Уголовно-правовая характеристика нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях проведения бюджетной реформы
На правах рукописи
Казаков Александр Яковлевич
Уголовно-правовая характеристика нецелевого расходования
бюджетных средств и средств государственных внебюджетных
фондов в условиях проведения бюджетной реформы
Специальность: 12.00.08 – уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2010 г.
Работа выполнена в Государственном учреждении
«Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
| Научный руководитель – | Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Ларичев Василий Дмитриевич |
| Официальные оппоненты – | доктор юридических наук, профессор Лопашенко Наталья Александровна; кандидат юридических наук Карпов Александр Геннадьевич |
| Ведущая организация – | Академия управления МВД России |
Защита диссертации состоится «___» ___________ 2010 г. в _____ часов
на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, Г – 69, ГСП – 5, г. Москва, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___» __________ 2010 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Залогом успешного выполнения государством стоящих перед ним задач является эффективная бюджетная политика. Посредством экономических регуляторов государство управляет общественным производством, обеспечивает социально-экономические потребности населения, безопасность страны, а также выполняет иные общезначимые функции.
В последние годы в Российской Федерации проведены серьезные мероприятия по совершенствованию способов управления государственными (муниципальными) финансами. В 2004 г. была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (далее - Концепция), которая ознаменовала собой новый виток многолетнего процесса модернизации бюджетных правоотношений в нашей стране. Суть указанной бюджетной реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В целях реализации Концепции проделана большая работа по совершенствованию бюджетного законодательства. В частности, Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации. Посредством данных поправок была создана целостная система регулирования бюджетных отношений, укреплены методологические основы бюджетного процесса. Одной из задач нового правового обеспечения процедур бюджетирования стало повышение эффективности расходования бюджетных средств.
Вместе с тем результативное использование государственных (муниципальных) финансов невозможно без соблюдения режима законности. В Российской Федерации данная сфера государственного функционирования является одной из наиболее пораженных различного рода нарушениями и злоупотреблениями. Так, только Счетной палатой Российской Федерации в 2000-2008 гг. в ходе контрольных мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму более 1128 млрд. руб.[1]
В свою очередь нарушение целевого характера распределения и использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов может свести на нет любые усилия государства по обеспечению стабильности экономической и социальной сфер жизнедеятельности. Осознавая возможности сдерживающего воздействия уголовного закона, а также учитывая повышенную общественную значимость отношений в сфере использования ресурсов государственной бюджетной системы, Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» была введена уголовная ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. После введения указанной уголовной ответственности в 2004 г. в Российской Федерации было возбуждено 44 уголовных дела по признакам составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, в 2005 г. – 107, в 2006 г. – 181, в 2007 г. – 240, в 2008 г. – 291, в первом полугодии 2009 г. – 257.
В то же время количественные показатели зарегистрированных преступлений в данной сфере далеко не свидетельствуют о реальном уровне их распространенности. Анализируемые противоправные деяния характеризуются высокой степенью латентности. Их выявление прежде всего зависит от активности правоохранительных органов и органов финансового контроля. Немаловажное значение имеет правильная квалификация действий виновных должностных лиц органами предварительного расследования. Несмотря на то, что ст. 285.1 и 285.2 УК РФ действуют уже несколько лет, правоприменительная практика в этой области до сих пор не отвечает должным требованиям. Остающаяся сложной на протяжении десятков лет криминологическая ситуация в сфере расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов требует тщательной проработанности и глубокой осмысленности указанного направления уголовной политики. В данном случае необходимо исследовать эффективность действующего уголовного законодательства с целью выработки путей совершенствования мер принудительного воздействия на такие противоправные деяния.
Вопросов ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов касались в своих работах О.Н. Аверин, В.К. Андреев, Ю.Л. Анисимов, К.С. Арутюнян, А.Я. Аснис, Т.Б. Басова, А.А. Бекряшев, Д.А. Бойков, В.Б. Волженкин, Б.Я. Гаврилов, Ю.Н. Демидов, С.В. Изосимов, А.Г. Карпов, В.П. Косевич, Н.А. Лопашенко, А.В. Макаров, Т.В. Пинкевич, О.А. Плехова, С.В. Попов, О.С. Русакова, В.Г. Саркисянц, В.И. Тюнин, Р.Р. Фазылов, А.В. Шнитенков, А.К. Щегулина и другие авторы. Однако происшедшие изменения в бюджетном законодательстве предопределили новый взгляд на многие аспекты характеристик составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, нормы которых носят ярко выраженный бланкетный характер.
Учеными не исчерпаны все проблемные вопросы, касающиеся уголовной ответственности за такого рода посягательства. До сих пор в правоприменительной практике судебно-следственных органов и органов финансового контроля отсутствует единство подходов к квалификации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, что также подтверждает актуальность выбранной темы. Опубликованные комментарии к ст. 285.1 и 285.2 УК РФ носят дискуссионный характер и требуют дальнейшей научной разработки.
Указанные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и его основные направления.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является разработка научно обоснованной системы мер по повышению эффективности уголовно-правовых средств борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов на правоприменительном и законодательном уровнях.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования стали: анализ состояния научной разработанности вопросов уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;
изучение судебно-следственной практики в данной сфере;
раскрытие объективных и субъективных признаков составов преступления, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ;
разработка научно обоснованных рекомендаций по квалификации деяний, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ;
формулирование предложений по совершенствованию уголовного законодательства для повышения эффективности норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Объект и предмет исследования. Объект исследования составляют общественные отношения в сфере уголовно-правовой охраны финансового обеспечения задач и функций государства, а его предмет - нормы уголовного законодательства об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, судебно-следственная практика применения ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, научная доктрина по данной проблеме.
Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический метод познания явлений и процессов реальной действительности, предполагающий их изучение в постоянном развитии, тесной взаимосвязи и взаимозависимости. В процессе исследования применялись также такие общенаучные методы исследования, как сравнение, анализ, синтез, а также формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и другие частнонаучные методы. В качестве нормативной базы исследования использовались Конституция Российской Федерации, действующее административное, бюджетное, гражданское, уголовное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Теоретической основой исследования стали труды ученых в области уголовного, гражданского, конституционного, административного, финансового права, философии, экономики, социологии и других отраслей наук.
Эмпирическую базу исследования составили данные ГИАЦ МВД России о состоянии преступности в указанной сфере, сведения о преступности в субъектах Российской Федерации за период с 2004 по 2009 гг.
В качестве экспертов по исследуемой проблеме опрошено 90 работников оперативных подразделений органов внутренних дел и следователей Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, в производстве которых находились материалы проверок и уголовные дела о преступлениях анализируемой категории, гг. Москвы, Санкт-Петербурга, республик Башкортостан, Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Алтайского края, Архангельской, Ивановской, Кировской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Томской, Тюменской, Ульяновской, Ярославской областей.
С учетом требований репрезентативности изучено 102 уголовных дела о преступлениях, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, 247 материалов доследственных проверок, по результатам которых вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, 187 актов проверок органов финансового контроля, 54 дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ, различных регионов страны (гг. Москвы, Санкт-Петербурга, республик Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Мордовия, Хакасия, Алтайского и Красноярского краев, Амурской, Архангельской, Ивановской, Кировской, Московской, Нижегородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской, Томской, Тюменской, Ульяновской, Ярославской областей), материалы опубликованной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Объем собранных эмпирических материалов, методика их научного изучения и анализа, по мнению соискателя, обеспечивают достаточный уровень их репрезентативности, обоснованность и достоверность научных выводов и предложений.
Научная новизна исследования заключается в том, что соискателем впервые после проведения в Российской Федерации бюджетной реформы на монографическом уровне проведено комплексное изучение уголовно-правовых аспектов борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов с учетом последних изменений и дополнений, внесенных в бюджетное законодательство, современной судебной практики применения соответствующих уголовно-правовых норм.
Автором разработаны научные рекомендации по наиболее спорным вопросам квалификации преступного расходования бюджетных ресурсов, выявлены проблемы определения признаков составов рассматриваемых преступлений, установлены случаи несоответствия норм уголовного права отдельным требованиям нового бюджетного законодательства, внесены предложения по совершенствованию и приведению в соответствие с нормами отраслевого права положений уголовного закона, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Родовым объектом преступлений, объединенных в разделе 10 УК РФ «Преступления против государственной власти», предложено считать государство, как структуры взаимосвязанных элементов, отражающих формы и условия, механизмы и инструменты его существования. В связи с этим сформулировано новое наименование раздела 10 УК РФ - «Преступления против государства».
В связи с тем, что бюджеты и внебюджетные фонды являются составляющими бюджетной системы Российской Федерации, имеющими общее предназначение, дано авторское понятие и определение единого непосредственного объекта преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, под которым следует понимать финансовое обеспечение задач и функций государства.
Факультативным непосредственным объектом нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов являются интересы граждан и организаций, для обеспечения которых предназначались нецелевым образом использованные бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов.
2. Положения ст. 289 БК РФ, а за ней и ст. 285.1 УК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ, устанавливающие формы нецелевого использования бюджетных средств, в настоящее время не корреспондируются с нормами бюджетного законодательства, устанавливающими процедуру расходования средств бюджета. В связи с этим определен новый перечень документов, порядок исполнения которых охраняется ст. 285.1 УК РФ: бюджет, сводная бюджетная роспись, бюджетная роспись, казначейское уведомление, бюджетной расписание, бюджетная смета.
Под иными документами в названной статье следует понимать договор или государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, договор аренды и иной документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства при поставке товаров (накладная, акт приемки-передачи), выполнении работ (акт выполненных работ), оказании услуг (счет), исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ), иные документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств.
В основу современного нормативного определения нецелевого расходования бюджетных средств положено понимание условий получения бюджетных средств в узком смысле (как направление использования денежных средств, регламентированное путем указания конкретного кода бюджетной классификации). В связи с этим нецелевое расходование бюджетных средств представляет собой их использование исключительно не по коду бюджетной классификации.
Вместе с тем указанный подход не соответствует задачам криминализации анализируемых деликтов. Статья 285.1 УК РФ должна выступать гарантом обеспечения доведения бюджетных средств до конечных, конкретных получателей, обеспечивая тем самым порядок расходования бюджетных средств в соответствии с правовыми основаниями их получения, то есть условиями получения бюджетных средств, понимаемых в широком смысле.
Подробная законодательная регламентация охраняемых бюджетных правоотношений позволяет сделать вывод о целесообразности исключения из диспозиций статей ненужной детализации, изложив их следующим образом: «расходование бюджетных средств вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
Расходование бюджетных средств на цели: 1) не соответствующие установленным законом расходным обязательствам, но допускаемые на основании утвержденного бюджета; 2) не соответствующие их предназначению, установленному законом, но допускаемые на основании нормативного правового акта, регламентирующего порядок их предоставления; 3) не соответствующие их предназначению, установленному утвержденным бюджетом, но допускаемые на основании бюджетной сметы, не являются объектом уголовно-правовой охраны ст. 285.1 УК РФ. В силу их противоправности такие случаи являются незаконным расходованием бюджетных средств и подлежат квалификации по ст. 286 УК РФ.
3. Действующие законодательные акты, устанавливающие правовой статус государственных внебюджетных фондов, существенно устарели, отдельные их положения вошли в противоречие с федеральным законодательством, данной категорией нормативных правовых актов не регламентируется исчерпывающий перечень условий расходования средств бюджетов ГВФ, отдельные условия расходования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов регулируются также нормативными правовыми актами субъектов Федерации, приказами фондов, являющихся государственными учреждениями, которые не могут быть признаны законодательством РФ. С учетом изложенного диспозиция ст. 285.2 УК РФ является необоснованной и не корреспондирующейся с нормами отраслевого законодательства.
В связи с этим, а также с учетом ранее выработанных рекомендаций описание преступного деяния, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, необходимо осуществить следующим образом: «расходование средств государственных внебюджетных фондов вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
4. Под предметом преступления следует понимать материальные и нематериальные объекты реальной действительности (включая различные права и блага), на которые воздействует виновный, осуществляя преступное посягательство. Преступному воздействию, регламентированному в ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, подвергаются бюджетные средства как самостоятельная социально-правовая категория, а не суммы денежных средств, которым они эквивалентны. В связи с этим предложено авторское понимание предмета преступных посягательств, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, который, будучи в данном случае факультативным признаком объективной стороны состава преступления, представляет собой бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов как денежные средства, зачисленные на единый счет бюджета.
5. Субъектом преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, может быть должностное лицо только получателя бюджетных средств. При этом безосновательно отсутствует уголовная ответственность за аналогичные деяния должностных лиц распорядителей средств государственных и муниципальных бюджетов, общественная опасность нецелевого расходования бюджетных средств которых гораздо выше, нежели получателей бюджетных средств. С целью повышения эффективности борьбы с нарушением финансовой дисциплины при распределении и использовании бюджетных средств представляется целесообразным исключить из диспозиции ст. 285.1 УК РФ указание на то, что субъектом преступления может быть должностное лицо получателя бюджетных средств. С учетом этого и вышеизложенных рассуждений предлагается новая редакции части 1 статьи 285.1 УК РФ.
«Статья 285.1. Нецелевое расходование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 1. Расходование должностным лицом средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов, совершенное в крупном размере, -
При этом статью 285.2 УК РФ предлагается упразднить.
При таком подходе устраняются существующие в настоящее время различия в правовом регулировании уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств и нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
6. Субъектом состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, могут быть должностные лица как распорядителей, так и получателей бюджетных средств. При этом сквозь призму примечания к ст. 285 УК РФ к ответственности по указанной статье могут быть привлечены лишь должностные лица государственных и муниципальных учреждений. Действия руководителей хозяйствующих субъектов других организационно-правовых форм, нецелевым образом осуществляющих начисление и расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, подпадают под признаки состава преступления, предусмотренного ст. 201 УК РФ, что влечет для них более повышенную уголовную ответственность, не соответствующую принципу справедливости.
С целью устранения отмеченных несовершенств целесообразно предусмотреть в УК РФ уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации.
7. Формальный характер анализируемых составов преступлений определяет вид умысла, с которым они могут быть совершены. Поскольку последствие не является элементом состава преступления, психическое отношение к нему не влияет на форму вины и квалификацию. Поэтому в формальных составах форма вины определяется психическим отношением к деянию и разграничить прямой умысел от косвенного в таких ситуациях нельзя. Таким образом, субъективная сторона составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, характеризуется умышленной формой вины.
Теоретическое значение диссертации выражается в том, что комплекс полученных соискателем новых исследовательских результатов, теоретических выводов и положений вносит определенный вклад в систему научных знаний об использовании уголовно-правовых средств в борьбе с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в условиях проведения бюджетной реформы, восполняет имеющиеся пробелы в применении рассматриваемых норм при расследовании преступлений, развивая, таким образом, науку уголовного права. Полученные в ходе исследования результаты могут служить теоретической базой для совершенствования законодательного регулирования в сфере бюджетных правоотношений.
Практическое значение диссертации заключается в возможности использования содержащихся в ней положений для изменения норм уголовного и бюджетного законодательства, а также для решения проблем, возникающих при квалификации преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, их отграничении от общедолжностных преступлений.
Материалы исследования могут использоваться для дальнейшего расширения и углубления теоретических знаний в уголовно-правовой сфере, а также при преподавании курсов уголовного и финансового права. Положения диссертации применимы при разработке методических рекомендаций для органов финансового контроля, внутренних дел, прокуратуры и суда по вопросам квалификации нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли апробацию в процессе выступления соискателя на двух научно-практических конференциях, прошедших во ВНИИ МВД России в 2008 г., в процессе обсуждения на заседании НИЦ № 1 ВНИИ МВД России, при подготовке публикаций по теме исследования.
Основные положения также докладывались соискателем при выступлениях в подразделениях по налоговым преступлениям ГУВД г. Москвы и Московской области.
Основные положения исследования отражены в пяти публикациях автора по теме диссертации общим объемом 2,55 п. л.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, девяти приложений и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность; определяются цель, задачи, объект и предмет исследования; раскрываются методологический и методический подходы к решению поставленных задач, новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов исследования.
В первой главе диссертации – «Уголовно-правовая характеристика объективных признаков нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» – рассматриваются различные аспекты объективных признаков составов преступления, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Первый параграф посвящен рассмотрению особенностей объекта преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ. В основу исследования автором положено понимание объекта преступления как охраняемого уголовным законом социально значимого блага, интереса, которому в результате совершения преступления причиняется вред либо создается реальная угроза причинения такого вреда. С использованием данного подхода сформулированы понятия родового, видового и непосредственного объектов преступлений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Объект преступления характеризует прежде всего его общественную опасность, являющуюся исходным моментом для криминализации деяния, а не сферу общественных отношений, которым причиняется вред. В связи с этим автор делается вывод, что ненадлежащее расходование средств бюджетной системы дискредитирует ее основное предназначение, т.е. обеспечение задач и функций государства. Вследствие чего ущерб может быть причинен всем сферам общественных отношений (социально-экономической, культурно-образовательной, политической и иных, наиболее важных для жизнедеятельности общества), в которых находят реализацию публичные функции.
Соискатель отмечает, что анализ содержания раздела 10 УК РФ «Преступления против государственной власти» свидетельствует о нарушении правил формальной логики при его построении, следствием чего явилась определенная тавтология в наименованиях раздела и главы 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Причиной такого дисбаланса стало некорректное использование термина «государственная власть».
В работе констатируется, что местное самоуправление и государственная власть не могут рассматриваться как изолированные по отношению друг к другу явления; будучи организационно обособленными публично-властными структурами, они находятся в сложной системе взаимосвязей, характеризующихся социально-целевым единством их предназначения.
Основываясь на доктринальных достижениях науки конституционного права, автор приходит к выводу, что сущность такой правовой категории, как государственная власть, можно определить как некий механизм, разновидность регулирования, который является производным от понятия государства, которое и является в данном случае надлежащим объектом уголовно-правовой охраны.
Государство как многогранная сущность, взаимосвязанные элементы которой отражают формы и условия (конституционный строй, безопасность), механизмы (государственная власть, включая правосудие) и инструменты (порядок управления, публичный аппарат) ее существования, является родовым объектом рассматриваемой категории преступлений, в связи с чем автор предлагает новое наименование раздела 10 УК РФ «Преступления против государства».
Отмечая недостаточную обоснованность ученых о необходимости выделения норм, предусматривающих ответственность за преступления в бюджетной сфере, в отдельную главу, а также признавая отсутствие единого объекта правоохраны норм ст. 285.1 и ч. 2 ст. 176 УК РФ, соискатель констатирует, что нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, будучи частным случаем злоупотребления должностными полномочиями, характеризуются общим для должностных преступлений видовым объектом.
Поскольку исследуемая группа деяний посягает на должный порядок функционирования механизма, при помощи которого осуществляется воздействие государства на те или иные сферы жизнедеятельности общества для выполнения стоящих перед ним функций и задач, видовым объектом указанной категории преступлений является деятельность публичного аппарата управления, который представлен системой органов государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, а также органами управления в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях.
Отмечая, что бюджеты и внебюджетные фонды составляют единую бюджетную систему Российской Федерации и имеют общее предназначение – финансовое обеспечение задач и функций государства, в силу которого бюджетная система признается особой ценностью, нуждающейся в уголовно-правовой защите, автор резюмирует, что деяния, предусмотренные ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, посягают на один непосредственный объект – финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
В результате совершения указанных преступлений может быть причинен вред либо создана угроза причинения такого вреда интересам граждан и организаций, для обеспечения которых предназначались нецелевым образом использованные бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов, которые образуют факультативный непосредственный объект исследуемых составов преступления.
Во втором параграфе дается уголовно-правовая характеристика объективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ.
Автором отмечается, что в соответствии с диспозицией статьи объективная сторона исследуемого деликта описана законодателем в виде пяти альтернативных противоправных, общественно опасных действий, отличающихся между собой по источнику закрепления нарушаемых требований.
При этом за основу такого описания законодателем была взята введенная ранее ст. 289 БК РФ, регламентирующая нецелевое использование бюджетных средств. Такое «слепое» заимствование отнюдь не обеспечило корреспонденцию норм уголовного законодательства положениям отрасли бюджетного права, которые в связи с проведенной реформой претерпели существенные изменения.
Рассмотрев позиции ученых о необоснованности применения в диспозиции статьи 285.1 УК РФ термина «расходование бюджетных средств» и необходимости его замены термином «использование бюджетных средств», проанализировав при этом регламентированные законом стадии бюджетного процесса, соискателем отмечено, что процедура расходования бюджетных средств представляет собой их распределение и использование. Поскольку субъектом состава преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК РФ, является должностное лицо получателя бюджетных средств, являющегося участником бюджетного процесса только на стадии использования бюджетных средств, общественные отношения, складывающиеся при их распределении, не входят в объект уголовно-правовой охраны указанной нормы закона.
Диссертантом проведен системный анализ новаций, внесенных в федеральное законодательство в связи с новой бюджетной реформой. Отмечается, что суть проведенных модернизаций сводится к смещению акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».
Диспозиция ст. 285.1 УК РФ, норма которой носит ярко выраженный бланкетный характер, не корреспондируется с новым бюджетным законодательством. В перечне документов, порядок соблюдения которых охраняется ст. 285.1 УК РФ, безосновательно отсутствует сводная бюджетная роспись, бюджетное расписание, а термин «уведомление о бюджетных ассигнованиях» должен быть заменен на ныне актуальный «казначейское уведомление», понятие «смета доходов и расходов» - на термин «бюджетная смета».
Наибольшие сложности вызывает квалификация расходования бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным иным документом, являющимся основанием для их получения.
В связи с этим подчеркивается, что нормативный правовой акт, для которого юридическое значение имеет не форма, а содержание документа, т.е. сама информация, а не способ ее закрепления, в смысле статьи 285.1 УК РФ не может быть признан иным документом.
Одновременно на основе анализа норм действующего бюджетного законодательства отмечается наличие регламентированного перечня видов бюджетной документации, которые могут быть квалифицированы таким образом: договор или государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, договор аренды и иной документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства при поставке товаров (накладная, акт приемки-передачи), выполнении работ (акт выполненных работ), оказании услуг (счет), исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ), иные документы, подтверждающие возникновение денежных обязательств.
Также констатируется, что в настоящее время ни в нормативных правовых актах, ни в юридической и экономической литературе, ни в правоприменительной деятельности судов и органов следствия и финансового контроля не сложилось единого понимания нецелевого расходования бюджетных средств.
Автором проанализированы варианты решения указанной проблемы, предлагаемые Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Счетной палатой Российской Федерации, судебно-следственной практикой по уголовным делам, учеными в области уголовного и финансового права.
Подчеркивается, что конкретный код классификации расходов содержит цель расходования бюджетных средств. Следовательно, расход средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование (т.е. перераспределение средств с одного кода на другой), является нецелевым использованием бюджетных средств.
Автором сделан вывод, что поскольку из диспозиции ст. 285.1 УК РФ следует, что исследуемой нормой уголовного закона охраняется порядок исполнения бюджета, а не регламентированные бюджетным законодательством правила распределения бюджетных фондов, не могут быть квалифицированы по ст. 285.1 УК РФ расходование бюджетных средств на цели, не соответствующие установленным законом расходным обязательствам, но допускаемые на основании утвержденного бюджета и (или) допускаемые на основании нормативного правового акта, регламентирующего порядок их предоставления и (или) допускаемые на основании бюджетной сметы; расходование бюджетных средств, сверх утвержденных показателей, нормативов. Такие случаи признаются незаконным расходованием бюджетных средств.
Отмечается, что условия получения бюджетных средств в узком смысле представляют собой направление использования денежных средств, регламентированное бюджетом, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, казначейским уведомлением, бюджетной сметой и иным документом путем указания конкретного кода бюджетной классификации.
В широком смысле под указанным термином следует понимать конкретные правовые основания для расходования денежных средств, регламентированные правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления (такие основания содержатся в нормативных правовых актах и договорах (соглашениях), определяющих расходные обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования и порядок их исполнения).
Закрепление законодателем источников определения условий получения (целей использования) бюджетных средств не несет в себе какого-либо особого значения, поскольку установление объективных признаков нецелевого расходования бюджетных средств происходит путем ссылки на конкретные нормы утвержденных бюджетов и иных правовых актов как законного, так и подзаконного уровней.
Подробная законодательная регламентация охраняемых бюджетных правоотношений позволяет сделать вывод о целесообразности исключения из диспозиции статьи ненужной детализации, которая в настоящее время перестала корреспондироваться с бюджетным законодательством, изложив их следующим образом: «расходование бюджетных средств вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
В третьем параграфе рассматриваются проблемы объективной стороны состава преступления, связанного с нецелевым расходованием средств государственных внебюджетных фондов (далее - ГВФ), которая представлена законодателем в виде двух альтернативных действий:
1) расходование денежных средств на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, регулирующим их деятельность;
2) расходование денежных средств на цели, не соответствующие бюджетам указанных фондов.
Проведенный соискателем анализ нормативной правовой базы, регулирующей деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации, свидетельствует, что действующие законодательные акты, устанавливающие правовой статус ГВФ, существенно устарели, некоторые их положения вошли в противоречие с федеральным законодательством. Данной категорией нормативных правовых актов не регламентируется исчерпывающий перечень условий расходования средств бюджетов ГВФ. Такие условия регулируются нормативными правовыми актами субъектов РФ, приказами фондов, являющихся государственными учреждениями, которые не могут быть признаны законодательством РФ.
В связи с этим отмечается, что с целью исчерпывающего закрепления случаев незаконного расходования средств государственных внебюджетных фондов диспозицию ст. 285.2 УК РФ в указанной части необходимо было бы изложить следующим образом: «расходование средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами».
Особо подчеркивается отсутствие последовательной позиции законодателя при криминализации такого рода деликтов. Применительно к средствам бюджетов уголовная ответственность наступает за расходование денежных средств вопреки целям, установленным бюджетом, бюджетной росписью, казначейским уведомлением и бюджетной сметой. Объектом уголовно-правовой охраны ст. 285.1 УК РФ не охватывается порядок расходования бюджетных средств в соответствии с условиями, установленными законом или иным нормативным правовым актом.
Статьей 285.2 УК РФ охватываются случаи как незаконного, так и нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов. На основе анализа о соотношении нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов с общедолжностными преступлениями автором определено, что в таких случаях должностное лицо получателя бюджетных средств совершает действия, которые входят в круг его должностных полномочий, но могли быть им совершены только при наличии особых обстоятельств.
Признавая, что в определенных ситуациях злоупотребление и превышение должностных полномочий являются смежными составами преступления, при таких обстоятельствах нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов является частным случаем злоупотребления должностными полномочиями.
Действия лица, совершившего нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов из корыстной или иной личной заинтересованности, подлежат квалификации по ст. 285 УК РФ, поскольку в данном случае полностью охватывается содеянное.
Совершенно другая ситуация складывается относительно правовой природы незаконного расходования бюджетных средств. Расходование бюджетных средств на цели, не связанные с задачами и функциями государства, представляет собой действие, которое никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершить. Таким образом, незаконное расходование бюджетных средств подлежит квалификации по ст. 286 УК РФ, санкция которой предусматривает более строгое наказание, чем ст. 285.1 и 285.2 УК РФ.
Таким образом, за незаконное расходование средств бюджетных фондов предусмотрена более строгая ответственность, чем за незаконное расходование средств государственных внебюджетных фондов. Однако бюджеты и государственные внебюджетные фонды заслуживают равной степени уголовно-правовой охраны.
Закономерен вывод о том, что законодателем необоснованно в диспозиции ст. 285.2 УК РФ регламентирована ответственность за незаконное расходование средств государственных внебюджетных фондов. В связи с этим автором предложено следующее описание преступного деяния, связанного с нецелевым использованием средств ГВФ: «расходование средств государственных внебюджетных фондов вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов».
Четвертый параграф работы посвящен особенностям предмета нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Исследуя различные позиции о соотношении предмета преступного посягательства с иными элементами состава преступления, автор отмечает, что поскольку в ст. 285.1 и 285.2 УК РФ общественно опасные последствия описаны законодателем посредством предмета преступного посягательства, последний в данном случае является факультативным признаком объективной стороны состава преступления, что предопределило нетрадиционное расположение параграфов в диссертации.
Под предметом преступления соискатель предлагает считать как материальные, так и нематериальные объекты реальной действительности (включая различные права и блага), на которые воздействует виновный, осуществляя преступное посягательство.
Соискателем опровергается позиция ученых о том, что предметом анализируемых преступных посягательств являются безналичные деньги, анализируется правовая сущность указанной категории и отмечается отсутствие вещного характера безналичных денежных средств, поскольку, находясь на счетах кредитных организаций, они представляют собой право требования, т.е. не имущество, а право на имущество. В связи с этим, расходуя бюджетные средства нецелевым способом, должностное лицо получателя не осуществляет никакого воздействия на данное имущественное право. Право требования на получение денежных средств с единого счета бюджета остается в неизменном виде. Однако это не значит, что не происходит воздействия не предмет преступления.
Если понимать бюджетные средства не как сумму денежных средств, а как реально существующую социальную единицу, обладающую определенными признаками, в числе которых целевой характер расходования, то их ненадлежащее использование будет представлять собой нечто иное, как воздействие на них путем изменения их устойчивых свойств.
Излишнее «овеществление» предмета преступления в данном случае лишает его своей сущности. Преступному воздействию, регламентированному в ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, подвергаются именно бюджетные средства как самостоятельная социально-правовая категория, а не суммы денежных средств, которым они эквивалентны. Более того, диспозиции статей сформулированы таким образом, что предмет преступлений указан самим законодателем – бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов.
При отсутствии легального определения бюджетных средств под указанной категорией в широком смысле предлагается понимать совокупность денежных ресурсов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, предназначенных для финансового обеспечения выполняемых ими задач и функций. В узком смысле, имеющем значение для ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, – это денежные средства, зачисленные на единый счет бюджета.
Автор разделяет популярное среди ученых и практиков мнение о том, что в целях повышения эффективности борьбы с исследуемыми деликтами, необходимо существенно понизить кримообразующий предел размера бюджетных средств, расходуемых нецелевым образом: крупный размер уменьшить до 250 тыс. руб., а особо крупный – до одного миллиона рублей.
Об обоснованности такой позиции свидетельствуют широкая распространенность указанных правонарушений на протяжении многих лет; невозможность эффективной борьбы с такого рода явлениями другими методами; возможность последствий данных противоправных деяний в любых социально значимых сферах жизнедеятельности общества; яркая коррупциогенная окраска этого вида преступных посягательств.
Соискатель отвергает предложения ученых о необходимости изложения анализируемых составов преступления в виде материальных, поскольку это в значительной степени исказит их сущность: замена организационно-управленческого вреда, причиняемого указанными деликтами, на материальный ущерб не только существенно сузит содержание охраняемых благ и интересов, но и до неузнаваемости изменит природу объекта уголовно-правовой защиты.
При этом отмечается, что действия получателя бюджетных средств в ситуации их нецелевого расходования всегда следует с повышенным вниманием подвергать оценке с позиций их социальной необходимости и полезности. Причины, по которым выплаты были произведены на цели, не соответствующие условиям получения средств, нужно оценивать применительно к конкретной сложившейся обстановке. Такой причиной может быть необходимость распорядиться денежными средствами в ущерб адресатам соответствующих выплат. Эта необходимость может носить крайний, исключающий преступность деяния характер. В данном случае имеет место такое обстоятельство, исключающее преступность деяния, как крайняя необходимость.
Вторая глава диссертации - «Проблемы субъективных признаков составов преступления, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ» - посвящена характеристике субъективных признаков составов преступления, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
В первом параграфе дается характеристика субъектов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ. В первом случае – это должностное лицо получателя бюджетных средств, а во втором – должностное лицо. Автором дается определение специального субъекта преступления как лица, обладающего, помимо обязательных признаков субъекта преступления, дополнительными, прямо предусмотренными в законе или вытекающими из него. Поскольку признаки субъектов нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов детализированы путем прямого указания в УК РФ, их следует признавать специально-конкретными субъектами.
Устанавливается, что в новой редакции БК РФ коренным образом изменен подход к определению состава и правового статуса получателей бюджетных средств, что отчасти предопределило изменение содержания объекта уголовно-правовой охраны статьи 285.1 УК РФ.
Раньше получателями бюджетных средств могли быть признаны все государственные и муниципальные органы, автономные учреждения, бюджетные учреждения, а в настоящее время – лишь те органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетные учреждения, которые имеют право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.
Субъектом состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, могут быть должностные лица соответствующих государственных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных учреждений.
При этом акцентируется, что бухгалтерский учет не является администрированием и не имеет самостоятельных властных полномочий, он не может быть признан выполнением административно-хозяйственных функций и главный бухгалтер не является субъектом рассматриваемого состава преступления.
Субъектом состава преступления, предусмотренного ст. 285.2 УК РФ, в отличие от нецелевого расходования бюджетных средств могут быть должностные лица организаций с разным финансово-правовым статусом, т.е. не только получатели, но и распорядители бюджетных средств.
В связи с эти констатируется отсутствие последовательной позиции законодателя при криминализации такого рода деликтов. Очевидно, что общественная опасность нецелевого расходования бюджетных средств распорядителем (главным распорядителем) гораздо выше, нежели получателем бюджетных средств, поскольку «через руки» распорядителя бюджетных средств проходят куда более значительные денежные потоки. Однако уголовная ответственность закреплена только для получателей средств бюджетной системы.
С целью повышения эффективности борьбы с нарушением финансовой дисциплины при распределении и использовании бюджетных средств представляется целесообразным исключить из диспозиции ст. 285.1 УК РФ указание на то, что субъектом преступления может быть должностное лицо только получателя бюджетных средств.
В таком случае объектом уголовно-правовой охраны будут правоотношения не только на стадии использования бюджетных средств, но и на стадии их распределения, которые в совокупности охватываются понятием «расходование бюджетных средств». Поэтому формулировка деяния, применяемая в диспозициях анализируемых нами статей, будет полностью соответствовать общим принципам и нормам бюджетного права. В связи с этим, предлагается новая редакция ч. 1 ст. 285.1 УК РФ:
«Статья 285.1. Нецелевое расходование средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
1. Расходование должностным лицом средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации вопреки их целевому назначению или с превышением утвержденных пределов, совершенное в крупном размере, -»
Статью 285.2 УК РФ представляется целесообразным упразднить.
Необходимо предусмотреть в УК РФ уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации.
Второй параграф посвящен проблемам субъективной стороны составов преступления, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ. Исследуя основные концепции о содержании субъективной стороны состава преступления, автор отмечает, что вина – это определенная форма психического отношения лица к совершаемому им общественно опасному деянию, которая составляет ядро субъективной стороны, но не исчерпывает полностью ее содержание.
Указывается, что формальный характер анализируемых составов преступлений предопределил проблемы определения вида умысла, с которым они могут быть совершены.
Признавая, что виды умысла отличаются в области интеллектуального момента, соискатель подчеркивает, что такие различия характеризуются достаточно размытым пограничным соотношением и не имеют существенного значения для практиков.
Опровергая предложения ученых о необходимости отказа от такого признака умысла, как сознание виновным общественной опасности содеянного, диссертант акцентирует внимание, что общественная оценка деяния входит в содержание вины, является ее необходимым элементом, относится к числу моментов, формирующих вину, определяющих ее социальную природу.
Данные теоретические положения в проекции к изучаемой группе преступлений имеют особую смысловую нагрузку, поскольку субъектом деяний выступают исключительно должностные лица. В силу специального социально-правового статуса данной категории субъектов есть все морально-этические и правовые основания предъявлять к ним повышенные требования, касающиеся, в том числе, характера осознания общественной опасности содеянного.
По умолчанию предполагается профессиональная компетентность должностных лиц, деятельность которых связана с получением и расходованием целевых бюджетных поступлений. Речь идет о компетентности как правовой, так и экономической. Должностное лицо, действуя в рамках предоставленных ему полномочий, в полной мере осведомлено о содержании правовых и материальных оснований для получения и расходования целевых бюджетных средств. Это обстоятельство автоматически обеспечивает интеллектуальный аспект его психической деятельности при совершении умышленного преступления.
Рассматривая различия между прямым и косвенным умыслом по содержанию волевого момента, автор отмечает, что в формальных составах, где последствие не является элементом состава преступления, психическое отношение к нему не влияет на форму вины и квалификацию. Поэтому в формальных составах форма вины определяется психическим отношением к деянию и разграничить прямой умысел от косвенного в таких ситуациях нельзя.
Таким образом, субъективная сторона составов преступления, предусмотренных ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, характеризуется умышленной формой вины.
В заключении содержатся основные выводы и предложения, изложенные в диссертационном исследовании, наиболее значимые из которых отражены в тексте данного автореферата при характеристике отдельных разделов работы.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
Статьи, опубликованные в ведущих научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Казаков А.Я. Объективные признаки нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 4. - 0,4 п.л.
2. Казаков А.Я. Проблемы совершенствования уголовного законодательства и практики его применения в сфере нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Черные дыры в российском законодательстве. 2007. № 2. - 0,5 п.л.
Публикации в других изданиях
3. Казаков А.Я. Меры противодействия нецелевому расходованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Сборник научных трудов аспирантов и соискателей юридического факультета МГПУ. - М., 2007. - 0,5 п.л.
4. Казаков А. Я. Субъект преступления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Борьба с преступным насилием: Материалы научно-практической конференции (26 сентября 2008 г.). - М.: ВНИИ МВД России, 2008. - 0,75 п.л.
5. Казаков А. Я. Субъективная сторона нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов // Оперативно-розыскная характеристика преступлений: понятие, сущность и содержание: Материалы круглого стола (Москва, 30 октября 2008 г.). – М.: ВНИИ МВД России, 2009.– 0,4 п.л.
| Подписано в печать __.02.10 Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж 80 экз. А/л. 1,35 |
| Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России |
[1] См.: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации // www.ach.gov.ru.
