Основыматериально-технического обеспечения исоциальной защиты сотрудников полиции и милиции вроссийском государстве, 1718 - 2009 гг.(историко-правовое исследование)
АКАДЕМИЯ
УПРАВЛЕНИЯ
МВД РОССИИ
На правах рукописи
ЯКУШЕВ ВадимАлександрович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫМАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ ИМИЛИЦИИ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ, 1718 - 2009гг. (историко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства;
история учений о праве игосударстве.
Авторефератдиссертации
на соискание ученойстепени
кандидата юридическихнаук
Москва. 2010
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВДРОССИИ
На правах рукописи
ЯКУШЕВ ВадимАлександрович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫМАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ
ПОЛИЦИИ И МИЛИЦИИ ВРОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ, 1718 - 2009 гг.(историко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01 -теория и история права и государства;
история учений о праве игосударстве.
Автореферат
диссертации насоискание ученой степени
кандидата юридическихнаук
Москва - 2010
Диссертационная работавыполнена на кафедрегосударственно-правовых дисциплинАкадемии управления МВД России.
Научныйруководитель: доктор юридических наук, профессор
Малыгин АлександрЯковлевич
Официальныеоппоненты: доктор юридических наук,профессор
Шамаров ВячеславМатвеевич
кандидат юридическихнаук, доцент
Ермаков ЕвгенийГеннадьевич
Ведущаяорганизация Федеральноегосударственное образовательноеучреждение высшего профессиональногообразования «Омскаяакадемия Министерства внутренних делРоссийской Федерации»
Защита состоится «___»____________ 2010 г., в 14-30 час. На заседаниидиссертационного совета Д 203.002.06 приАкадемии управления МВД России по адресу:125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8,в ауд. 404.
С диссертацией можноознакомиться в библиотеке Академииуправления МВД России.
Автореферат разослан«____» _________ 2010 г.
Ученый секретарь
диссертационногосовета
кандидат юридических наук,доцент К.Л.Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темыисследования. Достойныйуровень материально-техническогообеспечения, продуманная система мерсоциальной защиты являются важнымиусловиями формирования кадрового корпусамилиции, способного выполнять все усложняющиесязадачи по обеспечению безопасности, борьбе спреступностью. Только при таких условияхвозможно производить болеетщательныйотбор кандидатов на службу вмилицию, отвечающих всем предъявляемым требованиям,организовать их обучение на уровне,обеспечивающем профессиональный рост кадров, что вконечном счете повысит эффективностьработы милиции.
Статистические данныесвидетельствуют о том, что за последниегоды состояниекадров милиции и результаты деятельностиМВД ухудшаются. С 1994 по 2009 гг. количествопринятых в милицию граждан сократилось с268942 до 102471 чел. Некомплект составил - 4,1% (2009 г.). В 2009 г. на 20% увеличилось количествоуголовных дел, возбужденных за совершениедолжностных преступлений. Число всехзарегистрированных противоправных деяний,совершенных милиционерами, выросло на 14%(за 10 мес. 2009 г. -77 тыс. правонарушений). При этом самыйбольшой рост нарушений отмечен средируководителей милицейских подразделений различногоуровня - 22% (6,6тыс. чел.). Раскрываемостьпреступлений не превышает 50%[1].
Одной из главныхпричин подобных явлений является низкий,не отвечающийсовременным требованиям уровень денежногодовольствия, материально-техническогообеспечения и социальной защитысотрудников милиции. Поэтому в комплексемер, направленных на реформирование органов внутреннихдел, важное место отводится решениюназванных проблем[2]. В частности,планируетсяперевод содержания милицииобщественной безопасности нагосударственное финансирование и сокращение20% штатного состава Российской милиции. Почтитрехвековой опыт (со времен создания в 1718 г.регулярной полиции) решения данных проблемимеет важное значение, может и должен быть учтен всовременных условиях.
Исследование даннойпроблемы актуально не только спрактических, прикладных, но и снаучно-теоретических позиций. Заработнаяплата выступает материальным выражением значимостивыполняемых тем или иным чиновником(государственным органом) функций.Следовательно, данное диссертационноеисследование позволит приблизиться кпониманию того, решение каких задач считалосьприоритетным на том или ином историческомэтапе, какое внимание уделялосьобеспечению, охране, защите прав иинтересовграждан, поскольку, прежде всего, именно полиция (милиция) призваныбыли этим заниматься. В конечном счете, изучение данныхпроблем поможет точнее и глубжеохарактеризовать политический режим, место ироль полиции (милиции) вгосударственном
механизме.
Степеньразработанности темы исследования. В дореволюционных трудах российских учёныхзатрагивались разные аспекты исследуемойпроблемы. Так,в работах учёных-юристов И.Е. Андреевского,H.H. Белявского, Н.Х. Бунге, С.В. Ведрова, К.К.Гаттенбергера, В.М. Гессена, В.В.Ивановского,В.Г. Иозефи, А.Е. Назимова, М.А. Рейснера, Н.Н.Трофимова, А.А. Трифонова, В.Я. Фукса, П.Н. Шеймина, М.М.Шпилевского, О.О. Эйхельмана, И.И.Янжула[3] - анализировались правовые вопросысоздания, становления и развития органовполиции. Обращалось внимание назаконодательные акты, закреплявшие основыжалования, материально-техническогообеспечения полицейских, как факторы, положительновлияющие накадровый потенциал полиции. Однакокомплексно вопросы жалования,материально-технического обеспечениясотрудников полиции и его нормативно-правовогорегулирования не рассматривались.
Правовые основыматериально-технического обеспечения исоциальной защиты сотрудников полиции вработах отечественных полицеистов В.Ф. Дерюжинского, Н.Д. Яворского, А.Я.Антоновича и И.Т. Тарасова были исследованы нев полном объеме. В их трудах содержатся разрозненные сведения онормах,регулирующих жалование полицейских чинов,краткие сведения о поощрениях,вооружении иобмундировании. Вопросы правовогорегулирования медицинского и пенсионного обеспечениявышеприведенными авторами не анализировались. Следуетотметить, что в работах учёных-полицеистовпредпринимались попытки сформулироватьпонятие «Правовые основы материально-техническогообеспечения и социальной защиты».
Многие исследователиобращали внимание на проблемы изучения уровня жизни и состоянияоплаты труда различных групп занятогонаселения Российской империи: рабочих заводов ифабрик, нефтеперерабатывающих предприятийи переселенцев, но не полицейских. Данныепроблемы исследовали учёные-социологи С.Н.Прокопович, С.И. Солнцев, А.А. Исаев, М.И.Туган-Барановский, Г.С. Полляк, Ф.А. Щербин идр.
Историко-правоваянаука в Советском государствепоследовательно расширяла круг исследования проблемстановления и развития органов внутреннихдел. Однако внимание ученыхсосредоточилось преимущественно наанализе правовых основ профессиональнойдеятельности сотрудников полиции(милиции)Российского государства, связанных срешением оперативно-служебных задач, а вопросыденежного довольствия, материально-техническогообеспечения и социальной защитысотрудников отходили на второй план.
В современной России отмечензаметный интерес к изучению исторического опыта регулированияправовых основ материально-техническогообеспечения исоциальной защиты органов полицииРоссийской империи. Эти проблемы нашли своёотражение в трудах Ю.Е. Аврутина, К.С.Бельского, А.В. Борисова, А.В. Губанова, Л.М. Колодкина, С.В.Кодана, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, А.Е. Скрипилева.Вместе с тем, специальных исследований поданной проблеме не было, не даваласьпериодизацияразвития правовых основ материально-техническогообеспечения и социальной защиты полиции(милиции) Российского государства.
По некоторым аспектамисследуемой проблемы были подготовлены и защищеныкандидатские и докторские диссертации С.Ю.Анохиной, С.Е. Бойкеевой, Ю.А. Ершовым, А.В. Ивановым, П.В.Ковалевым, Н.К. Коршуновой, А.О. Костылевым,Л.З. Левиным, Х.Х. Лойтом, И.А. Уваровым и др.Несмотря на значительное количество различногорода публикаций, диссертационных работ пообщим вопросам истории отечественнойполиции и милиции, посвященных некоторым аспектамправовых основ материально-техническогообеспечения и социальной защиты личного составаполиции(милиции) Российского государства,комплексного исследования проблемы развитияправовых основ регулирования жалования(денежного довольствия), поощрений, обеспечениявооружением и обмундированием исоциальной защиты, до настоящего времени непроводилось.
Хронологические рамкиисследования охватываютпериод с 1718 (создание регулярной полиции) по 2009 гг.Следует отметить, что из 200 заседаний,проведенных Временным правительством,большая их часть не протоколировалась, что непозволяет нам в полной мерепроанализировать нормативные акты, регулировавшиематериально-техническое обеспечение исоциальнуюзащиту милиции МВД Временногоправительства РоссийскойРеспублики.
Конечный периодисследования обусловлентем, что в декабре 2009 г. начатореформирование органоввнутренних дел России,направленное на улучшение правовогорегулирования денежного довольствия,материально-технического обеспечения исоциальной защиты сотрудников милициисовременнойРоссии.
Объектомисследования являютсяобщественные отношения, складывавшиеся в сфереправового регулирования финансирования,материально-технического обеспечения(обмундирование и вооружение) и социальнойзащитысотрудников полиции (милиции) Российскогогосударства.
Предметомисследования выступаютнормативные правовые акты, сложившаяся практика,архивные и иные документальные источники,регулирующиефинансирование, материально-техническое обеспечение (обмундирование ивооружение) и социальную защиту сотрудниковполиции (милиции), отражающие реальноеположение дел по исследуемой проблеме.
Цельюисследования являетсяобобщение историко-правового опытаправовогорегулирования финансирования,материально-технического обеспечения(обмундирования и вооружения) и социальной защиты сотрудников полиции(милиции) Российскогогосударства.
Реализацияпоставленной цели предполагает решениеследующих взаимосвязанных задач:
1) проследить развитиенормативно-правовых основ,регламентирующих жалование (денежноедовольствие), вооружение, обмундирование ипоощрений, влияющих на формирование кадрового ядрасотрудников полиции (милиции);
2) выяснить объемжалования (денежного довольствия) ирасходов сотрудников полиции (милиции) всопоставлении с другими категориямизанятого населения Российскогогосударства;
3) изучитьзаконодательство, регламентирующее социальную защитусотрудниковполиции (милиции), влияющеена снижение некомплекталичного состава,сокращение текучести кадрови фактов правонарушенийсреди сотрудников полиции (милиции);
4) оценить влияниемедицинского обеспечения как факторасохранения здоровья в служебный ипослеслужебный периоды деятельности вполиции (милиции);
5) проанализировать пенсионное обеспечение сотрудников милициив связи с прекращением службы в органах внутреннихдел России.
Методологическуюоснову диссертационногоисследования составилдиалектический метод познанияобщественных процессов исоциально-правовых явлений.
Исследование велось наоснове принципа историзма, то есть событияосвещались вхронологической последовательности, в соответствии среальной исторической ситуацией, на основепоследних достижений историко-правовойнауки, теории государства и права,отраслевых юридических дисциплин. Этопозволилорассмотреть развитие правовых основ жалования(денежного довольствия), материально-техническогообеспечения и социальной защиты полиции(милиции) Российского и Советскогогосударства, выявить этапы ихформированияс учетом особенностей российской,советской и современной российскойобщественно-политической и экономическойсистем.
Комплексный характерисследования определил использованиеширокогоспектра методов. Так,формально-юридический метод применялсяпри толковании и выяснении внутреннего смыслаюридических текстов, содержащихся внормативных правовых актах, регламентирующихправовые основы жалования (денежногодовольствия), материально-техническогообеспечения исоциальной защиты полиции (милиции)Российского государства.Сравнительно-правовой метод позволилсопоставить проблемы финансирования,обеспечения вооружением, обмундированием, поощрениямии социальной защитой полиции (милиции) на различныхисторических этапах, уяснить элементыпреемственности в развитии правовых основматериально-технического обеспечения исоциальной защиты. Кроме того, в работе былииспользованы конкретно-социологическиеметоды (анкетирование, моделирование). Помимоэтого,эмпирическую основу диссертационногоисследования составили результаты опроса2741 сотрудникаорганов внутренних дел по Красноярскомукраю.
Научная новизна диссертационногоисследования определяетсятем, что впервые в историко-правовой наукевопросы правового регулирования жалования (денежногодовольствия), материально-техническогообеспечения и социальной защиты работников полиции(милиции) России рассматриваются за все времясуществования этих органов в нашей стране.Подобная ретроспектива позволила: 1) проследитьосновные тенденции и закономерностиразвития важнейших элементов системыматериального обеспечения и социальнойзащиты даннойкатегории государственных служащих; 2) показать, что вРоссийской империи правовое регулированиефинансирования осуществлялосьнесвоевременно, со значительным опозданием, а всоветский и постсоветский периодыосновывалосьна остаточном принципе[4].
О научной новизнедиссертации свидетельствует и то, что в нейанализируется покупательная способностьсотрудников полиции (милиции) Российскогогосударства в сравнении с другими группамизанятого населения на основных историческихэтапах (Российская империя,СССР и РФ). В результате чего былоустановлено, что уровни покупательнойспособности сотрудников советской и современнойроссийской милиции соответствуют уровню покупательной способности нижних полицейских чинов посостоянию на 1913 г.
Сформулировано авторское определение правовых основматериально-технического обеспечения исоциальной защиты.
Учитывая историческийопыт и величину пенсии, получаемой бывшимисотрудниками милиции, с целью повышения ихуровня жизни рекомендовано создатьинститут добровольной дополнительнойпенсии. Для возможности приобретениясотрудниками милиции жилья предлагаетсявнести изменения в Закон РФ «О милиции».
Исследование основывается на значительномколичестве архивных документов, которыевпервые вводятся в научный оборот. В ихчисле источники, находящиеся в Государственном архивеРФ (ГАРФ), Российском государственном архивесоциально-политической истории (РГАСПИ),Российском государственном историческомархиве (РГИА), Главноминформационно-аналитическом центре МВД РФ (ГИАЦ МВДРФ) и региональных архивах РФ (гг.Красноярск, Минусинск, Нижний-Новгород, Новгород,Новосибирск, Петрозаводск, Саратов, Томск).Источникипозволили выявить взаимосвязь между состоянием правовогорегулирования жалования (денежногодовольствия),материально-технического обеспечения исоциальной защитой сотрудников полиции(милиции) и количественными, и качественнымихарактеристиками кадров(некомплект, текучесть,
количествоправонарушений и т.д.).
Новизнадиссертационного исследования состоиттакже в том, что вопросы темы рассматриваются с учетомпоследних достижений историко-правовой науки,на основе комплексного изучения места ироли органов внутренних дел вгосударственном механизме России.
Выводы,характеризующие научную новизнуисследования, отражаются в следующих положениях, выносимых назащиту:
1. Авторскоеопределение правовых основматериально-технического обеспечения исоциальной защиты как совокупностинормативных правовых актов, регулирующихвопросы оплаты труда, вооружения,обмундирования, поощрений и социальной защиты в целяхформирования стабильного кадровогосоставамилиции из лиц, отвечающих всемнеобходимым требованиям, а в конечном счете - дляобеспечения эффективной деятельности милиции.
2. Отсутствиеадекватной материальной оценки служебнойдеятельности сотрудников полиции(милиции), в силу несвоевременногоправового регулирования и остаточного принципафинансирования органов внутренних дел вбольшинствеисследуемых периодов, необеспечивалодостаточные материальные предпосылкикомплектования кадров полиции (милиции) наконкурсной основе с учетом профессиональныхкачеств кандидатов, характера и условийслужбы. В итоге все это осложнялопривлечение на службу квалифицированных специалистов.
3. Отсутствие четкогоправового механизма регулирования данныхвопросовобусловило тот факт, что решения оповышении окладов, пенсий, об улучшении снабженияобмундированием, спецсредствами, оружием ипроч. принимались лишь после обращенияруководителей ведомства к первым лицамгосударства.Кроме того, реализация данных решенийоткладывалась или задерживалось напродолжительный срок. В результате, за весь исследуемыйпериод сотрудники полиции (милиции) поуровню жалования (денежного довольствия),материально-технического обеспечения исоциальной защиты не могли сравняться спредставителями силовых идругих правоохранительныхорганов, с квалифицированными работникамипроизводственной сферы, что создавалодополнительные проблемы вкомплектовании кадров.
4. Проблемы качества личного состава,текучести и некомплекта кадров полиции(милиции) на большинстве историческихэтаповразвития Российского государства являлисьследствием низкого жалования(денежногодовольствия). Все это не способствовалоформированию у населения положительного обликасотрудников полиции (милиции), чтоприводило к комплектованию кадров по остаточномупринципу.
5. Несопоставимостьвкладываемого труда сотрудника полиции(милиции) инизкая материальная компенсация за него,получаемая в виде единовременного пособияпри увольнении и назначении пенсий (завыслугу лет, по инвалидности, по случаюпотери кормильца), не служила и не служитповышению престижа службы в органахвнутренних дел, поскольку негарантируетдостойного уровня жизни бывшим сотрудникам полиции (милиции)и членам ихсемей. Целесообразно было бы в выплачиваемуюпенсию вводить все дополнительныевыплаты, невключаемые на сегодняшний момент врасчетную часть пенсии, а также ввести институтдобровольной дополнительной пенсии поаналогии с дореволюционным опытом эмеритальных касс.
6. Уровнипокупательной способности сотрудниковсоветской и современной российской милициисоответствуют уровню покупательной способности нижнихполицейских чинов по состоянию на 1913 г.Это означает, что государство (независимо отобщественно-экономической формации)регулировало финансирование,материально-техническое обеспечение исоциальную защиту сотрудниковполициинесвоевременно, со значительным опозданием, а всоветский ипостсоветский периоды основываясьна остаточномпринципе, что не позволяло уделять должного внимания укреплению кадровполиции (милиции),как важнейшегоправоохранительного органа.
Теоретическая ипрактическая значимостьисследования определяется его актуальностью иновизной. Многие аспекты, раскрывающиеся вдиссертации,ранее не подвергались анализу, поэтомуполученные в ходе исследования результаты вопределенной степени восполнят пробелы восвещениинаучно-теоретических и прикладныхвопросов правовых основ финансирования,материально-технического обеспечения исоциальной защиты сотрудников полиции(милиции).
Опыт правовогорегулирования материально-техническогообеспеченияи социальной защиты сотрудников полиции(милиции) в Российском государстве неутратил своей значимости и может бытьучтен при реформировании МВД России,направленном на повышение денежногосодержания, улучшение материально-технического обеспеченияи социальной защиты сотрудников милиции.
Материалыисследования имеют прикладное значениедля улучшения материального положения сотрудниковроссийской милиции, пенсионеров МВДРоссии,отраслевых юридических наук и могут бытьиспользованы дляподготовки научных работ, а также вучебном процессе юридических образовательныхучреждений при изучении соответствующихтем поистории отечественного государства и права,истории органов внутренних дел.
Обоснованность идостоверность полученных результатовисследования определяетсякомплексным характером исследования,использованием различных научных методов,применением анализа и сопоставлениясведений, взятых из разных источников: архивныхматериалов, нормативныхправовых актов,периодических изданий, трудов историков июристов.
Особое значение имелоиспользование архивных источников,впервые вводимых в научный оборот, которыене были ранее предметом анализа иобобщения.Это подтверждает достоверность иобоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применениемдиссертантом научной методологии при изучении работ по теориигосударства и права, историиотечественного государства и права, атакже по истории органов внутренних дел.
Апробация и внедрениерезультатов исследования.Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедрегосударственно-правовых дисциплинАкадемии управления МВД России. В периодпроведения научного исследования автором былсделан ряд научных сообщений. Основныеположения работы докладывались автором на Межвузовскойнаучно-практической конференции по теме: «Полиция, милиция и ихгосударственная социальная защита вРоссии», проходившей в г. Москве в 2007г.
Положения и выводыдиссертационного исследования внедрены вучебныйпроцесс Академии управления МВД России иГУВД по Красноярскому краю. Подготовлены 5лекций по дисциплине «История органоввнутреннихдел» по следующим темам: 1) «Правовые основыматериально-технического обеспечения и социальнойзащиты сотрудников полиции и милицииРоссийского государства»; 2) «Политическая полицияРоссии (организация и деятельность)»; 3)«Уголовно-сыскная полиция России»; 4)«Система органов внутренних дел Российскогогосударства (IX в. - X.1917)». 5) «Наградное правосотрудников полиции Российской империи». На вселекции оформлены акты внедрения впрактическую деятельность органоввнутреннихдел по Красноярскому краю и учебныйпроцесс Академии управления МВД России.
Основные идеи, а такжетеоретические и практические положения,изложенныеавтором в настоящем диссертационномисследовании, нашли своё отражение в двухкнигах, пяти публикациях, в т.ч. в изданиях,рекомендованных ВАК - 3.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двухглав,состоящих изшести параграфов, заключения, спискаиспользованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕРАБОТЫ
Во введении диссертацииобосновывается актуальность исследования,характеризуется степеньразработанности проблемы в научнойлитературе, определяются объект, предмет, цели изадачи исследования, раскрываются научнаяновизна,теоретическая и практическая значимостьполученных результатов, их обоснованностьи достоверность, формулируются основныеположения, выносимые на защиту, указываютсясведения об апробации результатовпроведенного исследования и о структуредиссертации.
В первой главе -«Правовоерегулирование материально-техническогообеспечения сотрудников полиции имилиции России» - раскрываются аспекты правовогорегулирования обеспечения вещевым довольствием, вооружением, жалованием (денежнымдовольствием) и поощрений сотрудников полиции (милиции) вРоссийском государстве.
Правовоерегулирование обеспеченияформеннымобмундированием полицейских на всем протяжениисуществования Российской империи неотличалосьот военного. Государственным приоритетом не являлось совершенствованиенорм,направленных на повышение дополнительныхрасходов, связанных сразработкой формы одежды дляполицейских, которая отличалась быудобством,простотой и практичностью, а только брало заоснову имеющееся военное обмундирование иадаптировало его к условиямполицейской службы.
Особенностьюрассматриваемого периода является тообстоятельство, что
правовые актыРоссийской империи не разделяли правовоерегулирование по обеспечению форменнымобмундированием и вооружением. Вооружениесчиталосьнеотъемлемой частью форменногообмундирования. За период с 1718 по 1917 гг.было принято более 39 актов, регулирующихвопросы обмундирования и вооружения(Именные указы, Высочайшие повеления, Сенатскиеуказы).
Правовым основам, связанным с внедрением новых образцов форменногообмундирования и снабжения сотрудников милиции в РСФСР, а в последующем и в Советском Союзе,не придавалось должногозначения. Примечательно, что, когда МВД СССР возглавил ЩелоковН.А., в 1969 г. была создана нормативная основа для введения новой формы одежды длясотрудников милиции,которая на протяжении 24 лет служиласоветской милиции, при этом былапрактичной, удобной и комфортной.
Российская милицияполучила новую форму в 1994 г.,при этом цвет обмундирования был сохранен, этимподчеркивалась преемственностьсоветской ироссийской милиции. Форменным обмундированием донастоящего времени снабжаются всесотрудники милиции, проходящие службу вмилиции. Примечательно, что с 1994 г. положено начало историиразвития форменного обмундирования милицииРоссийской Федерации. Но практика показала, чтосегодняшняяформа сотрудников милиции не отвечаетэксплуатационным качествам, возлагаемым на неёсовременными требованиями «милицейскойжизни». Много нареканий вызывает форма у сотрудниковпатрульно-постовой службы милиции в частиеё практичности, удобства, долговечности исвоевременного обеспечения.
Важной составнойчастью правовых основматериально-технического обеспечения МВДявляется правовое регулирование вопросовснабжения вооружением полиции(милиции) Российскогогосударства.
Снабжение вооружениемполицейских в империи осуществлялось изобразцов,предназначавшихся для нужд Русской армии.Приобретение оружия чинами полиции, какправило, происходило за свой счет.Полицейским, не имевшим возможности приобрести оружие,оно выдавалось из фондов конфискованного. Это ещё разсвидетельствует о пагубности содержанияполиции за счет средств местного бюджета,не позволявшего в полном объеме обеспечитьполицейскихвооружением.
Вплоть до начала 30-хгг. XX в. на таком же принципе основывалосьобеспечениеоружием советской милиции. По имеющимсяданным на вооружении милиции находилисьревольверы и винтовки 7 и 13 системсоответственно. Это подтверждает тот факт,что органы милиции обеспечивались оружиемпо остаточному принципу, т.к. всеимеющееся оружие передавалось надействующие нужды РККА.
В связи с включениеммилиции в состав ОГПУ СССР в основуснабжениямилицииоружием был положен централизованныйпринцип. Милиция получила единоеоднотипное вооружение. Однако данные обобеспеченности вооружением, поступающие смест, указывали на то, что снабжениевооружениеморганов милиции находилось внеудовлетворительном состоянии, в каждомкрае, области, республике оно было свое. По вопросамобеспечения сотрудников советской милицииобмундированием и вооружением после Октябрьскойреволюции и до 1945 г. было принято около 25нормативныхактов различной юридической силы.
В послевоенный периодвплоть до конца 80-х гг. XX в. заметноулучшаетсяобеспеченность вооружением органовмилиции. Были установлены новые нормывооружения и снабжения личного составаорганов и подразделений милиции МВД СССРиндивидуальным и групповым вооружением,учебным и малокалиберным оружием. С 1946 по 1991 г. были приняты 11постановлений СоветаМинистров,Указов ПВС СССР, регулирующих вопросыобеспечения сотрудников милицииобмундированием и вооружением, а такжеведомственных приказов МООП, МВД РСФСР(СССР).
Внач. 90-хгг. XX в.на основаниидостижений новейших технологий запускаются в серийноепроизводство и поступают на вооружениеновые образцы оружия,способногосохранятьжизнь сотрудникам милиции. В это же время приняты на вооружениеорганов милиции новые виды резиновых палок.
Отмечено, что расходы навооружениесотрудниковправоохранительных органоввозрастали как в абсолютном, так и вотносительном исчислении. Если в 2005 г. наперевооружениетратилось 7 % бюджета МВД РФ, в 2006 г. - 10 %, в 2007 г. затрачено - 30 % бюджетаминистерства.
В 2008 г. в рамкахгосударственного оборонного заказаприобретено вооружения, обмундирования испецсредств на общую сумму свыше 35 млрд.руб., что на 26% больше, чем за 2007 г. Повышениеэффективности проведения торгов итендеров на поставки товаров, оказаниеразличных услуг и выполнение работ для нужд МВДРФ, позволило сэкономить более 370 млн.руб. Общие затраты на форменноеобмундирование, продовольствие, ГСМсоставили в 2008 г. 10 млрд. руб. В 2009 г. на этивиды довольствия выделено более 16 млрд. руб. из средств государственногобюджета России.
Проведенный анализправового регулированияснабжения вооружением иформеннымобмундированием наглядно демонстрирует,что обеспечение полиции (милиции) Российскогогосударства за счет средств местногобюджета непозволяло гарантировать приобретение в полномобъеме и нужных образцов вооружения иобмундирования. Только государственноецелевое финансирование может решить этутрудную задачу. На что и была направленаправотворческая деятельность государствапоследних лет. Приняты 5 Федеральныхзаконов и 6 постановлений Правительства РФ,регулирующиеобеспечение сотрудников милиции форменнымобмундированием и вооружением.
Форма одежды, предметыобмундирования, вооружение, а также знакиотличия, принятые для личного составасистемы МВД, во все времена способствовалистрогому выполнению служебныхобязанностей, укреплению дисциплины,позволяли различать сотрудников и военнослужащих по ихчинам, званию и должностному положению.
Анализ правовых основ обеспечения жалованием сотрудников полиции(с момента учреждения органовполиции) позволяет сделать вывод о том, что за период с 1730 по 1830 гг. у классных, военных,а особенно у нижних чинов полиции, оно не изменилось влучшуюсторону. Уровеньжалованияполицейскихне компенсировал усилий, связанных с борьбой справонарушениями. Их оклады позволяли приобретать, восновном,продукты питания. Правовоерегулирование покупательной способности нижних полицейских чинов застолетие осталось неизменным, что не позволяетвести речь о повышении уровня жизни стражей правопорядка.В начале XX в.из-за экономических кризисов ситуация еще более ухудшилась, что привело к росту цен напредметы широкого потребления и напродукты. Это в свою очередь вызваломассовые увольнения нижних чинов полиции.
Напуганное первойбуржуазно-демократическойреволюцией,правительство Российскойимперии пошло по путиувеличения штатной численности полиции, которая возрослаболее, чем в два раза: с 50000 ед. (1905 г.) до 114000ед.(1907 г.).Общие расходы на содержание полицииповысились с 27,7 млн. руб. вгод (1905 г.) до 50,7 млн. руб. (1907 г.). Однако общееувеличение штатного состава органовполиции не отразилось на улучшенииматериального обеспеченияполицейских. Для этоготребовалось 85 млн. руб.,но таких средств в государственном, а тем болеев местных бюджетах не было. Таким образом, сохраняласьосновная причина невозможностиукомплектования полиции достойнымкадровымсоставом.
О покупательнойспособности в 1913 г. городового г. Москвы всравнении сучителем гимназии и инженеромсвидетельствуют следующие данные:городовойрасходовал 23% своего месячного жалованияна приобретение минимального наборапродуктов питания, учитель14,5%, инженер 13,6%. Каждый изних мог обеспечить продуктами питаниясемью из 4 человек. На месячное жалованиегородовой московской полиции мог купить(или-или): 70,1 кг говядины, 235, 2кг пшеничной муки, 59,7 кг рыбы, 33 кгсливочного масла, 81,6 кг свинины, 125 кгсахара. Учитель и инженер также моглиприобрести(или-или): 109,6 кг и 116,8 кг говядины, 367,64 кг и391,7 кг пшеничной муки, 93,28 кг и 99,4 кг рыбы, 52,9кг и 56,4 кг сливочного масла, 127,5 кг и 135,9 кгсвинины, 195,3 кг и 208,1 кг сахара соответственно.
Имеющиеся данныепозволяют утверждать, что за неполные двавека (с 1730 по 1913 гг.) покупательнаяспособностьнижних чинов полиции возросла примерно в 2 раза. Однако размержалования городовых едва обеспечивалминимальныепотребности для физиологическоговыживания. Приобретая минимальныйпродовольственный набор продуктов на месяц (33наименования) для семьи из 4 человек, у городового оставалось всего 9%свободных денежных средств, у учителя 41,7%,инженера 45,4%. Следовательно,у городового не оставалось денежных средств нанаймквартиры, на приобретение обмундирования,лечение ит.д.
С началом Первой мировой войныпринимались меры, направленные на улучшениеположения полицейских. В 1916г. расходы государственногобюджета насодержание МВД составили 120902700 руб. Из нихна содержание полиции отводилось чуть менее половины. Вцелом затраты на содержание полициисоставляли лишь 1/14 часть отбюджета военного ведомства.
В целом, размержалования полицейских чинов в Российскойимперии можно признатьнеудовлетворительным. Увеличение егоразмера носило вынужденный, неупреждающийхарактер,основывающийся на слабом регулированиифинансирования,и было обусловлено какими-либо внутреннимипроблемами страны (беспорядками, революцией). С 1830 по 1917гг. государством было принято 58 правовыхактов по вопросам правового регулированияфинансирования полиции, т.е. в два споловиной раза больше,нежели за предыдущие сто лет. Это позволило более четкоопределить источники финансирования,иерархию окладов, механизмы и процедурыконтроля и т.п. Однако совершенствованиеправового регулирования данной сферыорганизации полиции не привело ксущественному улучшению материальногоположения служащих полиции, аследовательно, к устранению тех негативныхявлений, которые были обусловлены низким уровнем ихсодержания.
Формирование правовых основматериально-технического обеспечениясотрудников милиции РСФСР начинается с 12октября 1918 г., когда милиция становитсягосударственным штатным органом. Вусловиях гражданской войнысодержание милиции было передано нагосударственный бюджет. В этовремя 93% денежного содержание выдавалосьпродуктами питания первой необходимости и всего 7%деньгами. Это было вполнеоправдано, поскольку товарно-денежныеотношения в стране последовательносворачивались, а ценыс конца 1918 по 1922 гг. выросли в 8000 раз.
В конце 1922 г. органымилиции были переведены с государственного на местноефинансирование. Этоповлекло за собой изменениекак качественных показателей личного состава (рост текучести,некомплекта кадров, правонарушений, «развал» кадровогоядра), так и сокращениечисленности. К1929 г. штаты милиции составляли 40% от числа полицейских Российскойимперии, т.е. менее 40000ед.
Объективные факторыэкономического состояния России не моглиобеспечитьнадлежащую финансовую стабильность в милиции. Величинаоплаты трудаобеспечивала лишь минимальныефизиологические потребности сотрудников милиции.Поэтому ужев то время начинает закладыватьсяостаточный принцип финансированиямилиции, вследствие чегосокращаютсяштаты, комплектование милиции осуществляется слабыми кадрами, не способнымиграмотно решать поставленные задачи. Милиция превращаетсяв малоэффективноеподразделение по борьбе с преступностью. Приоритетамигосударственного финансирования в этот период времени выступали партийный аппарат,органы государственной безопасности и армия.
Столь неблагоприятное материальноеположение сотрудников милиции являлось характерной чертой всего рассматриваемого периода,даже присоединение милиции к ОГПУ СССР неизменило ситуацию. О чемсвидетельствует величина денежногодовольствия вмилиции, которое в 1930 г. составляло от39 руб. в мес.до 42руб., в 1931 г. от 70 руб. до 80 руб., при этом текучесть кадров в милиции достигала 300% - 400%.
Для иллюстрации можнопривести такие данные: в1936 г. заработнаяплатакрасноармейца составляла 239руб. в мес., асредняя ставка милиционера в районе - 122руб., в городе - 156 руб. Командир взвода РККАполучал 460руб., а командир взвода вмилиции - 240 руб. В предвоенный период положение не изменилось. Хотя зарплата в милиции в 1939-1940 гг. былаповышенана 40% -67% и составляла в среднем 545 руб. вмес., оклады командиров взвода РККА в среднем составляла 625руб., роты 750 руб., батальона 850 руб.[5].
В 1940 г. среднемесячная зарплата милиционера составляла 325 руб. (рабочего - 340 руб., бухгалтера- 387 руб.), накоторую он мог приобрести(или-или): 8,1 кг сливочного масла, 25,7 кг мяса, 108, 3 кгкартофеля, 81,5 кг капусты. Как видим, покупательная способность сотрудникамилиции в 1940 г. почти в 2 раза уступалатаковой городового в 1913 г. исоответствовала покупательнойспособностижалования нижних полицейских чинов 30-х гг. XIX в.[6].
Впериод войныпостановлениями СНК СССР от 13 января 1944 г. и 22 августа 1944 г. была повышена заработная платаработников милиции. Вместе с темееразмер,как и ранее, был ниже (в 2-2,5раза) уровня окладов военнослужащих. В период с октября 1917 по 1945 гг. былопринято более 50 правовых актов различнойюридической силы: декреты, постановленияВЦИК, ЦИК, СНК РСФСР (СССР), а также приказы НКВД,ГПУ-ОГПУ РСФСР (СССР). Однако это не привелок улучшению материального положениясотрудников советской милиции.
Низкий уровеньденежного довольствия явился одной изпричин неудовлетворительного состояния кадров поокончании войны: некомплектв ряде местдостигал от7% до 50%. Дажев конце 1948 г. он составлял 8,2%. Текучесть кадров среди руководящего составапревышала 28%,среди оперативного и участковыхуполномоченных 39,4% и 29,1%соответственно. Повышение окладов сотрудникам милициина 50% позволило поднятьсреднюю зарплату от 425 руб.в мес. до 665руб., но ихпокупательная способностьвсе еще оставалась в 2 раза меньше, чем у городового в1913 г.
Однако подобные меры,принимавшиеся Советом Министров СССР, как правило, с опозданием, не былив состоянии улучшить положение дел. Всередине 50-хгг. XX в.текучесть кадров органов внутренних делдостигала 20%. Из них 45% уволены поотрицательным мотивам. Вмилицию принимали лиц, невостребованных в народном хозяйстве, иныхгосударственных органах.
Серьезные изменения вэкономической и социально-политическойсферах страны требовали новых решений вотношении советской милиции. Поэтому постановлением СМСССР от 17 августа 1962 г. было утвержденопервое послевоенное Положение о советской милиции, определившеетри вида источников финансирования:государственного, местного бюджетов, атакже за счет средств министерств иведомств. Несмотря наэто, до конца60-х гг. XX в.прошлого века оклады рядового и младшегоначсостава были ниже средней зарплаты постране на 9%, а покупательная способностьоказалась ниже, чем у городового в 1913г.
В поисках путейповышения уровня денежного содержаниясотрудников милиции летом 1969 г. были введены доплаты заспецзвания начсоставу. Это дало возможность несколькоснизить текучесть кадровсреди среднего и старшегоначсостава,в 1971 г. онасоставляла 7,4%. Однако средирядового и младшегоначсостава текучесть былана уровне 14,5%. Некомплект все 70-е гг. XX в. составлял около7%.
Главной причиной, непозволявшей решить кадровую проблемумилиции,было неудовлетворительное состояниематериально-технического обеспечения. Повышениезаработной платы работникам милициипроизводилось, как правило, позже, чем в народном хозяйстве. Так, средняяоплата труда в милиции в начале 70-х гг. XX в.составляла 121 руб. 40 коп. в мес., в промышленности 133 руб.30 коп., в транспортной сфере 136 руб. 70 коп.,в науке 136руб. 80 коп. и в строительстве 149 руб. 90 коп. В 1977 г. удалось довести средней размерденежного довольствия лиц рядового и младшего начсостава милиции до 170 руб. в мес. У рабочих этотпоказатель составлял 175 руб., у инженерно-техническихработников 210 руб. Это свидетельствует об остаточномпринципе финансирования органов милиции.
Ситуация началаменяться к лучшему в начале 80-х гг. В 1985 г.средняя зарплата участкового инспектора милицииг. Москвы составляла 276 руб. в мес. (в другихрегионах онабыла существенно ниже). Исходя из принятойметодики расчета, можно утверждать, чтопокупательная способность участковогоинспекторамилиции превысила таковую околоточного надзирателя на5%, который на такой же продуктовый наборрасходовал 15% месячного размера своегожалования.
Усилия КПСС и Совета Министров СССР, направленныена правовое регулирование норм поулучшению материального положениясотрудников милиции, не принеслирезультатов, т.к. МВД продолжалофинансироваться по остаточному принципу.Правовоерегулирование денежногодовольствия советских милиционеровуступалосредней зарплате в промышленности, ставкиокладов всегда отставали от армии, КГБ,других правоохранительных органов.
Таким образом, опытфинансирования милиции, накопленный всоветский период времени, показал, что одним изусловий улучшения состояния материальногообеспечениямилиции является централизацияфинансирования органов милиции вобщегосударственном масштабе. Её слабымместом является поэтапное введение вдействиенормативных актов, направленных наповышение материального благополучиясотрудниковмилиции, а также недооценка трудамилиционеров в денежном обеспечении. Впослевоенный период и вплоть допрекращения существования СоветскогоСоюза было принято более 18 нормативных правовых актов,регулирующих финансовое обеспечение сотрудниковмилиции. В их число вошли Законы, Указы ПВСи Постановления СМ СССР. Вместе с тем,предусматривавшиеся ими меры неспособствовали коренному улучшениюматериального положения сотрудниковмилиции.
Правовые основы материально-техническогообеспечения сотрудников милиции РФбыли определены принятым 18 апреля 1991 г. Законом РФ «О милиции». Однако ихреализация оказалась невозможной из-зарезкого ухудшения социально-экономическойобстановки. За период с1992 по 2004 гг.уровень инфляции в странесоставил 3930%, а рост уровняденежного довольствия вмилицииза тот же период не превысил 387%. Это привело кеще большему обострению проблемы кадров. Так, в 1997 г. из органовмилиции уволилось 127500 сотрудников, некомплект составил 8,9%. Начался оттокквалифицированных сотрудников милиции. При этом около50% всего штата органов милиции (1998 г.)составляли сотрудники до 30 лет, а 58%сотрудников милиции имели стаж службы в милиции менее5 лет. С01 января 2001г. с сотрудников милиции на общихоснованиях начал удерживаться подоходныйналог в размере 13%.
Повышения окладов подолжности и спецзванию, произведенные вначале XXIстолетия, не сняли напряженности: в 2005 г.некомплект составил 4,0%, к уголовнойответственности было привлечено 4105сотрудников милиции, занарушение законности 24215чел. Увеличилось количествонарушенийслужебной дисциплины сотрудниками милициидо 134354 случаев. До 47,7%сократилось количествораскрытых преступлений
Размер среднего денежного довольствия сотрудников милиции в 2006 г.составлял 9050 руб. в мес. Сотрудникмилиции мог приобрестиминимальныймесячный продуктовый набор за 17% от зарплаты. Среднемесячное денежное довольствиесотрудникамилиции было ниже заработкаменеджера низового звена частных игосударственных компаний.
С 01 декабря 2007 г. из размераденежного довольствия сотрудникамилициибылаисключена денежнаяпродовольственная компенсация, которая была включена в размероклада по спецзванию. В2007 г. рост денежного довольствиясоставил 32 %. Среднемесячноеденежное довольствие российского милиционера составляло в 2009 г.- 15190руб., чтопозволяло ему приобрести минимальный продуктовый набор за 14,5% денежногодовольствия, что на 2,5% меньше аналогичныхзатрат,производимых тем же милиционером в 2006 г.Вместе с тем, величина денежногодовольствия,выражаемая в покупательнойспособности российскоймилиции,не достигла покупательнойспособности сотрудниковсоветскоймилиции, а ееуровень можно сопоставить суровнем покупательной способностижалования околоточного надзирателя в 1913г. Остаточный принципфинансирования органов милиции привел ктому, что в 2009 г. на 20% увеличилось количествоуголовных дел, возбужденных за совершениедолжностных преступлений. Число всехзарегистрированных противоправных деяний,совершенныхмилиционерами, выросло на 14% (за 10 мес.2009 г. - 77 тыс.правонарушений). При этом самый большой ростнарушений отмечен среди руководителеймилицейских подразделений различногоуровня - 22% (6,6тыс. чел.).
Для улучшенияматериального обеспечения работников полиции(милиции)введены различного рода надбавки, доплаты,компенсационные выплаты и т.п.
Начиная с 1991 по 2009 гг.государством было принято более 50нормативно-правовых актов, регулирующихфинансирование милиции: Законы,Федеральные законы, Указы Президента,постановления Правительства РФ и приказыМВД России. Не смотря на увеличение правотворчества,направленного на повышение материальногоположения российской милиции, оно остаетсяна низком уровне.
Можно с уверенностьюзаявить, что отсутствие надежного,стабильного и высокого уровня оплаты труда в милиции,дополнительных гарантированных выплат вотношениисотрудников милиции, имеющих право напенсию, является одной из причин, которая приводит ктому, что существенная доля сотрудниковмилиции нарушает закон, находядополнительные пути для заработка.
В системе мер,направленных на закрепление полицейскихкадров, стимулирование профессиональногороста, повышение квалификации, укреплениесоциальногои правового статусов сотрудников полиции,важную роль играл институт наград. Классные и нижниечины полиции награждались орденами имедалями вобщеустановленном порядке, законодательнозакрепленном в Положении о наградах послужбе.Положение вводило строго иерархическуюсистему наград: получение высшей наградыпредшествовало награждение низшей порангу. Примечательно, что государство положительно оценивалодеятельность сотрудников полиции.Институт наград был разнообразен. Онобеспечивал социальную, финансовую и моральнуюподдержку сотрудникам правопорядка,помогалполицейским достичь значительныхрезультатов в профессиональной деятельности, счестью выполнять свой служебный долг.Государство, создав институт наград,гарантировало сотрудникам полицииоптимальный уровень жизни и уважение подданных.
Вистории Советского государства можновыделить два периода в развитии институтапоощрений сотрудников милиции.
Первый период с25 октября 1917по 22 июля 1931гг. связан с отсутствием единого нормативного акта,регулирующего награждениесотрудников милиции в Советском государстве.
Второйпериод с22 июля1931 по21 декабря1991 гг.характеризуется наличием единойнормативно-правовойбазыинститута наград. Первымтаким актомстало постановлениеСНК СССРот 25 мая 1931г., вкотором давался исчерпывающийперечень поощрений,применяемый к сотрудникаммилиции. Впоследствии правовоймеханизмрегулированияпоощрений иих видырегламентировались УказамиПрезидиумаВерховного СоветаСССР.
Примечательно, что за период с октября 1917 по 1991гг. было принято не менее 42 нормативных правовых актовпо вопросам поощрения личного составамилиции. Этодекреты и постановления ВЦИК, ЦИК СССР, СНК(СМ) РСФСР (СССР), Указы ПВС СССР иведомственные приказы НКВД, МВД, МООП РСФСР(СССР).
Современная система поощрений сотрудников милиции не отражает реальной заботыгосударства о сотрудникахмилиции, не стимулируетмилиционеров к решению стоящих перед нимизадач, не отвечает современнымтребованиям,предъявляемым к деятельности органовмилиции, не укрепляетуважение граждан к сотрудникумилиции. Статус наград,которыми поощряются сотрудники милиции РФ,уступаетнаградам, которыхудостаивались сотрудникиполицииРоссийской империи имилиции СССР.
Следует отметить, чтосуществовавшая в Российской империисистема поощрений послужила прообразом создания системы поощрений вмилицииСССР и РФ. Поэтомужизнеспособная система поощрений, ихсвоевременность, востребованность,значимость, а главное, способностьгосударства адекватно оценить затраченныесотрудником милиции усилия, могут повысить уровеньсамоотдачисолдат правопорядка. В России с 1991 по 2009 гг. былопринято неменее 25 нормативно-правовых актов,регламентирующих порядок поощрений, в том числеПоложение опрохождении службы в органах внутреннихдел.
Во второй главе - «Правовоерегулирование социальной защиты сотрудников полициии милиции России» -рассматриваетсяправовое регулирование социальныхльгот, гарантий и компенсаций, медицинскоеи пенсионноеобеспечение сотрудников полиции (милиции)Российского государства.
ВРоссийской империи правовое регулирование социальныхльгот, гарантий и компенсаций, медицинское ипенсионное обеспечение сотрудниковполиции(милиции) было юридически оформлено толькос момента создания Министерствавнутренних дел Российской империи. Доэтого периода регулирование социальной защитыполицейских осуществлялось нормами военноговедомства, т.к. большинство полицейскихбыли переведены из армии, комплектуемойрекрутскими наборами.
Примечательно, чтонормы, регулирующие социальную защиту сотрудников полиции, начали юридическизакрепляться со второйполовины XIX в. Социальная защитавключала в себякомпенсационные выплаты за найм жилья, завыслугу летв местностях с тяжелымигеографическими особенностяминесения службы, за обучениедетей в образовательных заведениях, послучаю потери кормильца; освобождение отслужбы в армии полицейских чинов; отпуска;бесплатныйпроезд по железной дороге.Можно предположить, что к 1917 г. успешнофункционировала целостная системасоциальной защиты полицейских. С момента учреждениярегулярной полиции в Российской империи ивплоть до марта 1917 г., по нашим данным, было принято25 правовых актов, обеспечивающихсоциальную защиту полицейских.
В период становлениясоветскоймилиции предпринимались разнообразные меры,направленные на обеспечение социальнойзащиты милиционеров. Так, имеются сведенияо создании на местах профсоюзовмилиции,просуществовавших до 1919 г. и вновьвозрожденных только в 1922 г.Принимались акты обосвобождениимилиционеров от уплатыразличных налогов. На сотрудников милиции частичнораспространялся КЗоТРСФСР. Но до переводасодержания милиции на государственноефинансирование в нач. 30-х гг. XX в. государство неуделяло должного внимания вопросамправового регулированиясоциальной защиты работников милиции. Слабо решалась жилищная проблема.Это отразилось нанекомплекте личного состава, ростеправонарушений среди сотрудников милиции и текучестикадров в органах милиции.После передачи милиции в ОГПУ СССР насотрудников милиции были распространеныльготы, гарантии и компенсации,полагавшиеся военнослужащим РККА. Самымпроблемным и трудно решаемым был вопрособеспечения жильем, который до войны так ине был решен. Вместе с тем, на сотрудниковмилиции были распространены льготы пооплате жилья, они были освобождены отуплаты подоходного налога, от оплаты за телефон,получалипособия на рождение детей.
В послевоенный периодначалсяотвод земельдля жилищного строительства высшему и старшему начсоставу милиции, выделялись ссуды подстроительство домов.Предоставлялось правобесплатного проезда к месту проведения отпуска туда иобратно. ВпоследствииСоветским государством былиустановленыобязательныекомпенсационные выплаты сотрудникаммилиции, в т.ч. в свя-
зис получением телесныхповреждений, инвалидностью, гибелью(смертью).
Советское государстворегулировало льготы, гарантии и компенсациисотрудниковмилиции различными по юридической силенормативными актами. Всего было принято 14законодательных и 50 подзаконныхнормативных правовых актов.
Правовой основойсоциальной защиты российской милицииявился ЗаконРФ от 18апреля 1991 г. «О милиции» и Положение ослужбе в органахвнутреннихдел России, в последующем иКонституция РФ, которые были первымиактамисуверенной России, направленными насоциальную защиту сотрудников милиции.
В Российской Федерации система льгот гарантий икомпенсаций была сформирована в 1991 г., когда ссотрудников милиции перестали удерживать подоходныйналог. Однако с новоготысячелетия большинство льгот былоотменено:освобождение от уплаты подоходного налога,право сотрудников милиции на бесплатныйпроезд в общественном транспорте, льготыпо уплате налога на землю и имуществофизических лиц.
Современное состояниесоциальной защиты сотрудников милициисвязано сзаменой натуральных льготкомпенсационными выплатами (монетизацияльгот). Всего на сегодняшний моментсохранено 52 гарантии и компенсации,введено вновь 6, а отменено 2. Однаковеличина компенсацийнеадекватна размеру натуральныхльгот, предоставлявшихся до 2005 г. С 1991 по 2009 гг. былопринято не менее 43 нормативных правовых актов повопросам социальной защитысотрудниковмилиции.
Длительное времяпосле создания полициивопросам медицинского обеспеченияполицейских служащихуделялось незначительноевнимание. Медицинское обслуживаниеполицейских было возложено на военноеведомство. Это объясняется тем, чтоподавляющее большинство полицейскихсоставляли военнослужащие, которые по состояниюздоровья не могли участвовать в боевыхдействиях.
Следует отметить, чтодо середины XIX в. медицинское обеспечениесотрудниковполиции Российской империи носилонеплановый и несистемный характер. Примечательно, что подчинение здравоохранения Министерству внутренних делРоссийской империи негарантировало медицинского обеспечениясотрудниковполиции,то естьмедицинское обслуживание полицейскихосуществлялось на общихоснованиях.Регулирование медицинскогообеспечения полиции Российской империиосуществлялось различными нормативнымиактами, которых насчитывалось не менее 20.
Первые шаги вналаживании медицинскогообслуживания работников советской милициисвязаны с периодом юридическогооформления её как штатногопрофессионального органагосударства. До начала 30-х гг. XX в. медицинское обеспечениемилиции возлагалось наорганы здравоохранения на местах. Только с30-х гг. XX в. (присоединение кОГПУ СССР) начинаетсоздаваться ведомственная сетьмедицинских учреждений пообслуживанию сотрудниковмилиции. Этообъяснялось особым родом профессиональнойдеятельности сотрудников милиции.
Медицинскоеобеспечение сотрудников милиции включалов себя медицинскоеосвидетельствование,лечебно-профилактическуюпомощь,организациювнебольничной, скорой, неотложной истационарной медицинской помощи исанаторно-курортного лечения сотрудниковмилиции.
Следует отметить, чтовведение вработу ведомственных медицинских учреждений МВД СССРдиспансерного метода наблюдения засостоянием здоровья милиционеров позволило выявлятьразвитие заболеваний на ранних стадиях исвоевременно назначать лечение.
Таким образом, в периодсуществования СССР проделана огромнаяплановаяработа по ведомственному медицинскомуобеспечению сотрудников милиции за счетлечебныхучреждений МВД СССР и МЗ СССР.
Современное состояние медицинскогообеспечения сотрудников милиции квалифицируем как: 1) служебное,связанное с ежегодным проведениеммедицинского обследования посредствомдиспансеризации и лечения сотрудников, а такжечленов семьи; 2) послеслужебное, связанное смедицинским обслуживанием пенсионеров МВД и членовсемьи.
Системаведомственного медицинского обеспечения призванагарантировать профессиональный контроль засостоянием здоровья сотрудников милиции на всем периоде службы в органах внутренних дел путем проведения ежегоднойдиспансеризации и определения степенигодности состояния здоровья к службе действующегомилиционера или при увольнении его из МВД РФ по состояниюздоровья с последующим направлением ворганы медико-социальнойэкспертизыдля установления группыинвалидности.
Одной из форммедицинского обеспечения сотрудниковмилиции является санаторно-курортноелечение, которое получило свое развитие в30-е гг. XX в. Однако впоследствии в 50-80-е гг. XXв. из-за недостаточного освоения капитальных вложений,связанного с возведением новых санаториеви домов отдыха и небольшим количеством койко-мест,только 25 человек из 1000 сотрудников милиции,нуждающихся в санаторно-курортномлечении, получали путевки.
На современном этапемедицинское обслуживание сотрудниковмилиции обеспечивается как сетьюведомственных медицинских учреждений МВДРФ, так и медицинскими учреждениямиМинздравсоцразвитияРФ.
Ведомственныйхарактер медицинского обслуживанияи его профилактическая направленность гарантируетврачебный контроль за состоянием здоровьясотрудников милиции как в служебный, так ив послеслужебный (пенсионный)периоды.
ЗаконодательствомПетраI устанавливался следующийпорядок пенсионногообеспечения: для увольнения отдолжности офицеров необходимо было выслужить 40 лет, для рядового состава 25 лет. Некоторые несущественныеизменения впенсионное законодательство вносилисьво времена царствованияЕкатериныII, ПавлаI, Александра I. Однакотолько в 1827 г. в начале правления Николая I появляется первый законодательныйакт - Устав о пенсиях и единовременныхпособиях. С этого моментав Российском праве была закреплена государственная система пенсионногообеспечения как военных, классныхчинов полиции, так и членов их семей.Были установлены 3 видапенсий: завыслугу лет, по болезни и по случаюпотери кормильца. Одним из недостатков Уставаявлялось тообстоятельство, что он не предусматривалвыплатыпенсий нижним полицейским чинам, получившим такоеправо только в 1865 г. и только за выслугу лет.
Юридически былзакреплен порядок льготного зачетавыслуги лет. Льготный зачет выслуги лет был введен вРоссийской империи в связи с особымиусловияминесения службы в отдельных регионахимперии; впоследствии он был воспринят и развитзаконодательством Советского государства и современной России.
Уставом о пенсиях ипособиях от 1896 г. была введена новая пенсия -«усиленная», а такжеочередной порядокполучения пенсий нижними чинами полиции,по которому они и члены их семей получилиправо на пенсии за выслугу лет,инвалидности и по случаюпотери кормильца.
Правовые основыгосударственного пенсионного обеспечениясотрудниковполиции дали возможность полученияединовременного пособия и пенсиисотрудникам полиции, выслужившимустановленные сроки службы. Этозакреплялось в едином нормативном акте,регламентирующем вопросы пенсионногообеспечения.
Помимо этого, государством былипредприняты усилия по созданию нормативных актов,обеспечивающих дополнительными пенсиями ипособиямиполицейскихи членов их семей, пострадавших приисполнении служебных обязанностей по охранеобщественного порядка и общественнойбезопасности. Одним из таких актов стал Закон от 18марта 1909 г., в соответствии с которым погибшиеили раненыепри исполнении служебных обязанностей поохране общественного порядка и общественнойбезопасности полицейские ичлены их семей получили право на пенсию ипособия, что былообусловлено продолжительностью службы.
Одной из формдополнительного пенсионного обеспечениявоеннослужащих, переведенных в полицию длядальнейшего продолжения службы, являлся институтЭмеритальной кассы. Такимобразом, в Российскойимперии на государственном уровне с 1859 по 1917 гг.была официально апробирована системаполучения второй пенсии лицами, проходившимислужбу в государственных учреждениях.Эмеритальная пенсия позволяла существенноподнять (в 1,5раза) жизненный уровень еёполучателя[7]. Правовые основыпенсионного обеспечения в Российской империисоставляли 23 Именных указа императора, егоВысочайшие повеления, Сенатские Указы, положенияКомитета Министров и Законы Российскойимперии.
В начальный период становления Советскогогосударства пенсионное обеспечениесотрудников милиции осуществлялось наобщих основаниях с остальными гражданами. Однако государством признавались особые условияслужбы работников милиции, связанные сопасностью для жизни и здоровья. Только запериод с 01 июля 1924 г. по 01 июня 1925 г. в 20губерниях РСФСР при исполнении служебныхобязанностей погибло 76 работников милиции, в 19случаях милиционеры стали инвалидами.Размеры пенсий составляли от 3 руб. до 15 руб. вмес., что было ниже прожиточногоуровня.
Постепенностановилась очевидной необходимостьспециализированного пенсионногообеспечения сотрудников органов милиции,однако решение вопроса затянулось. Только к началу30-х гг. XX в. для установления социальнойсправедливости в отношении сотрудниковмилиции принимается постановление ЦИК и СНК СССРот 21 февраля 1931 г., по которому с 01 января 1932г. на сотрудников милиции былораспространено право получения пенсии полинии ОГПУ СССР. Сотрудникам милиции выплачивалисьследующие виды пенсий: а) за выслугулет; б) по инвалидности; в) послучаю потери кормильца.
Для довоенного периода характернопринятие правовых актов,позволившихдифференцировать получениепенсий как лицами рядового и младшего начсоставов, так илицамисреднего, старшего и высшего начсоставамилиции.
Впослевоенный период принимается ряднормативных правовых актов,гарантирующих получение пенсии как по линииМВД, так и полинии органов социального обеспеченияСоветского Союза. На всем протяженииреформирования правовых основ пенсионногообеспечения сотрудников милицииустанавливались минимальные и максимальные размерыпенсий.
Важным фактором,влияющим на материальное обеспечение бывших сотрудников милиции и членов ихсемей, являлась выплата пособий. Первые пособия выплачивались непосредственносотрудникам милиции при увольнении из органов внутренних дел (так называемыеединовременные пособия). Второй видпособий был связан с гибелью (смертью)сотрудника милиции и предназначался дляродственников (осуществление погребения).
Таким образом,пенсионное обеспечение бывших сотрудниковмилиции Советского государства прошлосложный путь становления исовершенствования, связанный свыплатой пенсий как рядовому, так иначсоставу милиции. Необходимо отметить,что институт льготного зачета выслугилет,сформировавшийся ещё в Российской империи, всоветский период был развит и приобрелзаконченныйвид в 1990 г. Итогом пенсионного обеспечениясотрудников милиции Советскогогосударства стало принятие Закона СССР «О пенсионном обеспечениивоеннослужащих»,установившего единые видыи правилаполучения пенсий как лицами рядового, так иначсостава милиции.
На низкую величинупенсий бывших сотрудниковмилиции указывает тообстоятельство, что она регулярноподлежалаувеличению. В послевоенный период правовые основыпенсионного обеспечения предусматривали восновном повышение пенсий инвалидам войны,бывшим сотрудникам и членам их семей.
Формально не участвуя в конвенцииМеждународной организации труда от 28 июня1952 г. «О минимальных нормах социальногообеспечения», СССР в 50- 80-х гг. XX в., тем не менее,выполнял рекомендацию об установлениипенсии на уровне нениже 40% прежнего заработка(в том числе в отношениисо-
трудников органов внутренних дел).
Правовую основупенсионного обеспечения сотрудниковмилиции Советского государства составлялиДекреты РСФСР, Законы СССР, постановленияПравительства РСФСР и СССР, по нашим данным ихнасчитывалось 15.
Правовой основойпенсионного обеспечения сотрудниковмилиции в настоящее время являются ст. 39Конституции РФ, Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц,проходивших военную службу, службу ворганахвнутренних дел, Государственнойпротивопожарной службе, органах поконтролю заоборотом наркотических и психотропныхвеществ, учреждениях и органахуголовно-исполнительной системы, и ихсемей», постановление СМ -Правительства РФ от 22сентября 1993 г. «О порядкеисчисления выслуги лет, назначения и выплатыпенсий и пособий лицам, проходившимвоенную службу в качестве офицеров, прапорщиков,мичманов и военнослужащим сверхсрочнойслужбы или по контракту в качестве солдат,матросов, сержантов и старшин либо службу ворганах внутренних дел и их семьям вРФ» и другие акты.
Как и в советский период сотрудникаммилиции, уволенным из органов внутренних дел, выплачивают три вида пенсий:за выслугу лет; по инвалидности; по случаю потери кормильца. На размер пенсии МВД в Россиивлияют надбавки, увеличения денежногосодержания и пенсий, которые регулируютсяЗаконамиРФ.
Таким образом,пенсионное обеспечение сотрудниковмилиции характеризуется высоким процентнымнаполнением: максимальный размер пенсииустановлен вразмере 85 %от денежного довольствия при выслуге 32 лет(в том числев льготном исчислении), для полученияминимальной пенсии в размере 50 %соответствующих сумм необходима выслуга 20лет (в том числе в льготном исчислении).
Кроме того, пенсионерыМВД РФ с 01 января 2007 г. при достиженииобщегражданского пенсионноговозраста (женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет)при наличии не менее пяти лет страховогостажа, т.е. работы в гражданских организациях,получили право на получение помимо пенсииза выслугу лет или по инвалидности еще итрудовой пенсии по старости, заисключениемее базовой части.
Следует отметить, чтосредний размер пенсийсотрудников милиции на сегодняшний моментсоставляет за выслугу лет - 6100 руб. в мес., по инвалидности - 6400 руб. ипо случаю потери кормильца - 3250 руб., что негарантирует достойного уровня жизни пенсионераМВД РФ и членов его семьи. В то же времясреднемесячный размер назначенных пенсий по РФ в январе 2010 г.составлял 7118,7 руб. в мес. Полагаем, что длядействительного улучшения материальногоблагополучия пенсионера МВД целесообразновключать в размер его будущей пенсии всесуществующие доплаты. Это позволило бысущественно поднять средний уровеньпенсий по МВД РФ.
Пенсионноеобеспечение полиции (милиции) в Российскомгосударстве насчитывает длительнуюисторию. Можно отметить, что для всехрассматриваемых временных периодов характерныодни и те же закономерности: выработана 3-звеннаясистема пенсий (за выслугу лет, позаболеванию (инвалидности) и послучаю потери кормильца); приняты единыенормативные акты, регламентирующие получениепенсии сотрудниками органов полиции(милиции); исчисление выслуги лет и льготного зачетавыслуги лет. Вместе с тем, реальная величинапенсий сотрудников милиции невысока, онане обеспечивает достойный прожиточный уровень какпенсионеру, так и членам его семьи, неотвечает нуждам и чаяниям бывшихсотрудников милиции, посвятивших свою жизньзащите прав и свобод граждан от преступныхпосягательств, и требует значительногоповышения.
В заключении диссертацииподведены итоги исследования, сделаныобобщения, сформулированы выводы, которыепозволяют комплексно оценитьпричины,условия возникновения и дальнейшееразвитие правовых основ материально-технического обеспеченияи социальной защиты сотрудников полиции(милиции) Российского государства.
Основные положениядиссертационного исследования отражены в 8 научных публикациях,объемом 28,18 п.л., три из которых выполнены всоавторстве (соавторство неразделено):
Научные статьи,опубликованные в ведущих рецензируемыхнаучных изданиях, рекомендованныхВАК:
1. Якушев В.А. Правовыеосновы эмеритальной кассывоенно-сухопутного ведомства в Российскойимперии: история становления, развитие,перспективы // Актуальные проблемы Российского права.2009. № 2 (11). - 0,45 п.л.
2. Якушев В.А. Правовоерегулирование деятельности эмеритальныхкасс в Российской империи // Правовоегосударство: теория и практика. 2009. № 2 (16). -0,35 п.л.
3. Якушев В.А. Правовыеосновы финансового обеспечения исоциальной защиты сотрудников полиции,проходивших службу в Сибири и на ДальнемВостоке Российской империи // Актуальные проблемыРоссийского права. 2010. № 1 (14). - 0,5 п.л.
Научные статьи,опубликованные в иных изданиях:
4.Борисов А.В., ЯкушевВ.А. Проблемы профилактикипреступности в законодательстве и вдеятельности полиции Российской империи.- М.:Спутник+, 2009. - 1,75 п.л.(соавторство не разделено).
5.Борисов А.В., ЯкушевВ.А. Становление и развитиеполиции Российской империи в первойполовине XVIII века. - М.: Спутник +, 2010. -3,00 п.л. (соавторствоне разделено).
6.Трофимова И.И., Иванова Л.С.,Якушев В.А. Главноеуправление внутренних дел Красноярскогокрая. - Красноярск: Платина, 2002. - 15,75 п.л. (соавторствоне разделено).
7.Якушев В.А.Социальная политика Российскогогосударства и состояние кадров органов охраныправопорядка и борьбы с преступностью (нач.XX в. и нач. XXI в.). - М.: Академия управления МВД России,2006. - 5,88 п.л.
8.Якушев В.А.Полиция, милиция и их государственнаясоциальная защита в России // Материалымежвузовской научно-практическойконференции «Актуальные проблемы государства,права и управления на современном этаперазвития Российского общества», Москва, 20 ноября2007 г. - 0,5п.л.
ЯКУШЕВ ВадимАлександрович
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫМАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ И МИЛИЦИИ В РОССИЙСКОМГОСУДАРСТВЕ, 1718-2009 гг.
(историко-правовоеисследование)
Подписано впечать Формат
Усл. печ. л. Тираж Зак.
Издательство Спутник+
109428, Москва, Рязанскийпроспект, д. 8а
Тел.: (495) 730-47-74, 778-45-60 (с9.00 до 18.00)
1 Состояниеработы скадрами органов внутренних дел РФ за1994 год - М.: ГУКМВД РФ, 1994.- С. 3; Состояниеработы скадрами органов внутренних делРФ за 2009год - М.: ЦОКРМВД РФ, 2010. - С. 6 -7.
2 Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах посовершенствованиюдеятельности органоввнутренних дел РоссийскойФедерации» // СЗ РФ.- 2009. - №52 (Ч. 1).- Ст. 6536
3 Андреевский,И.Е. Полицейское право Т. I - СПб., 1874; Бунге, Н.Х.Полицейское право вII-х т. – Киев,1877; Белявский,Н.Н. Полицейское право(Административноеправо) - Петроград, 1915; Ведров, С.В. Полицейское право - СПб.,1904; Гаттенбергер, К.К. Введение в курс полицейскогоправа -Харьков, 1905;Гессен,В.М. Лекциипо полицейскому праву - М., 1908;Ивановский,В.В., Цагарели, К.С.Конспект административного(полицейского) права - Харьков, 1915; Иозефи, В.Г.Опыт юридической науки полицейского права. Ч. I. Основныеположения.Материальноеполицейское право - Могилев-Подольский, 1902;Назимов,А.Е. Учениео внутреннемуправлении(Полицейское право) - Одесса, 1893; Рейснер, М.А. Духовная полиция в России - СПб., 1909; Трифонов, А.А.Полицейское право - СПб., 1886;Трофимов,Н.Н. Высочайшие награды - Петроград, 1916; Фукс, В.Я. Суд и полиция - М., 1889;Шеймин,П.Н. Учебникправа внутреннего управления(полицейского права) -СПб., 1897; Шпилевский, М.М.Полицейское право,как самостоятельная отрасльправоведения - Одесса, 1875; ЭйхельманО.О. Русскоеполицейское право- Киев, 1898; Янжул, И.И.Полицейское право - М.,1888
4 Остаточный принцип -отношение кчему-либо какк второстепенному, маловажному,чем можнозаняться и что можно обеспечить в последнююочередь изостатка средств, ресурсов.Остаточное финансирование и обеспечение способно обеспечить толькоминимальныйпрожиточный уровень жизни сотрудников полиции(милиции), непозволяяудовлетворять иные духовные и материальныеблага, совершенствоваться и саморазвиваться.
[5] ГАРФ. - Ф.393. - Оп. 66. Д.8. Л. 6, 22, 52, 78, 84, 94, 120.
[6] Стоимостьпродуктов (кг): маслосливочное - 40 руб., мясо - 12,6руб., картофель - 3 руб.,капуста - 4 руб.
7 42% респондентов в ходесоциологического опроса сотрудников 56органов внутренних дел по Красноярскомукраю изъявили желание получатьдополнительную добровольную пенсию.
