Ветютнева, В.А. Затонского, Д.А. Липинского, М.П. Петрова, О.И. Цыбулевской, К.В. Шундикова. Отдельные виды правовой политики исследуют С.Ф. Афанасьев, Р.С. Байниязов, Л.В. Голоскоков, Д.Н. Горшунов, Е.В. Дугина, В.К. Дуюнов, А.А. Зелепукин, О.М. Киселева, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, Т.В. Милушева, А.С. Мордовец, И.С. Морозова, А.И. Овчинников, А.А. Павлушина, Е.В. Покачалова, С.В. Поленина, И.М. Приходько, Ю.С. Решетов, И.Н. Сенякин, В.Н. Синюков, В.В. Субочев, К.А. Струсь, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, В.В. Трофимов, В.С. Хижняк, Н.И. Химичева и другие.
Вопросам же локально-правовой политики как таковой внимание практически не уделяется. Отсюда острая необходимость именно на общетеоретическом уровне исследовать данную разновидность правовой политики.
Такие представители науки трудового права, как Н.Г. Александров, Л.Я. Гинцбург, Е.А. Ершова, С.А. Иванов, А.М. Куренной, Р.З. Лившиц, А.С. Пашков, В.И. Смолярчук и другие известные ученые в работах, посвященных отдельным проблемам регулирования труда, важное место отводят локальным правовым нормам. Специальные исследования в сфере локального регулирования предприняли Б.А. Архипова, Г.И. Дубских, Л.Л. Иделиович, С.С. Каринский, И.Н. Каширин, Е.А. Кленов, Р.И. Кондратьев, Ф.М. Левитан, Е.Н. Ловчикова, Л.И. Маханова, М.В. Молодцов, Г.В. Муцинов, Л.Я. Островский, О.В. Смирнов, В.А. Тарасова, С.К. Юдельсон и др. Отдельными проблемами в обозначенной области занимаются Л.И. Антонова, А.Л. Анисимов, С.В. Бошно, О.Б. Зайцева, Е.В. Карнаухова, Т.В. Кашанина, О.М. Родионова, Е.Б. Хохлов, Ю.С. Черепанцева и многие другие.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу осуществления локально-правовой политики, сопряженные с процессом ее формирования и реализации. Предмет исследования составляет локально-правовая политика, её сущность, формы и средства реализации.
Цели и задачи исследования. Цель работы заключается в общетеоретическом комплексном анализе локально-правовой политики как особой разновидности правовой политики, исследовании её специфики, проблем реализации и путей оптимизации.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
- рассмотреть локально-правовую политику как самостоятельный вид правовой политики, сформулировать её определение и выделить признаки;
- обозначить цели локально-правовой политики;
- выявить принципы локально-правовой политики;
- выделить приоритеты локально-правовой политики в современной России;
- раскрыть особенности локальной договорно-правовой и льготно-правовой политики;
- определить пути совершенствования механизма локального правового регулирования, как цели локально-правовой политики;
- исследовать локальную правотворческую политику как одну из форм реализации локально-правовой политики и определить причины несовершенства локального правотворчества;
- дать характеристику локальной правоприменительной и интерпретационной политики;
- проанализировать значение локальных правовых актов как основного средства реализации локально-правовой политики.
Методологическая и теоретическая основы диссертации. Методологической основой диссертационного исследования является материалистическая диалектика, с позиции которой локально-правовая политика рассматривается в контексте современного развития общества как явление, которое определяется социально-экономическими, политическими и иными условиями жизнедеятельности человека.
При исследовании автором использовались общенаучные методы (системный подход, анализ, синтез) и такие частноправовые методы, как сравнительно-правовой и формально-юридический.
Посредством системного подхода раскрыта целостность локально-правовой политики, выявлены разнообразные типовые связи в ней и, затем, сведены в единую теоретическую картину. Системный подход позволил также исследовать взаимодействие локально-правовой политики с федеральным, региональным и муниципальным уровнями правовой политики.
Анализ позволил провести мысленное расчленение локально-правовой политики на отдельные составляющие её элементы, а синтез – соединить данные элементы в единое целое.
С помощью сравнительно-правового метода локально-правовая политика изучается путем сопоставления различных правовых институтов гражданского, трудового, корпоративного права правовых систем Германии, СЩА, Японии.
Формально-юридический метод позволяет изучить локально-правовую политику как правовое явление «в чистом виде», т.е. её признаки, виды, принципы, цели, формы и средства реализации и пр.
Теоретической основой диссертационного исследования явились работы ученых, активно занимающихся исследованием вопросов правовой политики Российской Федерации.
Эмпирическая основа работы. Эмпирическую основу диссертации составляет обширный нормативный правовой материал, охватывающий нормы международного права, Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, локальные правовые акты отдельных организаций, относящиеся к теме исследования. В процессе работы над диссертацией автором проанализирована практика реализации действующего законодательства по вопросам, связанным с осуществлением локально-правовой политики.
Научная новизна исследования обусловлена целью и заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное общетеоретическое исследование локально-правовой политики, как особой разновидности правовой политики.
По сути, развивается теория правовой политики, специальным видом которой выступает локально-правовая политика, впервые рассматриваемая именно с общетеоретической точки зрения.
Сформулированы авторские определения понятий «локально-правовая политика», «локальная договорно-правовая политика», «локальная льготно-правовая политика», «принципы локально-правовой политики», «цели локально-правовой политики», «локальная правотворческая политика», «локальная правоприменительная политика», «локальная интерпретационная политика», «локальный правовой акт».
Выделены такие признаки локально-правовой политики, как наличие особого круга субъектов локально-правовой политики - работодателей, работников, их представителей, а также учредителей (участников) и органа управления юридического лица; особого объекта – механизма локального правового регулирования; цели – совершенствование механизма локального правового регулирования, а в конечном счете повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в тех или иных организациях; средств выражения - локальных правовых актов; форм реализации – правотворческой, правоприменительной, интерпретационной. Обозначены принципы и приоритеты локально-правовой политики в современной России.
На защиту диссертантом выносятся следующие основные теоретические положения:
- Локально-правовая политика – это планомерная и системная деятельность соответствующих субъектов (работодателей, работников, их представителей, а также учредителей (участников) и органа управления юридического лица) по созданию эффективного механизма локального правового регулирования, по использованию различных правовых средств в достижении таких целей, как повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в рамках деятельности отдельно взятых организаций.
- Целью локально-правовой политики выступает совершенствование механизма локального правового регулирования, а в конечном счете повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в тех или иных организаций.
- К специальным принципам локально-правовой политики относятся: обозначение приоритетов юридической деятельности субъектами локально-правовой политики; предвидение юридических ходов локально-правовой политики и соответствующее их воплощение в жизни; ориентация на достижимые в данной ситуации цели и применение реальных юридических средств; комплексное и взаимообеспечивающее использование форм реализации локально-правовой политики; результатами локально-правовой политики должны стать повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в организациях.
- Приоритетами локально-правовой политики являются наиболее важные, актуальные ориентиры деятельности её субъектов по созданию эффективного механизма локального правового регулирования, а именно: создание необходимых условий для достижения оптимального согласования интересов участников трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений и интересов государства; создание благоприятных условий труда и благоприятных условий для осуществления тех или иных видов хозяйственной деятельности; защита прав и законных интересов субъектов перечисленных выше отношений.
- Среди видов локально-правовой политики особое место занимают локальная договорно-правовая и льготно-правовая политика. Локальная договорно-правовая политика – это планомерная и системная деятельность соответствующих субъектов, осуществляемая в границах действующего законодательства, направленная на совершенствование механизма локального правового регулирования, в результате которой устанавливаются долговременные и стабильные договорные отношения как внутри организации, так и за её пределами, т.е. отношения с третьими лицами, такими как сторонние организации, частные лица, клиенты, поставщики, деловые сообщества, государство, органы местного самоуправления и пр., основанные на доверии и взаимной выгоде, играющие ключевую роль в достижении успеха, учитывающие интересы всех партнеров организации. Локальная льготно-правовая политика – это планомерная и системная деятельность субъектов локально-правовой политики с учетом специфики деятельности организации, её экономических возможностей и реальности обеспечения, направленная на создание локальных льгот временного и внутриорганизационного характера в целях повышение уровня жизни и социальной защищенности работников организации путем согласования интересов конкретной личности и организации в целом, повышения стимула трудовой активности граждан, более эффективного регулирования социально-трудовых отношений в рамках деятельности той или иной организации, повышения её конкурентоспособности на рынке предоставления рабочих мест, привлечения граждан на работу с вредными и опасными условиями труда и пр.
- Локальная правотворческая политика – это одна из форм реализации локально-правовой политики, представляющая собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность соответствующих субъектов, которая направлена на совершенствование локального правотворчества. Основными причинами несовершенства результатов локальной правотворческой деятельности являются: смешанный характер содержания локальных нормативных правовых актов; ретранслирование законодательных норм посредством локальных нормативных правовых актов; излишняя детализированность локальных правовых норм и излишняя заурегулированность локальными нормативными правовыми актами отношений внутри организации; отсутствие дефиниций в локальных нормативных правовых актах; пренебрежение инфраструктурными правилами; наличие коллизий в локальных нормативных правовых актах и т.д.
- Локальная правоприменительная политика – это деятельность в сфере реализации локальных правовых норм, направленная на совершенствование локального правоприменения, связанная с властным индивидуальным правовым регулированием трудовых, гражданско-правовых и иных отношений, возникающих в рамках деятельности отдельно взятых организаций, которая осуществляется специальными субъектами и выступает фактором практического обеспечения прав и свобод личности в различных сферах жизнедеятельности данных организаций.
- Локальная интерпретационная политика - это планомерная и системная деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на оптимизацию интерпретационной деятельности в организации, и как следствие на усовершенствование процесса толкования локальных нормативных правовых актов.
- Локальный правовой акт – это акт, принятый уполномоченными субъектами в рамках диспозитивного дозволения, имеющий подзаконный характер, основанный на динамизме и устойчивости, устанавливающий внутренние процедуры и регулирующий отношения внутри организации, являющийся либо обязательным для всех без исключения членов организации, либо только для отдельной их категории и обеспечивающий сочетание различных интересов внутри организации.
- Эффективность локально-правовой политики напрямую зависит от учета в ней требований федеральной, региональной и муниципальной правовой политики. Соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, основополагающих конституционно-правовых принципов, принципов регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, соблюдение норм действующего законодательства, надлежащее исполнение обязанностей, предписанных нормативными правовыми договорами, а также учет рекомендаций органов государственной власти и органов местного самоуправления при разработке коллективных договоров и соглашений и пр. требований, позволит создать необходимые условия для достижения целей локально-правовой политики.
Кроме того, для достижения целей локально-правовой политики и эффективной её реализации, необходимо в централизованном порядке систематизировать нормативные правовые акты, устанавливающие требования по разработке и оформлению локальных правовых актов организации.
Стимулировать к созданию эффективного механизма локального правового регулирования, и как следствие достижению целей локально-правовой политики мы предлагаем посредством организации и проведения на местном, региональном и федеральном уровне конкурсов «Лучшие работодатели», «Лучший коллективный договор» и т.п. Результаты таких конкурсов необходимо доводить до сведения общественности через СМИ. Заставлять работодателей поддерживать цивилизованные трудовые отношения с работниками могут и публикации информации в СМИ, в том числе Интернете о работодателях, систематически нарушающих права и свободы работников. Такая информация может быть представлена Государственной инспекцией труда, общероссийскими объединениями профсоюзов с указанием фирменного наименования организации, её организационно-правовой формы, фамилии её руководителя. Подобная антиреклама будут способствовать повышению уровня правовой культуры и ответственности со стороны работодателей. Повышение юридической грамотности работников и работодателей также является весьма эффективным способом совершенствования механизма локального правового регулирования. Организация и проведение круглых столов, конференций, лекций и семинаров, где в качестве организаторов могут выступать органы местного самоуправления, службы занятости, профсоюзы, либо инициативная группа будет способствовать повышению уровня правовой культуры работников и работодателей по вопросам трудового, гражданского и корпоративного права.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории и истории государства и права Казанского (Приволжского) федерального университета и кафедры истории и теории государства и права Бузулукского гуманитарно-технологического института (филиала) ГОУ «Оренбургский государственный университет», нашли отражение в опубликованных статьях. По избранной проблематике автор принимал участие в работе «круглого стола» на темы: «Правовая политика: проблемы формирования» (Тамбов, 2009 год), «Системность и эффективность правовых актов в современной России» (Саратов, 2009 год), «Российская правовая политика в сфере частного права» (Казань, 2010), а также межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 2009), Международной научной конференции «Наука и образование: фундаментальные основы, технологии, инновации» (Оренбург, 2010) и Всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие профессионального образования в условиях университетского комплекса (Бузулук, 2010)»; подготовил главу «Локально-правотворческая политика» в коллективную монографию. Достоверность выводов, основанных на научных положениях, подтверждается актами о внедрении результатов настоящей работы, полученных автором в Саратовском филиале Института государства и права РАН и Бузулукском гуманитарно-технологическом институте.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы и её актуальность, объясняется научная и практическая значимость исследования, дается общая характеристика степени научной разработанности темы, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, описывается методологическая, теоретическая и эмпирическая основы диссертации, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные теоретические положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования и структуре диссертации.
Первая глава «Локально-правовая политика как особая разновидность правовой политики» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и признаки локально-правовой политики» посредством логического метода и его приемов выделяется локально-правовая политика в системе правовой политики как таковой, описываются её основные признаки, формулируется определение данного понятия, приводится характеристика наиболее значимых и перспективных её разновидностей - локальной договорно-правовой и льготно-правовой политики.
Локально-правовая политика и её разновидности являются важнейшей составляющей политики правовой. Так как правовая политика государства способствует наиболее полному обеспечению прав и свобод человека и гражданина, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, формированию правовой государственности, высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности, то посредством локально-правовой политики обеспечивается достижение данных целей на местах.
Локально-правовая политика, как впрочем, и любая разновидность политики правовой – явление, которое требует глубокого исследования, и, что самое главное, применения на практике. Но, оценивая её фактическое состояние сегодня, можно сказать, что, к сожалению, локально-правовая политика практически не осуществляется и это первоочередная проблема общества и государства, которую необходимо срочно решать.
Во втором параграфе «Принципы и приоритеты локально-правовой политики» раскрывается содержание принципов, присущих для локально-правовой политики. При этом предлагается принципы локально-правовой политики разделить на принципы общие и специальные.
Общими принципами локально-правовой политики являются принципы демократизма, гуманизма, равноправия, законности, научности. К специальным принципам локально-правовой политики относятся: обозначение приоритетов юридической деятельности субъектами локально-правовой политики; предвидение юридических ходов локально-правовой политики и соответствующее их воплощение в жизни; ориентация на достижимые в данной ситуации цели и применение реальных юридических средств; комплексное и взаимообеспечивающее использование форм реализации локально-правовой политики (локальной правотворческой, правоприменительной и интерпретационной и т.д.); результатами локально-правовой правовой политики должны стать повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и иных отношений, возникающих в рамках деятельности отдельных организаций.
Предлагаемая классификация принципов локально-правовой политики является далеко не окончательной, тем не менее, утверждается, что выделяемые принципы в совокупности составляют исходные положения такого правового явления, как локально-правовая политика. При её построении соответствующие субъекты должны брать данные принципы за основу, дабы обеспечить достижение целей локально-правовой политики и способствовать повышению уровня и качества жизни, защите прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений.
В третьем параграфе «Цели локально-правовой политики» посредством такого приема формальной логики, как классификация, проводится детальное изучение целей локально-правовой политики.
В качестве стратегической цели локально-правовой политики выступает именно совершенствование механизма локального правового регулирования, в результате чего упорядочиваются трудовые, гражданско-правовые и иные отношения в организации, повышается уровень и качество жизни субъектов данных отношений, наиболее полно обеспечиваются и защищаются их права и свободы.
Совершенствование механизма локального правового регулирования и его эффективность достигается посредством совершенствования локального правотворчества, локальной правоприменительной и интерпретационной деятельности. Высокий уровень организации и осуществления перечисленных выше видов правовой деятельности составляют суть и содержание тактических целей локально-правовой политики. Постановка перечисленных выше тактических целей локально-правовой политики обусловлена тем, что в настоящий момент качество локальных правовых актов, выступающих основным средством выражения локально-правовой политики организации, оставляет желать лучшего.
Для достижения стратегических и тактических целей локально-правовой политики предлагается в централизованном порядке систематизировать нормативные правовые акты, устанавливающие требования по разработке и оформлению локальных правовых актов организации.
В работе выделяются также такие цели локально-правовой политики как: цели ближайшие и отдаленные; цели локальной договорно-правовой и льготно-правовой политики; отраслевые цели; долгосрочные (более 5 лет), среднесрочные (1—5 лет), и краткосрочные (до года); цели, выраженные в количественных и качественных показателях.
Посредством анализа содержания различных локальных правовых актов отдельных организаций делается вывод, что цели локально-правовой политики и цели деятельности организации не идентичны друг другу. Но, учитывая частные интересы и потребности личности, а также интересы общества и государства, констатируется тот факт, что цели локально-правовой политики и цели деятельности организации все-таки должны быть едины. Особо подчеркивается, что к такому единению необходимо стремиться ради повышения уровня и качества правовой жизни российского общества в целом, его структурных подразделений и отдельных индивидов в частности, и обеспечения гарантированного осуществления прав, свобод и интересов личности.
Вторая глава «Формы и средства реализации локально-правовой политики: пути оптимизации» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Локальная правотворческая политика» отмечается, что локально-правовая политика имеет определенные формы и средства реализации и в первую очередь речь идет именно о правотворческой форме. Приводится классификация локальной правотворческой политики, выделяется присущая для неё цель – совершенствование локальной правотворческой деятельности, перечисляются её задачи: разработка стратегии локального правотворчества (целей, принципов, приоритетов, комплекса мероприятий и пр.); определение приоритетов организации в сфере разработки и принятия локальных правовых норм; обеспечение согласованности действий структурных подразделений организации в локальном правотворчестве; осуществление локального политико-правового прогнозирования состояния и тенденций развития локального правотворчества и его процессов; неуклонное проведение в жизнь принципа профессионализма субъектов, непосредственно осуществляющих локальное правотворчество, повышение их социального статуса и принятие мер по подготовке и переподготовке специалистов, непосредственно участвующих в локальном правотворчестве.
В данном параграфе определяется понятие локального правотворчества и описывается процесс создания локальных нормативных правовых актов.
Современное локальное правотворчество связано не только с принятием ТК РФ, но и с принятием части первой ГК РФ, а также федеральных законов, определяющих правовое положение различных юридических лиц, например, Закона об обществах с ограниченной ответственностью, Закона об акционерных обществах и пр. Названные законодательные акты, в том числе, устанавливают правомочия собственников организации, её учредителей (участников) и органов управления юридического лица по осуществлению локального правотворчества.
Особо подчеркивается, что четкое соблюдение описанных в диссертации процедур локального правотворчества в конечном счете приводило бы к созданию более эффективной локальной правотворческой базы организации. Но обращается внимание на то, что в настоящее время качество локального правотворчества невысоко. Каковы причины несовершенства результатов локальной правотворческой деятельности? Речь идет, прежде всего, о правовом нигилизме, произвольном составлении локальных правовых актов, отсутствии должным образом оформленной документации, игнорировании иных правовых актов.
Причины несовершенства локального правотворчества заключаются так же в следующем: содержание локальных нормативных правовых актов не редко имеет смешанный характер; происходит ретранслирование законодательных норм посредством локальных нормативных правовых актов; осуществляется излишняя детализированность локальных правовых норм и излишняя заурегулированность локальными нормативными правовыми актами отношений внутри организации; отсутствуют декларативные положения и дефиниции в локальных нормативных правовых актах; существуют коллизии в локальных нормативных правовых актах.
Перечисленный круг проблем в сфере локального правотворчества предлагается решать с помощью локальной правотворческой политики, которая, как научно обоснованная, последовательная и системная деятельность, должна предусматривать:
- применение норм международного права при разработке локальных нормативных правовых актов, в частности Конвенции МОТ 1971 г. № 135 «О защите прав представителей трудящихся на предприятии и предоставляемых им возможностях» и рекомендации МОТ № 143, Директивы Совета Европы от 22.09.1994 г. «О создании рабочего совета или процедур реализации права работников на информацию и проведения с ними консультаций на предприятиях на уровне сообщества или объединениях таких предприятий» и пр.;
- законодательное закрепление порядка подготовки локальных нормативных правовых актов и требований к их структуре;
- вовлечение широкого круга специалистов в процесс разработки локальных нормативных актов[6]. При этом, такая категория специалистов как юристы должны обладать навыками нормотворческой деятельности. Но проблема в том, что «одна из наших бед: на юридических факультетах (даже в ведущих вузах) не преподаются такие предметы, как например, нормотворчество, законотворчество. Будущие юристы натаскиваются на написании судебных решений, на предъявлении исков – на применение права, а вот писать нормативные акты студентов не учат»[7]
- ;
- точного определения предмета локального правотворчества, т.е тех общественных отношений, которые подлежат в данном случае локальному правовому регулированию;
- использование и соблюдение правил, средств и приемов юридической техники при создании локальных нормативных правовых актов, что позволит в должной мере гарантировать их качество, и соответственно, наиболее полное обеспечение прав и свобод личности в рамках деятельности той или иной организации;
- проведение правовой экспертизы, которая предполагает оценку проекта локального нормативного правового акта с точки зрения: соответствия его положений нормам Конституции РФ, действующему федеральному и региональному законодательству, локальным нормативным правовым актам организации; обоснованности формам акта; обеспеченности проектируемых нормативных решений финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрения; соблюдения правил юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям правовой науки и юридической практики[8] ;
- систематизация локальных нормативных правовых актов организации. Г.В. Хныкин, выделяя существующие в организациях подходы к систематизации корпоративных актов, отмечает, что наиболее предпочтительный – принятие различных стандартов предприятия (СТП), т.е. сводных документов, содержащих набор локальных норм определенной тематики правового регулирования, преимущественно трудовых отношений[9]. Такой вид систематизации локальных нормативных правовых актов, как их систематизированный учет выделяет Е.В. Карнаухова. Под учетом локальных нормативных правовых актов как видом их систематизации следует понимать осуществляемую в организациях, учреждениях, на предприятии деятельность по ведению реестра, индексированию в соответствии с разработанной информационно-поисковой системой, хранению и поддержанию в контрольном состоянии локальных нормативных правовых актов, образующих справочно-информационный фонд, в целях обеспечения реализации локальных норм права, производства других видов систематизации, развития локального правотворчества[10] ;
- разработку концепции локального правотворчества организации. В концепции должны излагаться цели локальной правотворческой деятельности организации, причины, вызывающие необходимость её совершенствования, проблемы осуществления, средства и способы достижения обозначенных целей, а так же предполагаемые результаты локальной правотворческой деятельности;
- стимулирование к осуществлению эффективной локальной правотворческой деятельности, например посредством организации и проведения на местном, региональном и федеральном уровне конкурсов «Лучшие работодатели», «Лучший коллективный договор» и т.п. Результаты таких конкурсов необходимо доводить до сведения общественности через средства массовой информации;
- максимальный учет общественного мнения, как в процессе разработки локальных нормативных актов, так и во время согласования и доработки проектов[11]
- и т.д.
Локальная правотворческая политика является одной из важнейших форм реализации локально-правовой политики. И если правотворческая политика направлена на определение стратегии и тактики правотворчества государства в целом, то, основное предназначение локальной правотворческой политики - определение стратегии и тактики локального правотворчества. Как правотворческая политика государства, субъектов РФ, муниципальных образований, так и локальная правотворческая политика призваны создавать необходимые условия для эффективной правотворческой деятельности.
Локальная правотворческая политика требует глубокого исследования и применения на практике, так как только высокое качество локальных нормативных правовых актов, а значит и совершенная локальная правотворческая деятельность, будут способствовать совершенствованию механизма локального правового регулирования, а в конечном счете повышению уровня и качества жизни, защите прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в тех или иных организаций.
Во втором параграфе «Локальная правоприменительная и интерпретационная политика» выделяются специфические признаки локальной правоприменительной политики, формулируется определение данного понятия, приводится её классификация по различным основаниям, а также описываются функции обозначенной формы реализации локально-правовой политики (ценностно-ориентационной, прогностической, планирования, контрольно-координационной).
Что касается локальной интерпретационной политики, то прежде всего в работе отмечается, что толкованию подлежат не только нормы федерального, регионального законодательства, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, но и локальные нормативные правовые акты. Правоинтерпретационная политика направлена именно на оптимизацию толкования. Посредством оптимизации интерпретационной деятельности, т.е. сбалансированности и достижения гармонии соотношения её способов, возможно усовершенствовать процесс толкования локальных нормативных правовых актов.
Приводится характеристика основных способов толкования локальных правовых норм и его стадий. При этом отмечается, что эффективность процесса толкования локальных правовых норм зависит не только от сбалансированности и достижения гармонии соотношения способов их толкования. В работе обращается внимание на то, что процесс интерпретации результата локальной правотворческой деятельности должен быть закреплен в локальных нормативных правовых актах. Интерпретатор должен исходить из определенных, закрепленных на локальном уровне правил, которые устанавливают требования: а) к интерпретатору, организации его деятельности, минимуму требований к его знаниям, умениям, навыкам; б) к каждой из стадий толкования локальных правовых норм; в) к структуре интерпретационного акта, его форме, порядку доведения до адресата и т.д.
Эффективность толкования локальных правовых норм во многом зависит и от задач локальной интерпретационной политики. Локальная интерпретационная политика должна быть направлена на: а) разработку стратегии интерпретации локальных нормативных правовых актов (целей, принципов, приоритетов, комплекса мероприятий и пр.); б) определение приоритетов организации в сфере интерпретации императивных локальных правовых норм; в) неуклонное проведение в жизнь принципа профессионализма субъектов, осуществляющих интерпретацию локальных правовых норм; г) повышение социального статуса интерпретаторов той или иной организации, улучшение их финансового и материально-технического обеспечения, повышение социально-экономических и правовых гарантий их деятельности; д) принятие мер по подготовке и переподготовке специалистов – интерпретаторов.
Локальная правоприменительная и интерпретационная политика являются не просто формами реализации локально-правовой политики, но относительно обособленными правовыми явлениями, в рамках которых сконцентрированы основные тенденции теории и практики локальной правоприменительной и интерпретационной деятельности. Отмечается, что локальная правотворческая политика должна учитывать возможности локальной правоприменительной политики. В свою очередь именно локальная правоприменительная политика, как организующая и направляющая деятельность в сфере реализации локальных правовых норм, призвана обеспечить конкретизацию локальных правовых актов и выступить гарантом практического обеспечения прав и свобод личности в различных сферах жизнедеятельности организации. Кроме того, подчеркивается, что именно посредством локальной правоприменительной политики возможно добиться соответствующего качества локальной правоприменительной деятельности, обеспечить её направленность на решение тех задач и целей, которые рассматриваются в организации как наиболее важные, существенные.
Что касается локальной интерпретационной политики, то она является одним из важнейших условий успешной локальной правотворческой и правоприменительной политики. Локальная интерпретационная политика, как планомерная и системная деятельность специально уполномоченных субъектов, должна быть направленная на оптимизацию интерпретационной деятельности в организации, и как следствие на усовершенствование процесса толкования локальных нормативных правовых актов в целях совершенствования механизма локального правового регулирования.
В третьем параграфе «Локальные правовые акты как основные средства реализации локально-правовой политики» обращается внимание на то, что основным средством реализации локально-правовой политики выступает локальный правовой акт. Приводится характеристика основных признаков локальных правовых актов, определяется его понятие, приводится классификация таких разновидностей локальных правовых актов, как локальных нормативных, правоприменительных и интерпретационных актов.
В отличие от локальных нормативных и правоприменительных актов, локальные интерпретационные акты, требования к их форме, содержанию, структуре в настоящее время не нашли законодательного или иного нормативного правового закрепления. Данный факт является пробелом со стороны правотворческого субъекта, так как локальная интерпретационная политика и локальный интерпретационный акт, как средство её реализации являются важнейшими условиями успешной локальной правотворческой и правоприменительной политики, а значит и локально-правовой политики в целом.
При всем том многообразии локальных правовых актов, которые приводятся в исследовании, работодатели, как участники описываемых в работе отношений, недооценивают данную категорию правовых актов. Причиной такого отношения к локальным правовым актам является, прежде всего, правовой нигилизм среди российских работодателей. Большинство из них не воспринимают трудовые правоотношения, как отдельный вид договорных отношений и не придают должного значения локальным правовым актам. В организациях отсутствуют должным образом оформленная документация по учету труда и выплате заработной платы, произвольно составляются трудовые договоры, различного рода приказы, распоряжения и т.д.
Такое отношение работодателей к локальному правовому акту приводит в конечном итоге к негативным для организации последствиям, а именно: непредсказуемости поведения работников и работодателя; низкому доверию работников к организации; устной, а следовательно, эфемерной форме некоторых договоренностей или правил; искажению или недостаточности информации о локальных нормах из-за отсутствия единого первоисточника; ложным и иногда неоправданным ожиданиям как работника, так и работодателя; отсутствию четких обязательств, что дает возможность избежать ответственности; не всегда эффективному управлению коллективом, и как следствие затруднительному применению взысканий и поощрений; недостаточной заинтересованности работников в продолжительной и продуктивной работе в организации и пр.
Основная задача локальных правовых актов - регулирование отношений внутри организации и обеспечение сочетания различных интересов участников данных отношений с целью совершенствования механизма локального правового регулирования, а в конечном счете повышение уровня и качества жизни, защита прав и интересов субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в рамках деятельности отдельно взятых организаций.
Насколько локальные правовые акты справляются со своей задачей? Ответить на данный вопрос однозначно невозможно. При условии, что субъекты локальной правотворческой, правоприменительной и интерпретационной политики способны обеспечить достаточно высокое качество локального правового акта, и претворение его в жизнь, задача обозначенной выше категории правовых актов будет успешно решена.
В четвертом параграфе «Учет в локально-правовой политике требований федеральной, региональной и муниципальной правовой политики как один из важнейших путей её оптимизации» подчеркивается, что одним из важнейших путей оптимизации локально-правовой политики является учет при её проведении требований федеральной, региональной и муниципальной правовой политики.
Соблюдение данных требований субъектами локально-правовой политики обеспечивается посредством:
- участия в реализации федеральных, региональных и муниципальных целевых программах, в том числе организации и проведения мероприятий, способствующих их осуществлению;
- организации системы взаимодействия между различными органами власти и управления, работодателями, профсоюзами;
- оказания содействия в создании на территориях муниципальных образований первичных профсоюзных организаций, территориальных профсоюзных объединений - координационных советов профсоюзных организаций, объединений работодателей и надлежащих условий для их деятельности;
- целевого расходования денежных средств, выделенных для реализации соответственно целевых программ и пр.
По причине низкого уровня правовой культуры и правового сознания, правового нигилизма, работодатели и органы управления организации, которые часто совпадают в одном лице, не соблюдают требования федеральной, региональной и муниципальной правовой политики, а именно: не участвуют в реализации федеральных, региональных и муниципальных целевых программ; не стремятся к взаимодействию с органами власти и управления, иными работодателями, профсоюзами; не оказывают содействие в создании на территориях муниципальных образований первичных профсоюзных организаций, территориальных профсоюзных объединений - координационных советов профсоюзных организаций, объединений работодателей; допускают нецелевое расходование денежных средств, выделенных для реализации соответственно целевых программ; совершают различные правонарушения в области труда и занятости населения и пр.
Решать проблемы подобного рода необходимо следующим образом. Органы государственной власти и управления, а также органы местного самоуправления, в целях укрепления дисциплины, законности правопорядка в обществе, повышения уровня правовой культуры и правового сознания, указанных выше субъектов должны: а) осуществлять организацию и проведение на муниципальном, региональном и федеральном уровне конкурсов «Лучшие работодатели», «Лучший коллективный договор» и т.п.; б) проводить круглые столы, конференции, лекции и семинары, по вопросам трудового, гражданского и корпоративного права; в) доводить до общества сведения через средства массой информации о работодателях, систематически нарушающих права и свободы работников; г) усилить меры юридической ответственности за совершение правонарушений в области труда и занятости населения и пр.
Такая система мероприятий сподвигнет работодателей и органы управления юридического лица к проведению активной и эффективной локально-правовой политики. При этом данный круг субъектов будет стремиться оптимизировать локально-правовую политику с учетом в ней требований федеральной, региональной и муниципальной правовой политики. В конечном итоге соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, основополагающих конституционно-правовых принципов, принципов регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений, соблюдение норм действующего законодательства, надлежащее исполнение обязанностей, предписанных нормативно-правовыми договорами, а также учет рекомендаций органов государственной власти и местного самоуправления при разработке коллективных договоров и соглашений и пр. требований, позволит создать необходимые условия для достижения целей локально-правовой политики, т.е. усовершенствовать механизм локального правового регулирования, и тем самым обеспечить права и свободы личности, повысить уровень и качество жизни, защитить права и интересы субъектов трудовых, гражданско-правовых и организационно-управленческих отношений, возникающих в рамках деятельности тех или иных организаций.
В заключении формулируются основные выводы, к которым пришел автор при исследовании проблем теории и практики локально-правовой политики.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
а) статьи из перечня изданий, рекомендованных ВАК РФ
1. Пестова Т.П. Понятие и признаки локальной правовой политики / Т.П. Пестова // Ленинградский юридический журнал. - 2009. - № 3. - С. 76–82. - 0,4 п.л.
2. Пестова Т.П. Понятие и признаки локальной льготно-правовой политики / Т.П. Пестова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2010. - № 1. - С.163–166. - 0,2 п.л.
3. Пестова Т.П. Понятие и признаки локальной договорно-правовой политики / Т.П. Пестова // Современное право. - 2010. - № 3. - С. 42–44. - 0,2 п.л.
б) статьи в иных изданиях
1. Малько А.В., Пестова Т.П. Локальные правовые акты как средство реализации локальной правовой политики / А.В. Малько, Т.П. Пестова // Правовая политика и правовая жизнь. - 2009. - № 3. - С. 197–201. - 0,4 п.л.
2. Пестова Т.П. Приоритеты локально-правовой политики / Т.П. Пестова // Вектор науки Тольяттинского государственного университета. - 2009. - № 5 (8). - С. 85 – 87. - 0,2 п.л.
3. Пестова Т.П. Правотворчество, правотворческая и локальная правотворческая политика: вопросы соотношения и взаимосвязи / Т.П. Пестова // Правотворческая политика в современной России / Под ред. А.В. Малько. - Саратов - Минеральные Воды, 2009. - С. 225 – 233. - 0,6 п.л.
4. Пестова Т.П. Характеристика основных принципов локальной правотворческой политики / Т.П. Пестова // Право как ценность и средство государственного управления обществом / под ред. П.В. Анисимова. - Волгоград, 2009. - С.62 – 67. - 0,4 п.л.
5. Пестова Т.П. Проблемы занятости выпускников ВУЗов и локально-правовая политика организации / Т.П. Пестова // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие профессионального образования в условиях университетского комплекса» / Отв. редактор Т.П. Петухова. – Бузулук: БГТИ (филиал) ГОУ ОГУ; Оренбургский гос.ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. - С. 454 - 456. - 0,2 п.л.
6. Пестова Т.П. Правовая политика как предмет исследования юридической общественности / Т.П. Пестова // Сборник материалов международной научной конференции: «Наука и образование: фундаментальные основы, технологии, инновации» / Под ред. В.П. Ковалевского. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 123-126. - 0,2 п.л.
7. Пестова Т.П. Локально-правовая политика и частное право / Т.П. Пестова // Российская правовая политика в сфере частного права: Материалы «круглого стола» журналов «государство и право» и «Правовая политика и правовая жизнь» / Отв. ред. А.В. Малько, Д.Н. Горшунов. – М.: Статут, 2011. – С.243-250. – 0,6 п.л.
8. Пестова Т.П. Локально-правовая политика и её цели / Т.П. Пестова // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы образования и науки в регионе» // / Под ред. В.П. Кравцова. – Бузулукский гуманитарно-технолог. ин-т (филиал) ГОУ ОГУ. – Бузулук: БГТИ (филиал) ГОУ ОГУ; Оренбургский гос.ун-т. - Оренбург: ОГУ, 2011. – С. 643-648. - 0,5 п.л.
[1] См. об этом: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 74-75, 262, 280.
[2] См.: Куренной А.М. Право – не математика // Трудовое право. 2011. № 1. С. 8.
[3] Там же. С. 9.
[4] См.: Букреева Е. Правовая природа и функции локальных источников трудового права в условиях рыночной экономики // Законодательство и экономика. 2007. №1. С. 19.
[5] См.: Чиканова Л.А. и Нуртдинова А.Ф. Основные направления развития российского трудового законодательства // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 5.
[6] См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.В. Ухина. Волгоград, 2005. С. 11.
[7] См.: Куренной А.М. Право – не математика // Трудовое право. 2011. № 1. С. 12.
[8] Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие для вузов / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007. С. 513.
[9] См.: Хныкин Г.В. Особенности локального нормотворчества // Законодательство. 2005. № 5. С. 8–9.
[10] См.: Карнаухова Е.В. Учет локальных нормативных правовых актов как вид их систематизации // Российский юридический журнал. 2008. № 6. С. 178.
[11] См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.В. Ухина. Волгоград, 2005. С. 11.
