Правовые и организационные основы деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности сша
На правах рукописи
Бондяев Дмитрий Александрович
Правовые и организационные основы деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США
Специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена в Федеральном государственном учреждении
«Всероссийский научно-исследовательский институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель – | доктор юридических наук, доцент Быков Андрей Викторович |
| Официальные оппоненты: | Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Крылов Борис Сергеевич; |
| кандидат юридических наук, доцент Смородинскова Ирина Александровна | |
| Ведущая организация – | Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России |
Защита состоится «___» ____________ 2011 года в ___ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Федеральном государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» МВД России по адресу (123995, г. Москва, ул. Поварская, д. 25).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУ «ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «____» ___________ 2011 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
Введение
Актуальность темы исследования. В отличие от полиции, жандармерии и пенитенциарных органов, а именно эти государственные правоохранительные институты исполнительной власти составляют ядро полицейской системы любого современного государства, вооруженные силы в любой демократической стране, являясь важным элементом её полицейской системы, всё же большую часть своей деятельности по обеспечению национальной безопасности государства осуществляют в рамках системы обеспечения внешней безопасности страны. Ведь главная цель их деятельности – защита суверенитета государства и его безопасности от внешних угроз.
Поэтому вооруженные силы демократического государства в его повседневной жизни к ежедневной охране правопорядка практически не привлекаются. Исключение из этого правила составляет ряд стран континентальной Европы, имеющий в составе своих полицейских сил особый их вид – жандармерию: Франция, Италия, Испания, Португалия и др.
Но при резком обострении обстановки в сфере обеспечения внутренней безопасности страны картина резко меняется. В кризисных ситуациях любое самое демократическое государство (а тем более тоталитарное) немедленно использует вооруженные силы для нормализации обстановки в стране, но только делает это строго в рамках подробнейшим образом регламентированного законодательства, исключающего узурпацию власти со стороны военных и их незаконное вмешательство в политическую жизнь страны.
Примеры из новейшей истории: в Великобритании 38 лет (!) длилась операция «Знамя» (с 1969 года и по 1 августа 2007 года в шести графствах Соединённого Королевства – Северной Ирландии, на постоянной основе несли службу по охране общественного порядка элитные части воздушно-десантных войск, так как собственно полиция была не в состоянии обеспечить режим комендантского часа и предотвратить кровавые межконфессиональные столкновения между католиками и протестантами); во Франции в 1995 году после серии террористических актов, в результате которых погибло 10 человек и около 200 получили ранения, патрулирование всех улиц крупных городов и станций метро, а также повсеместная проверка документов у населения осуществлялась совместными нарядами армии, полиции и жандармерии в течение четырех месяцев – до ликвидации руководителей и наиболее активных членов террористических групп;[1] в Соединенных Штатах при подавлении сильнейших массовых беспорядков в городе Лос-Анджелесе в 1992 году, по решению Президента США, в дополнение к местным силам полиции, самым активным образом использовалась полнокровная, заранее отмобилизованная дивизия Национальной Гвардии (НГ) и бригада морской пехоты – элитное соединение вооруженных сил США.[2]
Вышеприведенные примеры из новейшей истории применения вооруженных сил при решении внутригосударственных проблем в наиболее благополучных в экономическом отношении и известных своей приверженностью принципам демократии странах – США, Великобритании и Франции – свидетельствуют со всей очевидностью, что в любом государстве, в том числе и в развитых демократиях, периодически возникают проблемы с обеспечением внутренней безопасности.
Поэтому не выдерживает серьезной научной критики господствовавшее весь советский период нашей истории мнение официальной, чрезвычайно догматизированной идеологии, которая не только отрицала возможность применения вооруженных сил внутри страны, но и вообще не предусматривала (даже теоретически) саму возможность возникновения внутреннего конфликта – классового, межнационального, религиозного, этнического – ввиду отсутствия противоречий «в социалистическом государстве», ведущих к подобным конфликтам.
Отсутствие в СССР законодательных норм, подробно регламентирующих механизм федерального вмешательства в дела субъектов федерации, в том числе и с применением вооруженных сил, чрезвычайно негативно сказалось на всех аспектах внутригосударственной жизни в Советском Союзе - в условиях реальной демократии наше государство оказалось практически безоружно перед центробежными процессами и, по существу, было разрушено изнутри.
После распада Советского Союза, в условиях кардинально изменившейся внутриполитической ситуации в стране, разгула криминального террора и сепаратизма, средствами массовой информации в сознание российских граждан продолжал настойчиво внедряться тезис «о недопустимости использования вооруженных сил внутри страны против своего собственного народа.» И в массовом российском общественном сознании, в значительной степени благодаря почти полностью подконтрольным олигархическим структурам в 1990-е годы средствам массовой информации, а ведь именно эти олигархи были, как никто заинтересованы в слабом государстве – иначе нельзя было бы безнаказанно разворовывать страну, достаточно прочно утвердился в корне неверный и поэтому крайне опасный, в случае его непосредственной реализации в практической деятельности, тезис об абсолютной недопустимости в современном правовом государстве применения вооруженных сил внутри страны вне их прямого предназначения – защите государства от внешнего нападения со стороны любого агрессора.
На самом деле любое современное государство, имеющее в своём аппарате вооруженные силы, в серьёзных кризисных ситуациях внутри страны их немедленно применяет. Принципиальная разница лишь в том, что в отличие от тоталитарного в демократическом государстве применение вооруженных сил, как элемента его полицейской системы, при решении внутригосударственных задач, носит чрезвычайный характер и подробно регламентировано в законодательстве страны, что практически исключает возможность захвата власти со стороны военных или иных политических сил антиконституционным путем.
Всё вышесказанное имеет для нашей страны особое значение. Задача создания на демократических принципах эффективной правовой базы для успешного применения в условиях современной России частей и соединений Вооружённых Сил Российской Федерации, внутренних войск и иных войсковых формирований по прежнему актуальна и заставляет нас в современных условиях обращаться к опыту ведущих демократических держав мира с целью ознакомления с их практикой использования вооруженных сил для эффективного решения похожих или даже аналогичных внутренних проблем.[3] При этом следует иметь в виду, что во многих странах мира с федеративной формой государственного устройства (а Россия, как известно, именно такое государство) своевременное, законодательно всесторонне продуманное вмешательство федеральных властей в дела субъектов федерации, в том числе с широким использованием вооруженных сил, является чрезвычайным, но необходимым инструментом, обеспечивающим эффективное функционирование всего государственного механизма в условиях острого внутриполитического кризиса, важнейшим фактором сохранения территориальной целостности страны.
В Соединенных Штатах вооруженные силы традиционно широко применяются при обеспечении внутренней безопасности государства.[4]
Во второй половине ХIХ века они оказались единственной структурой в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечившей единство страны. Несмотря на огромные человеческие потери, понесенные в гражданской войне 1861-1865 гг., американское государство получило успешную прививку от сепаратизма и в дальнейшем развивалось чрезвычайно динамично.
Для современной России опыт деятельности вооруженных сил США по обеспечению внутренней безопасности страны представляет особый интерес. Он обусловлен целым рядом похожих системообразующих факторов: огромными размерами территории; федеративным государственным устройством; особой привлекательностью для граждан сопредельных государств, ввиду более высокого уровня жизни; наличием схожих угроз для внутренней безопасности стран – терроризм и наркотрафик; демократической формой политического режима, предполагающей цивилизованные формы установления контроля за преступностью.
Настоящая работа посвящена деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности Соединенных Штатов Америки — самой высокоразвитой и сильной в военном и экономическом отношении страны мира. К сожалению, в отечественной науке административного права в настоящее время существует определенный пробел – объектом диссертационного исследования эта деятельность до сих пор не являлась. Лишь отдельные аспекты этой проблемы рассматривались в трудах Б.С. Крылова, Я.М. Бельсона, А.В. Быкова, А.В. Губанова, Д.Д. Шалягина (полицейский аппарат), И.А. Смородинсковой (Национальная Гвардия), Т.В. Кикоть-Глуходедовой.
Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования и круг основных вопросов, подлежащих изучению.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции развития общественных отношений с участием вооруженных сил, как одних из важнейших субъектов государственного управления в системе органов исполнительной власти и реализации функции по обеспечению внутренней безопасности США.
Предмет исследования составляют конституция, законы и подзаконные нормативные правовые акты, литературные источники, статистические, аналитические и иные данные, которые в полной мере отражают деятельность вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности Соединенных Штатов.
Цель и задачи исследования: Целью диссертационного исследования является комплексное изучение истории возникновения, организации функционирования и правовых основ деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США, разработка рекомендаций по возможному использованию этого опыта в отечественных условиях.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих задач:
- Анализ особенностей истории возникновения, становления и развития вооруженных сил США, а также эволюции правового инструментария их применения при решении задач по обеспечению внутренней безопасности для разработки рекомендаций по возможному использованию этого опыта в отечественных условиях.
- Определение места и роли вооруженных сил в системе органов исполнительной власти Соединенных Штатов при решении внутригосударственных задач.
- Анализ и обобщение изменения организационных форм в структуре различных элементов вооруженных сил США в результате проведенных реформ в 1947 году и в начале ХХI века.
- Раскрытие содержания правового института федерального вмешательства в дела субъектов федерации и его опыт применения в США.
- Анализ особенностей организации структур, входящих в состав вооруженных сил США, а так же их тактики при пресечении гражданских беспорядков.
- Выявление и обобщение принципов деятельности вооруженных сил США при проведении внутригосударственных операций.
- Разработка предложений по совершенствованию отечественного законодательства и практики его применения с учетом опыта деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. В ходе работы автор руководствовался принципиальными положениями политического и экономического курса руководства страны на построение правового государства, гражданского общества, в экономике которого господствуют рыночные отношения. Для решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, общей теории государства и права, конституционного и административного права, науки управления, социологии, военной науки.
Юридической базой исследования явились: Конституция, законы и подзаконные нормативные акты Соединенных Штатов, труды американских, а также российских ученых. В целях получения достоверных результатов автором широко использовались методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности вооруженных сил), контент-анализ документов, научных публикаций по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных материалов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы. Для получения обоснованных научных выводов и предложений сбор эмпирических данных осуществлялся на основе изучения законодательных актов Соединенных Штатов, научных работ зарубежных и отечественных авторов, аналитических, статистических и иных данных, отражающих деятельность вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной науке административного права работ, посвященных комплексному изучению правовых и организационных основ деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
В работе проведено комплексное исследование истории возникновения, становления и развития вооруженных сил США, изучены теоретические основы их построения и функционирования как одного из ключевых элементов полицейской системы Соединенных Штатов, проанализированы принципы их организации и деятельности при проведении внутригосударственных операций.
С учётом реформы, проведённой в стране после гражданской войны 1861-1865 гг., проанализированы конкретные меры органов исполнительной власти федерации по антисепаратистскому реформированию государственных институтов в субъектах федерации, участвовавших в мятеже. Исследуются правовые и организационные основы деятельности различных структур вооруженных сил США, обеспечивающих внутреннюю безопасность страны, проанализированы их функции и задачи, предложены конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности отечественной правоохранительной системы.
В процессе исследования получен ряд новых теоретических положений, которые выносятся на защиту:
1.Демократический политический режим в США оказывает определяющее воздействие на особенности деятельности всех элементов вооруженных сил. При этом их структура и содержание деятельности по обеспечению национальной безопасности страны целиком и полностью определяются демократическим образом выбранными высшими органами государственной власти США и проводимой ими политикой. Контроль гражданского общества за деятельностью министерства обороны США – самого мощного силового ведомства в системе органов исполнительной власти страны - осуществляется постоянно посредством назначения Президентом США с одобрения и согласия сената на должности министра обороны, министров армии, ВВС и ВМС исключительно гражданских лиц.
2. Цель деятельности вооруженных сил США – обеспечение надежной национальной безопасности страны, её способность «…отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз»[5]
- предполагает реализацию двух функций: внешней и внутренней. Обеспечение безопасности страны от внешней угрозы является постоянной и основной задачей вооруженных сил, а обеспечение внутренней безопасности становится первостепенной задачей лишь в случае неспособности гражданских органов власти обеспечить гарантированные конституцией права и свободы граждан, а также нормальное функционирование государственных институтов.
При этом доктринальной установкой политического руководства США, всесторонне регламентированной в законодательстве страны, является возможность прямого применения частей и соединений вооруженных сил (в первую очередь Национальной Гвардии, а также сухопутных войск и морской пехоты) при резком обострении ситуации в стране, в случае неспособности гражданских органов власти обеспечить соблюдение законности и порядка. Подобная, в целом нехарактерная для повседневной жизни страны, деятельность вооружённых сил подробнейшим образом детализирована в законах и подзаконных нормативных правовых актах Соединённых Штатов, что исключает возможность их применения в узкокорыстных интересах.
По мнению диссертанта, использование армейских структур во внутригосударственных операциях носит исключительный характер и обусловлено лишь чрезвычайными обстоятельствами, но в своей повседневной боевой учёбе части Национальной Гвардии, сухопутных войск и морской пехоты заранее проходят боевую подготовку для эффективной борьбы с массовыми беспорядками по специально разработанным, в соответствии с законами страны, армейским уставам и наставлениям. С этой целью в 1969 году в учебном центре армии США в Форт-Бельвуаре (шт. Виргиния) построен специальный полигон (под названием «Райотвилл», т.е. бунтующий город), для отработки организации, тактики и приемов ведения боевых действий в условиях возникновения гражданских беспорядков в городе. Учебные сборы в Райотвилле проводятся ежедневно. В них участвует как личный состав сухопутных войск Национальной гвардии, так и регулярных армейских частей. Большая часть учебного времени расходуется на отработку нормативов по теме "разгон бунтующей толпы".
3. Полицейская система США – это совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных военных и правоохранительных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз. Автор считает, что вооруженные силы США являются одним из ключевых звеньев полицейской системы страны, надежным гарантом её эффективного функционирования. В середине ХIХ века, в условиях острейшего внутриполитического кризиса, они оказались единственной структурой в системе органов исполнительной власти Соединенных Штатов, обеспечившей силой оружия верховенство конституции и предотвратившей распад страны.
С 1945г. по настоящее время федеральные власти 11 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил для решения внутригосударственных задач: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации – губернаторов штатов, 6 раз - по инициативе Президента США.
4.Правовые основы использования вооруженных сил во внутригосударственных операциях представляют собой сложную систему законодательных и подзаконных нормативных правовых актов США. Её анализ, проведенный диссертантом в исследовании, позволяет выделить четыре группы задач, возлагаемых американским законодателем на вооруженные силы: ликвидация последствий стихийных бедствий и техногенных аварий; содействие в охране окружающей среды; обеспечение законности и порядка; помощь местным властям. При проведении вооруженными силами внутригосударственных операций по обеспечению законности и порядка (пресечению массовых беспорядков) в основе их деятельности, по мнению автора, лежат шесть определяющих принципов: целевой направленности; объединения усилий; легитимности; постоянства; ограничения; безопасности.
Все законы и подзаконные нормативные правовые акты Соединенных Штатов, регламентирующие деятельность вооруженных сил при решении внутригосударственных задач, опубликованы в Своде законов США, Своде федеральных законоположений и имеются на сайте министерства обороны в сети интернет, что обеспечивает их доступность для населения.
5.Проведенный диссертантом анализ применения института федерального вмешательства свидетельствует, что он хоть и является необходимым элементом функционирования государственно-правового механизма Соединенных Штатов, но является средством исключительным, к которому Президент США прибегает крайне редко. При этом история вооруженных сил США (за исключением гражданской войны 1861-1865 г.г.) не знает прецедентов, когда федеральное правительство вмешалось бы во внутренние дела субъекта федерации, а тем более сместило его с применением военной силы под предлогом неудовлетворительной работы законно выбранных органов государственной власти штата.
Вместе с тем, автор отмечает, что вопросы оптимальной организации деятельности вооруженных сил во внутригосударственных операциях всегда были в поле зрения политического руководства США. В 1969 году, после резкого усиления протестных выступлений внутри страны, связанных с крайне непопулярной войной во Вьетнаме, в структуре министерства обороны был создан и эффективно функционирует до сих пор (в составе штаба армии) специальный орган – Директорат по борьбе с гражданскими беспорядками. На него возлагаются задачи организации взаимодействия вооруженных сил с правоохранительными органами в случаях обострения обстановки, когда сил и средств полиции и иных правоохранительных структур гражданских властей недостаточно и вмешательство армии остается единственным средством обеспечить законность и порядок в конкретном субъекте федерации. Военнослужащие этого Директората оценивают степень интенсивности внутреннего конфликта, определяют приблизительную необходимость боевой техники и численность личного состава для его ликвидации, осуществляют контроль за их готовностью к участию в операции по ликвидации беспорядков.
По мнению автора, этот опыт может быть успешно использован в российских условиях с учетом особенностей ситуации в Северо-Кавказском регионе.
6.Право на принятие решения о применении военной силы для ликвидации внутреннего конфликта предоставлено не только Президенту США, но и главе органов исполнительной власти субъекта федерации – губернатору штата (он вправе использовать все формирования Национальной Гвардии, дислоцированные на территории штата). Этот опыт мог бы быть учтен и использован в России на уровне федеральных округов, что позволит значительно повысить оперативность действий войск.
7.Заслуживает самого серьезного изучения опыт ресурсного обеспечения деятельности вооруженных сил США – вся необходимая информация о контрактах на поставки продовольствия, медикаментов и иных материальных ресурсов (кроме вооружения) открыта в сети интернет для всех физических лиц, что позволяет минимизировать коррупционную составляющую.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что настоящая диссертация является одной из первых в отечественной науке административного права работ, где проведено комплексное исследование генезиса развития вооруженных сил США с момента их возникновения и до наших дней, изучены теоретические основы построения и особенности функционирования их различных элементов при обеспечении внутренней безопасности Соединенных Штатов, принципы их организации и деятельности при решении внутригосударственных задач, дана их административно-правовая характеристика.
Сформулированные автором выводы и предложения направлены, прежде всего, на повышение эффективности функционирования российской системы обеспечения внутренней безопасности, а также на укрепление законности в процессе осуществления этой деятельности. Они могут быть использованы при решении организационных проблем при реформировании МВД России, в законодательной практике, в научно-исследовательской работе и учебном процессе вузов МВД России, командирской подготовке офицеров, а также в повседневной деятельности внутренних войск и Вооруженных Сил Российской Федерации, при выполнении возлагаемых на них задач по обеспечению внутренней безопасности нашей страны.
Апробация результатов исследования
Выводы и предложения, полученные в ходе проведенного исследования, используются в учебном процессе Московского Университета МВД России, научно-исследовательской работе во ВНИИ МВД, частично нашли отражение в Концепции развития внутренних войск МВД России на период до 2020г., докладывались на международной научно-практической конференции «Роль и место органов внутренних дел в создании демократического правового государства» в г. Одессе в 2009 г. и на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» в г. Хабаровске в 2009 г., опубликованы в 13 научных работах автора.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 6 параграфов, заключения и библиографии.
Содержание работы
Глава первая – «Правовые основы деятельности вооруженных сил США по обеспечению внутренней безопасности страны» - имеет методологическое значение для всего исследования и охватывает параграфы: «История возникновения, становления и развития вооруженных сил США. Их участие в обеспечении внутренней безопасности страны»; «Место и роль вооруженных сил в системе органов исполнительной власти США»; «Основы правовой регламентации деятельности вооруженных сил США по разрешению внутрикризисных ситуаций. Их административно-правовой статус».
Автор отмечает, что развитие американских вооруженных сил, в отличие от европейских стран, имело существенные особенности, определявшиеся внутренней и внешней политикой США, своеобразием географического положения страны и приверженностью к определенным формам военного строительства, соблюдавшимся в течение многих десятилетий. За все время существования Соединенных Штатов, вплоть до участия во Второй мировой войне, в США не было единой, централизованной, построенной на твердой основе и хорошо сбалансированной системы вооруженных сил.
В ходе Второй мировой войны вооруженные силы США развивались в соответствии с выработанными политическими и военно-стратегическими целями: добиться военного поражения противостоящей коалиции государств, создать предпосылки для послевоенного доминирующего положения в мире. Таким образом, была сделана ставка на военную силу как на один из основных элементов американской политики.
Именно ставка на силу в межгосударственных отношениях, особенно в условиях развернувшейся «холодной войны» с Советским Союзом, нашла концентрированное выражение в концепции «национальной безопасности» США, получившей официальное подтверждение в законе «О национальной безопасности США» - National Seсurity Akt of 1947 -, принятом в 1947 году.[6]
Этим законодательным актом, в разработке которого принимали участие ученые различных научных специальностей: юристы, военные, политологи, социологи, специалисты в области государственного управления, чрезвычайно успешно (как показало время) были решены многочисленные задачи.
Во-первых, был сформирован постоянный государственный механизм принятия военно-политических решений, обеспечивающих использование вооруженных сил для решения различных кризисных ситуаций в стране и за её пределами, как в мирное, так и в военное время – при Президенте США был создан Совет Национальной Безопасности (СНБ).
Во-вторых, был существенно усовершенствован государственный разведывательный аппарат – создано Центральное разведывательное управление, орган политической разведки, обеспечивающий необходимой информацией деятельность СНБ.
В-третьих, кардинальной перестройке подверглась военная организация – было создано единое министерство обороны во главе с министром (обязательно гражданским лицом), которому подчинялись министерства армии (сухопутных войск), военно-морских сил (ВМС), военно-воздушных сил (ВВС), комитет начальников штабов и объединенный штаб при нем. Министрами армии, ВМС и ВВС могут быть также только гражданские лица. В целях повышения эффективности подготовки и использования личного состава при проведении внутригосударственных операций и в вооруженных конфликтах за рубежом в вооруженных силах были введены две формы организации: боевое управление (оперативная организация – ее осуществляют профессиональные военные) и обеспечение (административная организация – ей руководят министры обороны, армии, ВМС и ВВС).
«Национальная безопасность сегодня не может ограничиваться лишь Соединенными Штатами. Она должна охватывать весь мир», - докладывал Конгрессу министр обороны США.[7] Основным элементом концепции «национальной безопасности» является категория «национальных интересов». По мнению американских специалистов, их с военно-политической точки зрения делят на 4 группы: «национального выживания, жизненные, существенные и периферийные».[8]
Реализация основных положений концепции «национальной безопасности» осуществляется в соответствии с «национальной политикой», в которой (в соответствии с законом «О национальной безопасности») интегрируются внутренняя, внешняя и военная политика государства.
Конкретные мероприятия национальной политики составляют так называемую «национальную стратегию» - она именуется ещё «стратегией национальной безопасности». Под этим термином понимается «искусство и наука развития и использования политических, экономических и психологических сил страны, совместно с её вооруженными силами в мирное и военное время для достижения национальных целей».[9]
Важнейшим средством реализации «национальной стратегии» Соединенных Штатов является военная сила (по свидетельству Президента США Дж.Форда, только американский военно-морской флот и морская пехота за пределами страны с 1958 по 1970 гг. «обеспечили быстрое вмешательство в различные острые ситуации 49 раз»;[10] внутри страны для урегулирования различных внутрикризисных ситуаций только с 1968-1978 гг. подразделения Национальной Гвардии использовались 382 раза, а регулярные части вооруженных сил 5 раз: в 1967 г. в г.Детройте, в 1968 г. – в штатах Иллинойс и Мэриленд, в 1968 и 1971 гг. – в округе Колумбия.[11] ).
Внутри страны части и соединения вооруженных сил в послевоенный период (не считая Национальной Гвардии!) применялись сравнительно редко – за 65 лет федеральные власти лишь 11 раз прибегали к масштабному вмешательству с использованием вооруженных сил: из них 5 раз по просьбе глав исполнительной власти субъектов федерации – губернаторов штатов, 6 раз - по инициативе Президента США.
Последний (одиннадцатый) раз ресурсы вооруженных сил в серьезных масштабах задействовались при ликвидации последствий техногенной катастрофы, произошедшей 20 апреля 2010 года на нефтебуровой вышке в Мексиканском заливе. К выполнению в целом не характерных для вооруженных сил задач, кроме структур министерства внутренней безопасности (ФЕМА и Береговой охраны), Президентом страны Б. Обамой было привлечено 27 кораблей ВМФ США и 3 дивизии Национальной Гвардии.
Анализируя место и роль вооруженных сил в системе органов исполнительной власти США автор отмечает, что в 1801 году в распоряжении второго Президента Соединенных Штатов Джона Адамса было 140 государственных служащих по всей стране.[12] В начале третьего тысячелетия Президент США возглавляет более чем трехмиллионную федеральную армию государственных служащих в системе органов исполнительной власти и как Главнокомандующий вооруженными силами страны – более двух миллионов военнослужащих.
Поэтому неудивительно, что одно из важнейших мест в системе органов исполнительной власти Соединённых Штатов и полицейской системы страны занимает Министерство обороны (МО). Оно не только обеспечивает внешнюю безопасность США и их доминирование на мировой арене, но и играет роль безусловного гаранта обеспечения надежной внутренней безопасности в стране в тех редких случаях, когда сил полиции оказывается недостаточно. Это самое мощное, многочисленное и затратное министерство Соединенных Штатов. В состав Минобороны (кроме вышеназванных видов вооруженных сил) входят следующие организационно самостоятельные структуры и службы, оказывающие серьёзную помощь полицейским органам в обеспечении внутренней безопасности страны:
1.АНБ - агентство национальной безопасности. Это самая закрытая спецслужба США. Предание гласности официальных сведений об агентстве запрещено законом. Занимается АНБ радиоэлектронной разведкой (электронный и радиоперехват, дешифровка и криптография, прослушивание телефонных линий, компьютерных и модемных систем), а полученные данные передаёт заинтересованным ведомствам. Одним из главных получателей информации, кроме вооруженных сил США, являются МВБ, ФБР и ЦРУ.
2.Разведывательное управление МО (РУМО), а также разведывательные управления армии, ВМС и ВВС - эти спецслужбы министерства обороны широко используются при полицейских операциях против наркотрафика и незаконного проникновения на территорию США.
3.Корпус военной полиции – самостоятельная служба, обеспечивающая правопорядок в вооруженных силах США. В корпусе проходят службу более 30 000 военных полицейских. В каждой части американской армии и флота имеется подразделение военной полиции, а в организационной структуре любого соединения (дивизии или эскадры) предусмотрена штатная рота военной полиции численностью до 150 человек.
4.Национальная Гвардия – уникальная структура, являющаяся составной частью вооруженных сил и одновременно ключевым звеном полицейской системы страны. Как уже упоминалось выше, законодательство США прямо предусматривает в мирное время, в случае необходимости, применение армейских частей для подавления мятежей и гражданских беспорядков (ст. 4, раздел 4 Конституции США гарантирует каждому штату федеральную помощь от внутреннего и внешнего насилия).[13] Поэтому военнослужащие вооруженных сил США, принимая присягу, обязуются защищать Конституцию страны от внутренних и внешних врагов.
Национальная Гвардия (НГ) является важнейшим компонентом, как вооруженных сил, так и полицейской системы США. Вот как о значении этой универсальной силовой структуры отзывался бывший министр юстиции США Рамсей Кларк: «Если мы хотим, чтобы у нас продолжала существовать наша федеративная система, именно Национальной Гвардии предстоит подавлять внутренние беспорядки, не дожидаясь, пока будут вызваны федеральные войска».[14]
Части и соединения НГ, в первую очередь, используются при чрезвычайных обстоятельствах губернаторами штатов (в пределах своей юрисдикции) и Президентом страны. В отличие от губернаторов, Президент, в случае необходимости, имеет право использовать части НГ любого штата для поддержания правопорядка и защиты населения в любой точке страны.[15]
Национальная Гвардия представляет собой боеготовые, укомплектованные приписным личным составом, оснащенные оружием и боевой техникой, организованные по структуре регулярных войск соединения, части и подразделения сухопутных войск и военно-воздушных сил. Их личный состав привлекается к мероприятиям боевой подготовки (еженедельные тренировки и ежегодные месячные лагерные сборы). Кроме того, НГ включает в себя определенное количество личного состава, не входящего в ее военные формирования, но призывающиеся на службу при мобилизации для последующего использования.[16]
В мирное время формирования Национальной Гвардии (сухопутные войска и ВВС) являются частями вооруженных сил штатов, на территории которых они дислоцируются. Части Национальной Гвардии по месту дислокации находятся в подчинении губернаторов штатов и используются ими для поддержания общественного порядка, ликвидации последствий стихийных бедствий и решения других задач (например, для прикрытия границы с Мексикой от проникновения наркотиков). Численность Национальной Гвардии для каждого штата устанавливается пропорционально общей численности его населения. Финансирование содержания Национальной Гвардии осуществляется на 90% за счет федерального бюджета, 10% — на средства штатов.[17]
В случаях, когда органы государственной власти штатов не могут самостоятельно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами, губернаторы или легислатура (законодательное собрание) штата на основании статьи 4 раздела 4 Конституции США вправе запросить федеральную помощь, а Президент США обязан ее предоставить.[18] Президент может ее оказать и самостоятельно, если по его мнению обстановка в конкретном штате угрожает национальной безопасности.
В США не жалеют средств на оборону страны и обеспечение её внутренней безопасности: правительство США истратило в 2007 финансовом году на борьбу с терроризмом 70 млрд. долларов, а на нужды Министерства обороны - 480 млрд. долларов; в 2009г. правительство Соединенных Штатов истратило на борьбу с терроризмом уже 80 млрд. долларов, а на нужды министерства обороны 515,1 млрд. долларов, в 2010 г. – 691,0 млрд. долларов, а в 2011 г. – 708,2 млрд. долларов, самую большую сумму за всю историю США.[19]
В диссертационном исследовании отмечается, что совокупность законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующая правовые основы деятельности вооруженных сил США по обеспечению внутренней безопасности страны сформировалась, развивалась и совершенствовалась с учётом особенностей функционирования американского федерализма. Целевую основу деятельности вооруженных сил составляет доктринальная установка политического руководства США на обязательность сохранения, поддержания и укрепления государственной стабильности в интересах обеспечения национальной безопасности страны как фундаментальной базы ее существования. Характерной чертой этой установки является ее детальная правовая регламентация, закрепленная в гражданских и военных законах США.
Правовую основу деятельности вооружённых сил по обеспечению внутренней безопасности США составляют:
1.Конституция США (с многочисленными дополнениями в виде судебных прецедентов - решений Верховного Суда США по конкретным вопросам, касающимся деятельности вооруженных сил).
2.Законодательные акты, принятые Конгрессом страны, регламентирующие базовые положения Конституции и определяющие порядок прохождения военной службы в вооруженных силах США и условия их применения, как за рубежом, так и на территории Соединенных Штатов в случаях угрозы интересам национальной безопасности страны. Эти законы являются важной частью федерального законодательства и публикуются в систематизированном виде в Своде законов США. Свод законов США состоит из 50 титулов (разделов), каждый из которых посвящен определенной отрасли права либо крупному правовому институту: например, раздел 10 – «Вооруженные силы», раздел 32 – «Национальная гвардия», раздел 50 – «Война и национальная оборона».[20]
3.Исполнительные приказы Президента США, принятые на основе Конституции и детализирующие законы Конгресса в области использования вооруженных сил при разрешении внутригосударственных кризисных ситуаций. Исполнительные приказы президента США являются подзаконными нормативными правовыми актами, имеющими обязательную юридическую силу на всей территории страны. Они систематизированы в Своде федеральных законоположений, который формируется на тех же принципах, что и Свод законов США - он также состоит из титулов (разделов), которые идентичны по наименованию титулам Свода законов.
4. Уставы, наставления и директивы, утвержденные Президентом США (Верховным Главнокомандующим), министром обороны или министрами видов вооруженных сил (армии, военно-воздушных сил и военно-морских сил) или их заместителями.
Эти документы содержат механизм реализации конкретно поставленных задач и охватывают все уровни руководства и управления частями и подразделениями вооруженных сил и Национальной Гвардии. Они составляют большую часть нормативно-правовой базы их применения, так как в них детализируются положения Конституции и действующего законодательства США в области использования вооруженных сил при решении возникающих перед политическим руководством страны задач по обеспечению внутренней безопасности Соединенных Штатов.
5. Для частей и соединений НГ, находящихся в повседневной жизни в подчинении губернаторов важным правовым источником является также законодательство штатов (законы, принятые законодательными органами штатов и основанные на них распоряжения губернаторов штатов).
Все вышеперечисленные нормативные правовые акты в совокупности представляют собой четкую систему правового регулирования деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США.
Вторая глава «Организационные основы деятельности вооруженных сил по обеспечению внутренней безопасности США», состоит из трех параграфов: «Организационная структура и система управления вооруженных сил США»; «Основы организации деятельности вооруженных сил США во внутригосударственных операциях»; «Особенности тактики частей и подразделений вооруженных сил США, привлекаемых к пресечению массовых беспорядков в стране».
Автор отмечает, что в боевом составе вооруженных сил США находится более 2 млн. человек, 250 тыс. единиц автомобильной и бронетанковой техники, 200 космических и 13 тыс. летательных аппаратов, 500 океанских кораблей и судов. При этом, Соединенные Штаты, как наиболее мощное в экономическом и военном отношении государство мира, продолжают наращивать свой военный потенциал, рассматривая вооруженные силы как наиболее действенный инструмент достижения внешнеполитических целей и обеспечения национальной безопасности. Управление ими Президент осуществляет через министерство обороны (МО).
В состав МО входят министерства армии, ВМС и ВВС, аппарат министра обороны, а также управления и службы. Министр обороны назначается Президентом из гражданских лиц и утверждается верхней палатой (сенатом) Конгресса. Являясь постоянным членом Совета национальной безопасности и главным советником президента по вопросам военной политики, он отвечает за ее разработку и реализацию, а также за все вопросы, имеющие прямое отношение к сфере деятельности министерства обороны. Под непосредственным руководством Президента глава Пентагона осуществляет управление вооруженными силами и контроль за их деятельностью.
Министр обороны имеет полномочия изменять по мере необходимости структуру военного ведомства, численность личного состава его органов управления, не выходя, однако, за максимальные пределы, установленные Конгрессом. Основным штатным органом по разработке политики, планированию, использованию ресурсов, решению финансовых вопросов и оценке военных программ является аппарат министра обороны. В его состав входят должностные лица и органы, непосредственно обеспечивающие деятельность главы военного ведомства, его первого заместителя, других заместителей, помощников и специальных помощников министра обороны, генерального юрисконсульта, а также некоторых начальников управлений. Состав аппарата определяет министр обороны. Максимальная численность этой структуры, установленная законодательством - 3767 человек.
Министр обороны через свой аппарат организует работу управлений, учреждений и служб МО, в которых занято более 10 тыс. военных и 100 тыс. гражданских сотрудников.
Для системы управления вооруженными силами США характерно строгое разграничение административных и оперативных функций. Административное управление (подготовкой войск и сил к ведению военных действий) осуществляется по линии министерств видов вооруженных сил, а оперативное управление (военными действиями) возлагается на объединенные командования (ОК) вооруженных сил, организованные по территориальному или функциональному принципу. При этом Председателю Комитета начальников штабов (КНШ) отводится роль координатора деятельности всех органов военного управления, а также главного военного советника министра обороны и Президента. Комитет начальников штабов является основным консультативным органом Президента, СНБ и министра обороны по оперативному управлению вооруженными силами. Он включает председателя КНШ, его заместителя, начальников штабов армии (сухопутных войск), ВМС и ВВС, а также коменданта морской пехоты. Деятельность КНШ обеспечивает объединенный штаб (так в США называется Генеральный штаб), численность которого составляет около 1000 военнослужащих и 200 человек гражданского персонала. Члены КНШ имеют статус военных советников, а председатель - главного военного советника Президента и министра обороны.
Уставы, наставления и инструкции, издаваемые председателем КНШ, являются нормативными правовыми актами, действие которых распространяется на все вооруженные силы.
По административной организации вооруженные силы США делятся на три вида: сухопутные войска, военно-воздушные силы и военно-морские силы (включая морскую пехоту), которые находятся соответственно в составе министерства армии, ВВС и ВМС. В мирное время береговая охрана организационно входит в состав министерства внутренней безопасности (МВБ) США и обеспечивает под его руководством безопасность морских границ в пределах территориальных вод Соединенных Штатов; с объявлением в стране чрезвычайного или военного положения она передаётся в состав ВМС.
Министерства видов вооруженных сил несут ответственность за подготовку и оснащение вооружением и военной техникой войск (сил), выделяемых в состав объединенных командований. Министерство каждого вида возглавляет министр (обязательно гражданское лицо), назначаемый Президентом с согласия сената. Непосредственное руководство строительством сухопутных войск и их подготовкой осуществляет начальник штаба армии, военно-воздушных сил – НШ ВВС, флота – НШ ВМС, морской пехоты – комендант морской пехоты, Береговой охраны – комендант БОХР.
Оперативное управление вооруженными силами осуществляется по линии объединенных командований (ОК), которые создаются по решению Президента и являются высшими оперативно-стратегическими объединениями вооруженных сил США. Оно предусматривает принятие решений командующим по всем вопросам ведения военных действий и организации совместной боевой подготовки в интересах выполнения возложенных задач. Командующие Объединенных Командований осуществляют оперативное управление через командующих подчиненными структурами, которыми являются командования оперативно-стратегических объединений, входящих в состав Объединенных Командований ВС США (Subordinate Unified Command), объединенные оперативные формирования (Joint Task Force), а также оперативные формирования видов вооруженных сил (Single Service Component) и оперативный резерв командующего OK (Specific Operational Forces).
Объединенные Командования ВС США и подчиненные им структуры по административной принадлежности подразделяются на компоненты видов вооруженных сил (Service Component), а по оперативному предназначению – на функциональные компоненты (Functional Components).
В настоящее время вооруженные силы США сведены в девять объединенных командований. Пять из них (в зоне Тихого океана, Северной Америки, Центральной и Южной Америки, Европейской зоне и объединенное центральное командование) организованы в соответствии с территориальным принципом и выполняют поставленные задачи в определенных им географических районах. Четыре объединенных командования (объединенное стратегическое командование, ОК единых сил, ОК стратегических перебросок и ОК специальных операций) зон ответственности не имеют и решают задачи, как в глобальном масштабе, так и в интересах ОК Вооруженных Сил США в передовых зонах.
После 11 сентября 2001 года на Командующего объединенного командования вооруженных сил США по Северной Америке были возложены дополнительные задачи по организации взаимодействия с вновь созданным министерством внутренней безопасности в антитеррористической сфере деятельности. Отсутствие новых громких терактов со стороны «Аль-Кайды» на территории США является лучшим доказательством успешности в этой работе всех элементов полицейской системы государства, в том числе и его военных структур.
Завершая рассмотрение организационных основ деятельности вооруженных сил США, автор отмечает, что их исторически сложившаяся организационная структура позволяет эффективно решать все возникающие перед ними задачи, в том числе и в области обеспечения внутренней безопасности государства.
В заключении подводятся итоги исследования, кратко формулируются его основные выводы, излагаются предложения соискателя по применению в отечественных условиях опыта деятельности вооруженных сил США по обеспечению внутренней безопасности страны.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
I. В изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Д.А. Бондяев, А.В. Быков. Правовые основы деятельности полицейской системы США // Вестник Московского Университета МВД России, №3. 2009. – 0,3 / 0,15 п. л.
2. Д.А. Бондяев, А.В. Быков. Правовая основа использования вооруженных сил США во внутригосударственных операциях. // Административное право и процесс, № 6. 2009. – 0,2 / 0,1 п. л.
3. Д.А. Бондяев. Правовая основа и принципы деятельности вооруженных сил США при урегулировании внутрикризисных ситуаций // Национальная безопасность, № 4. 2009 – 0,2 п. л.
4. Д.А. Бондяев, Е.А. Фирсова. Сравнительный анализ дефиниции «общественная безопасность» и «общественный порядок» во Франции, в Австрии, ФРГ, США, Канаде и России. // Российский следователь, №7. 2010. – 0,1 п. л. / 0,05 п. л.
II. В иных изданиях:
5. Д.А. Бондяев, А.В. Быков. Система правового регулирования деятельности Национальной Гвардии США во внутригосударственных операциях // Материалы международной научно-практической конференции: «Роль и место органов внутренних дел в создании демократического правового государства.» г. Одесса, 2009. - 0,1 п.л. / 0,05п.л.
6. Д.А. Бондяев. Принципы деятельности вооруженных сил США при урегулировании внутрикризисных ситуаций // Материалы Всероссийской научно-практической конференции: «Актуальные проблемы предупреждения правонарушений в сфере общественного порядка и общественной безопасности» г. Хабаровск, 2009.- 0,3 п.л./0,15п.л.
7. Д.А. Бондяев, А.В. Быков. Правовые основы деятельности системы обеспечения внутренней безопасности США // Оперативно-тактический журнал внутренних войск МВД России, №2. 2009. - 0,15 п. л. / 0,1п.л.
8. Д.А. Бондяев, А.В. Быков. Законодательные акты, регламентирующие деятельность основных элементов полицейской системы США // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. - М.: ВНИИ МВД России, 2009. - 0,25 п. л./0,15п.л.
9. А.В. Быков, Д.А. Бондяев. Принципы деятельности вооруженных сил США при урегулировании внутренних конфликтов // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. - М.: ВНИИ МВД России, 2009. - 0,2 п. л. / 0,1 п. л.
10. Д.А. Бондяев. Законодательные акты, регламентирующие правоохранительную деятельность силовых структур США. // Академический вестник внутренних войск МВД России, №3. 2009. - 0,2 п.л.
11. Д.А. Бондяев. Основания использования вооруженных сил США в особых условиях. Материалы международной научно-практической конференции «Развитие идей правового государства и гражданского общества». Карагандинский юридический институт имени Баримбека Бейсенова. Караганда. 2009. – 0,4 п. л.
12. Д.А. Бондяев. Правовая регламентация деятельности вооруженных сил США при проведении внутригосударственных операций. // Вестник Дальневосточного юридического института МВД России, №2 (17). 2009. – 0,3 п. л.
13. Д.А. Бондяев. Деятельность вооруженных сил при решении внутригосударственных задач при обеспечении внутренней безопасности США // Актуальные проблемы права: Материалы научной конференции. Карагандинский юридический институт имени Баримбека Бейсенова. Караганда. 2010. – 0,2 п. л.
Подписано в печать_______________2010 г. Формат 60x84 1/16 Заказ №___
Тираж 80 экз. Авт. л. 1,5
________________________________________________________________
Отпечатано на УОП РИО ФГУ «ВНИИ МВД России»
[1] См.: ИТАР-ТАСС 28 09. 1999 г. Компас №38-39. С. 29-42.
[2] И.М.Попов, А.В.Быков. А.В. Губанов. А.В. Капкин. Внутренние войска ( структуры им подобные ) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств ( 1945-1997г.г.). М., 1998. с.13.
[3] См.: Федеральный конституционный закон «О Чрезвычайном положении» № 3-ФКЗ от 30 мая 2001г. в редакции Федеральных конституционных законов от 30.06.2003г. № 2-ФКЗ, от 07.03.2005г. № 1-ФКЗ; Федеральный конституционный закон «О военном положении» № 1-ФКЗ от 30января 2002 года.
[4] Согласно статье IV раздела 4 американской Конституции «Соединённые Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти (когда Законодательное собрание не может быть созвано) – и от внутренних насилий».
[5] См.: Закон о национальной безопасности США № 257 от 26 июля 1947 г. - National Security Act of 1947. 50 USC; Department of Defense Dictionary of military and associated terny. Wash., 1984. P. 244.
[6] См.: National Seсurity Akt of 1947. 50 USC.
[7] First Report of the Secretary of Defense. Wash., 1948. P. 13.
[8] Neuchterlein D. National Interests and Presidential Leadership. Boulder, 1978.. P. 1-18.
[9] Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms. Wash., 1984. P. 244.
[10] Sea Power. 1975. May. P. 24.
[11] См.: С.В.Боботов, И.Ю.Жигачев. Введение в правовую систему США. М., Норма,1997. С.53.
[12] С.В. Боботов, И.Ю. Жигачев. Введение в правовую систему США. М., 1997. С. 57.
[13] В.В. Маклаков. Конституции зарубежных государств. М., 2009. Конституция США. С. 326.
[14] И.М. Попов, А.В. Быков. А.В. Губанов. А.В. Капкин. Внутренние войска ( структуры им подобные ) в системе обеспечения внутренней безопасности зарубежных государств ( 1945-1997г.г.). М.,1998. С.60.
[15] См.: И.А. Смородинскова, А.В.Быков. Национальная Гвардия США: организационно-правовой аспект деятельности. М., ВНИИ МВД России. 2004. С. 15-16.
[16] Там же.
[17] См.: И.А.Смородинскова. А.В.Быков. Национальная Гвардия США: организационно-правовой аспект деятельности. М., ВНИИ МВД России. 2004. С. 56.
[18] См.: В.В.Маклаков. Конституции зарубежных государств. Конституция США. М., 2009. С.326.
[19] www.comptroller.defense.gov. CHARTER 1, 1-1.
[20] См.: Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997. С.125.
