Правовой режим имущества образовательных учреждений россии
На правах рукописи
Сюбарева Ирина Федоровна
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ
Специальность 12.00.03 — Гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2010
Работа выполнена на кафедре гражданского права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Богданов Евгений Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Власов Анатолий Александрович
кандидат юридических наук, профессор
Алексий Петр Васильевич
Ведущая организация —
Самарский государственный университет
Защита диссертации состоится «23» апреля 2010 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой ака-
демии Министерства юстиции Российской Федерации www.rpa-mu.ru «____» марта 2010 года.
Автореферат разослан «____» марта 2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации область образования провозглашена приоритетной. Одним из направлений государственной политики в ней является обеспечение условий для эффективного развития образовательных учреждений России в интересах удовлетворения потребностей государства, общества и граждан. Новый этап в формировании законодательной базы в области образования, связанный с активным развитием автономности образовательных учреждений как одного из принципов государственной политики, стал основой для расширения их имущественной самостоятельности. В современных условиях данные учреждения предстают важнейшими субъектами гражданских правоотношений.
На протяжении советской и постсоветской истории России интенсивному исследованию подвергались проблемы правового регулирования имущества и связанные с ними проблемы вещных прав. Актуальными они остались и в современный период. В настоящее время Президентом РФ утверждена Концепция законодательства о вещном праве, основанная на идее создания полноценной системы ограниченных вещных прав, которая максимально удовлетворяет потребности участников гражданского оборота в создании основанного именно на вещном праве (т. е. максимально стабильного и защищенного) режима пользования чужим имуществом.
Состояние современного российского законодательства в части регламентации правового положения учреждений позволяет говорить
о том, что единого понимания законодателем сущности права учреждения на оперативное управление имуществом не существует. Вместе
с тем развитие имущественных отношений в области образования сказывается на осуществлении основной (образовательной) деятельности образовательных учреждений, что в конечном итоге связано с развитием образования, которое в современных условиях выполняет важные экономические и социальные функции, производит, хранит и передает научные знания последующим поколениям, способствует экономическому росту, гибкости рынка труда, готовит граждан к активной деловой и политической деятельности, отчего в значительной степени зависит моральное и духовное состояние общества и благополучие его членов.
В этих условиях проблемы правового режима имущества образовательных учреждений России приобретают все большую актуальность и нацеливают на исследование содержания и сущности вещных прав, правового режима имущества образовательных учреждений, особенностей участия образовательных учреждений в гражданских правоотношениях.
В современный период актуальной становится проблема эффективного регулирования гражданских правоотношений как в целом, так
и в части имущественных отношений образовательных учреждений на основе российской частноправовой традиции с учетом современных возможностей активного участия образовательных учреждений в гражданских правоотношениях, что является одним из необходимых условий модернизации и развития образования.
Цель работы заключается в исследовании правового режима имущества образовательных учреждений на основе анализа существующих правовых норм и сложившейся судебной практики для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Задачи:
- исследовать содержание понятия «правовой режим»;
- выявить особенности гражданско-правового режима имущества образовательных учреждений;
- рассмотреть содержание и состав имущества образовательных учреждений, источники его формирования;
- проанализировать действующее российское законодательство по проблемам правового регулирования имущественных отношений образовательных учреждений;
- проследить эволюцию и раскрыть содержание права оперативного управления, права самостоятельного распоряжения в науке и законодательстве;
- исследовать правомочия образовательного учреждения в отношении имущества, закрепленного за ним собственником, и имущества, приобретенного в результате приносящей доходы деятельности;
- проанализировать право собственности негосударственных вузов;
- выработать рекомендации по уточнению законодательства.
В работе последовательно изучен и представлен правовой режим имущества бюджетного, автономного и частного (негосударственного) образовательных учреждений. В рамках темы исследуются такие понятия, как «правовой режим», «имущество», «правовой режим имущества», «право оперативного управления», «право самостоятельного распоряжения», «право собственности»; рассматриваются содержание и состав имущества образовательных учреждений, источники его формирования; раскрывается сущность имущественных отношений в области образования; выявляются проблемы правового режима имущества образовательных учреждений, обосновываются и формулируются предложения по совершенствованию законодательства в данной сфере, в частности вносятся предложения в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК), Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях), Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон об образовании).
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией прав на имущество образовательными учреждениями.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие правовой режим имущества образовательных учреждений, доктрина и правоприменительная практика в деятельности, связанной с реализацией прав на имущество, образовательных учреждений.
Степень научной разработанности темы исследования. В настоящее время в российской науке теме правовых режимов уделяется значительное внимание. Интерес представляют работы, посвященные всестороннему исследованию природы и сущности различных правовых режимов, их видам и назначению (С. С. Алексеев, В. М. Корельский,
Н. И. Матузов, А. В. Малько, В. Д. Перевалов и др.). О правовом режиме имущества образовательных учреждений написаны монографии и статьи специалистов в области гражданского и предпринимательского права
(В. В. Кванина, О. А. Киселев, С. В. Куров, О. Б. Леонтьева, М. А. Лукашенко, В. В. Насонкин, Е. А. Орачева). Особый интерес к правовому режиму имущества образовательных учреждений объясняется расширением их самостоятельности и автономией, в частности имущественной.
Тематика диссертационных работ ограничивается исследованием отдельных проблем, связанных с осуществлением вещных прав учреждениями (З. А. Ахмедова, И. Б. Булатова, Т. А. Владыкина, Л. М. Волчанская, А. В. Егоров, Е. А. Краснопольская, Д. В. Сараев, В. И. Рожков,
О. Н. Столбушинская, Л. В. Самсонова, М. Н. Суровцова, Е. В. Шаклеина и др.). В некоторых научных трудах авторы анализируют имущественные отношения фрагментарно, в рамках своего объекта исследования, не затрагивая генезиса имущественных отношений образовательных учреждений в России, не рассматривая вещные права образовательных учреждений как комплексный институт, не углубляясь в современные проблемы правового режима имущества образовательных учреждений. Значительная часть научных работ, несмотря на ряд новых теоретических положений, утратила свою актуальность в связи с изменениями в законодательстве, связанными с принятием Закона об автономных учреждениях.
Среди многочисленных публикаций по образовательному праву были выделены монографии и пособия, в которых на основе современного российского и международного образовательного законодательства и результатов теоретических и прикладных исследований изложен круг вопросов, касающихся основных особенностей правового регулирования системы образования России (Л. Б. Александрова, А. Н. Козырин,
С. В. Куров, М. А. Лукашенко, О. Н. Смолин, В. М. Сырых, М. Ю. Федорова, В. И. Шкатулла, Д. А. Ягофаров и др.).
Отсутствие целостного научного знания о режиме имущества образовательных учреждений обусловило выбор темы диссертационного исследования. Актуальность проблемы, анализ ее состояния и степень разработанности позволили определить основные направления и логику данной работы.
Теоретическая основа исследования. Научное исследование основывается на общих теоретических положениях, изложенных в трудах классиков российской цивилистики, современных отечественных правоведов, научной и учебной литературе по гражданскому праву, выводах и положениях, содержащихся в специальных изданиях, посвященных правовому регулированию гражданских отношений в области образования, а также периодических публикациях, касающихся изучаемой проблемы.
При написании диссертации особое значение придавалось трудам классиков российской цивилистики: Т. Е. Абовой, М. М. Агаркова,
М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, Е. В. Васьковского, А. В. Венедиктова, В. В. Витрянского, Д. М. Генкина, В. П. Грибанова, С. А. Зинченко, О. С. Иоффе, А. Ю. Кабалкина, О. А. Красавчикова, В. В. Лаптева,
Д. И. Мейера, С. Л. Муромцева, Й. А. Покровского, О. Н. Садикова,
А. П. Сергеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Е. Н. Трубецкого,
Р. О. Халфиной, Б. Б. Черепахина, Г. Ф. Шершеневича, К. Б. Ярошенко и др.
Теоретическое исследование правового режима имущества образовательных учреждений предполагает привлечение идей, концепций, научных взглядов ученых-теоретиков и практиков. При изучении проблематики внимание уделялось концепциям гражданского права (Е. В. Богданов, М. И. Брагинский, Н. Д. Егоров, А. П. Сергеев, Е. А. Суханов, Ю. К. Толстой и др.), предпринимательского права (В. С. Белых, И. В. Ер-
шова и др.), а также теории образовательного права (В. М. Сырых).
Методологическую основу образует диалектический метод познания, который подразумевает изучение общественно-политических
и правовых явлений в их взаимной связи и обусловленности. В работе также применялись методы анализа и синтеза, сравнения и сопоставления. Реализация этих методов позволила исследовать правовой режим имущества и предпринимательскую деятельность образовательных учреждений, выявить основные характеристики имущественных отношений образовательных учреждений, рассмотреть законодательную специфику вещных прав.
Нормативная и эмпирическая базы исследования. Правовую основу исследования составляют нормативные правовые акты, направленные на регулирование гражданских правоотношений в области образования. Среди них ГК, Закон об автономных учреждениях, Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Закон об образовании и др. Для анализа действующих нормативных правовых актов автором использовалась российская судебная и арбитражная практика их применения.
Основными источниками исследования явились юридическая
и экономическая литература, сборники научных трудов, статьи и диссертационные работы по соответствующей проблеме.
Научная новизна диссертационного исследования. Важным отличием работы является обоснование необходимости признания разных подходов к правовому режиму имущества образовательных учреждений различных видов (бюджетного, частного и автономного).
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- правовой режим имущества образовательных учреждений рассмотрен дифференцированно в зависимости от видов образовательных учреждений: бюджетных, частных и автономных;
- право самостоятельного распоряжения представлено как самостоятельное вещное право, на котором может находиться часть имущества образовательного учреждения;
- правовой режим имущества образовательных учреждений (бюджетного, частного и автономного) рассмотрен дифференцированно в за-
висимости от видов имущества и источников его формирования;
- выявлены законодательные возможности как для расширения, так и для сближения (тождественности) объемов прав на имущество бюджетным и автономным образовательными учреждениями.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Под правовым режимом имущества следует понимать перечень правовых предписаний по поводу включения в гражданский оборот имущества, характер вещного права на имущество, механизм присвоения имущества и объем правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, формируемым из разных источников, специфику ответственности за использование имущества и формы контроля.
2. Специфика правового режима имущества различных видов образовательных учреждений (бюджетных, частных, автономных) определяется целями деятельности (образовательными), особенностями организационно-правовых форм учреждения (бюджетные, частные, автономные), характером вещных прав на имущество (право оперативного управления, самостоятельного распоряжения, собственности для негосударственных образовательных учреждений).
3. Гражданское законодательство, регулирующее гражданско-пра-
вовые отношения в сфере образования, обусловливает изменение объема права оперативного управления и самостоятельного распоряжения имуществом. Создание различных видов образовательных учреждений, появление которых связано с активным развитием общественных отношений в целом и гражданских правоотношений в частности, требует расширения прав на имущество, при котором увеличиваются возможности участия образовательных учреждений в гражданском обороте. Процессы трансформации права оперативного управления и права самостоятельного распоряжения не укладываются в рамки имеющихся теоретических конструкций.
4. В настоящее время в законодательстве закреплено право оперативного управления, содержание которого с точки зрения правового режима имущества образовательных учреждений имеет разный объем правомочий. Тождественность права оперативного управления (бюджетного или частного и автономного учреждений) проявляется в отношении денежных средств, поступающих от собственника, а также недвижимого и особо ценного движимого имущества, переданного собственником или приобретенным за счет выделенных им средств. Тем не менее право автономного учреждения на оперативное управление своим имуществом может содержать дополнительные правомочия при согласии собственника.
5. Право оперативного управления имуществом бюджетного или частного и автономного учреждений отличается. У бюджетного или частного учреждения отсутствует правомочие распоряжения закрепленным и приобретенным имуществом за счет средств, выделенных собственником, в то время как у автономного оно есть: частью имущества учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, некоторыми видами — только с согласия учредителя. Бюджетное или частное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества; автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным имуществом (за исключением некоторых видов), собственник имущества и автономное учреждение не несут ответственности по обязательствам друг друга.
6. Объем права самостоятельного распоряжения имуществом бюджетного или частного и автономного учреждений различен и зависит от видов имущества. Право самостоятельного распоряжения учреждения (бюджетного или частного и автономного) распространяется на доходы, полученные от ведения приносящей доходы деятельности, и приобретенное за их счет имущество. Автономное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться малоценным движимым имуществом, полученным от собственника или приобретенным за его счет.
7. Ввиду усложнения имущественных отношений в сфере образования и увеличения количества нормативных правовых актов, в которых право самостоятельного распоряжения находит себе место, предлагается легализовать и законодательно закрепить одну из сформировавшихся в теории гражданского права позиций по вопросу о месте в системе вещных прав права самостоятельного распоряжения. Введение и использование точного и адекватного понятия права самостоятельного распоряжения как самостоятельного вещного права отвечает современным тенденциям развития имущественных отношений и позволяет удачно решить проблему имущественных отношений, связанных с приносящей доходы деятельностью образовательных учреждений.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что данная проблематика имеет значение в области исследований по гражданскому праву, а также:
- в уточнении содержания права оперативного управления, права самостоятельного распоряжения, правового режима имущества, правового режима;
- дополнении знаний о правовом механизме процесса развития имущественных отношений в области образования, а именно о содержании объема прав оперативного управления и самостоятельного распоряжения на различные виды имущества бюджетного, частного и автономного образовательных учреждений;
- ориентации на эффективное регулирование имущественных отношений в области образования, которое является одним из оснований реализации целей и задач развития образования.
Практическая значимость состоит в выявлении и объективной оценке правового режима имущества образовательных учреждений в России. Практическую значимость имеют предложения по совершенствованию законодательства об имущественных отношениях в области образования. Материалы исследования могут быть использованы в научной
и педагогической деятельности. В научной сфере разработанные положения диссертации могут стать основой для дальнейшего исследования различных аспектов развития образования в России. В педагогической деятельности результаты исследования могут быть использованы в курсах
и спецкурсах по различным отраслям права, в системе высшего и среднего специального образования. Результаты исследования применимы при построении политики в сфере образования, учитывающей потенциальные возможности использования имущества в деятельности образовательных учреждений.
Апробация диссертационного исследования. Основные научные положения, выводы и предложения по совершенствованию законодательства изложены автором в ряде научных статей, неоднократно обсуждались на заседаниях кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, нашли отражение при обсуждении на многочисленных конференциях, проводимых
в Калининградском юридическом институте Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также в изданиях методического характера. Результаты исследования используются автором в преподавательской деятельности при чтении лекций и проведении практических занятий.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются теоретическая, методологическая основа, нормативная и эмпирическая базы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая
и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
В первой главе «Общая характеристика правового режима имущества образовательных учреждений», состоящей из двух параграфов, исследовано содержание понятия «правовой режим» и представлена общая характеристика правового режима имущества образовательных учреждений России.
В первом параграфе рассмотрены понятия: «режим», «правовой режим», «гражданско-правовой режим»; представлены виды правовых режимов и отмечены особенности гражданско-правовых режимов; сформулировано определение правового режима имущества. Учитывая, что правовой режим является основной категорией правоведения
и разрабатывается преимущественно в рамках общей теории права, для изложения данной темы были использованы труды по теории права таких авторов, как С. С. Алексеев, В. М. Корельский, Н. И. Матузов,
А. В. Малько, В. Д. Перевалов.
Кроме того, в диссертации приводятся определения понятия «правовой режим», предложенные С. С. Алексеевым, Н. И. Матузовым и А. В. Малько, М. М. Султыговым и другими учеными, указывается на неточность некоторых формулировок и необходимость их корректировки. Обращается внимание на то, что ученые, исследующие различные виды правовых режимов, отмечают многозначность понятия «правовой режим» и использование его в разных контекстах. Констатируется, что сущность понятия правового режима во всех толкованиях совпадает с общим понятием режима, а его ценность заключается в том, что оно включает признаки, которые позволяют индивидуализировать правовое регулирование любого вида общественных отношений.
Помимо прочего в работе представлены различные подходы
к классификации правовых режимов. Несмотря на многообразие правовых режимов, им свойственны общие признаки: устанавливаются государством; их цель — регулирование общественных отношений; включают способы, методы и средства регулирования. Констатируется, что правовой режим позволяет выявить особенности юридического регулирования определенной сферы деятельности и специфику правовых средств.
В диссертации представлены виды режимов в гражданском праве,
в том числе указывается на режимы различных видов имущества и имущественных прав. Основными элементами правового режима имущества являются: целевое назначение и разрешенное использование имущества; оборотоспособность; права и обязанности собственников и пользователей имущества, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом; охрана и учет имущества. Практическое значение и социальная ценность гражданско-правовых режимов заключается в регулятивной и упорядочивающей направленности общественных отношений, реализации субъектами в гражданских правоотношениях своих прав
и обязанностей, предусмотренных правовыми нормами, регламентирующими основания, порядок и условия применения этих режимов.
Отталкиваясь от определений, предложенных известными учеными, и учитывая различные мнения по поводу содержания понятия правового режима, в диссертации сформулировано определение правового режима имущества. Правовой режим имущества — это перечень правовых предписаний по поводу включения в гражданский оборот имущества, характер вещного права на имущество, механизм присвоения имущества и объем правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, формируемым из разных источников, специфика ответственности за использование имущества и формы контроля. Сформулированное определение является основой для рассмотрения правового режима имущества образовательных учреждений России.
Во втором параграфе на основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих вопросы деятельности образовательных учреждений России, представлены виды российских образовательных учреждений (бюджетные, автономные, частные), порядок их финансирования и виды деятельности (основная — образовательная, и деятельность, приносящая доход, в том числе предпринимательская); исследовано понятие имущества, рассмотрены состав и классификации имущества; дана общая характеристика правового режима имущества образовательных учреждений России.
Теоретическую базу данного параграфа составили научные работы, посвященные вопросам имущественных отношений: докторские диссертационные исследования И. В. Ершовой, В. В. Кваниной, кандидатские — Т. А. Владыкиной, Е. А. Краснопольской, В. В. Насонкина,
Л. В. Самсоновой, М. Н. Суровцовой, Е. В. Шаклеиной, а также публикации профессоров Е. В. Богданова, С. А. Зинченко, Е. А. Суханова.
Правовой режим имущества образовательного учреждения определяется гражданским законодательством РФ. В работе подчеркивается, что Закон об образовании носит специальный характер и вправе устанавливать особенности правового положения образовательного учреждения (п. 3 ст. 120 ГК).
Показано, что формирование имущества образовательного учреждения осуществляется следующими способами: передается и закрепляется собственником, приобретается учреждением по заданию собственника (по смете); формируется за счет собственной приносящей доходы деятельности (оказание услуг, осуществление предпринимательской деятельности, платной образовательной деятельности). Таким образом,
в качестве критериев классификации имущества образовательного учреждения в диссертации рассматриваются источники его формирования.
Констатируется, что имущество бюджетного или частного учреждений состоит из двух видов: имущество, переданное учредителем образовательному учреждению для осуществления деятельности, и имущество, полученное образовательным учреждением от осуществления приносящей доходы деятельности. Таким образом, одна часть имущества учреждения, полученная им от собственника, находится у него на праве оперативного управления, другая — получена учреждением от приносящей доходы деятельности и находится в самостоятельном распоряжении учреждения.
Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления и подразделяется на следующие группы: недвижимое и особо ценное движимое имущество, а также остальное имущество (ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Имущественная самостоятельность автономного учреждения более расширена по сравнению с бюджетным. Причем деятельность первого находится под особым контролем со стороны государственных органов и общественности.
Таким образом, правовой режим имущества образовательных учреждений имеет особенности, обусловленные источниками его формирования. Механизм присвоения имущества при создании учреждения
и характер вещных прав на имущество, включающих объем правомочий образовательного учреждения по владению, пользованию и распоряжению имуществом, формируемым из разных источников, являются важными характеристиками правового режима имущества образовательных учреждений.
Во второй главе «Право оперативного управления», состоящей из двух параграфов, исследовано понятие права оперативного управления, его развитие в науке и законодательстве; выявлены особенности права образовательного учреждения на оперативное управление своим имуществом.
В первом параграфе указывается, что конструкция права оперативного управления стала оформляться в период организации социалистического производства и получила законодательное оформление в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., где впервые был закреплен институт права оперативного управления с целью управления государственной собственностью. Разработанная А. В. Венедиктовым конструкция права оперативного управления развивалась и последовательно находила свое отражение и закрепление в различных источниках, названных в диссертации.
Констатируется, что право оперативного управления — право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника имущества и назначением этого имущества.
В данной работе представлены различные научные подходы к этой категории. Не умаляя различных научных подходов, доказывается, что ее присутствие в современном законодательстве, несомненно, важно с теоретической и практической точек зрения. Право оперативного управления позволяет сочетать самостоятельность деятельности образовательного учреждения с непосредственным контролем за ней ее учредителем.
Таким образом, историческое существование права оперативного управления доказало эффективность данной конструкции, ее востребованность в новых экономических условиях в России в конце XX в. Актуальным и значимым оно остается и в современный период.
Во втором параграфе на основе анализа нормативных правовых актов и судебной практики представлены особенности осуществления права оперативного управления частным, бюджетным и автономным учреждениями.
Констатируется, что право оперативного управления возникает
у учреждения на имущество, закрепленное собственником, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество. Право оперативного управления включает правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом в соответствии с заданиями собственника и целью деятельности учреждения. Учреждение несет ответственность перед собственником за сохранность и эффективное использование имущества.
В работе подчеркивается, что правомочия владения и пользования учреждение осуществляет в полном объеме, однако объем этот ограничен. Бюджетное или частное учреждения лишены права распоряжаться закрепленным за ними имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных собственником на его покупку; по своим обязательствам они отвечают находящимися в их распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по обязательствам несет собственник имущества. Доходы, полученные бюджетным или частным учреждениями, находятся в оперативном управлении учреждения, и собственником такого имущества становится лицо, являющееся собственником имущества учреждения.
Автономное учреждение вправе распоряжаться с согласия собственника недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным имуществом может распоряжаться самостоятельно; автономное учреждение по своим обязательствам отвечает самостоятельно закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества. Доходы данного учреждения поступают
в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.
Проведенное исследование свидетельствует о том, что право оперативного управления бюджетного или частного учреждений отличается от автономного. Тождественность правомочий проявляется только в отно-
шении денежных средств, поступающих от собственника, а также недвижимого и особо ценного движимого имущества, переданного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств.
В третьей главе «Право самостоятельного распоряжения и право собственности», состоящей из трех параграфов, рассмотрено понятие
и юридическая природа права самостоятельного распоряжения; исследовано право осуществления образовательным учреждением самостоятельного распоряжения своим имуществом; изучено право собственности негосударственных образовательных учреждений.
В первом параграфе проанализирована цепочка понятий: «распоряжение», «самостоятельное распоряжение», «право самостоятельного распоряжения»; исследована юридическая природа права самостоятельного распоряжения и представленные в науке различные точки зрения на его характер. Указывается, что, несмотря на неоднократное употребление в ГК понятия права самостоятельного распоряжения, содержание такого права — права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами и имуществом, приобретенными от разрешенной предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности, — в законодательстве не раскрывается. Такая ситуация послужила поводом для различного толкования этого права.
Анализ совокупности персональных взглядов позволил систематизировать различные точки зрения на характер и юридическую природу права самостоятельного распоряжения. Одни ученые полагают, что характер и особенности этого права не вызывают сомнений, что оно является правом хозяйственного ведения. Тем не менее субъектный состав
и содержание права хозяйственного ведения не позволяют признать его аналогичным праву учреждения самостоятельно распоряжаться доходами. Другие ученые считают, что право самостоятельного распоряжения — самостоятельное вещное право. Позиция этих ученых основывается на том, что право самостоятельного распоряжения не тождественно праву хозяйственного ведения, не укладывается в рамки права собственности и не является правомочием распоряжения, следовательно, необходимо говорить о самостоятельном вещном праве. Согласно мнению третьей группы исследователей право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от самостоятельной приносящей доходы деятельности, приравнивается к праву собственности. Четвертая точка зрения основана на том, что право самостоятельного распоряжения — это правомочие права оперативного управления. Учреждения обладают правом оперативного управления не только на имущество, закрепленное за ним собственником, но и на приобретаемое за счет предпринимательской деятельности.
Все точки зрения подробно проанализированы в тексте главы. В диссертации утверждается, что использование точного и адекватного понятия права самостоятельного распоряжения имуществом как самостоятельного вещного права отвечает современным тенденциям развития имущественных отношений и позволяет удачно решить проблему имущественных отношений, связанных с приносящей доходы деятельностью учреждений.
В данном исследовании подчеркивается, что конструкция права самостоятельного распоряжения имеет определенные достоинства и недостатки. К первым относится возможность расширенного участия образовательного учреждения в имущественном обороте. Один из основных недостатков состоит в значительных возможностях злоупотребления юридическими лицами (их органами) экономической свободой, предоставленной им собственником. Ее целью может стать передача имущества собственника в частный сектор на убыточных для собственника условиях. Существенный недостаток действующей конструкции заключается в том, что она наделяет разными правомочиями бюджетные или частные и автономные учреждения.
Во втором параграфе рассматривается право самостоятельного распоряжения имуществом частного, бюджетного и автономного учреждений, выявляются их отличия в зависимости от различных видов имущества. Констатируется, что бюджетное или частное учреждения вправе самостоятельно распоряжаться только доходами, полученными от ведения приносящей доходы деятельности, и приобретенным за их счет имуществом. Автономное учреждение может распоряжаться частью имущества учредителя только с его согласия (недвижимым и особо ценным движимым имуществом, полученным от собственника или приобретенным за счет его средств), частью имущества оно вправе распоряжаться самостоятельно (малоценным движимым имуществом, полученным от собственника или приобретенным за его счет). Автономное учреждение имеет право самостоятельно распоряжаться доходами и имуществом, полученным им в результате осуществления приносящей доходы деятельности для достижения целей деятельности учреждения. Таким образом, право самостоятельного распоряжения бюджетного или частного учреждений отличается от аналогичного права автономного учреждения.
На основе проведенного исследования утверждается, что право учреждения на самостоятельное распоряжение своим имуществом является самостоятельным вещным правом и предлагается зафиксировать его
в п. 2 ст. 298 ГК как право самостоятельного распоряжения. В диссертации раскрыто содержание этого права: учреждение, которое обладает правом самостоятельного распоряжения, вправе самостоятельно распоряжаться малоценным движимыми имуществом, доходами от разрешенной внебюджетной деятельности и приобретенным за их счет имуществом. Подчеркивается, что определение содержания права самостоятельного распоряжения в законодательстве в виде перечисления конкретных правомочий в отношении различных видов имущества будет способствовать развитию эффективных отношений в имущественной сфере образования.
Сделан вывод, что имущество, полученное учреждением в виде дара, пожертвования, по завещанию принадлежит негосударственному учреждению на праве собственности, бюджетному и автономному учреждениям — на праве самостоятельного распоряжения.
В третьем параграфе представлены общие подходы к праву собственности и рассмотрены особенности осуществления права собственности негосударственными образовательными учреждениями.
Констатируется, что негосударственные образовательные учреждения, несмотря на сравнительно небольшой период существования
и развития, жесткие финансовые возможности и отсутствие научных школ, способны конкурировать с традиционными государственными образовательными учреждениями. В настоящее время негосударственные образовательные учреждения сталкиваются с теми же экономическими и педагогическими проблемами, что и государственные образовательные учреждения.
Подчеркивается, что негосударственные и государственные образовательные учреждения развиваются в едином правовом пространстве. Закон об образовании позволяет выявить общие правовые характеристики, которые объединяют государственные и негосударственные образовательные учреждения, а также их различия. Общими являются требования: к содержанию образования (ст. 14), организации образовательного процесса (ст. 15), контролю со стороны федеральных органов государственной власти за осуществлением образовательной деятельности посредством лицензирования и государственной аккредитации (п. 11 ст. 28) и др.
Различие между государственными и негосударственными образовательными учреждениями заключается в отношении: учредительства (ст. 11); привлечения банковского кредита (п. 2.2 ст. 32); управления образовательным учреждением (ст. 36); права собственности на имущество (ст. 39 п. 5); платной образовательной деятельности (ст. 46). Подчеркивается, что в настоящее время только негосударственные вузы могут обладать имуществом на праве собственности. Обращается внимание на обусловленную правом собственности имущественную самостоятельность образовательных учреждений.
Утверждается, что важная для системы образования и общества проблема, связанная с предоставлением некачественных образовательных услуг, для негосударственных образовательных учреждений, имеющих имущество на праве собственности, является не столь значимой, так как в случае прекращения образовательной деятельности, связанной с приостановлением действия аккредитации, остается имущество, в том числе недвижимое, которое может быть использовано также в целях получения прибыли.
Исходя из приоритета образования как ценности, диссертант предлагает исключить из ст. 49 «Возмещение ущерба, причиненного некачественным образованием» Закона об образовании слова «государственным или муниципальным», таким образом распространив данную статью как на государственные, так и на негосударственные образовательные учреждения.
В работе подчеркивается, что не вызывает дискуссии вопрос о необходимости негосударственных образовательных учреждений в современный период. Очевидно, негосударственный сектор важен в условиях жесткого финансирования со стороны государства государственных образовательных учреждений. Финансирование негосударственных образовательных учреждений осуществляется учредителем (учредителями)
и за счет осуществления приносящей доход деятельности и предпринимательской деятельности. Тем не менее в диссертации подчеркивается, что главное значение образования заключается в его социальной ценности. Поэтому подход, согласно которому образование рассматривается только как услуга (особенно это касается негосударственных образовательных учреждений), неприемлем.
В заключении обобщаются сделанные в ходе исследования теоретические выводы и практические предложения по внесению изменений в действующее законодательство.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Традиции предпринимательства в истории России / И. Ф. Сюбарева // Предпринимательское право. — 2006. — № 3. — 0,7 п. л.
2. Образовательные учреждения как субъекты права оперативного управления / И. Ф. Сюбарева // Вестник Российской правовой академии. — 2008. — № 4. — 0,25 п. л.
3. Использование имущества в хозяйственной деятельности образовательных учреждений России / И. Ф. Сюбарева // Вестник Калининградского юридического института МВД России. — 2008. — № 2 (16). — 0,3 п. л.
4. Понятие и юридическая природа права самостоятельного распоряжения / И. Ф. Сюбарева // Вестник Российской правовой академии. — 2009. — № 1. — 0,3 п. л.
5. Правовой режим имущества как вид правового режима / И. Ф. Сюбарева // Вестник Российской правовой академии. — 2009. — № 3. — 0,4 п. л.
Другие публикации
1. Междисциплинарный подход к понятию предпринимательства /
И. Ф. Сюбарева // Юридические и физические лица: проблемы правового поло-
жения : сб. науч. тр. — Калининград : РГУ им. И. Канта, 2005. — 0, 35 п. л.
2. Предпринимательская деятельность: квалифицирующие и существенные признаки / И. Ф. Сюбарева // Вестник Калининградского юридического института МВД России. — 2006. — № 2 (12). — 0,6 п. л.
3. Некоторые проблемы, связанные с предпринимательской деятельностью образовательных учреждений / И. Ф. Сюбарева // Теория и практика правоохранительной деятельности : сб. материалов науч. мероприятий, проводимых в День науки института 18 мая 2007 г. — Калининград : Калининградский юридический институт МВД России, 2007. — Ч. 2.— 0,4 п. л.
4. Гражданско-правовое регулирование предпринимательских отношений в сфере образования / И. Ф. Сюбарева // Вестник Санкт-Петербург-
ского университета МВД России. — 2007. — № 2 (34). — 0,3 п. л.
5. Генезис понятия предпринимательства в науке и законодательстве / И. Ф. Сюбарева // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2007. — № 3 (35). — 0,6 п. л.
6. Формирование и состав имущества образовательного учреждения / И. Ф. Сюбарева // Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук : межвуз. сб. науч. тр. — Калининград : БИЭС, 2008. — Вып. 44. — 0,33 п. л.
7. Особенности правового положения образовательных учреждений в России / И. Ф. Сюбарева // Балтийский экономический журнал. — 2009. — № 2. — 0,4 п. л.
Подписано в печать 17.03.2010.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,1. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
