П редупреждение коррупционных преступлений на муниципальном уровне
| На правах рукописи |
чершинцев валерий сергеевич
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
| Специальность 12.00.08 – | уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право |
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2008
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский
научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел
Российской Федерации»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Старостин Сергей Алексеевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Лебедев Семен Яковлевич; кандидат юридических наук, доцент Борбат Андрей Владимирович |
| Ведущая организация: | Академия права и управления ФСИН России |
Защита диссертации состоится «__» __________ 2008 г. в _____ час. на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69, ГСП-5, ул. Поварская, 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «______»______________2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. В условиях формирования правового российского государства одним из приоритетных вопросов внутренней политики становится укрепление законности и борьба с преступностью. Криминальная ситуация, сложившаяся в Российской Федерации, остается достаточно сложной. По итогам 2007 г. в стране зарегистрировано свыше трех с половиной миллионов преступлений (3582,5 тыс.), каждое четвертое (26,8%) из которых является тяжким или особо тяжким; выявлено около полутора миллионов (1317,6 тыс.) лиц, совершивших уголовно наказуемые деяния. В совокупности с иными факторами это свидетельствует о тенденции продолжающегося роста преступности и утяжеления ее социальных последствий.
На общем неблагоприятном фоне особое беспокойство специалистов вызывает проблема противодействия коррупционным преступлениям, статистика которых также свидетельствует об увеличивающихся темпах их роста. Так, только фактов взяточничества в 2002 г. было зарегистрировано 7311, в 2003 г. – 7346, в 2004 г. – 8929, в 2005 г. – 9821, в 2006 г. – 10988. Особую актуальность коррупции придает ее высочайшая латентность. По экспертным оценкам Россия опустилась со 127-го на 145-е место в мировом рейтинге коррупции, ежегодно публикуемом международной неправительственной организацией Transparency International.
Президент России В.В. Путин в своих выступлениях неоднократно подчеркивал, что «…корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля деятельности должностных лиц органов государственной и муниципальной власти»[1].
Специфика российской коррупции и взяточничества в том, что она фактически институционализировались в органах власти и местного самоуправления, делая их слабыми и неэффективными. Подрывая доверие к власти, ее авторитету, коррупция, в конечном счете, препятствует реализации общественных интересов, свободе личности, причиняет ущерб социальной, экономической, правовой политике и т.д. Коррупция становится явлением, во многом определяющим политическое, экономическое и культурное развитие российского общества. Опасность современной российской коррупции – в ее массовости, проникновении во все сферы жизни общества, быстрой приспособляемости к новым условиям, в связи с чем доверие граждан РФ к институтам государственной власти находится на низком уровне[2]. Наряду с этим, сегодня отмечается активное влияние коррупционной преступности на динамику развития криминогенных процессов, она приобретает доминирующее воздействие на формирование и консолидацию криминальной среды.
Важно заметить, что коррупция подвержена влиянию региональных особенностей, которые складываются из социально-экономической жизнедеятельности различных групп населения. Это особенно важно в свете реализации административной реформы и деятельности должностных лиц аппарата публичной власти.
Особое значение в сфере предупреждения преступности, в том числе коррупционной, играет система муниципального управления, которая находится в современной России на стадии становления. В силу этого законодательная база местного самоуправления пока несовершенна и во многом противоречива. Так, 6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако практическая реализация закона проходит крайне сложно, срок его вступления в силу (изначально – 1 января 2006 г.) отложен до 2009 г. Кроме того, в закон уже внесено множество изменений и дополнений, причем этот процесс продолжается.
Принят также ряд других важных федеральных законов, затрагивающих интересы местного самоуправления, в том числе новые Жилищный и Градостроительный кодексы РФ, постоянно меняется земельное, налоговое и бюджетное законодательство, т.е. те отрасли права, которые определяют социальный прогресс и тесно связаны коррупцией. Даже в реализуемых с 2006 г. четырех приоритетных национальных проектах: «Здоровье», «Реформирование АПК», «Доступное жилье» и «Образование», непосредственными исполнителями которых в некоторых случаях являются должностные лица местного самоуправления, отсутствует четкий механизм контроля за расходованием денежных средств, что повышает вероятность коррупционных действий.
Между тем в 2005 г. МВД России разработана базовая модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации, городах, районах и муниципальных поселениях, и, в соответствии с поручением Президента страны, работа по ее внедрению развернута во всех субъектах Федерации[3]. Это предполагает активное использование органов местного самоуправления как элемента всероссийской стратегии борьбы с преступностью. Несмотря на то, что как особый вид управления муниципальное управление появилось в стране лишь в 90-х годах ХХ века вместе с возрождением местного самоуправления, оно является важнейшим элементом конституционного строя, имеющим свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности, в том числе от государственного управления.
Вместе с тем качественное изменение коррупционной преступности, ее проникновение и закрепление на уровне муниципальных образований позволяет констатировать, что в теоретическом, правовом и криминологическом аспектах явно недостаточно исследованы и разработаны юридическая природа этого вида коррупции, ее особенности, система специально-криминологических, организационно-управленческих и правовых мер противодействия этому явлению, вопросы совершенствования мер предупреждения коррупционных преступлении на уровне местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Являясь постоянной проблемой российской государственности, коррупция привлекает внимание научной общественности. Вопросы изучения коррупции как социально-правового явления получили свое развитие в трудах российских ученых: Г.А. Аванесова, С.Г. Александрова, А.Н. Алексеева, Д.И. Алимова, Ю.М. Антоняна, А.А. Аслаханова, А.Я. Асниса, Т.В.Басовой, А.В. Борбата, С.В. Бородина, В.Н. Бровкина, С.Е. Вицина, Б.В. Волженкина, Л.Д. Гаухмана, И.В. Годунова, Ю.В. Голика, П.И. Гришаева, А.И. Гурова, А.И. Долговой, А.Э. Жалинского, В.Б. Здравомыслова, И.И. Карпеца, И.Н. Клюковской, Л.М. Колодкина, П.А. Кабанова, В.Н. Кудрявцева, В.Н. Кузнецова, Н.Ф. Кузнецовой, С.Я. Лебедева, В.В. Лунеева, Н.А. Лопашенко, С.В. Максимова, Д.В. Малкова, В.Е. Мельниковой, Г.М. Миньковского, А.В. Наумова, Д.К. Нечевина, В.А. Номоконова, В.С. Овчинского, А.Л. Репецкой, Г.А. Сатарова, О.В. Филимонова, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова, А.М. Яковлева, П.С. Яни и др.
В работах указанных авторов содержится материал, составляющий фундамент современного учения о коррупции и положенный в основу законодательных решений о борьбе с ней. Вместе с тем изменения в системе государственного и муниципального устройства и управления, обновление российского служебного и уголовного законодательства, формирование новой идеологии, усложнение криминальной ситуации в стране существенным образом модифицируют коррупцию как социальное явление и вновь требуют обращения к проблемам ее предупреждения.
Имеющиеся на сегодняшний день современные теоретические разработки проблем борьбы с коррупцией не затрагивают многих актуальных проблем. В большей степени в науке разрабатываются общие вопросы борьбы с коррупции, взаимосвязь коррупции с экономической и организованной преступностью, а также частные проблемы понятия должностного и коррупционного преступления, отнесения тех или иных лиц к категории должностных и т.д.
В то же время в рамках наук криминального цикла самостоятельному изучению коррупция в органах местного самоуправления еще не подвергалась, хотя в настоящее время отмечается явно недостаточная правовая и организационная урегулированность этого явления как одного из направлений института обеспечения криминологической безопасности населения. Одновременно неосвещенными остаются вопросы, связанные с криминологической характеристикой коррупции на муниципальном уровне, особенностями ее детерминант, статистико-криминологических показателей, возможные меры предупреждения, в том числе предупредительная функция самих органов местного самоуправления.
Исходя из этого соискатель предпринял попытку устранить указанные проблемы в научном осмыслении теории и практики борьбы с коррупцией на муниципальном уровне в современных социально-политических и социально-правовых условиях, что предопределило выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Объект диссертационного исследования определен общественными отношениями, возникающими в сфере предупреждения коррупции на муниципальном уровне.
Предметом исследования выступает коррупция как криминальная составляющая деятельности муниципальных образований; факторы, определяющие ее существование и развитие; направления, формы и способы предупреждения коррупции с учетом специфики муниципального управления.
Целью исследования является комплексное теоретико-прикладное изучение коррупции на уровне муниципальных образований в сфере административно-экономических преобразований в современной России, а также разработка на этой основе предложений и рекомендаций по совершенствованию системы предупреждения коррупции с помощью криминологического и правового инструментария.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
– провести исторический анализ развития коррупционной деятельности и её отражения в российском законодательстве;
– определить причинный комплекс, детерминирующий коррупцию на муниципальном уровне;
– проанализировать коррупцию как криминальную составляющую деятельности муниципальных образований;
– рассмотреть коррупцию как средство проникновения организованной преступности в систему муниципальной службы;
– раскрыть общесоциальные и специально-криминологические средства предупреждения коррупции в муниципальных образованиях;
– определить комплекс организационно-правовых средств предупреждения коррупции и оценить их эффективность.
Методологическую основу исследования составил метод диалектики как базовый способ изучения взаимосвязи всех явлений и процессов в обществе, а также такие частные методы, как уголовно-статистический, историко-сравнительный, сравнительно-правовой, формально-логический, социологические методы исследования (опрос экспертов в области предупреждения коррупционной преступности), метод контент-анализа (при изучении аналитических материалов и специальной литературы). При исследовании применялись анализ и синтез не только философских, теоретико-правовых и криминологических, но и исторических, психологических, социологических исследований, отражающих закономерности взаимосвязи коррупционной преступности с изменениями в социально-экономической, политической, социальной и правовой жизни России.
Применение вышеизложенных научных методов обеспечило выполнение требований комплексного и междисциплинарного подхода к диссертационному исследованию, концепция которого заключается в широком использовании достижений ряда социальных наук и гуманитарных дисциплин, без применения которых изучение заявленных проблем было бы односторонним.
Нормативная база исследования представлена международными и отечественными нормативными правовыми актами в сфере борьбы с коррупцией. Это Резолюция ООН «Коррупция в сфере государственного управления» (1996 г.), Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (1996 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (ратифицирована Федеральным законом № 40-ФЗ 8.03.2006 г.), Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (подписана Р.Ф. в 1999 г.). Анализируемое Российское законодательство представлено нормами Конституции РФ, УК РФ, КоАП РФ, Гражданского кодекса РФ, федеральных законов «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004 г.) и др. Кроме того, следует отметить и подзаконные нормативные правовые акты, положения гражданского и административного законодательства, исторические памятники русского права, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, муниципальных образований в части регламентации вопросов профилактики коррупционных преступлений.
Теоретическую основу диссертации составляют работы по теории уголовного права, уголовной политики, криминологии, философии, психологии, социологии, сравнительному правоведению, относящиеся к проблемам диссертационного исследования, представленные трудами дореволюционных, советских, современных российских и зарубежных ученых. В теоретическую основу входят также научные сочинения по административному, государственному, гражданскому, трудовому законодательству.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена данными уголовной и судебной статистики за период с 2002 г. по 2006 г.; материалами 35 многоэпизодных уголовных дел, возбужденных за совершение коррупционных преступлений в местных органах власти; опубликованной практикой Верховного суда РФ, имеющей отношение к теме исследования; аналитическими справками и отчетами о деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупционной преступности. В процессе работы над темой изучены региональные антикоррупционные программы (г. Елабуги, Кирова, Мурманска). По разработанной соискателем анкете опрошены и проинтервьюированы 100 сотрудников правоохранительных органов, 100 гражданских лиц 100 предпринимателей Южного административного округа г. Москвы. Использован так же собственный опыт работы автора в муниципальных образованиях.
Научная новизна исследования определяется совокупностью поставленных перед соискателем задач и выводами, к которым пришел автор в результате изучения темы. Данная работа является одним из первых комплексных исследований, посвященных теоретическим и практическим вопросам предупреждения коррупционных преступлений в муниципальных органах и структурах местного самоуправления. Соискателем получены научные результаты, определяющие научную новизну исследования: проанализирована ретроспектива коррупционных форм преступной деятельности применительно к уголовному законодательству России с учетом развития и становления системы местных органов власти; на основе материалов следственно-судебной практики и уголовной статистики рассмотрены основные криминологические показатели коррупционной преступности в муниципальных образованиях за последние пять лет. Автором изучен комплекс факторов, детерминирующих муниципальную коррупционную преступность в современных условиях и определяющих ее специфику. Выявлено, что преступные организации и сообщества используют коррупцию в качестве основного средства для проникновения в систему муниципальной службы; раскрыты социальные, специально-криминологические и организованно-правовые меры предупреждения коррупции; определена роль правоохранительных органов и муниципальных образований в обеспечении предупреждения коррупции в органах местного самоуправления; аргументированы предложения по совершенствованию уголовного и иного предупредительного законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На протяжении всей истории развития российского государственного и муниципального управления коррупция всегда рассматривалось как противоправное деяние и находилось в ряду служебных преступлений в качестве одного из видов нарушения служебного долга. Корни коррупции в России уходят вглубь веков, в период становления государственности, когда начали формироваться основы местного самоуправления, создаваться выборные органы (вече, старосты, земские собрания и т.д.). Одновременно с формированием системы муниципального управления и разрастанием количества чиновников различных уровней, увеличивались и масштабы коррупционных правонарушений.
2. Коррупция на муниципальном уровне, воспринимаемая большинством населения как обычное явление, оказывает разлагающее влияние на все стороны жизнедеятельности местного сообщества и государства в целом. К её экономическим последствиям следует отнести расширение сферы теневой экономики в масштабах муниципальных образований, утрату ими своих функций и др. В качестве политических последствий необходимо указать на уменьшение доверия к органам местного самоуправления, отчуждение их от общества, игнорирование выборов в муниципальные органы. Социальные последствия проявляются в дискредитации законов, расслоении населения, социальной напряжённости в обществе.
3. Темпы формирования коррупционных связей на муниципальном уровне опережают темпы формирования системы местного самоуправления. При этом криминальный симбиоз коррупции и организованной преступности приобретает черты теневой экономики, а местное самоуправление, еще не сформировавшись, уже становится частью сетевых коррумпированных структур. Вместе с тем, при повсеместной бытовой распространенности коррупции размер коррупционного вознаграждения на муниципальном уровне относительно невелик, в отличие от коррупции в органах государственной власти.
4. Основная проблема борьбы с коррупцией на муниципальном уровне заключается не столько в несовершенстве нормативной профилактической базы, сколько в том, что отсутствуют действенные институты, способные создать и поддержать жизнеспособное гражданское общество, нравственные нормы, независимая судебная система и СМИ. Реализация антикоррупционной политики на уровне местного самоуправления должна быть тесно связана с реализацией государственной программы предупреждения преступности, в том числе ее организованных и экономических форм.
5. С целью совершенствования стратегии правового противодействия коррупции предлагается ряд общесоциальных и специально-криминологических мер. К таким мерам следует отнести: подготовку комплексных региональных целевых антикоррупционных программ и проектов нормативных актов по ее предупреждению, включая антикоррупционную экспертизу правовых актов, а также иные меры, направленные на формирование единой антикоррупционной политики муниципалитетов. Это позволит в полном объеме реализовать базовую модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах РФ, муниципальных образованиях; повсеместное исполнение уже принятых нормативно-правовых актов в сфере борьбы с коррупцией с учетом реформирования административной системы государства на муниципальном уровне и пропаганду антикоррупционных стандартов; эффективное взаимодействие между различными спецслужбами, правоохранительными органами, прокуратурой во взаимодействии с негосударственными правоохранительными организациями, представителями общественности, самими муниципальными служащими.
6. Правовая природа предупреждения преступности в муниципальных образованиях является крайне противоречивой и неопределенной, что сводит на нет усилия муниципалитетов в предупреждении коррупции. Поэтому в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует внести дополнение о регламентации предупреждения коррупции как о вопросе, находящемся в компетенции местных органов власти, что устранит ограничение полномочий муниципальных органов в этой сфере и позволит оптимизировать систему субъектов профилактики коррупции на муниципальном уровне.
7. Необходимо принять ряд актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, с помощью этих мер установить систему, к которой не могла бы приспособиться коррупция. То есть требуется создать самостоятельный орган по координации антикоррупционной деятельности правоохранительных, муниципальных и государственных органов, урегулировать статус высших должностных лиц государства, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов местного самоуправления, системы органов исполнительной власти в целом.
8. Совершенствование правовых основ предупреждения коррупции, в том числе на муниципальном уровне, требует приведения отечественного законодательства в соответствие с международно-правовыми нормами. Учитывая процесс присоединения России к Конвенции ООН против коррупции, основные положения этого документа, нормы российского антикоррупционного законодательства, потребности практики в создании новых эффективных антикоррупционных институтов, следует провести четкую грань между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением по признаку степени тяжести последствий как для общества, так и для порядка управления.
9. Обозначенная в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию проблема привлечения к уголовной ответственности юридических лиц, не соответствует требованиям российской действительности, которая основывается на учениях представителей классической школы уголовного права. Введение института уголовной ответственности юридических лиц создаст реальную возможность фактически виновному в преступлении физическому лицу избежать ответственности и наказания. Таким образом, привлечение юридического лица к уголовной ответственности не имеет ни теоретического, ни практического смысла, так как пресечение и предотвращение коррупционных деяний следует вести, опираясь на действующее законодательство, основанное на принципе личной виновности и ответственности.
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, ориентированными на совершенствование направлений и форм правоохранительной деятельности в сфере предупреждения коррупции на уровне муниципальных образований, повышение эффективности правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Полученные результаты исследования могут служить методологической основой для формирования уголовной политики предупреждения коррупции на муниципальном уровне, что полностью вписывается в модель государственной системы профилактики правонарушений в субъектах РФ.
Полученные выводы и предложения вносят вклад в теорию криминологии и уголовного права, поскольку восполняют пробелы в теоретических положениях и вопросах практического предупреждения коррупционной преступной деятельности в муниципальных образованиях. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе дальнейшего развития теоретических взглядов на систему предупреждения коррупционных проявлений для дальнейшего совершенствования системы социально-правового контроля в сфере предупреждения преступлений в области интересов государственной и муниципальной службы.
Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности их использования для органов и служб местного самоуправления, территориальных правоохранительных органов. Они могут служить основой для дальнейшей разработки и решения проблем, связанных с предупреждением коррупционных преступлений, использоваться в учебном процессе в курсе преподавания уголовного права и криминологии, при подготовке специалистов в области юриспруденции, в дальнейших научных исследованиях по различным отраслям права. Результаты исследования могут быть использованы при выработке мер общесоциального и специального предупреждения коррупционных преступлений, проведении криминологических экспертиз в рассматриваемой сфере, в расследовании уголовных дел, связанных с посягательствами на служебную и должностную деятельность, при разработке муниципальных программ по предупреждению коррупционной преступности в муниципальных образованиях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, предложения, содержащиеся в диссертации, прошли свою апробацию в четырех публикациях общим объемом 1,6 п.л., выступлениях на научных конференциях и семинарах, посвященных вопросам предупреждения коррупционной преступности.
Материалы исследования внедрены в учебный процесс Академии управления МВД Российской Федерации, а также в практику работы ГУВД г. Москвы и органов местного самоуправления Республики Татарстан.
Структура работы определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы и приложений. Объём и оформление отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы и ее актуальность, определяются цель и задачи исследования, его теоретическая и эмпирическая база, излагается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации исследования.
Глава первая «Коррупция на муниципальном уровне как объект криминологического исследования» состоит из трех параграфов.
Параграф первый «Исторический анализ развития коррупционной деятельности и его отражение в российском законодательстве» посвящен историческому анализу проблем борьбы с коррупцией в России.
На протяжении всей истории российского законодательства коррупция всегда рассматривалось как преступное деяние и находилось в ряду служебных преступлений в качестве одного из видов нарушения своего служебного долга. Однако на различных этапах российской истории правовая оценка таких явлений, как взяточничество и коррупция не всегда были однозначны. Например, как дореволюционное право, так и уголовное законодательство советского периода не придавало размеру взятки никакого квалифицирующего значения, полагая, что ущерб правоохраняемому объекту наносится при получении взятки независимо от ее размера.
Основные этапы развития коррупции в нашей стране:
I этап – период зарождения коррупции в российской государственности. Этот период характеризуется становлением сферы государственного и зарождением местного управления, которое основывалось на принципе кормления служащих от населения, что стимулировало рост взяточничества, должностных и других злоупотреблений. Вместе с тем законодательные акты того времени не обходят этот вопрос стороной и направлена на борьбу с лихоимством, посулом, взятками, «кормлением», «откупом», и т.д., на что указывают Новгородская и Псковская судные грамоты, Судебники 1497 и 1550 годов. В сложившихся тогда условиях законодательная позиция по содержанию проявлений подкупа и продажности чиновников уже определялась защитой государственных интересов.
II этап – период существования Российской империи, который необходимо связать с мощнейшими преобразованиями во всех сферах общественной жизни. Этот период можно охарактеризовать как становление органов местного самоуправления, когда создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома презрения и т.п. Отличительная черта коррупции этого периода – ее разрастание и поражение всех органов власти и, одновременно, установление суровых мер воздействия за эти деяния.
III этап – советский, связанный с существование СССР. Период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризуется резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для центрального руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин надолго исчез из употребления.
IV этап - современный (с момента развала СССР по н. в.). Этот период тесно связан с процессом реформирования российского общества, российской экономики, что существенным образом отразилось на коррупции, которая не только позволяет успешно действовать организованной преступности, существовать теневой экономике, но и сама превратилась в одну из угроз российской государственности.
Второй параграф «Коррупция как криминальная составляющая деятельности муниципальных образований: криминологические показатели и оценки» посвящен исследованию криминологической характеристики коррупции.
В течение последних пятнадцати лет в России формировалось понятие правовой природы коррупции. Сложились различные подходы к пониманию коррупции, одни из которых характеризуют ее как уголовное преступление, другие – как криминологическое явление. Таким образом, определяя коррупцию, часть российских криминологов трактует ее как взяточничество, подкуп; другая группа ученых под коррупцией понимает служебные злоупотребления, совершенные из корыстной или личной заинтересованности. Полагаем, что более широкая трактовка определения коррупции является более правильной, так как это не что иное, как развал государственной системы управления.
Особенностью организации правовой статистики в России является тот факт, что в официальных формах статистической отчетности ГИАЦ МВД России и судов сведения о преступлениях указывают отдельной строкой. При этом коррупционные преступления в ведомственной отчетности и оперативных обобщениях МВД России, как правило, анализируются в структуре экономической преступности. Взяточничество, коммерческий подкуп, присвоение или растрата вверенного имущества, как правило, не имеют непосредственных потерпевших, которые заявляют о совершении против них преступлений. Их регистрация в основе своей осуществляется по мере оперативного выявления подразделениями по экономическим преступлениям МВД России и других правоохранительных органов. В силу этого абсолютное большинство коррупционных деяний остается латентным.
Коррупция на муниципальном уровне, воспринимаемая большинством населения как обычное явление, все больше и больше оказывает разлагающее влияние на все стороны жизнедеятельности общества. К ее экономическим последствиям можно отнести расширение сферы теневой экономики; в масштабах муниципального образования - утрату муниципальным образованием своих функций, нарушение механизмов рыночной конкуренции, повышение цен на товары и услуги, утрата доверия к власти рыночными агентами и др. В качестве политических последствий можно указать на уменьшение доверия к органам местного самоуправления, отчуждение их от общества, игнорирование выборов во властные структуры. Социальные последствия муниципальной коррупции сводятся к тому, что происходит дискредитация законов, закрепляется расслоение населения, укрепляется организованная преступность, увеличивается социальная напряженность.
Отмеченное нами позволяет сделать вывод, что коррупция в сфере муниципального управления подрывает устои государственности и, находясь в основании огромной пирамиды, «российская коррупция» создает реальную угрозу национальной безопасности Российской Федерации.
Параграф третий «Коррупция как средство проникновения организованной преступности в систему муниципальной службы» посвящен рассмотрению взаимосвязи организованной преступности и коррупции.
Организованная преступность – это социальный институт, имеющий чётко выраженные политические функции, в частности, связанные с коррумпированием и последующим привлечением к сотрудничеству служащих государственных, муниципальных и правоохранительных органов.
При этом коррупцию следует рассматривать как один из основных признаков организованной преступности. Под ней следует понимать систему определенных отношений, основанных на противоправных сделках должностных лиц в ущерб государственным и общественным интересам. Установление организованной преступностью коррумпированных связей способствует созданию не только надежной защиты, но и гарантии материального и организационного обеспечения преступной деятельности. И происходит это на любом уровне от муниципалитетов до высших органов власти.
Сегодня коррупция пронизывает все уровни власти. Уровень местного самоуправления не является исключением. Интерес и внимание, которые проявляются к местному самоуправлению со стороны представителей организованной преступности, как в процессе деятельности органов местного самоуправления, так и во время выборов в представительные органы местного самоуправления, тревожные сообщения в средствах массовой информации, позволяют сделать вывод о том, что процесс активной криминализации органов местного самоуправления уже начался.
Представляется, что проблемы борьбы с коррупцией, в том числе на муниципальном уровне не только в том, что это явление переросло рамки уголовного законодательства, а в том, что отсутствуют действенные институты, способные создать и поддержать жизнеспособное гражданское общество, правовые и нравственные нормы, независимая судебная система и СМИ. Степень опасности организованной и коррупционной преступности настолько велика, что реализация антикоррупционной политики должна быть тесно связана с реализацией государственной программы в отношении преступности, в том числе ее организованных и коррупционных форм.
Глава вторая «Криминологические детерминанты и предупреждение коррупционной преступности на муниципальном уровне» освещает вопросы причин и условий коррупции на муниципальном уровне и особенности ее предупреждения.
Первый параграф «Причинный комплекс, детерминирующий существование коррупционной преступности» посвящен факторам, детерминирующим коррупцию.
Причины коррупционной преступности находятся в самом обществе, которое непрерывно воспроизводит факторы экономического, политического, национального, идеологического, психологического характера, порождающие это явление. Можно говорить о целом комплексе объективных и субъективных причин, природа которых, по-видимому, до конца не ясна ни власти, ни обществу.
Анализируя криминогенные детерминанты коррупционной преступности, мы приходим к выводу, что она является продолжением общественных противоречий, является самостоятельным и целостным явлением. Результаты исследования показывают, что глобальное увеличение и распространение коррупции в России – это следствие политических и экономических реформ. Непоследовательность государства в их проведении, многочисленные ошибки усугубили криминогенный потенциал российского общества, что позволило коррупции прочно войти в повседневную жизнь, в результате чего она воспринимается как неотъемлемая часть повседневной жизни.
Полагаем, что в современном российском обществе существует множество различных по своему содержанию и природе факторов, детерминирующих муниципальную коррупцию, специального учета которых до настоящего времени не существует. Это весьма затрудняет эффективное противодействие данному специфичному негативному всеразрушающему правовому и социальному явлению как со стороны государства, его органов и должностных лиц, так и со стороны самого общества.
Основной целью изучения факторов, детерминирующих коррупцию, в том числе в органах местного самоуправления, в существующих видах, формах и объемах, является разработка механизма муниципального и общественного воздействия для их эффективной нейтрализации в рамках последовательных долгосрочных федеральных государственных, региональных и муниципальных антикоррупционных программ в целях удержания ее на социально терпимом, приемлемом уровне, что мы можем наблюдать на примере ведущих западных стран.
Второй параграф «Общесоциальные и специально-криминологические средства предупреждения коррупции в муниципальных образованиях» посвящен характеристике средств предупреждения коррупции.
На наш взгляд, основные направления предупреждения коррупции в современном российском обществе можно разделить на две группы, в первую из которых входят меры воздействия на ее структуру, динамику, причины и условия. Вторую группу образует воздействие в отношении отдельных физических лиц или организаций, совершивших или намеревающихся совершить конкретное коррупционное преступление или правонарушение, направленное на достижение ими какой-либо цели.
При этом, в целях повышения эффективности деятельность по предупреждению коррупционного поведения в жизни современного российского общества должна осуществляться на основе общепринятых в отечественной криминологии принципов: законности, социальной справедливости, комплексности, системности, приоритете и уважении прав и свобод человека, своевременности, достаточности, индивидуализации и дифференциации мер предупредительного воздействия.
Важную роль в предупреждении коррупционных правонарушений на муниципальном уровне могут сыграть такие меры, как мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; разработка антикоррупционных стандартов, препятствующих возникновению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, способствующих совершению коррупционных правонарушений. Не менее важны пропаганда антикоррупционных стандартов; содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус, если иное прямо не предусмотрено законом; опубликование отчетов о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики. Следует совершенствовать антикоррупционные образование и воспитание; оказание государственной и муниципальной поддержки формированию и деятельности общественных объединений; составление и опубликование рейтингов объектов (территорий и юридических лиц), характеризующихся наиболее низкими показателями коррупционной пораженности; официальное предостережение о недопустимости совершения коррупционных правонарушений; административный надзор за лицами, имеющими судимости за тяжкие или особо тяжкие коррупционные преступления либо за тяжкие или особо тяжкие преступления, связанные с коррупционными.
Полагаем, что такие научно обоснованные и последовательные общесоциальные и специально-криминологические меры противодействия коррупции, в полной мере соответствуют требованиям, направленным на снижение криминализации современного российского общества.
Третий параграф «Организационно-правовые средства предупреждения коррупции и их эффективность» посвящен правовым средствам предупреждения коррупции.
Для организации и регулирования процесса противодействия коррупционной преступности необходима мощная правовая основа в виде совокупности нормативных правовых актов как федерального, так и муниципального характера, которые позволят, как минимум, сбить волну преступлений, разрядив тем самым напряженную атмосферу в обществе, вызванную недоверием к органам власти.
В отечественном законодательстве отсутствует формальное определение коррупции. Впрочем, комплексного определения коррупции не содержится и в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. В ней разграничиваются два вида коррупционных действий: активный подкуп и пассивный подкуп. Полагаем, что закрепление определения коррупции в качестве правового понятия не изменит положение дел, т.к. в уголовном законе уже есть нормы, содержащие признаки коррупционных преступлений, а вот эффективность их применения зависит от правоприменителя.
Наиболее эффективной мерой по борьбе с коррупционными преступлениями является разработка новой и реформирование уже существующей правовой базы, поэтому в ходе проведения административной реформы необходимо предусмотреть меры по минимизации коррупционных факторов организационного характера.
Особое значение имеет правовое регулирование специальной системы государственного контроля, которая, на наш взгляд, должна основываться на следующих принципиальных положениях:
– включение в основной механизм по контролю за деятельностью должностных лиц муниципальных образований представителей общественных организаций, населения;
– выделение в системе правоохранительных органов службы, расследующей факты коррупции, при этом расследование факторов коррупции на муниципальном уровне возложить на выделенные территориальные службы;
– закрепление обязанности правоохранительных органов реагировать на факты коррупционной деятельности, упоминаемые в СМИ, без какого-либо специального уведомления или заявления заинтересованных лиц.
Назрела необходимость привести в соответствие организационно-правовую базу предупреждения коррупционной преступности на уровне муниципальных образований, так как на данный момент она не соответствует требованиям времени, что подтверждено в нашем исследовании оценкой состояния и динамики коррупции в органах местного самоуправления. В результате внедряются меры организационного, ведомственного характера с увеличением лишних государственных расходов, укреплением силовых структур, а та правовая база, которая имеется в распоряжении правоохранительных органов, реализуется крайне неудовлетворительно.
В заключении изложены основные выводы и предложения по ключевым направлениям исследования, некоторые из которых имеют практическое значение и приняты для внедрения органами внутренних дел и муниципальными образованиями.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах общим объемом 1,6 п.л.:
1. Чершинцев В.С. Коррупция и российская уголовная политика // Российский следователь. № 7, 2007 г. – 0,3 п.л.;
2. Чершинцев В.С. Коррупция: проблема определений // Ученые записки Института социальных и гуманитарных знаний. Казань: «Крона Ltd», 2007. – 0,4 п.л.;
3. Чершинцев В.С. Коррупция как основа существования организованных преступных формирований // Проблемы противодействия молодежному экстремизму: Сборник научных статей. М.: ВНИИ МВД России, 2007. – 0, 4 п.л.;
4. Чершинцев В.С. Основные причины, детерминирующие коррупционную преступность. // Сборник научных статей юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета: Сборник научных статей. Ставрополь, 2007. – 0, 5 п.л.
| Подписано в печать __________ 2008 г. Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж ___ экз. Печ. л. |
| Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России |
[1] Из выступления В.В.Путина 12 января 2004 г. на первом заседании Совета по борьбе с коррупцией при Президенте РФ.
[2] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. – Москва: ГроссМедиа, 2006.
[3] См.: Чекалин А.А. Профилактика преступности как сфера взаимной ответственности государства и общества // Материалы круглого стола, 27 янв. 2006 г. М., 2006. С. 9-14.
