Административно-правовое регулирование иммиграции в российской федерации
На правах рукописи
ЧЕРЕПАНОВ ИГОРЬ ЗАХАРОВИЧ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИММИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 –
административное право, финансовое право, информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2010
Работа выполнена в НИЦ № 7 Федерального государственного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель – Официальные оппоненты - | Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Хаманева Наталия Юрьевна; Заслуженный юрист Российской Федерации кандидат юридических наук, профессор Студеникина Марина Семеновна |
| Ведущая организация – | Воронежский государственный университет |
Защита диссертации состоится «___» ________ 2011 г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Федеральном государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69 ГСП–5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУ «ВНИИ МВД России».
Автореферат разослан «___» __________ 2011 года.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Кулешов Р.В. |
Актуальность темы исследования. Начало XXI века в Российской Федерации характеризуется наличием серьезных проблем в системе и структуре политических, экономических и социальных отношений, вызванных иммиграционными процессами. Иммиграция в условиях современной российской действительности сопровождается многими негативными явлениями – нелегальным пребыванием на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, ростом теневой экономики, коррупцией. По данным ФМС России в 2009 г. в страну въехало более 13 миллионов иностранных граждан и лиц без гражданства[1], что составило 9,8 % от общего количества населения Российской Федерации. Данная ситуация предопределяет необходимость осуществления более эффективной правовой регламентации иммиграционных отношений и реализации правовых установлений в данной сфере с целью упорядочения иммиграционных потоков, защиты прав и интересов граждан Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности.
Анализ законодательства, правоприменительной практики органов исполнительной власти, изучение научных исследований в данной сфере позволяет говорить о несовершенстве системы правового регулирования иммиграционных процессов в современной России. Иммиграция характеризуется определенным уровнем самостоятельности от политики государства, что значительно усиливает существующие угрозы национальной безопасности. Государственное управление миграционной сферой осуществляется как правовыми средствами, с помощью, прежде всего, императивных, запретительных методов, так и административными. Однако в современном российском обществе использование таких методов приносит положительный эффект только при их адресном использовании и наличии реального механизма их реализации, что обусловливает проведение детального научного анализа возникающих проблем.
Быстро меняющаяся в современных условиях миграционная ситуация ставит новые вызовы перед системой государственного управления, которая не всегда эффективно и своевременно реагирует на возникающие проблемы. Подтверждением изложенного является обострение миграционной ситуации в стране в связи с мировым финансово-экономическим кризисом, когда иммиграционные потоки оказывают негативное влияние на стабильность российского общества. Так, по состоянию на начало 2010 г. в России находилось 4 миллиона 891 тысяча 296 иностранных граждан и лиц без гражданства, из которых законно осуществляют трудовую деятельность всего 332 тысячи указанных граждан. В то же время Правительство Российской Федерации на 2010 г. сократило по сравнению с прошлым годом квоту на иностранную рабочую силу на 30%[2]
. Совершенствование государственного управления в исследуемой сфере обусловливает необходимость пересмотра существующей системы взглядов на административно-правовое регулирование иммиграции в Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация предопределяет необходимость осуществления научно обоснованных мероприятий по совершенствованию правовых и организационных основ государственного управления миграционной сферой.
Указанные обстоятельства определили актуальность и основные направления исследования данной проблемы.
Степень разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу исследования оставляют труды ученых С.С. Алексеева, В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, М.И. Еропкина, А.Б. Зеленцова, Н.М. Конина, И.Б. Кардашовой, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, А.В. Мелехина, Н.П. Мышляева, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Россинского, Ю.С. Рябова, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.В. Степаненко, М.С. Студеникиной, А.В. Самойленко, Ю.П. Соловья, М.Е. Труфанова, В.А. Тюрина, Н.Ю. Хаманевой, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.
Различные аспекты проблем правового регулирования иммиграции в Российской Федерации освещались в работах З.К. Арифулина, Р.Г. Бабаева, А.А. Иллюка, П.Н. Кобеца, Д.А. Корецкого, С.Е. Метелева, В.В. Собольникова, В.Ф. Цепелева и др.
Конституционно-правовые, историко-правовые и системно-правовые проблемы регулирования миграционных процессов исследовались С.А. Авакьяном, Ю.В. Герасименко, А.С. Дашичевым, Т.М. Ивановой, А.М. Корж, Е.Г. Моисеевым, Т.Б. Николаевым, И.В. Плаксиным, М.В. Плещевым, А.Н. Сандугеем, А.М. Тесленко, Н.Н. Тоцким, М.Л. Тюркиным, Т.Я. Хабриевой и др.
Вопросы правового регулирования иммиграции в зарубежных странах нашли отражение в работах Л.Ф. Абзалова, Е.А. Никифоровой.
Проблема административно-правового регулирования иммиграции привлекала внимание таких ученых, как Ф.П. Васильев, В.В. Востриков, О.Ю. Вострокнутова, Л.В. Иванова, П.Б. Музыченко, С.А. Прудникова, Т.А. Прудникова, А.В. Степенко, В.Е. Степенко, О.А. Чернова и ряда других.
Объектом исследования указанных ученых являлись общественные отношения в сфере внутренней миграции, административное принуждение в миграционной сфере, организационная структура государственного управления в сфере миграции населения и др.
На степень научно-практической разработанности темы определенное влияние оказали диссертационные исследования миграционной системы России М.Л. Тюркина (Академия управления МВД России, 2004 г.), административно-правового регулирования миграции населения в РФ С.А. Прудниковой (Московский университет МВД России, 2003 г.), правого регулирования трудовой миграции Т.А. Прудниковой (Московский университет МВД России, 2007 г.), административно-правового регулирования в сфере миграционной политики К.П. Кондрашиной (МГЮА им. О.Е. Кутафина, 2007 г.), миграционного учета Л.В. Ивановой (ФГУ «ВНИИ МВД России», 2009 г.), административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства Н.В. Поляковой (Воронежский государственный университет, 2009 г.), и др.
Вместе с тем, проведенные до и в ходе административной реформы научные исследования не в полной мере раскрывают актуальные аспекты рассматриваемой проблемы административно-правового регулирования иммиграции в условиях современной российской действительности.
Указанные обстоятельства обусловили необходимость в разработке теоретических основ административно-правового регулирования иммиграции, выработки предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере и практики его применения органами государственной власти.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
Предметом исследования являются нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере иммиграции, а также теоретические, организационно-правовые прикладные проблемы административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических проблем административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации и выработка предложений и рекомендаций по его совершенствованию.
Достижение поставленной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
1) определение существенных признаков и особенностей иммиграции в Российской Федерации и роли государственного регулирования в рассматриваемой сфере в современных условиях;
2) раскрытие сущности административно-правового регулирования иммиграции в современной России и механизма его осуществления;
3) раскрытие содержания и видов административно-правового режима иммиграции;
4) анализ особенностей применения мер административного принуждения, применяемых в сфере иммиграции;
5) аргументация предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации.
Методологическая база и методы исследования составляют фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских, российских и зарубежных ученых-административистов, а также специалистов смежных отраслей права.
При работе над диссертацией использовались методы формальной логики, сравнительного правоведения, системного и структурно-функционального анализа.
Нормативной правовой базой диссертационного исследования являются международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные ФМС, ГИАЦ МВД России, аналитические материалы деятельности органов внутренних дел, территориальных органов ФМС России в сфере регулирования иммиграции.
При анализе эмпирического материала применялись социологические приемы получения информации: анализ документов, наблюдение, анкетирование и интервьюирование. Соискателем в течение 2004-2010 гг. проанкетировано и проинтервьюировано 2500 работников территориальных органов ФМС России и сотрудников органов внутренних дел в г. Москве, Московской области, г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области, Республике Марий Эл. Изучено 510 дел об административных правонарушениях в сфере иммиграции.
В процессе исследования автор опирался на личный опыт практической работы в подразделениях по контролю за пребыванием иностранных граждан в Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем осуществлено комплексное исследование теоретических, правовых и организационных проблем административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации в условиях проведения административной реформы.
Вопросы административно-правового регулирования иммиграции рассмотрены через призму функционирования административно-правовых режимов.
В диссертации дается авторское определение «административно-правовой режим иммиграции» и проводится исследование его структуры. Диссертантом представлена авторская классификация различных режимов иммиграции. Определены и рассмотрены основные правовые и организационные средства, составляющие основу данного режима. В системной связи со средствами позитивного регулирования рассмотрены меры принуждения как дополнительные средства административно-правового режима иммиграции.
Автором аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; федеральные законы от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; приказ ФМС России от 6 июля 2009 г. № 159 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации»; административные регламенты по исполнению государственных функций ФМС России.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Вывод о необходимости совершенствования административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации с учетом ее социально-правовых характеристик и обеспечения административно-правовой защиты российского общества от дестабилизирующих факторов, вызванных иммиграционными процессами.
2. Авторское определение иммиграции как системы общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе въезда, пребывания и выезда из страны иностранных граждан и лиц без гражданства с изменением их правового статуса, государственное регулирование которых обеспечивает их упорядочение и организацию, а также реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов.
3. Административно-правовому регулированию в сфере иммиграции подлежат отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов исполнительной власти, направленной на достижение состояния устойчивости, стабильности иммиграционных отношений, обеспечивающего реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов. Под административно-правовым регулированием иммиграции понимается императивная, подзаконная, организационная деятельность органов исполнительной власти, направленная на иммиграционные отношения с целью их должного упорядочения и организации.
4. Механизм административно-правового регулирования иммиграции представляет собой комплексную систему административно-правовых средств воздействия на иммиграционные отношения, возникающую в процессе деятельности государственных органов. Основным видом правового регулирования иммиграции является административно-правовой режим иммиграции, под которым понимается установленный административно-правовыми нормами, содержащими дозволения, запреты и предписания, порядок взаимодействия субъектов и объектов государственного управления в сфере иммиграции, с целью урегулирования и оптимизации управленческих процессов в данной сфере.
5. Авторская классификация административно-правового режима иммиграции по различным основаниям 1) по способу правового регулирования; 2) по целевому назначению; 3) по стадиям иммиграционного процесса; 4) по характеру влияния на организацию управления; 5) по субъектам; 6) по формам въезда в Российскую Федерацию; 7) по видам правонарушений; 8) по условиям функционирования.
6. По итогам исследования аргументированы предложения по внесению изменений и дополнений:
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (дополнить ст. 5.1 конкретными основаниями для продления срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; ст.7 пунктом, определяющим, что смена цели въезда и пребывания является основанием для отказа в выдаче разрешения на временное проживание; ст. 14 положением, вводящим ограничения на использование труда иностранных работников в розничной торговле);
Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 (дополнить разделом «Ответственность должностных лиц органов, уполномоченных в области миграционного учета»; положением об уведомлении жилищно-эксплуатационных организаций о временном пребывании по указанным адресам иностранных граждан (лиц без гражданства) и сроках их пребывания).
6. Автором предлагается:
разработать «Регламент взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере связи и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
дополнить «Регламент взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за соблюдением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» разделом V «Порядок проведения Росздравнадзором и ФМС России совместных мероприятий по контролю (надзору) в установленной сфере деятельности».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные предложения будут способствовать совершенствованию организации и правового регулирования деятельности органов исполнительной власти по государственному управлению иммиграционными процессами в современной России.
Диссертационное исследование содержит ряд теоретических выводов и положений, развивающих теорию административного права и государственного управления, обобщающих и дополняющих научные знания о сущности механизма административно-правового регулирования иммиграции.
Практическая значимость диссертации заключается в использовании предложенных выводов по совершенствованию законодательства в сфере иммиграции, конкретных рекомендаций по совершенствованию форм и методов деятельности органов исполнительной власти по регулированию иммиграционных процессов.
Основные положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в законотворческой и ведомственной нормотворческой деятельности, а также в учебном процессе образовательных учреждений системы МВД России.
Апробация результатов исследования.
Отдельные положения диссертационного исследования использовались при подготовке:
учебно-методического пособия «Ответственность за административные нарушения в области миграционных отношений» (п. 1 Плана научно-исследовательской деятельности Академии управления МВД России на 2005 г.);
методических рекомендаций: «Порядок обеспечения УФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства» (п.9.15.5 Плана НИР-2008 ФГУ «ВНИИ МВД России»), «Организация деятельности ОВД по профилактике правонарушений, совершаемых иностранными гражданами» (п. 2.5.7.2 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»);
аналитических обзоров: «Правонарушения мигрантов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области» (п. 9.15.4 Плана НИР-2008 ФГУ «ВНИИ МВД России»), «Организация системы безопасности при проведении зимних Олимпийских игр (по материалам отечественных и зарубежных печатных изданий)» (п. 2.3.7 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»);
проекта Концепции «Совершенствование деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по исполнению законодательства об административных правонарушениях» (п. 1.4.3 Плана НИР-2009 ФГУ «ВНИИ МВД России»).
Указанные документы направлены в МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, где получили положительные оценки и внедрены в практическую деятельность органов внутренних дел, о чем свидетельствуют соответствующие акты внедрения.
Разделы диссертации использовались при подготовке аналитических и раздаточных материалов при проведении в ФГУ «ВНИИ МВД России» «круглых столов» «Актуальные проблемы деятельности подразделений ФМС России» (г. Москва, июнь 2009), «Незаконная миграция в России: реализация и поиск решений» (г. Москва, июнь 2010).
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления, Барнаульского юридического института МВД России, Омского юридического института, что подтверждается соответствующими актами внедрения.
Результаты диссертации используются в практической деятельности УФМС России по Республике Марий Эл.
Отдельные положения диссертации использовались при подготовке и проведении в октябре 2009 г. Правительством Ульяновской области и УВД по Ульяновской области «круглого стола» «Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с органами внутренних дел в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика», что подтверждается актом внедрения.
Основные положения проведенного исследования обсуждались и получили положительную оценку на Межвузовской студенческой научно-практической конференции (Московский институт права, г. Москва, май 2005); Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию МГЮА (г. Москва, март 2006); Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста РФ д-ра юрид. наук, проф. И.И. Веремеенко (г. Москва, март 2008); Научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ д-ра юрид. наук, проф. А.П. Шергина (г. Москва, июнь 2010); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (г. Омск, май 2010); Научно-практической конференции, посвященной 70-летию канд. юрид. наук, доцента А.А. Демина (г. Москва, сентябрь 2010).
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в 11 опубликованных автором научных работах, в том числе в 3 изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографии и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, новизна диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, методы, цель и задачи научного исследования, его методологическая и теоретическая основы, формулируются и выносятся на защиту основные положения диссертационного исследования, раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации, а также указываются направления апробации и внедрения полученных результатов.
Первая глава диссертации «Основы административно-правового регулирования иммиграции» состоит из двух параграфов: «Сущность иммиграции как правовой категории», «Иммиграция как объект административно-правового регулирования».
Первый параграф посвящен научному анализу понятия «иммиграция».
Автором указывается неоднозначность определения иммиграции в настоящее время. При всей своей значимости и использовании в практической деятельности данная категория не имеет четко очерченной относимости к той или иной сфере научного познания. Само понятие используется в различных обособленных научных дисциплинах. Анализ исследования иммиграции различными отраслями науки позволяет сделать вывод о том, что в правовой науке наиболее востребованы точность и определенность в понятии иммиграции, поскольку основные категории, определяющие ее сущность, в большинстве своем используются в действующем законодательстве. И недостаточная четкость, ясность понятия, неоднозначная юридическая трактовка содержания рассматриваемого явления могут негативно сказаться на дальнейшем развитии и совершенствовании права. А исходя из того, что не только теория, но и практическая деятельность имеет ярко выраженную категориальную ориентацию, подобная ситуация с использованием недостаточно четких трактовок содержания таких важных категорий, как «миграция», «иммиграция», «эмиграция» может, в значительной степени повлиять на всю систему правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации позволяет сделать вывод об отсутствии легального нормативно закрепленного определения категории «иммиграция». Данная ситуация, по мнению автора, актуализирует необходимость четкого определения соответствующего понятийного аппарата института иммиграции, что позволит: определить предмет правового регулирования в данной сфере общественных отношений; четко определить круг субъектов иммиграционных отношений; исключить противоречия между нормативными правовыми актами как на уровне национального законодательства, использующего эти понятия, так и на уровне взаимодействия норм национального и международного права. В связи с этим предлагается введение в нормативные правовые акты, регулирующие миграционные процессы, нормативного определения категорий «миграция», «иммиграция», «эмиграция».
Иммиграция как явление представляет собой сложную систему отношений, которые в свою очередь тесно переплетаются с системами других, в чем-то схожих, пусть даже и по форме, общественных отношений. Используя систему критериев, позволяющих отделить общественные отношения, возникающие в сфере иммиграции, от общественных отношений в смежных сферах, диссертант приходит к выводу, что общественные отношения в сфере иммиграции – это урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе иммиграции, субъектами которых являются государство (соответствующие органы и их должностные лица), иммигранты, граждане, юридические лица, являющиеся носителями субъективных прав и обязанностей.
Рассматривая иммиграцию как правовую категорию, автор констатирует, что она является одним из элементов, составной частью правопорядка. И в данном аспекте незаконная иммиграция в значительной степени влияет на состояние безопасности, являясь одним из условий, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Это актуализирует выработку государством целостной системы мер, направленных на ее предотвращение и пресечение.
На основании анализа приведенных выше теоретических положений автор определяет иммиграцию как систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в процессе въезда, пребывания и выезда из страны иностранных граждан и лиц без гражданства с изменением их правового статуса, государственное регулирование которых обеспечивает их упорядочение и организацию, а также реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов.
Во втором параграфе определяется сущность и механизм административно-правового регулирования иммиграции.
В сфере иммиграции имеют место общественные отношения, которые регулируются не только нормами административного права, но и других отраслей, например, конституционного (конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства), гражданского (имущественные отношения), уголовного (совершение преступлений иностранными гражданами) и ряда других. Предмет диссертационного исследования предусматривает определение круга общественных отношений, регулируемых административным правом.
Предпринятый диссертантом анализ законодательства, регулирующего иммиграционные процессы, а также различных литературных источников, позволяет выявить, что административно-правовому регулированию в сфере иммиграции подлежат отношения, складывающиеся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства по поводу достижения состояния устойчивости, стабильности иммиграционных отношений, обеспечивающего реализацию и соблюдение интересов государства, общества и иммигрантов.
Для более глубокого раскрытия правовой природы регулирования иммиграции автор опирался на труды видных ученых-административистов, таких как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин и др., что позволило дать определение административно-правовому регулированию иммиграции, под которым понимается императивная, подзаконная, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность органов исполнительной власти, направленная на иммиграционные отношения с целью их должного упорядочения и организации.
Исследуя вопрос о механизме административно-правового регулирования иммиграции, автор определяет, что изучение особенностей данного механизма позволит выявить основные направления, особенности и пути повышения эффективности государственного управления в сфере иммиграции.
Учитывая научные положения, точки зрения различных ученых, а также практику деятельности органов исполнительной власти в сфере иммиграции, диссертант определяет, что под механизмом административно-правового регулирования иммиграции следует понимать комплексную систему юридических средств воздействия на иммиграционные отношения, закрепленных в нормах административного права, возникающих в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства.
Исследование законодательства Российской Федерации в сфере иммиграции, правоприменительной практики органов исполнительной власти в данной сфере позволяет соискателю сделать вывод о том, что порядок регулирования иммиграции поддерживается целым комплексом регулятивных, охранительных и процессуально-процедурных средств, имеющих в основном административно-правовой характер, который обусловливает административно-правовой режим. Административно-правовой режим выступает как форма административно-правового регулирования.
Под административно-правовым режимом иммиграции понимается установленный административно-правовыми нормами, содержащими дозволения, запреты и предписания, порядок взаимодействия субъектов и объектов государственного управления в сфере иммиграции, с целью урегулирования и оптимизации управленческих процессов в данной сфере.
Административно-правовой режим иммиграции затрагивает существенные права и свободы не только иностранных граждан и лиц без гражданства, но и граждан Российской Федерации, а также юридических лиц вне зависимости от форм собственности. И в данном случае административное усмотрение в рамках названных режимов должно быть четко ограничено. В соответствии с этим главную роль в установлении и регулировании режимной организации субъектов государственного управления должны играть федеральные законы. Именно поэтому, по мнению автора, в настоящее время созрела необходимость принятия федерального закона «Об иммиграции», закрепляющего компетенции основных субъектов государственного управления данной сферой.
Вторая глава диссертации «Административно-правовой режим иммиграции» включает в себя три параграфа: «Структура и виды административно-правового режима иммиграции», «Субъекты обеспечения административно-правового режима иммиграции», «Меры административного принуждения, применяемые сфере иммиграции».
В первом параграфе рассматриваются содержание и виды административно-правового режима иммиграции.
В рамках административно-правового режима иммиграции создается и используется определенное сочетание административно-правовых средств, что предопределяет исследование природы и функционального назначения обозначенных юридических средств административно-правового характера. В исследовании рассматриваются специфические административно-правовые средства, дается их классификация применимо к проблемам регулирования иммиграционных процессов.
В механизме административно-правового регулирования иммиграции значительное место принадлежит использованию правовых средств контроля и надзора. Анализ законодательства, регулирующего иммиграцию в Российской Федерации, а также научных исследований в данной области позволяет говорить о таком понятии, как «иммиграционный контроль», который необходимо рассматривать в широком и в узком значении этого слова.
Исследование административно-правового режима иммиграции позволяет автору классифицировать его виды по различным основаниям: по способу правового регулирования; по целевому назначению; по стадиям иммиграционного процесса; по характеру влияния на организацию управления; по субъектам; по формам въезда в Российскую Федерацию; по правонарушениям; по условиям функционирования.
Наиболее важным, по мнению диссертанта, является деление административно-правовых режимов иммиграции по способу правового регулирования. Проведенная в ходе исследования группировка способов административно-правового регулирования позволила диссертанту выделить дозволительный, разрешительный и запретительный административно-правовые режимы иммиграции. Анализ содержания данных режимов выявляет ряд проблемных вопросов в функционировании механизма административно-правового регулирования иммиграционных процессов:
уведомительный характер легализации по месту временного пребывания иностранных граждан (постановки на миграционный учет) способствует отмене жесткой привязки миграционного учета к фактическому месту проживания. Данная мера в значительной мере затрудняет реализацию некоторых функций правоохранительных органов, например, контрольных и розыскных функций;
не достаточно четко прописана процедура оформления завершения временного пребывания иностранных граждан в Российской Федерации;
развитие теневого рынка посреднических услуг, оказываемых иностранных гражданам при постановке на миграционный учет, что вызвано тем, что мигранты фактически отодвинуты от процедуры постановки на учет и эти функции перепоручены принимающей стороне;
игнорирование иностранными гражданами существующего порядка предоставления медицинских справок в соответствии с ч. 8 ст. 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» – спустя 30 дней после выдачи пластиковой карты (разрешение на работу сроком более 90 суток);
недостаточно урегулирован порядок трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в визовом порядке.
В связи с этим диссертантом обосновывается и предлагается внесение изменений и дополнений в федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства», а также в подзаконные нормативные правовые акты. Также автором разработан «Регламент взаимодействия Федеральной службы по надзору в сфере связи и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Предложенные изменения, по мнению соискателя, будут способствовать дальнейшему совершенствованию административно-правового регулирования иммиграции и повышению эффективности деятельности органов государственного управления в данной сфере.
Рассматривая особенности административно-правового режима иммиграции при чрезвычайных и особых обстоятельствах, автор приходит к выводу, что при функционировании субъектов управления иммиграцией порядок регулирования в обычных условиях не отменяется, а в значительной степени видоизменяется и укрепляется.
В режимах, направленных на обеспечение государственной безопасности, превалируют средства и методы охранительного характера. Регулятивные нормы устанавливают так называемые учетно-легализующие административно-правовые режимы.
Второй параграф посвящен исследованию системы субъектов обеспечения административно-правового режима иммиграции.
Исторический опыт государственного регулирования иммиграции в России, а также выстраивание системы субъектов управления данной сферой в зарубежных государствах позволяют автору сделать вывод, что концентрация властных полномочий в сфере управления иммиграцией в основном происходит в рамках одного ведомства.
Анализ законодательства в сфере иммиграции позволяет выделить достаточно широкий круг государственных органов, являющихся субъектами административно-правового регулирования иммиграционных отношений, что свидетельствует о наличии в Российской Федерации системы органов исполнительной власти управления иммиграционными отношениями. Основным субъектом государственного управления в сфере иммиграции является Федеральная миграционная служба и ее территориальные органы. ФМС России как основной субъект государственного регулирования иммиграции координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере. Непосредственная деятельность по регулированию иммиграции осуществляется ФМС России и ее территориальными органами во взаимодействии с другими органами исполнительной власти.
Эффективность деятельности ФМС России и ее территориальных органов в значительной степени обусловлена должной организацией взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Проведенное исследование позволяет утверждать о сложности взаимодействия элементов организационной структуры государственного управления иммиграцией, проблемах пересечения компетенций различных ведомств, конкуренции ведомственных интересов.
Дальнейшее совершенствование управления в сфере иммиграции, по мнению автора, должно развиваться в рамках действующей системы федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Назрела необходимость освобождения некоторых субъектов управления иммиграцией от не свойственных им полномочий, перераспределения функций этих органов государственной власти. Подобные изменения позволят оптимизировать систему управления иммиграционными процессами в Российской Федерации, наиболее эффективно реализовать поставленные задачи в сфере реализации миграционной политики.
В целях совершенствования правового регулирования деятельности ФМС России и других субъектов государственного управления иммиграции диссертантом предлагается внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность системы государственного управления в исследуемой сфере.
В третьем параграфе раскрывается содержание мер административного принуждения, применяемых в сфере иммиграции.
Соискатель отмечает, что меры административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания в сфере иммиграции могут быть применены как к иностранным гражданам (лицам без гражданства), так и к гражданам Российской Федерации, юридическим лицам в случаях несоблюдения предписаний правовых норм, выразившегося в нарушении: установленных правил въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию; правил пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, определяющих порядок их регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срока пребывания, а также занятия трудовой деятельностью.
Проведенный анализ точек зрения на классификацию административно-предупредительных мер, цели их применения свидетельствует о том, что в сфере иммиграции выделяются следующие меры административного принуждения: 1) депортация; 2) принятие решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) на территории России; 3) меры обеспечительного характера (доставление и административное задержание) в случае, если это необходимо для установления личности или выявления обстоятельств административного правонарушения; 4) меры административной ответственности. При этом, по мнению диссертанта, в наибольшей степени на эффективность регулирования иммиграционными процессами оказывает влияние применение государственными органами таких мер административного принуждения, как меры административной ответственности.
Критически рассматривая позиции некоторых ученых, использующих классификацию административных правонарушений в сфере иммиграции по двум группам, автором предлагается административные правонарушения в сфере иммиграции разделить на три основные группы: нарушения установленного порядка управления в виде режима функционирования государственной границы Российской Федерации; нарушения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; административные правонарушения против порядка управления.
Характерной особенностью, для установления факта противоправности нарушений в области иммиграционного законодательства, является то, что диспозитивные части норм, предусматривающие ответственность за их совершение, изложены бланкетным способом, поэтому необходимо обращаться к тем законодательным актам, которые закрепляют иммиграционные правила. Например, для установления факта противоправности по ст. 18.8 «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации» следует обратиться к Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», устанавливающему режимы пребывания (проживания) иностранных граждан.
Исследуя содержание мер административного принуждения в сфере иммиграции, автор приходит к выводу, что несовершенство правового регулирования административной ответственности в области иммиграционных отношений еще раз ставит на повестку дня вопрос о кодификации всего миграционного законодательства.
В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются выводы и предложения диссертанта.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ
СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1. Черепанов И.З. Правовое регулирование административной ответственности в области миграционных отношений / И.З. Черепанов // Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 8. – 0,4 п.л.
2. Черепанов И.З. Национальная безопасность и иммиграция / И.З. Черепанов // Российский следователь. 2009. № 9. – 0,4 п.л.
3. Черепанов И.З. Классификация административно-правовых режимов иммиграции / И.З. Черепанов // Административное право и процесс. 2010. № 5. – 0,3 п.л.
Работы, опубликованные в материалах международных и Всероссийских научно-практических конференций
4. Черепанов И.З. Проблемы обеспечения прав иностранцев субъектами обеспечения иммиграции в Российской Федерации / И.З. Черепанов // Научно-исследовательская работа студентов и ее роль в повышении качества учебно-воспитательного процесса: Материалы межвузовской студенческой научно-практической конференции 31 мая 2005 г. – М.: Московский институт права, 2005. – 0,3 п.л.
5. Черепанов И.З. Проблемы правого регулирования административной ответственности в области иммиграции / И.З. Черепанов // Традиции и новации в российском праве: Сборник статей Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию МГЮА. – М.: МГЮА, 2006. – 0,2 п.л.
6. Черепанов И.З. К вопросу о механизме административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации / И.З. Черепанов // Проблемы противодействия административной деликтности: Материалы научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. – М.: ВНИИ МВД России, 2010. – 0,4 п.л.
7. Черепанов И.З. Проблемы разграничения административной и уголовной ответственности за нарушение государственной границы Российской Федерации / И.З. Черепанов // Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Омск, 2010. – 0,4 п.л.
8. Черепанов И.З. К вопросу об административной ответственности в сфере иммиграции / И.З. Черепанов, А.С. Дугенец // Актуальные проблемы административной ответственности: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Омск, 2010. – 0.3 п.л.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях
9. Черепанов И.З. Вопросы исследования иммиграции в контексте безопасности / И.З. Черепанов // Юридические науки. 2007. № 4 (26). – 0,5 п.л.
10. Черепанов И.З. Проблемы нормативного определения категории «иммиграция» в российском праве / И.З. Черепанов // Марийский юридический вестник. 2007. Вып. 5. – 0,4 п.л.
11. Черепанов И.З. Особенности административно-правового режима иммиграции в Российской Федерации / И.З. Черепанов // Административное право и процесс. 2008. № 5. – 0,3 п.л.
Подписано в печать_______________2011 г. Формат 60x84 1/16 Заказ №
Тираж 80 экз. Авт. л. 1,3
________________________________________________________________
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
[1] См.: Итоги деятельности ФМС России в 2009 г.: Сб. материалов расширенного заседания коллегии Федеральной миграционной службы / Под общ. ред. директора ФМС России К.О. Ромодановского, первого заместителя директора ФМС России М.Л. Тюркина. М, 2010. С. 3.
[2] См.: Статистические данные ФМС России // http://www.fmsmoscow.ru.
