История и правовое регулирование отечественного курортн ого дела ( первая половина xviii – начало xxi вв.)
На правах рукописи
САМАРИНА Татьяна Викторовна
История и правовое регулирование
отечественного курортного дела
(первая половина XVIII – начало XXI вв.)
12.00.01 – теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2009
Диссертация выполнена на кафедре общеправовых дисциплин Московского открытого юридического института
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Епифанов Александр Егорович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Афанасьев Владимир Сергеевич
кандидат юридических наук, профессор
Гиляров Евгений Михайлович
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы»
Защита состоится «___» ________ 2009 г. в __ часов на заседании Диссертационного совета ДМ 521.003.03 при Современной гуманитарной академии по адресу: 115114, г. Москва, ул. Кожевническая, д. 3, ауд. 410.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Современной гуманитарной академии
Автореферат разослан __ _____________ 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор В.Н. Синельникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Согласно ст. 41 Конституции Российской Федерации, ст. 25 Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, неотъемлемым правом человека является право на охрану здоровья и благоприятную среду обитания. Одним из важнейших средств обеспечения названного права в Российской Федерации без сомнения является курортного дело. Ст. 1 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (в редакции от 30 декабря 2008 г.) определяет курортное дело как совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению лечения и профилактики заболеваний на основе использования природных лечебных ресурсов.
В настоящее время развитие отечественных курортов и курортных регионов приобретает особое значение в связи с необходимостью формирования единого правового пространства Российской Федерации, отвечающего требованиям современности. Однако, на сегодняшний день отсутствует единый подход к определению сущности курортного дела, хотя и продолжается обсуждение его социально-экономической природы и методов регулирования в условиях интернационализации и глобализации экономики страны. Недостаточно четко определен и механизм правового регулирования этой сферой, на который активно влияют институты гражданского общества. Поэтому изучение отечественного опыта правового регулирования курортного дела, выявление на современном этапе развития государства и права системных проблем в исследуемой сфере и разработка научно-обоснованных способов их разрешения должны способствовать совершенствованию законодательства Российской Федерации. Анализ архивных материалов с позиций современности и получение на его основе новых знаний позволяют рассматривать некоторые исторические материалы с точки зрения их объективности и полноты. В свою очередь, действующее российское законодательство и организационная структура управления отечественным курортным делом не отвечают современным требованиям рынка услуг и потребностям отечественных курортов и даже входят с ними в противоречие. Это противоречие заключается в следующем: с одной стороны, активно развивающийся рынок услуг и изменение социально-экономической сущности курортного дела требуют соответствующего правового регулирования; с другой стороны, прослеживается устойчивая тенденция традиционного следования законодателя положениям о курортном деле как неотъемлемой составляющей системы здравоохранения и тенденция игнорирования общественной потребности в новой концептуальной схеме его регламентирования. Современное реформирование курортного дела посредством введения новых средств и форм управления туристско-рекреационными зонами и создания для их функционирования нового правового фундамента[1] придает исследованию особую актуальность, поскольку его результаты помогут исключить возможные ошибки и адаптировать положительные результаты исторического опыта правового регулирования курортного дела к условиям российской действительности.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретические и практические вопросы организации и осуществления курортного дела изучаются экономистами, юристами, историками, медиками, социологами, географами. Объектами экономических научных исследований являются как макро-, так и микроуровни курортной отрасли экономики, при анализе которых делаются выводы об эффективных способах использования существующей в Российской Федерации материально-технической базы курортов в рыночных условиях (Т.В. Абрамова, В.И. Азар, А.Т. Быков, Ю.В. Долматеня, А.П. Дурович, Н.И. Ильина, Л.А. Кветанадзе, Я.Н.Тарасова, В.Н. Шарафутдинов и др.). Географические проблемы организации отдыха и лечения на курортах рассматриваются в трудах Б.Н. Лиханова, Н.С. Мироненко, И.Т. Твердохлебова и других специалистов экономической географии. В свою очередь, историки анализируют социальные, экономические, политические и культурные процессы развития отдельных лечебно-оздоровительных местностей. В частности, исследователями курортной истории Кавказского региона являются В.В. Екимова, О.В. Натолочная, О.И. Серегина, И.А. Тверитинов, Д.Л. Чегодаева, А.А. Черкасов, В.В. Шахетов и др. Гражданско-правовые особенности предоставления услуг на курортах исследуются Н.Н. Губенко, М.А. Колчановым, Е.Л. Писаревским, К.С. Свиридовым, О.В. Ткаченко, А.Е. Толстовой и др. Некоторые вопросы истории курортного дела как разновидности туризма отражаются в работах А.М. Ветитнева, Л.П. Воронковой, К.Э. Горового, В.П. Грицкевича, Г.П. Долженко, Л.Б. Журавлевой, В.А. Квартальнова и М.В. Соколовой. Изучением отечественной истории курортного дела занимаются В.С. Бовтун и Е.Л. Панин. Отдельные публикации Е.В. Белозеровой, И.И. Козлова, Н.В. Рябухина, посвящяются проблемам истории правового регулирования курортного дела.
В настоящее время достаточно обширным пластом исторического материала, подлежащего научному анализу и обобщению, является совокупность нормативных правовых актов, изданных по вопросам регулирования отечественного курортного дела. При этом имеющийся историко-правовой опыт в исследуемой сфере требует тщательного, свободного от идеологических догм и конъюнктурных расчетов осмысления. При отказе от подходов, доминировавших в советский период и представлявших правовое регулирование курортного дела как новаторство Советской власти, предпринимается попытка воссоздать исторически верную модель становления и развития его правового регулирования.
Целью диссертационного исследования является историко-правовой анализ организационных и правовых основ отечественного курортного дела и разработка предложений по их совершенствованию в Российской Федерации.
Научная задача – выявление содержания развития правового регулирования отечественного курортного дела.
Задачи диссертационного исследования:
- проанализировать законотворческую деятельность и правоприменительную практику на различных этапах возникновения и развития отечественного курортного дела;
- раскрыть принципы организации и деятельности органов управления курортным делом, показать их систему на различных исторических этапах.
- выделить определенные периоды в истории становления и развития отечественного курортного дела и обобщить накопленный при этом опыт правового регулирования;
- раскрыть содержание понятия «курорт» в отечественном праве на различных исторических этапах;
- выявить логическую связь понятийного аппарата действующего законодательства, терминов «курортно-туристский комплекс», «туристская индустрия курорта» и «курортный продукт» и определить значение этих понятий для правового регулирования отечественного курортного дела.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с возникновением и развитием правового регулирования отечественного курортного дела.
Предмет исследования составляют правовые и организационные основы отечественного курортного дела на различных исторических этапах, а также практика применения соответствующих нормативных правовых актов.
Хронологические и территориальные рамки исследования. Хронологическими границами данного исследования являются первая половина XVIII в. – начало XXI в. За основу при этом взяты нижний и верхний временные пределы активного законотворчества в сфере курортного дела: начиная с издания именного Указа от 20 марта 1719 г. «О целительных водах, отысканных на Олонце» и заканчивая изданием Федерального закона Российской Федерации №116-ФЗ от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона РФ №76-ФЗ от 3 июня 2006 г.).
Непосредственно процесс становления и развития правовых и организационных основ курортного дела включает в себя следующие этапы:
- 1719 – 1846 гг., когда издается именной Указ от 20 марта 1719 г. «О целительных водах отысканных на Олонце» с приложением Докторских Правил «как при оных водах поступать», положившие начало правовой регламентации отечественного курортного дела и получившие свое развитие в общих распоряжениях относительно благоустройства и строительства на территории лечебных местностей и назначения на постоянной основе врачей и медиков при минеральных водах.
- 1846 – 1917 гг., когда издается именной Указ от 3 марта 1846 г. о предоставлении в непосредственное ведение и распоряжение Кавказского Наместника Кавказских минеральных вод. На данном этапе правовая регламентация курортного дела унифицируется, юридически закрепляются понятия «лечебная местность», «округ горной охраны лечебной местности», «округ санитарной охраны лечебной местности» и «санитарный сбор». Определяется порядок назначения высших должностных лиц при минеральных водах и структура государственного управления в этой сфере.
- 1917 – 1956 гг., когда с образованием Советского государства и права отождествляются термины «лечебная местность» и «курорт», устанавливается единая форма собственности (государственная) на все лечебные местности, осуществляется переход всех учреждений, задействованных в курортном деле, на хозяйственный расчет, унифицируются и юридически закрепляются принципы правового регулирования советского курортного дела, усиливается централизация государственного руководства курортным делом, развиваются положения о горной и санитарной охране курортов, регламентируются вопросы их развития и застройки.
- 1956 – 1991 гг., когда в руководстве советским курортным делом ликвидируется полицентричность, курорты передаются в ведение профсоюзных органов, а регламентация курортного дела в целом осуществляется в общесоюзном масштабе путем издания Советским правительством специального Положения.
- 1991 г. – начало XX г., когда в курортном деле России устанавливаются рыночные отношения, появляются новые термины в его правовой регламентации, закрепляется плюрализм хозяйствующих субъектов и форм собственности на земельные участки, расположенные в пределах курортных зон и, вместе с тем, сохраняется преемственность в решении вопросов горной и санитарной охране курортов.
Выбор указанных хронологических границ позволяет проследить эволюцию правового регулирования отечественного курортного дела на различных исторических этапах. При этом учитывается, что периоды становления и развития нормативной регламентации курортного дела, могут не совпадать с этапами формирования организационной структуры управления курортным делом на региональном и местных уровнях.
Исследуемый исторический период также характеризуется изменениями территориальных границ страны. Кроме того, если особенностью правового регулирования курортного дела в дореволюционной России является локальный характер сферы действия нормативных правовых актов, то в Советском государстве утверждается централизованная система регламентации курортного дела. В связи с изложенным, в основе исследования лежит не только локально-региональный аспект правового регулирования курортного дела, но и широкий территориальный опыт, отражающий эволюцию правовых основ курортного дела в Центральной России (с начала XVIII в.), в Крыму (с конца XVIII в.) и на Кавказе (с начала XIX в.).
Методологической основой диссертационного исследования являются общенаучные, частнонаучные и специальные методы исследования юридической науки. В процессе работы использовались логические, функциональный, ретроспективный, сравнительно-правовой, историко-правовой, статистический методы, проводится контент-анализ публикаций, связанных с проблематикой диссертационного исследования. К изучению объекта исследования применяяются диалектический, системный и синергетический подходы. Основными методологическими принципами исследования являются принципы объективности, историзма и всесторонности научного исследования проблемы.
Использование этих методов в их сочетании позволяет осмыслить и раскрыть предмет исследования, что в результате дает возможность решить научную задачу и достичь цель диссертации. Нормативно-правовая база анализируется с учетом хронологии событий, содержания и характера правовой базы, необходимости получения максимально достоверной информации из всех доступных источников. Исследование проводится с учетом объективных и субъективных факторов. Изложение материала диссертационной работы строится по проблемно-хронологическому принципу.
Нормативно-правовая база исследования. Избранная тема диссертационного исследования обеспечена следующими группами источников:
- нормативные правовые акты дореволюционной России, СССР, РСФСР, Российской Федерации, позволяющие проследить процесс формирования государственной политики в области создания курортного дела как самостоятельной отрасли отечественной экономики;
- материалы высших партийных органов, органов государственной власти и управления, съездов специалистов в области курортного дела и здравоохранения;
- переписка и отчетность различных физических и юридических лиц по статистическим, экономическим и социальным вопросам функционирования отечественных курортов, а также по вопросам правоприменения в тот или иной период времени.
В настоящем диссертационном исследовании используются впервые вводимые в научный оборот материалы, хранящиеся в Российском государственном архиве древних актов, Российском государственном историческом архиве, Государственном архиве Российской Федерации, Архивном отделе администрации г. Сочи, а также правовые акты, включенные в Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи.
Научная новизна диссертационного исследования определяется самой постановкой научной задачи и заключается в том, что в рамках диссертации с историко-правовых позиций комплексно исследуются проблемы истории и правового регулирования отечественного курортного дела.
В работе определены позитивные и негативные стороны становления и развития отечественного курортного дела, собран и обобщен значительный фактический материал.
Автором предпринимается попытка дать правовую оценку организации и деятельности государственных органов, общественных организаций по осуществлению курортного дела на практике. Это в свою очередь позволит с большой достоверностью рассмотреть затрагиваемые проблемы в целом. Предлагается отличающаяся новизной авторская модель развития правовой регламентации отечественного курортного дела, позволяющая показать особенности таковой на определенных исторических этапах. Выявляются основные закономерности, тенденции и перспективы развития правовых основ отечественного курортного дела. Уточняется правовая сущность понятия «курорт», что дает возможность обосновать его место в понятийном аппарате по исследуемой проблеме. Предлагаются авторские дефиниции курортно-туристского комплекса, туристской индустрии курорта и курортного продукта, позволяющие совершенствовать правовые основы этой сферы.
Учитывая многогранность проблемы, автор не стремится к рассмотрению всех аспектов избранной темы. Диссертация посвящена исследованию наиболее актуальных базовых историко-правовых вопросов.
Положения, выносимые на защиту:
- Используемые в нормативных актах дореволюционной России термины «лечебная местность» и «местность лечебного значения» после октября 1917 г. сменяются понятием «курорт». При этом советским законодательством под курортом понимается административно-хозяйственная единица, включающая в себя все санаторно-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и пр.[2] С 1995 г. законодательно закрепляется понятие курорта как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. При этом правовая природа курорта с момента его введения в юридический оборот коррелирует с правовым понятием «округ санитарной охраны» и носит межотраслевой правовой характер.
- Для достижения логической завершенности системы взаимосвязанных понятий, находящихся в основе правового регулирования отечественного курортного дела, предлагается введение в правовой оборот следующих дефиниций:
- курортно-туристский комплекс – целостная система взаимодействующих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечивающих: функционирование и развитие объектов инфраструктуры лечебно-оздоровительной местности (курорта, курортного региона и т.п.), определенный уровень безопасности потребителей, охрану культурного, исторического и природного наследия в пределах ее территории;
- туристская индустрия курорта – система взаимосвязанных общественных отношений, возникающих в процессе потребления туристского продукта, обеспечиваемого функционированием курортно-туристского комплекса, а также отношений, возникающих в процессе целенаправленной рекламно-информационной деятельности;
- курортный продукт – комплекс взаимосвязанных наукоемких технологий непосредственного обслуживания потребителя в части удовлетворения его потребностей в лечении, оздоровлении или отдыхе при благоприятном климате соответствующей лечебно-оздоровительной местности.
- Государственно-правовая история отечественного курортного дела на протяжении всего изучаемого периода характеризуется определенными преобразованиями. Однако, вне зависимости от имевших место социально-политических и экономических реформ, процесс становления и развития правовых основ отечественного курортного дела носит эволюционный характер, основные структурные элементы его организационно-правового механизма отличаются стабильностью и преемственностью, последовательным усовершенствованием правового статуса лечебно-оздоровительных местностей.
- Предложена авторская периодизация истории и правового регулирования отечественного курортного дела, согласно которой его основными этапами являлись: первая половина XVIII в. – 1846 г., 1846 – 1917 гг., 1917 –1956 гг., 1956 – 1991 гг., 1991 г. – настоящее время. Определение исторических периодов становления и развития правовых и организационных основ отечественного курортного дела основано не только на выявлении типа и формы государства, но и предмета, методов правового регулирования исследуемого сегмента общественных отношений; уровня их регламентации при использовании лечебных местностей и формировании системы задействованных в данной сфере государственных органов.
- Правовые и организационные основы отечественного курортного дела на этапе его становления, в I-й половине XVIII в. – 1846 г., в частности, характеризуются фрагментарностью и неразработанностью правовых понятий, общими распоряжениями относительно благоустройства и строительства на территории лечебных местностей, приоритетной регламентацией вопросов застройки территорий лечебных местностей, их горной и санитарной охраны; назначения на постоянной основе врачей и медиков при минеральных водах. В 1846 – 1917 гг. содержание предмета правового регулирования курортным делом расширяется, вводится полицентричный принцип государственного управления им, внедряются рыночные механизмы воздействия на развитие лечебных местностей. Концептуальная схема правового регулирования курортного дела в этот период еще не сложилась. Вместе с тем, лечебная местность в дореволюционной России уже была признана системообразующим компонентом общегосударственного освоения природных лечебно-оздоровительных ресурсов.
- 1917 – 1991 гг. отличаются тем, что впервые юридически были закреплены основные направления правового регулирования курортного дела; сформирована устойчивая система его нормирования и планирования, а также закреплено оформление его в самостоятельную отрасль народного хозяйства СССР. Также для этого периода была характерна активизация соответствующей нормотворческой деятельности. Согласно советской концептуальной схеме правового регулирования курортного дела все отечественные курорты являлись достоянием советского народа. Законодательно закрепленная государственная собственность на курорты легла в основу реализации данной схемы и одновременно явилась средством обеспечения ее эффективности. Главная ценность названной схемы – гарантия курортного отдыха и лечения каждому советскому гражданину. В СССР впервые в общегосударственном масштабе унифицируются и закрепляются организационные и правовые основы курортного дела.
- Правовое регулирование курортного дела в 1991 г. – начале XXI в. отличается разработкой специальных правовых норм, учитывающих рыночные механизмы саморегуляции изучаемого сегмента общественных отношений; введением в юридический оборот новой терминологии; имплементацией некоторых институтов зарубежного права, особых экономических зон туристско-рекреационного типа, в частности. Ключевой идеей формирующейся концептуальной схемы правового регулирования курортного дела на этом этапе предлагается считать гарантированное индивидуальное предоставление курортного продукта высокого качества при определении человека как стратегического ресурса.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что создана модель становления и развития правового регулирования отечественного курортного дела; выявлены его основные закономерности, тенденции и перспективы развития; уточнена историко-правовая сущность понятия «курорт»; предложены дефиниции курортно-туристского комплекса, туристской индустрии курорта и курортного продукта. На основе впервые введенных в научный оборот архивных материалов уточнены представления о становлении и развитии отечественного законодательства в сфере курортного дела, выявлено своеобразие организации и деятельности органов, в компетенцию которых входит управление курортным делом, что дает возможность использовать исторический опыт при совершенствовании правовых основ и практики развития отечественных курортов. Материалы диссертации могут послужить теоретической основой для разработки новой концепции правового регулирования курортного дела в условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации. Результаты проведенного исследования позволяют внести существенный вклад в развитие отечественной истории государства и права как науки и учебной дисциплины.
Практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования его результатов в законотворческой деятельности по разработке и совершенствованию законодательства, регулирующего функционирование курортного комплекса российских лечебно-оздоровительных местностей. Результаты проведенного научного анализа организационных и правовых основ отечественного курортного дела на различных исторических этапах позволят обеспечить системный подход к совершенствованию законодательства в области организации и деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также соответствующей правоприменительной практики. Концептуальные и частные положения настоящего исследования представляют интерес для совершенствования научно-исследовательской работы, разработки и преподавания в высших учебных заведениях курсов по истории отечественного государства и права, теории государства и права, правоведения, прав человека, некоторых отраслевых дисциплин и специальных курсов, посвященных теории правовой политики и основам правового положения отечественных курортов.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы непосредственно в правоприменительной практике, в процессе повышения правовой культуры государственных и муниципальных служащих, основанной на принципах гуманизма, справедливости и законности.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется использованием в исследовании значительного количества архивных материалов, юридической, исторической, политологической, философской и иной литературы, официальных документов, нормативно-правовых актов.
Автором изучены свыше 70 научных трудов по истории и общей теории отечественного государства и права, теории государственного управления, социально-экономической сущности курортного дела и его организации в Российской Федерации, иных работ по теме диссертационного исследования; использованы современные достижения юридической науки и практики.
При анализе эволюции правового регулирования отечественного курортного дела в работе применяются системно-структурный, диалектический и синергетический подходы; используется комплекс взаимосвязанных исследовательских (теоретических и эмпирических) методов, адекватных объекту, предмету, целям, задачам диссертационного исследования. Результаты исследования неоднократно апробированы.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки в России» (Кузнецк, май 2005г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы развития российской правовой системы» (Сочи, июнь 2005); Международном форуме VI Международной конференции молодых учёных и студентов «Актуальные проблемы современной науки» (Самара, сентябрь 2005); на Международной научно-практической конференции «Право, экономика, власть» (Москва, май 2007); на Международной научной конференции «Современное общество: актуальные проблемы и тенденции развития» (Волгоград, май 2007); на IV Межвузовской научно-практической конференции «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, июнь 2007 г.).
Ряд положений и выводов исследования используется в ходе преподавания курсов «История государства и права России», «Теория государства и права», «Теория государственного и муниципального управления», «Административное право», «Права человека», «Правоведение» на юридических факультетах ГОУ ВПО «Сочинский государственный университет туризма и курортного дела», ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет», НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия», НОУ ВППО «Московский открытый юридический институт», филиала ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в г. Астрахани, НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права». Автором по теме диссертации опубликованы монография и семь научных статей общим объемом 15,57 п.л.
Структура диссертационной работы состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении раскрывается актуальность темы диссертационного исследования; определены его цели, задачи, объект и предмет; показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных результатов; сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Становление и развитие курортного дела в дореволюционной России» посвящена определению основных предпосылок правового регулирования отечественного курортного дела, обобщению исторического опыта правового регулирования курортного дела в начале XVIII в. – 1917 г. Она включает обзор и анализ первых нормативных актов, устанавливающих правовую основу создания и развития отечественных курортов.
В первом параграфе «Эволюция курортного дела в I-й половине XVIII в. – 1846 г.» дана характеристика начальному периоду представленной модели становления и развития правового регулирования курортного дела. Исследование показало, что Именной указ от 20 марта 1719 г. «О целительных водах отысканных на Олонце» с приложением Докторских Правил «как при оных водах поступать»[3] явился первым нормативным актом, содержащим положения о курортном деле как таковом. С одной стороны, юридически закрепляется общественная значимость регулирования сферы использования свойств данного природного ресурса, с другой стороны, – низкий уровень законодательной техники сводит нормативное регулирование к строгому соблюдению правил лечения, предложенных докторами. Докторские правила, в свою очередь, представляют собой ряд постановляющих положений относительно приезда, режима и времени употребления минеральной воды и сопутствующей пищи, а также сохранения достигнутого целительного эффекта.
Таким образом, предметом правового регулирования здесь становятся общественные отношения, возникающие при употреблении минеральной воды из Марциальных природных источников. Неполнота его обусловлена отсутствием четкого юридического статуса не только прибывших в данную местность людей, но и тех, кто должен контролировать исполнение данного Указа и Докторских правил, в частности. Логическая незавершенность, формальная неполнота, неточность формулировок, специфичность постановлений и громоздкость синтаксической структуры приводят к неисполнению и ненадлежащему исполнению вышеперечисленных правил использования лечебных свойств Олонецких природных источников.
Первым правовым актом по охране минеральных вод можно считать именной Указ от 14 апреля 1823 г.[4], в соответствии с которым положение об охране минерального источника условно, так как отсутствует четкая формулировка, от чего и как оберегать данный природный ресурс. Здесь дается неопределенное распоряжение об отмене обязательного воинского постоя, которое, тем не менее, фактически расширяет количество мест для прибывающих на лечение и одновременно усиливает целевое назначение местности – лечение. Впоследствии «для охранения порядка и тишины во время съезда разного звания людей для пользовании упомянутыми водами» в Сергиевских минеральных водах учреждается полицейское управление (17 мая 1835 г.)[5], – тем самым, окончательно оформляется тенденция установления особого правового режима на территории курорта.
Во втором параграфе «Правовая регламентация и практика курортного дела в 1846 – 1917 гг.» проанализированы основные нормативные акты, принятые на данном этапе, а также происходившие в это время изменения в организационной структуре управления лечебными местностями на всех уровнях.
Согласно именному Указу от 3 марта 1846 г., Кавказские минеральные воды предоставляются в непосредственное ведение и распоряжение Кавказского Наместника[6], а 29 мая 1847 г. Высочайше утверждается положение об управлении Кавказскими Минеральными водами[7]. Тем самым устанавливается новый порядок регулирования отечественного курортного дела на общегосударственном и местном уровнях. Также значительную роль в формировании правовых основ курортного дела сыграла отраслевая инкорпорация отечественного законодательства, проведенная с учетом европейского правового опыта, благодаря которой отдельный раздел Устава Врачебного в редакции 1892 г. «О управлении разных больничных заведений и минеральных вод» был посвящен охране минеральных вод и приравненных к ним минеральных грязей, а также организации их использования. Согласно Закону о санитарной и горной охране лечебных местностей от 24 апреля 1914 г. еще одним приоритетом в правовом регулировании становится благоустройство лечебных местностей, их застройка, горная и санитарная охрана их территорий.
Во второй главе «Правовые и организационные основы курортного дела в Советском государстве» приведены результаты анализа правовых и организационных основ Советского курортного дела в 1917 – 1991 гг.
Как это показано в первом параграфе «Создание и совершенствование Советского курортного дела в 1917 – 1956 гг.», до середины 50-х гг. ХХ в. курортное дело характеризовалось активными процессами реформирования и поиском оптимальных форм регулирования курортного дела, которое определялось как неотъемлемая часть системы здравоохранения. Так, в положении СНК РСФСР от 31 октября 1918 г. о социальном обеспечении трудящихся, юридически закрепляется концептуальное представление Советской власти о санаторно-курортном деле как о виде врачебной помощи[8], которое впоследствии нашло свое развитие в нормах Советского законодательства вплоть до 90-х гг. ХХ в. Согласно Декрету от 20 марта 1919 г. лечебные местности (курорты), «где бы таковые на территории РСФСР ни находились и кому бы ни принадлежали со всеми сооружениями, строениями и движимостью, обслуживающими ранее курорт и находящимися на присоединенных и приписанных к курорту землях, составляют собственность Республики и используются для лечебных целей»[9]. На основании Декрета СНК РСФСР от 4 апреля 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения»[10] были определены понятия лечебных местностей (курортов). При этом к ним относились: а) места с источниками лечебных вод или с лечебными грязями, б) солено-озерные, лиманные и морские купанья, в) климатические и горные станции и г) места для пользования кумысолечением. Кроме того, названым Декретом определялись виды курортов и общий порядок их дифференциации; вводилось понятие округов горной и санитарной охраны. Кроме того, Наркомздравом РСФСР было утверждено Положение о высшем управлении лечебными местностями (курортами).
25 февраля 1925 г. Наркомздрав РСФСР утверждает два новых Положения: 1) о Главном курортном управлении[11] и 2) о курорте[12]. Согласно последнему, курорт рассматривался как административно-хозяйственная единица, включающая в себя все санаторно-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и т.д., и находящаяся под руководством Управления курорта, которое, в свою очередь возглавлял директор.
В соответствии с постановлением Экономического совещания РСФСР от 18 июля 1931 г. «Об организации Всероссийского объединения курортов и курортных предприятий»[13] в целях развития курортного дела и курортного строительства в РСФСР, а также внедрения хозяйственного расчета в управление курортными учреждениями и предприятиями в системе Наркомздрава РСФСР организовывается Всероссийское объединение курортов и курортных предприятий. Постановление ЦИК и СНК СССР № 42/1012 «О реорганизации курортного дела в СССР» от 7 июля 1932 г. юридически расширило сферу действия введенной Постановлением СНК РСФСР от 3 января 1930 г. первичной формы организации курорта – треста, возглавляемую новым всесоюзным объединением «Союзкурорт».
Важным событием рассматриваемого периода становится принятие на VIII Чрезвычайном съезде Советов 5 декабря 1936 г. Конституции (Основного закона) СССР[14], согласно ст.ст. 119 – 120 которой впервые в отечественной государственно-правовой истории санаторно-курортное лечение становится гарантией прав широких слоев населения, что, бесспорно, является важным достижением отечественной юридической мысли.
Во втором параграфе «Реорганизация курортного дела в 1956 – 1991 гг.» анализируются преобразования правовых и организационных основ отечественного курортного дела на данном этапе. Постановлением Совета Министров СССР от 20 марта 1956 г № 369 «Об улучшении работы санаториев и домов отдыха» таковые были переданы органам здравоохранения. При этом распределение путевок в санатории и дома отдыха для курортного амбулаторного лечения производится ВЦСПС (за рядом исключений), а отбор лиц, направляемых на санаторно-курортное лечение возлагается на органы здравоохранения. Данный нормативный акт имеет принципиальное значение для эволюции регулирования курортного дела, так как с его принятием устраняется полицентричность руководства и контроля за деятельностью курортных учреждений. В целях дальнейшего улучшения организации курортного дела и повышения роли профсоюзов в данной сфере, 10 марта 1960 г. Советом Министров СССР принимается основополагающее Постановление № 335[15], ставшее важной вехой в развитии советского курортного дела. Согласно данному Постановлению профсоюзам передавались все действующие на хозяйственном расчете санатории (кроме туберкулезных), дома отдыха и другие санаторно-курортные учреждения, находящиеся на балансе управлений курортов, санаториев и домов отдыха министерств здравоохранения союзных республик.
ВЦСПС осуществлял руководство деятельностью курортных управлений, курортных учреждений и подведомственных им хозяйств, контроль за выполнением своих постановлений по вопросам организации курортного дела; обеспечивал методическое руководство лечебно-профилактической работой здравниц; проводил мероприятия по подбору и повышению квалификации кадров; разрабатывал планы развития курортов, санаториев и домов отдыха, гидроминералогических ресурсов, бальнеотехнического хозяйства курортов; распределял централизованные капиталовложения на развитие курортов, санаториев и домов отдыха; проводил обмен опытом работы.
В связи с изложенным, следует отметить, что передача ВЦСПС полномочий регулирования курортного дела по своей сути явилось делегированием государственных полномочий общесоюзной общественной организации. Политико-правовое значение данного акта знаменательно, так как позволяет говорить о переходе одного из важнейших секторов союзной экономики и одновременно здравоохранения на новый качественный уровень развития. В связи с введением в действие Основ законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении, на основе Постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха»[16], 5 сентября 1973 г. Совет Министров СССР своим Постановлением[17] утверждает Положение о курортах. Являясь подзаконным нормативным актом общего характера, названное Положение о курортах содержит общие правила по организационному и правовому обеспечению механизма формирования и управления советским курортным делом. По сути, Положение о курортах является воплощением высказанной еще в дореволюционный период идеи о комплексном правовом акте, закрепляющем общие принципы, методы, процедуры образования на территории Российского государства курортов, их развития, управления и охраны. И хотя в силу политических и социально-экономических преобразований СССР в конце ХХ в., системообразующим актом данное Положение не стало, – оно легло в основу современного правового представления о курортном деле в целом. В то же время, подзаконный характер Положения о курортах позволяет говорить о традиционном восприятии курортного дела как составляющей части определенного сектора народного хозяйства Советского государства.
Согласно Постановлению XIX съезда профсоюзов СССР от 27 октября 1990 г.[18] правопреемником ВЦСПС становится Всеобщая конфедерация профессиональных союзов СССР, которая в соответствии с нормами Закона СССР от 10 декабря 1990 г. № 1818-1 «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности»[19], наделяется полномочиями по управлению курортным делом.
В третьей главе «Курортное дело в современной России» проанализированы действующие правовые и организационные основы курортного дела.
В первом параграфе «Развитие курортного дела в 1991 г. – начале ХХI в.» раскрывается регламентация и осуществление курортного дела на заключительном этапе. В это время происходят коренные изменения политической системы и экономической основы государства в направлении расширения самостоятельности государственных предприятий и сферы деятельности частного сектора. При этом имеет место акционирование курортных учреждений и приватизация земельных участков в пределах курортных территорий. Стихийность перечисленных процессов приводит к сбою в функционировании всего курортного дела. В 90-е гг. ХХ в. издаются разобщенные нормативные акты, которые, в основном, способствуют общей тенденции возрастания правовых пробелов, противоречий и казусов. Основополагающими в исследуемой сфере становятся Федеральные законы № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»[20] и № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно положениям Федерального закона № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, относятся к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.
Принятие специализированного закона о курортах является важным достижением отечественной юридической мысли в силу вывода сферы государственного управления курортной отраслью из ранга ведомственной юрисдикции. Впервые в отечественной юридической практике в Федеральном законе № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» закрепляется дефиниция «курортное дело». Впоследствии содержание данного понятия было расширено в Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации, одобренной решением Коллегии Министерства здравоохранения Российской Федерации № 11 от 24 июня 2003 г. Согласно ей курортное дело отождествляется с курортной деятельностью и представляется как совокупность всех видов научно-практической деятельности по организации и осуществлению профилактики заболеваний, лечению и реабилитации больных на основе использования природных лечебных ресурсов, а также изучению их свойств и механизма действия, как комплекс мероприятий по организации, строительству, управлению курортами, обеспечению лечения и культурно-бытовому обслуживанию граждан, эксплуатации и охране природных лечебных ресурсов и санитарной охране курортов.
Исходя из этого определения, можно заключить, что используемый в научной литературе термин «санаторно-курортная деятельность» по своему объему совпадает с понятием курортной деятельности. Также важным нормативным правовым актом последнего времени становится Федеральный закон № 76-ФЗ от 3 июня 2006 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»[21], вступивший в силу 9 июля 2006 г., в соответствии с которым особые экономические зоны создаются теперь и в целях развития санаторно-курортной сферы. Действующий порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и режим их функционирования определяются соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ № 1425 от 7 декабря 1996 г.[22]
Во втором параграфе «Основные направления и перспективы правовой регламентации и осуществления курортного дела» раскрывается социально-экономическая сущность курортного дела, определяются тенденции его развития в Российской Федерации, выявляются закономерности правового регулирования курортного дела, определяются тенденции и перспективы его развития. Кроме того, был сформулирован ряд исходных положений, необходимых для построения государственного управления курортным делом, а также определены первоочередные меры по совершенствованию и систематизации нормативно-правовой базы в сфере курортного дела.
В заключении сформулированы основные выводы исследования, намечены дальнейшие направления его развития. Перспективы дальнейшей работы по теме исследования представляются в развитии теоретико-методологических основ правового регулирования курортного дела в Российской Федерации.
Основные положения и результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
Монографии:
- Самарина Т.В. Организационные и правовые основы государственного управления курортным делом: первая половина XVIII века – начало XXI века. – М.: Изд-во СГУ, 2009. – 208 с. – 13 п.л.
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК России:
- Самарина Т.В., Тверитинов И.А. Генезис санаторно-курортной отрасли в Сочинском регионе и ее правового регулирования (1860-е – 1917 годы).//Закон и право. – №5. – 2007. – С. 116 – 120. – 0,63 п.л.
- Самарина Т.В. Некоторые аспекты теории эволюции отечественного механизма государственного управления курортным делом.//Закон и право, №1, 2008. – С. 56 – 58. – 0,38 п.л.
Научные статьи, опубликованные в других изданиях:
- Самарина Т.В. Проблемы формирования современного российского туристского пространства: правовой аспект.//Материалы всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки в России»: Выпуск 3. В 3-х т. Т. 1. – Кузнецк: Изд-во КИИУТ, 2005. – С. 103 – 105.– 0,15 п.л.
- Самарина Т.В. Некоторые вопросы соотношения международного и внутригосударственного права в сфере туризма.// Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы развития российской правовой системы» (Сочи, 3 июня 2005 г.). – Сочи: РИО СГУТиКД, 2006. – С. 155 – 159. – 0,22 п.л.
- Самарина Т.В. Проблемы правового регулирования деятельности малых гостиниц и домов гостиничного типа.// Сборник трудов I-го Международного форума VI Международной конференции молодых учёных и студентов) «Актуальные проблемы современной науки», Самара, 12-15 сентября 2005г.: Гуманитарные науки. Ч. 46. – Самара: СамГТУ, 2005. – С. 73-75. – 0,19 п.л.
- Епифанов А.Е., Самарина Т.В. Экономическая и правовая связь индустрии туризма и курортного дела в Российской Федерации.// Право, экономика и власть: Доклады и статьи VII Международной научно-практической конференции. Москва, 18 мая 2007 г. / Под ред. А.В. Хорошилова, П.Ю. Федорова, В.Н. Белоновского – М.: МЭСИ, 2007. – С. 201 – 203. – 0,5 п.л.
- Епифанов А. Е., Самарина Т. В. Основные этапы регламентации курортного дела в отечественном праве.// Право как ценность и средство государственного управления обществом: Сборник научных трудов/ Отв.ред. П. В. Анисимов – Вып. 4. – Волгоград: ВА МВД России, 2007. – С. 40 – 48. – 0,5 п.л.
Общий объем опубликованных работ – 15,57 п.л.
[1] Федеральный закон от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ (в редакции от 30 октября 2007 г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»// Российская газета. №162. 27 июля 2005 г.
[2] Положение о курорте, утвержденное Наркомздравом РСФСР от 25 февраля 1925 г..//Курортное дело. 1925. №1-2. Официальный отдел
[3] Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Том V. Ст. 3338
[4] Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Том XXXVIII. Кн. 3. Ст. 29426
[5] Полное собрание законов Российской империи. Собр. II. Том X. Ст. 8140
[6] Дополнение ко II Полному собранию законов Российской империи. Часть II. Ст. 19789а. – СПб.: «Типография II Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии», 1855
[7] Полное собрание законов Российской империи. Собр.II. Том ХХII. Ст. 21276
[8] Положение СНК РСФСР от 31 октября 1918 г.// Декреты Советской власти. Т. III. – М., 1964. – С. 484
[9] Постановления КПСС и Советского правительства об охране здоровья народа. – М., 1958 – С. 37
[10] Декреты Советской власти. Т. V. – С. 19-21
[11] Курортное дело. 1925. №1-2. Официальный отдел
[12] Курортное дело. 1925. №1-2. Официальный отдел.
[13] Собрание узаконений и распоряжений РСФСР. 1931. №40. Ст.310
[14] Съезды Советов в документах. 1917 – 1936 гг. Т. 3. – М., 1960. – С. 226-245
[15] ГА РФ. Ф. 9493. Оп. 8. Д.1. Лл.1-2; СП СССР. 1960. №8. Ст. 52
[16] Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР. 1970 г. №16. Ст. 126
[17] Собрание постановлений и распоряжений правительства СССР. 1973. №20. Ст.112
[18] Материалы XIX съезда профсоюзов СССР. – М.: Труд. 1990.– С. 33
[19] Ведомости Верховного Совета СССР. 19.12.1990 г. №51. Ст. 1107
[20] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 9. Ст. 713
[21] Российская газета. 8 июня 2006 г. №4087
[22] Собрание законодательства РФ. 1996. № 51. Ст. 5798
