Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе
На правах рукописи
Разоренов Константин Игоревич
Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе
Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена в Федеральном государственном казенном учреждении
«Всероссийский научно-исследовательский институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель: | Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Степаненко Юрий Викторович кандидат юридических наук, профессор Побежимова Нелли Ивановна |
| Ведущая организация: | ГОУ ВПО «Российская таможенная академия» |
Защита диссертации состоится 29 ноября 2011 г. в 16.00 часов
на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, Г – 69 ГСП – 5, г. Москва, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД России».
Автореферат разослан 27 октября 2011 2011 года.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Кулешов Р.В. |
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Активная разработка основных положений административного процесса началась в 60-70-х годах XX столетия. Из наиболее ранних трудов советских административистов о проблемах административного процесса особый интерес представляют работы Н.Г. Салищевой[1] и В.Д. Сорокина[2]. В настоящее время в российской правовой науке отсутствует единый подход к определению понятия «административный процесс». Ученые-административисты по-разному определяли и определяют это понятие. Несмотря на различие позиций ученых, все взгляды на административный процесс можно разделить на две большие группы: так называемые «узкий» и «широкий» подходы к определению понятия «административный процесс». В научной литературе данные подходы часто называют «управленческой» и «юрисдикционной» концепциями административного процесса[3]. Но любая концепция должна иметь свою строго определенную цель, результаты достижения которой заключаются в определенные правовые рамки. Не умаляя важности и значимости каждой точки зрения целого ряда авторов, стоит, тем не менее, отметить, что полувековая дискуссия о понятии и содержании административного процесса не пришла к какому-либо значимому правовому результату.
К сожалению, вопросы функций административно-юрисдикционного процесса не получили должного освещения ни в теоретических положениях административно-правовой науки, ни в нормах административно-деликтного законодательства.
В новой редакции КоАП РФ (введена Федеральным законом от 04 мая 2011 г. № 97-ФЗ) содержится Глава 29.1, регламентирующая оказание правовой помощи по делам об административных правонарушениях. В ст. 29.1.6, 29.1.7 указанной главы употреблен термин «административное преследование», рассматривающийся как комплекс правовых мер, осуществляемых в отношении иностранного гражданина или иностранного юридического лица, совершивших административное правонарушение на территории Российской Федерации, но впоследствии оказавшихся за ее пределами (ст. 29.1.6 КоАП РФ) или же в отношении гражданина Российской Федерации, совершившего административное правонарушение на территории иностранного государства и возвратившегося на территорию Российской Федерации, или российского юридического лица, совершившего административное правонарушение за пределами территории Российской Федерации (ст. 29.1.7 КоАП РФ). Таким образом, термин «административное преследование» получил законодательное закрепление в нормах КоАП РФ, сделан шаг к его легитимации. Но это не решает главного вопроса, относительно нормативного закрепления характеристики функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Российская правовая доктрина административно-юрисдикционного процесса представлена в основном отдельными исследованиями общих вопросов этого понятия: особое внимание ученые уделяли исследованию содержания этого вида юридического процесса, его стадий, правового статуса участников производства по делам об административных правонарушениях, практики субъектов административной юрисдикции (А.В. Виноградов, А.М. Воронов, А.С. Дугенец, С.В. Комлев, М.Я. Масленников, А.А. Михайлов, Н.И. Побежимова, М.Я. Саввин, Н.Г. Салищева, Т.П. Сасыков, Ю.В. Степаненко, И.В. Тимошенко, Т.Н. Хохлова и др.).
Однако административно-юрисдикционный процесс – сложное комплексное понятие, состоящее из множества элементов, и его функции являются немаловажной составляющей этого правового образования. Отсутствие в нормах Кодекса об административных правонарушениях РФ положений о функциях административно-юрисдикционного процесса фактически делает основополагающий принцип любого юридического процесса – принцип состязательности - беспредметным. Именно этот принцип во многом обусловливает функциональную направленность административно-юрисдикционного процесса: наличие в нем двух функций: административного преследования и защиты нарушенных прав.
Функция защиты нарушенных прав участников рассматриваемого процесса подробным образом была исследована А.А. Тюриной. Автором проведен детальный анализ концепции функции защиты в административно-юрисдикционном процессе, проанализирован круг субъектов, ее осуществляющих, изучена система средств и способов осуществления этой функции. Между тем вопрос об иной функции административно-юрисдикционного процесса – функции административного преследования - не получил в научной литературе должного внимания. В связи с указанным в настоящей работе предпринята попытка разработки концепции функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении субъектами административной юрисдикции функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Предметом исследования выступают нормы, регулирующие институт административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, основные положения административно-юрисдикционного процесса, правоприменительная деятельность субъектов административной юрисдикции.
Целью диссертационного исследования является разработка концепции функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе и предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства.
Для достижения этой цели автор поставил и предпринял попытку решить следующие задачи:
определить понятие административно-юрисдикционного процесса и проанализировать его функции;
обосновать основные положения функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе;
выявить соотношение и связь административного преследования и административной ответственности;
исследовать механизм правового регулирования административного преследования;
проанализировать субъектов, осуществляющих функцию административного преследования в административно-юрисдикционном процессе;
выработать на основе анализа норм действующего административно-деликтного законодательства и практики его применения предложения по совершенствованию данного законодательства.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные достижения теории познания и его всеобщий диалектический метод. При подготовке исследования применялись также методы формальной логики, сравнительного правоведения, системно-функциональный анализ, логико-теоретический, конкретно-социологический и другие.
Теоретическую основу исследования составили результаты научных исследований отечественных ученых, рассматривавших разнообразные аспекты изучаемой проблемы. При подготовке диссертации были проанализированы научные работы по общей теории государства и права, административного права, уголовно-процессуального права, а также труды об административной ответственности, административно-юрисдикционном процессе, административной юрисдикции, механизме административно-правового регулирования (С. С. Алексеева, В. Д. Арсеньева, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, А. А. Демина, В. В. Дорохина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, С. П. Ефимичева, И. Ш. Килясханова, Л. Д. Кокорева, С. В. Комлева, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В.Ф. Крюкова, Б. М. Лазарева, А.М. Ларина, А. Е. Лунева, М. Я. Масленникова, Я. О. Мотовиловкера, Л. Л. Попова, Н. И. Побежимовой, Л. И. Поспеловой, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. В. Степаненко, А. А. Тюриной, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы и др.).
Нормативно-правовая база исследования. Выводы диссертационного исследования базируются на основе анализа законодательства Российской Федерации, прежде всего, Конституции РФ, ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, отражающих вопросы и специфику осуществления функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Эмпирической базой исследования являются данные ГИАЦ МВД России об административной практике органов внутренних дел за 2006 – 2011 гг., а также обобщение и анализ правоприменительной практики. При подготовке диссертации были изучены 150 протоколов об административных правонарушениях, составленных инспекторами ОГИБДД ОВД по Шатурскому муниципальному району ГУВД по Московской области, материалы судебной практики – рассмотрения мировыми судьями Шатурского муниципального района Московской области дел об административных правонарушениях. Также в диссертационном исследовании приведена практика рассмотрения районными судами Московского областного суда дел об административных правонарушениях по жалобам на постановления мировых судей, рассмотренные в Балашихинском, Истринском, Павлово-Посадском районах Московской области и г. Электросталь, а также судебная практика по делам об административных правонарушениях Свердловского областного суда (г. Екатеринбург), а также судебной практики Ханты-Мансийского АО – Югры.
Научная новизна основных положений диссертационного исследования заключается в обосновании функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, которая, наряду с функцией защиты нарушенных прав, долгое время оставалась в стороне от научных исследований. В диссертации на основе анализа теоретических положений и норм административно-деликтного законодательства раскрыто содержание функции административного преследования, механизма ее осуществления, определен круг субъектов, осуществляющих данную деятельность.
Новыми представляются также положения, касающиеся рассмотрения особенностей субъектов осуществления функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе в свете нового законодательства (Федерального закона «О полиции», Указа Президента от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции»), признающего производство по делам об административных правонарушениях одним из основных направлений деятельности органов внутренних дел (полиции).
Новыми представляются и разработанные автором предложения по совершенствованию действующего законодательства в части, касающейся производства по делам об административных правонарушениях, оптимизации структуры субъектов, осуществляющих функцию административного преследования.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Обоснование и авторское определение самостоятельного вида юридического процесса - административно-юрисдикционного процесса как нормативной категории, включающей в себя государственно-властную деятельность уполномоченных субъектов по применению процессуальных норм и состоящей из совокупности юридически значимых действий по выявлению и документированию административных правонарушений, рассмотрению дел об административных правонарушениях, принятию и исполнению решений по ним на основе принципов законности, гласности, состязательности сторон.
2. Авторское понятие функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, понимаемое как процессуальная деятельность субъектов административной юрисдикции, направленная на реализацию административной ответственности, осуществляемая на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, при помощи установленных нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств.
3. Предлагается авторская классификация субъектов, осуществляющих функцию административного преследования, по различным критериям: по объему юрисдикционных полномочий; по порядку закрепления компетенции; по осуществлению инстанционного принципа административно-юрисдикционного процесса; по организационным особенностям осуществления функции административного преследования.
4. Правовое регулирование функции административного преследования - это целенаправленная, результативная нормативно-организационная деятельность, осуществляемая на основе юридических средств и способов, состоящая из норм административно-деликтного законодательства, административных правоотношений, административно-правовых правоприменительных актов, обеспечивающих эффективное правовое регулирование при осуществлении функции административного преследования.
5. Анализ норм административно-деликтного законодательства и обоснование автором предложений по его совершенствованию, в том числе:
раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности, необходимости принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, что будет способствовать более ясному и упорядоченному изложению нормативного материала, структурированности и полноте процессуальных норм, определяющих функции административно-юрисдикционного процесса, порядок реализации административной ответственности;
о необходимости закрепления в действующем КоАП РФ принципа состязательности сторон и выделения на его основе двух функций в административно-юрисдикционном процессе: административного преследования и защиты;
четкой правовой регламентации принципа инстанционности в КоАП РФ, необходимости нормативного закрепления в тексе закона апелляционной (кассационной) инстанции;
оптимизации Приказа МВД России от 02 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию» с целью максимального приближения его норм к повседневной правоприменительной практике, а именно приведение его в соответствие с действующей структурой полиции и номенклатурой соответствующих должностей.
Теоретическая и практическая значимость. Положения диссертационного исследования дополняют доктрину административно-юрисдикционного процесса, прежде всего, разработкой концепции функции административного преследования, тем самым расширяя степень полноты его теоретической базы. Теоретическая значимость исследования состоит в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы производства по делам об административных правонарушениях.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, обобщают имеющиеся знания в сфере административно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях.
Основные положения исследования способствуют формированию представления не только в целом об административно-юрисдикционном процессе как самостоятельном виде юридического процесса, но и о концепции функции административного преследования как основополагающей, системообразующей и ключевой функции этого вида процесса.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в выработке и обосновании предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности, учебном процессе при преподавании курсов «Административное право», «Административно-процессуальное право» других специальных юридических дисциплин, а также в дальнейших научных исследованиях.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена в ФГКУ «ВНИИ МВД России». Основные результаты исследования обсуждались на заседаниях профильного научного центра ФГКУ «ВНИИ МВД России», докладывались в сообщениях на четвертой Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2009 г.), на научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России» (Москва, Академия управления МВД России, 2009 г.), на научно-практической конференции, посвященной 40-летию адъюнктуры ФГУ «ВНИИ МВД России» (Москва, ФГУ «ВНИИ МВД России», 2010 г.), отражены в 6 научных статьях, одна из которых опубликована в издании, указанном в перечне Высшей аттестационной комиссии. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс ВИПК МВД России, научную деятельность ФГКУ ВНИИ МВД России и практическую деятельность органов внутренних дел (ОВД по Шатурскому муниципальному району), что подтверждено соответствующими актами внедрения.
Объем и структура диссертации: диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, двух приложений, библиографии.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность выбранной для исследования темы, новизна диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи научного исследования, его методологическая и теоретическая основы, формулируются и выносятся на защиту основные положения диссертационного исследования, раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации, указываются направления внедрения полученных результатов.
Первая глава диссертации – «Функция административного преследования в административно-юрисдикционном процессе» - включает в себя три параграфа. В ней обосновывается понятие административно-юрисдикционного процесса и его двусторонняя, основанная на конституционном принципе состязательности сторон направленность.
В первом параграфе - «Административно-юрисдикционный процесс и его функции» - систематизируются основные подходы к пониманию административно-юрисдикционного процесса. Диссертант приходит к выводу о том, что административно-юрисдикционный процесс – это строго нормативная категория, включающая в себя государственно-властную деятельность уполномоченных субъектов по применению процессуальных норм, состоящая из совокупности юридически значимых действий, направленных на выявление административных правонарушений, рассмотрение дел об административных правонарушениях, принятие и исполнение решений по ним.
Автором делается вывод о недопустимости игнорирования принципа строгой нормативной определенности любого вида юридического процесса и необоснованности включения в административно-юрисдикционный процесс иных правовых образований, которые не регламентируются административно-деликтным законодательством.
В параграфе особо подчеркивается, что, несмотря на некоторые заметные успехи в понимании содержания и сущности административно-юрисдикционного процесса как самостоятельного вида юридического процесса, внешняя процессуальная форма административно-юрисдикционного процесса далека от совершенства. Диссертантом отмечается необходимость разработки и принятия Административно-процессуального кодекса как самостоятельного источника, который регламентировал бы по подобию УПК РФ и ГПК РФ все процессуальные вопросы административно-юрисдикционного процесса, что способствовало бы системности российского процессуального законодательства.
Анализируя основные принципы административно-юрисдикционного процесса, автор, с одной стороны, указывает на их недостаточную нормативную проработанность в административно-деликтном законодательстве, а с другой – отмечает первостепенное значение принципов административно-юрисдикционного процесса для неукоснительного соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Характеризуя принцип инстанционности, автор обращает внимание на то, что в административно-деликтном законодательстве должным образом не регламентированы вопросы о праве лиц на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу. Вопреки конституционному положению о праве каждого осужденного на пересмотр приговора вышестоящим судом (ч. 3 ст. 50 Конституции РФ), в Главе 30 КоАП РФ отсутствует четко определенное понятие кассационной (апелляционной) инстанции, что может стать серьезной причиной нарушения прав лиц, совершивших административные правонарушения.
Диссертант подробным образом исследует принцип состязательности и приходит к выводу о том, что именно конституционный принцип состязательности обусловливает наличие в административно-юрисдикционном процессе двух функций: функции административного преследования и функции защиты.
Второй параграф - «Понятие и содержание функции административного преследования» - посвящен анализу концепции функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе. В ст. 24.1 КоАП РФ в качестве задач производства по делам об административных правонарушениях перечислены следующие: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. В свою очередь функции процессуальной деятельности должны быть направлены на реализацию задач, поставленных перед этой деятельностью. Таким образом, реализация функции административного преследования направлена на выполнение основных задач административно-юрисдикционного процесса, а именно способствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела.
Диссертант указывает на то, что вопрос о функциях административно-юрисдикционного процесса не получил как должного теоретического обоснования, так и необходимой нормативной регламентации. Но, несмотря на это, объективное наличие функции административного преследования и функции защиты подтверждается конституционным принципом состязательности, которая и подразумевает наличие в административно-юрисдикционном процессе двух состязающихся сторон, одну из которых представляет государство, осуществляющее функцию административного преследования, а другую – интересы лица, совершившего административное правонарушение, т.е. осуществляет функцию защиты.
Фундаментальные основы функции административного преследования автор обосновывает, используя в качестве основополагающих признаков цель, объект, субъекты, «протяженность» и средства рассматриваемой функции в административно-юрисдикционном процессе.
Проанализировав функцию административного преследования, диссертант приходит к выводу о том, что это основная функция административно-юрисдикционного процесса, обусловленная его целями, задачами и содержанием. Функция административного преследования как ключевая и основополагающая функция в административно-юрисдикционном процессе определяет направленность и содержание функции защиты, что подтверждает ее определяющую роль. Функция защиты производна от функции административного преследования и логически немыслима без последней. Функция административного преследования – системообразующий элемент в административно-юрисдикционном процессе.
Под функцией административного преследования в административно-юрисдикционном процессе понимается процессуальная деятельность субъектов административной юрисдикции, направленная на реализацию административной ответственности, осуществляемая на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях, при помощи установленных нормами административно-деликтного законодательства процессуальных средств.
В третьем параграфе - «Административная ответственность и административное преследование» - исследуется соотношение понятий административная ответственность и административное преследование. Анализируя административно-правовые вопросы юридической ответственности, необходимо иметь в виду, что юридическая ответственность и административная ответственность соотносятся как родовое и видовое понятия.
Административная ответственность теснейшим образом связана с назначением наказания виновному в совершении административного правонарушения лицу. Административная ответственность реализуется в рамках административно-юрисдикционного процесса, в ходе которого устанавливается виновность лица в совершении административного правонарушения и применяется определенный вид административного наказания. Именно при реализации основополагающей функции административно-юрисдикционного процесса – функции административного преследования – возможно назначение справедливого наказания виновному в совершении административного правонарушения лицу.
За совершенное правонарушение виновное физическое или юридическое лицо должно понести справедливое административное наказание, именно поэтому административное преследование напрямую направлено на реализацию административной ответственности.
Меры административной ответственности, которыми являются санкции статей Особенной части КоАП РФ, не могут быть реализованы в полном объеме без соответствующей принудительной акции государства[4]. Административное преследование как основополагающая функция административно-юрисдикционного процесса, пронизывающая все его содержание, и является этой «принудительной акцией», выраженной в процессуальной форме.
Административная ответственность реализуется не только при помощи материально-правовых, но и на основе процессуальных норм. Значение процессуальных норм для реализации административной ответственности трудно переоценить, поскольку процессуальный характер осуществления административной ответственности может в полной мере означать ее законный, легитимный характер. При этом верно и обратное утверждение, согласно которому игнорирование административно-процессуальных норм неизбежно приведет к нарушению основополагающего принципа законности административно-юрисдикционного процесса. Именно нарушение принципа законности при осуществлении административно-юрисдикционного процесса служит основанием для обращения граждан о пересмотре незаконно или необоснованно вынесенных судебных решений, а также решений уполномоченный должностных лиц. В этом случае вступает в действие другой принцип административно-юрисдикционного процесса – принцип инстанционности, благодаря существованию которого у лиц, совершивших административное правонарушение, существует реальная возможность отстаивать нарушенные в ходе осуществления функции административного преследования права и законные интересы. Такая теснейшая взаимосвязь, глубинная внутренняя взаимообусловленность всех элементов административно-юрисдикционного процесса, позволяет еще раз подчеркнуть его самостоятельность среди других видов юридических процессов и осмыслить взаимозависимость административной ответственности и административного преследования.
Вторая глава - «Механизм реализации функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе» - состоит из трех параграфов и посвящена особенностям реализации основополагающей функции административно-юрисдикционного процесса – функции административного преследования.
В первом параграфе - «Правовое регулирование функции административного преследования» - автором на основе анализа общеправового значения механизма правового регулирования раскрывается понятие правового регулирования функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Под правовым регулированием функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе стоит понимать целенаправленную, результативную нормативно-организационную деятельность, осуществляемую на основе правовых средств и способов.
В сферу правового регулирования функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе входят отношения субъектов административно-юрисдикционного процесса по реализации взаимных прав и обязанностей, а именно: государство в лице уполномоченных органов стремится привлечь виновное в совершении административного правонарушения лицо к ответственности, в то время как виновное лицо имеет право на соблюдение своих прав и законных интересов, с одновременной обязанностью государства их выполнять.
Анализируя методы правового регулирования, автор приходит к выводу о том, что для правового регулирования функции административного преследования характерен императивный метод, поскольку упомянутая функция является системообразующей для административно-юрисдикционного процесса, а сам процесс является средством, при помощи которого государство привлекает виновных лиц к административной ответственности; поскольку по сути своей процесс носит «карательный» характер, то более эффективный метод для осуществления рассматриваемой функции вряд ли можно найти.
Механизм административно-правового регулирования должен обеспечивать реализацию управленческих отношений в правовой системе.
Диссертантом приводится характеристика всех элементов механизма правового регулирования функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Определяющим элементом правового регулирования административного преследования, безусловно, является норма права – это системообразующее звено, служащее отправным началом для административного права. Роль административного права в механизме административно-правового регулирования сводится к реализации именно административно-правовым способом всех прав и законных интересов человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ.
Правовые нормы – основа для любой отрасли права, административного в том числе. Среди отличительных особенностей административно-правовых норм диссертант отмечает то, что законодательство об административной ответственности относится к ведению как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации уполномочены устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; ответственны за организацию производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (ст. 1.3.1 КоАП РФ) и ряд других полномочий. Автор отмечает, что правовые нормы, устанавливаемые субъектами Российской Федерации, направлены на конкретизацию некоторых положений Раздела IV КоАП РФ.
К ведению Российской Федерации, согласно ст.1.3 КоАП РФ, относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний – т.е. вопросов, носящих общий характер.
Для реализации положений Раздела IV КоАП РФ субъекты РФ уполномочены принимать так называемые статутные законы, конкретизирующие полномочия, например, коллегиальных органов (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних), уполномоченных осуществлять производство об административных правонарушениях.
Как представляется, для осуществления функции административного преследования, для запуска механизма административно-юрисдикционного процесса основным юридическим фактом является совершение административного правонарушения, т.е. нарушение виновным лицом какого-нибудь правового запрета, ответственность за совершение которого предусмотрена нормой статьи КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации.
Административно-правовые отношения, являющиеся вторым элементом механизма административно-правового регулирования, служат главным средством реализации административно-правовых норм. Особенностью административно-правового отношения является то, что одной из сторон всегда выступает орган государственной власти, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями. Участники административно-правовых отношений обладают строго определенными правами и обязанностями, поскольку осуществляют свою деятельность на основе правовых норм.
Основным элементом механизма правового регулирования функции административного преследования являются акты применения административно-правовых норм. Глава 23 КоАП РФ содержит перечень судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Соответственно все эти органы уполномочены составлять процессуальные документы по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении.
Актами применения административно-правовых норм могут быть как процессуальные документы (например, постановления по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях выносятся мировыми судьями, органами внутренних дел (полицией)), так и действия. Примером различных действий, являющихся актами применения административно-правовых норм, могут служить положения Главы 27 КоАП РФ, в которой перечислены меры обеспечения по делам об административных правонарушениях (например, ст. 27.13 КоАП РФ задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации).
Проанализировав механизм правового регулирования функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, автор работы делает вывод о том, что применение норм административного права как одного из способов реализации механизма административно-правового регулирования является наиболее важным для осуществления функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, поскольку именно при применении норм административно-деликтного законодательства реализуется функция административного преследования, претворяются в жизнь права и законные интересы участников административно-правовых отношений. Только путем применения материальных и процессуальных норм об административной ответственности возможна реализация функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
Второй параграф – «Субъекты функции административного преследования» - посвящен характеристике субъектного состава основной в административно-юрисдикционном процессе функции – функции административного преследования.
Значение деятельности субъектов административно-процессуальной деятельности для правоприменительной практики сложно переоценить, поскольку именно по деятельности субъектов осуществления функции административного преследования общество судит о реальном соблюдении органами исполнительной и судебной власти основополагающих конституционных гарантий, прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Деятельность субъектов функции административного преследования теснейшим образом связана с административно-юрисдикционным процессом в целом и с функцией административного преследования в частности.
Автором работы делается вывод о том, что субъекты осуществления функции административного преследования - это органы и должностные лица, уполномоченные административно-деликтным законодательством на ведение производства по делам об административных правонарушениях, деятельность которых направлена на привлечение виновного в совершении административного правонарушения лица к административной ответственности, назначение справедливого наказания, обеспечение его исполнения при неукоснительном соблюдении прав участников административно-юрисдикционного процесса.
На основе анализа норм административно-деликтного законодательства, касающихся субъектов осуществления функции административного преследования, диссертант приходит к выводу о некорректном закреплении в нем основных положений о субъектах административно-юрисдикционного процесса. Во-первых, в КоАП РФ отсутствует деление субъектов в зависимости от принадлежности к осуществлению той или иной процессуальной функции, как это сделано, например, в УПК РФ, что во многом способствовало бы систематизации и упорядочиванию внушительного перечня субъектов административно-юрисдикционного процесса. Во-вторых, судьи, органы и должностные лица, которые фактически уполномочены законом назначать административные наказания, отсутствуют в законодательном перечне участников производства об административных правонарушениях, определенных Главой 25 КоАП РФ, соответственно формально, руководствуясь нормами закона, ими и не являются!? В-третьих, вызывает ряд вопросов позиция законодателя, согласно которой перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, возбуждать дела об административных правонарушениях, т.е. фактически осуществлять функцию административного преследования, приведен в Главе 28 КоАП РФ, а не отнесен к перечню участников производства об административных правонарушениях (Глава 25 КоАП РФ).
Ввиду чрезвычайно широкого круга субъектов осуществления функции административного преследования, диссертантом предлагается их классификация по объему юрисдикционных полномочий; по порядку закрепления компетенции; по осуществлению инстанционного принципа административно-юрисдикционного процесса; по организационным особенностям осуществления функции административного преследования.
По функциональной направленности, которую осуществляют уполномоченные органы при претворении в жизнь административной ответственности (а значит и осуществлении функции административного преследования) автором выделяются: субъекты, осуществляющие выявление и документирование факта совершения административного правонарушения; субъекты, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; субъекты, уполномоченные исполнять постановления об административных правонарушениях.
Автором диссертации аргументируется необходимость фактического создания (в рамках реализации ст. 118 Конституции Российской Федерации, а также норм ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации») административного судопроизводства как самостоятельной формы правосудия. Это снимет избыточную нагрузку с мировых судей и, несомненно, позволит принимать решения, которые бы в полной мере отвечали требованиям соблюдения прав и законных интересов лиц, совершивших административные правонарушения.
В параграфе делается вывод о том, что необходимо выделить две группы доминирующих субъектов осуществления функции административного преследования: среди органов исполнительной власти – это органы внутренних дел (полиция), среди органов судебной власти – мировые судьи.
В третьем параграфе - «Деятельность органов внутренних дел (полиции) по осуществлению функции административного преследования» - проведен анализ полномочий различных должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по осуществлению функции административного преследования.
Называя производство по делам об административных правонарушениях одним из основных направлений деятельности органов внутренних дел (полиции), ФЗ «О полиции», Указ Президента РФ от 01.03.2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции» фактически предоставляют органу исполнительной власти в сфере внутренних дел право осуществления функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе, что в свою очередь свидетельствует о безусловной значимости рассматриваемого направления процессуальной деятельности и, безусловно, демонстрирует преемственность и взаимосвязь ФЗ «О полиции», обозначенного Указа Президента РФ и административно-деликтного законодательства.
С учетом норм федерального законодательства в параграфе делается вывод о том, что органы внутренних дел (полиции) наряду с другими субъектами, участвуют в осуществлении функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе.
На основе норм ст. 23.3 КоАП РФ рассматривается предметная компетенция органов внутренних дел (полиции) по осуществлению функции административного преследования, перечисляются должностные лица органов внутренних дел (полиции), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органа внутренних дел (полиции). Проанализированы пределы компетенции конкретных должностных лиц по применению определенных видов административных наказаний.
Помимо рассмотрения дел об административных правонарушениях, другой важной частью деятельности органов внутренних дел (полиции) по осуществлению функции административного преследования является непосредственное выявление административных правонарушений и документирование факта административного правонарушения, т.е. составление протокола об административном правонарушении, применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Административно-деликтное законодательство подробно определят компетенцию должностных лиц органов внутренних дел (полиции), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Диссертантом проанализирована компетенция должностных лиц органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях. Перечень этих должностных лиц определен Приказом МВД России от 02 июня 2005 г. № 444 «О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию».
Необходимо отметить, что должностные лица органов внутренних дел (полиции) участвуют и в исполнении постановлений об административных правонарушениях; автором приводится характеристика тех видов административных наказаний, к исполнению которых привлекаются должностные лица органов внутренних дел (полиции).
Органы внутренних дел (полиции) являются ведущим звеном в области правоохранительной деятельности государства, административно-деликтным законодательством на органы внутренних дел (полицию) возложены полномочия по выявлению и документированию факта административного правонарушения, по рассмотрению некоторых категорий дел об административных правонарушениях, а также полномочия по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях. Реализуя перечисленные полномочия, должностные лица органов внутренних дел (полиции) участвуют в осуществлении функции административного преследования. Органы внутренних дел (полиции) являются доминирующим субъектом не на отдельных, а на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях.
В заключении обобщены и изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
1. В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
Разоренов К.И. К вопросу о принципах административно-юрисдикционного процесса / К.И. Разоренов // Административное право и процесс. 2010. № 4. – 0,5 п. л.
2. В иных изданиях
Разоренов К.И. О понятии функции административного преследования в административно-юрисдикционном процессе / К.И. Разоренов // Административное право и процесс. 2010. № 1. – 0,6 п. л.
Разоренов К.И. О некоторых вопросах административно-юрисдикционного процесса / К.И. Разоренов // Проблемы противодействия административной деликтности: Материалы научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина (г. Москва, 23 июня 2010 г.). – М.: ВНИИ МВД России, 2010. – 0,4 п. л.
Разоренов К.И. О понятии и структуре административно-юрисдикционного процесса / К.И. Разоренов // Теория и практика административного права и процесса: Материалы четвертой Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 9-11 октября 2009 года). В 2 ч.: Ч. 2. - Краснодар: Изд-во Кубанькино, 2009. – 0,7 п. л.
Разоренов К.И. Административная ответственность и административное преследование / К.И. Разоренов // Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 23 декабря 2009 г.) – М.: Академия управления МВД России, 2010. – 0,3 п. л.
Разоренов К.И. О понятии административно-юрисдикционного процесса / К.И. Разоренов // Казакстан Республикасынын Конституциясы: 15 жыл: халыкаралык тылым-тежериб. конф. мат.-дары // Конституция Республики Казахстан: 15 лет: мат-лы международ. научн.-практ. конф. / Отв. ред.: д-р юрид. наук, проф. С.Е. Еркенов, д-р юрид. наук, проф. И.Ш. Борчашвили. – Караганды: КарЮИ МВД РК им. Баримбек Бейсенова. 2010. – 0,4 п. л.
________________________________________________________________
Подписано в печать _______.2011 Формат 60х84 1/16 Заказ №
Тираж 80 экз. Ав. л. 2,1
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД Росии»
[1] См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
[2] См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; и др.
[3] См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С.14, 24.
[4] См.: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР (государственное и правовое исследование). Воронеж. Изд-во Воронежского университета, 1970. С. 30-35.
