Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в российской федерации
На правах рукописи
Пролетенкова Светлана Евгеньевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ РЕЛИГИОЗНОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ
В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 – административное право;
административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва
2013
Работа выполнена в федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России»
Научный консультант: Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор
Дугенец Александр Сергеевич
Официальные оппоненты: Быков Андрей Викторович
доктор юридических наук, профессор, ФКУ НИИ ФСИН России, начальник;
Зеленцов Александр Борисович
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов»,
профессор кафедры административного и финансового права;
Россинский Борис Вульфович
Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», проректор по учебной работе;
Ведущая организация – ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук»
Защита диссертации состоится «_____» ____________ 2013 г. в ____ часов
на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г 69, ГСП-5, ул. Поварская, 25, стр. 1, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России».
Автореферат разослан «____» ___________ 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Р. В. Кулешов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из главных задач современного российского государства является достижение гражданского мира и согласия в обществе посредством эффективного функционирования системы обеспечения национальной безопасности. При этом важным компонентом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, как и любого поликонфессионального государства, выступает система правового регулирования государственно-конфессиональных отношений, а также наличие адекватной государственно-правовой политики, направленной на противодействие религиозному экстремизму.
Распад СССР, отказ от прежней политической и социально-экономической системы, ослабление государственных институтов, различие и несовпадение политических, правовых, экономических, национальных и других интересов между бывшими союзными республиками, проявившиеся в начале 1990-х годов, обусловили обострение и появление множества проблем государственного устройства, которые не решены до сих пор. Одно из первых мест среди таких проблем в Российской Федерации занимает недостаточная разработанность теоретико-правовых основ государственного управления в области формирования установок толерантного сознания у населения, предотвращения проявлений ксенофобии и религиозного радикализма и, как следствие, отсутствие серьезных научных разработок о возможностях повышения эффективности деятельности государства по противодействию религиозному экстремизму.
Помимо несбалансированной государственно-конфессиональной политики и проблем в межнациональных и межконфессиональных отношениях, являющихся во многом политическим наследием бывшего СССР, важной причиной роста радикализма и ксенофобии в российском обществе является использование религиозного фактора транснациональными организованными преступными сообществами в качестве идеологической основы для объединения своих членов. Под прикрытием религиозной риторики их организаторы, преследуя политические, экономические, религиозные и иные цели, все чаще пытаются спровоцировать акции гражданского неповиновения, вызвать активное противоборство между последователями различных религиозных учений, внедряют в массовое сознание лозунги направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России.
Реальным подтверждением указанных угроз выступают целенаправленные политические устремления зарубежных религиозных центров экстремистского толка на субъекты Северо-Кавказского федерального округа. Опираясь, прежде всего, на социально-экономические трудности населения юга России, они стремятся придать сознанию и поведению населения северокавказского региона устойчивую антиправославную, а в конечном итоге – антирусскую и антироссийскую направленность. Результатом их влияния стало вытеснение этнического русского населения, которого в некоторых субъектах Российской Федерации в настоящее время осталось не более 3 %. Во всех регионах России, характеризующихся значительным представительством мусульманского населения, продолжается популяризация взглядов, а также распространение литературы, отражающей идеологические, политические, военные, специальные и информационно-пропагандистские аспекты теоретических разработок известных исламистов, которые являются основой для подготовки исламских боевиков по всему миру.
Кроме активности исламистских организаций, в России продолжается деятельность сектантских течений иностранного происхождения, лидеры которых пользуются методами психологического давления и запугивания, отрицают общечеловеческие ценности, ограничивают своих последователей в гражданских и личных правах. Многие из них обнаружили свою причастность к разжиганию межнациональной и межконфессиональной розни, совершению акций, подрывающих основы гражданского сознания и толерантности.
Вместе с тем причины межконфессиональной агрессии и, как следствие, рост проявлений религиозного экстремизма связаны не только с внешними воздействиями, но и с проблемами организации управленческой деятельности внутри страны. Отсутствие на сегодняшний день правовых основ и практики администрирования отношений между федеральными (региональными) органами государственной власти и религиозными организациями, недостатки в работе правоохранительных органов, отсутствие комплексного системного подхода к решению проблем противодействия религиозному экстремизму приводит к неуклонно растущему количеству совершенных преступлений экстремистской направленности. Так, по итогам 2012 г. зарегистрировано очередное увеличение количества подобных преступлений на 11,9 %, что составило 696 преступлений. Динамика данных показателей такова, что за прошедшие с 2004 года почти десять лет количество преступлений экстремистской направленности увеличилось в пять с половиной раз. При этом о распространенности проявлений религиозного экстремизма говорит тот факт, что согласно составляемому Министерством юстиции Российской Федерации Перечню некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности, количество выявленных и ликвидированных религиозных организаций деструктивного и оккультного характера составляет около 39 % из общего списка. В отношении запрещенных экстремистских материалов, изданных религиозными организациями, цифры несколько выше – около 60%.
Понимая необходимость построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, следует признать то, что трудности ее создания и обеспечения функционирования обусловлены рядом факторов и обстоятельств как теоретико-правового, так и практического характера.
Во-первых, следует отметить недостаточную разработанность теории противодействия религиозному экстремизму и определения места данной деятельности в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. До настоящего времени в науке административного права не сформирован теоретически обоснованный механизм системы противодействия религиозному экстремизму, который включал бы соответствующую терминологию, четкое определение задач и функций, объектов и субъектов управления, определение административно-правового статуса субъектов системы противодействия, обеспечение качественного взаимодействия объектов и субъектов управления при достижении правоохранительных целей.
Во-вторых, несмотря на постепенное заполнение пробелов в области нормативного правового регулирования противодействия религиозному экстремизму до настоящего времени содержание вводимых правовых норм в основном было направлено на уголовно-правовую составляющую, способную обеспечить лишь узкий сектор системы противодействия. Действующие нормативные правовые акты упоминают о важности борьбы с рассматриваемой проблемой, но не содержат концептуальных основ построения системы противодействия религиозному экстремизму.
В-третьих, нуждаются в совершенствовании отдельные административно-правовые процедуры противодействия религиозному экстремизму, в частности, процедура контроля и надзора за соблюдением законодательства, регламентирующего деятельность религиозных и общественных объединений, политических партий, а также средств массовой информации, которая бы обеспечивала своевременное предупреждение их противоправного «перерождения». Например, особые сложности вызывает проверка соответствия деятельности указанных структур их уставным целям; сбор сведений о проводимых религиозными организациями религиозных обрядах и церемониях, используемой религиозной литературы; реальное приостановление деятельности и ликвидация данных организаций в случае допущения ими проявлений экстремизма и т. д. Кроме того, существенные затруднения связаны с организацией правоохранительными органами мониторинга (поиска, сбора, учета, анализа, оценки и прогноза) деятельности новых религиозных движений, экстремистских организаций, неонацистских формирований.
В-четвертых, на уровне организации системы противодействия недостаточное внимание уделяется вопросам государственно-конфессионального взаимодействия, которое могло бы способствовать решению многих вопросов, связанных с обеспечением внутренней и внешней безопасности страны.
В-пятых, требуется выработка научно обоснованных критериев оценки эффективности деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму, способных дать объективную характеристику качества их правоохранительной деятельности.
Таким образом, сама динамика развития общественных отношений порождает настоятельную необходимость глубокой научной проработки вопросов административно-правовой регламентации построения и оптимизации функционирования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в новых исторических условиях.
Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования и дают основания рассматривать административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в качестве крупной научной проблемы, имеющей важное значение с точки зрения как административно-правовой теории, так и практики.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы взаимоотношений церкви и государства, а также правомерного ограничения и самоограничения свободы совести и свободы вероисповедания в целях соблюдения прав других людей всегда занимали выдающиеся умы человечества. Уже в трудах древнегреческих мыслителей Платона, Аристотеля и Сократа содержатся не потерявшие актуальность идеи формирования государственного управления.
В эпоху возникновения, становления и развития буржуазного общества в ХVI–XVIII веках, на пике обострения государственно-конфессиональных отношений практически во всех странах Западной Европы, эти вопросы анализировались в трудах Б. Спинозы, Г. Гроция, П. Гольбаха, К. Гельвеция, Д. Юма, Д. Локка, Т. Гоббса, Г. Лейбница, Д. Дидро, Р. Декарта, Ж. Ж. Руссо, Ш. Монтескье.
В ХIХ–ХХ веках изучению вопросов зарождения у людей приверженности к крайним политическим и религиозным воззрениям и государственному противодействию данному процессу посвящены работы Э. Канта, Г. Савиньи, Р. Иеринга, Э. Фромма, М. Вебера и др.
Исследованию вопросов обеспечения национальной безопасности, проблем реализации религиозных свобод и противодействия религиозному радикализму уделяли внимание отцы-основатели США – Т. Джефферсон, Б. Франклин, А. Гамильтон, Дж. Адамс, что нашло непосредственное отражение в Декларации независимости Соединенных Штатов 1776 г. и Конституции США 1787 г.
В России до 1917 г. отдельные аспекты проблемы, рассматриваемой в диссертации, исследовались такими выдающимися отечественными мыслителями, государственными и общественными деятелями, как Н. Н. Алексеев, И. А. Ильин, И. В. Михайловский, К. П. Победоносцев, М. А. Рейснер, М. И. Одинцов, А. С. Павлов, П. А. Столыпин, В. С. Соловьев, Б. Н. Чичерин и др.
В советский период нашей истории ввиду враждебного отношения к любой религии со стороны господствующей в советском обществе марксистко-ленинской идеологии рассматриваемая проблема исскусственно замалчивалась, а государственные органы предпочитали решать конфликтные проявления силовыми методами. Проводимые же теоретические исследования таких авторов как Н. П. Андрианов, Ю. Ф. Борунков, Е. Г. Балагушкин, Л. Н. Великович и др., отличались исключительно атеистическим содержанием.
Демократические изменения, произошедшие в Российской Федерации с момента принятия Конституции 1993 года, всплеск религиозности населения и резкое увеличение проявлений религиозного экстремизма и ксенофобии заставили исследователей обратиться к рассматриваемой проблеме. Так, анализу свободы совести и построению оптимальной модели государственно-конфессиональных отношений посвящены работы И. А. Куницина, А. С. Ловинюкова, А. А. Тимченко, Н. А. Трофимчука и др. До настоящего времени актуальны публикации ученых, исследующих соотношение религии, политики и права: С. И. Самыгина, М. П. Мчедлова, А. Ю Тихомирова и др.
Политические, социальные, геополитические аспекты различных видов экстремизма (политического, религиозного, этнорелигиозного) рассматривались В. Н. Арестовым, З. С. Аруховым, Ю. А. Брусницыным, И. М. Вакулой, А. М. Верховским, А. С. Грачевым, Л. М. Дробижевой, А. С. Зайналабидовым, М. М. Махкамовым, С. Г. Москаленко, Е. С. Назаровым, Д. В. Новиковым, Э. А. Паиным, В. В. Прибыловским, П. А. Романовым, Т. А. Скворцовой, М. П. Телякавовым, В. А. Тишковым, В. Ц. Худавердяном, В. В. Черноусовым, А. А. Ярлыкаповым.
Особый интерес представляют работы, касающиеся сущности религиозного экстремизма, среди которых труды П. П. Баранова, В. Ю. Верещагина, М. И. Лабунца, Н. Н. Афанасьева, А. А. Нуруллаева и др.
Распространение в России новых религиозных течений экстремистского и деструктивного характера также нашло свое отражение в современных научных исследованиях таких авторов, как Т. А. Бажан, Е. Г. Балагушкина, А. И. Хвыля-Олинтер, М. Н. Курочкина, И. Н. Яблоков, Л. И. Григорьева, Н. А. Трофимчук и др.
Большое количество работ посвящено исследованию исламского фундаментализма и экстремизма как в странах Ближнего Востока, так и на Северном Кавказе, среди которых труды А. А. Игнатенко, А. В. Малашенко, Л. Р. Сюкияйнена, И. П. Добаева, И. В. Кудряшовой и др.
Проблемам уголовно-правовых методов борьбы с преступлениями экстремистской направленности, в том числе совершенными на религиозной почве, посвящены работы ведущих российских ученых и практиков: Ю. М. Антоняна, С. В. Бородина, В. Ю. Тихонравова, А. В. Наумова, А. И. Коробеева, С. Н. Миронова, С. Н. Фридинского и др.
Противодействию религиозному экстремизму, в том числе в деятельности органов внутренних дел, посвящены работы Д. Н. Антипова, А. С. Ахмадуллина, Е. Л. Забарчук, А. Н. Козырина, И. А. Тарасевича, М. А. Яворского и др.
Несмотря на несомненные достоинства этих исследований, все они посвящены лишь отдельным аспектам исследуемой проблемы и уже в значительной степени ретроспективны. Специальных монографических исследований в области административного права, посвященных изучению теоретических и прикладных проблем административно-правового регулирования и организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по противодействию религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также выработке концептуальных основ совершенствования системы противодействия данному явлению в рамках обеспечения национальной безопасности, в нашей стране не проводилось.
За рамками научного анализа до настоящего времени остаются: особенности построения системы противодействия религиозному экстремизму на внешнеполитическом и внутригосударственном уровнях; проблемы определения административно-правового статуса правоохранительных органов, уполномоченных на борьбу с данным явлением; анализ причин религиозных конфликтов и выработка на их основе административно-правовых механизмов профилактики противоправной деятельности; вопросы регламентации взаимодействия государственных органов и религиозных организаций различных конфессий в области безопасности, а также перспективы развития сотрудничества указанных субъектов; оптимальные направления их деятельности с учетом новых вызовов и угроз современной демократической России в области обеспечения ее национальной безопасности со стороны международного экстремизма и терроризма и многие другие проблемы.
Поэтому необходимость переосмысления достигнутых научных результатов и выработки новых теоретических и практических подходов с учетом мирового опыта взаимодействия государственных и религиозных организаций в деле противодействия религиозному экстремизму требует проведения исследований более высокого научного уровня и широкого теоретического диапазона.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также организации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти на данном направлении.
Предметом исследования выступают теоретико-методологические, административно-правовые и организационные проблемы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации; особенности организации деятельности субъектов противодействия рассматриваемому явлению; законы и иные нормативные правовые акты, а также практика их применения, устанавливающие административно-правовой статус субъектов противодействия религиозному экстремизму и регламентирующие процедуры их взаимодействия и реализации соответствующих полномочий; а также научные труды, посвященные данной проблематике.
Целью диссертационного исследования является анализ современной ситуации, связанной с распространением религиозного экстремизма на территории Российской Федерации, изучение практики административно-правового регулирования противодействия данному явлению, определение и обоснование правовых, организационных и тактических путей совершенствования системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правового и организационного инструментария деятельности субъектов данной системы в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Для достижения этой цели предполагается решение следующих задач:
– выработать теоретико-методологические подходы к изучению административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, а также к определению стратегических основ противодействия данному явлению;
– изучить общетеоретические аспекты заявленной проблемы и на этой основе предложить авторские определения понятий «экстремизм», «религиозный экстремизм», «противодействие религиозному экстремизму», «государственно-конфессиональные отношения» и др.;
– провести системный анализ факторов, способствующих росту проявлений ксенофобии и религиозного экстремизма, и предложить административно-правовые средства борьбы с ними;
– произвести правовую оценку феномена религиозного экстремизма с позиции зарубежной и отечественной правовой науки;
– выявить сущность и эффективность административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, в условиях проведения административной реформы;
– исследовать концептуальные основы государственной политики нейтрализации деятельности тоталитарных сект и деструктивных культов;
– рассмотреть особенности деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации;
– определить административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации в период реформирования и вступления в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»;
– сформулировать научно обоснованные подходы к выработке методики оценки эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму;
– предложить рекомендации по совершенствованию теоретических, административно-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также по совершенствованию организации деятельности субъектов противодействия.
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания. Использованные автором в качестве направления методологии научного познания системный и деятельностный подходы позволили рассмотреть административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации как с позиции выявления закономерностей и взаимосвязей, присущих его структурным элементам, так и с позиции нацеленности административно-правовых норм и институтов на достижение фактических результатов.
Для успешного решения поставленных в диссертации проблем использовались теоретические положения философии, истории, общей теории государства и права, административного права, конституционного права, науки управления, социологии. В целях получения достоверных результатов автор использовал методы сравнительного правоведения (при анализе административно-правовых основ построения и правоохранительной деятельности различных субъектов системы противодействия религиозному экстремизму), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по данной тематике, формально-логический (при изучении законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный и иные общенаучные методы. Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, истории, политологии, правоведения, социологии, теории управления) к исследованию проблем административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
Теоретической основой исследования являются научные положения теории государства и права, конституционного права, административного права, уголовного права, криминологии, юридической психологии, психологии религии, религиоведения, интерпретированные применительно к теме диссертации.
На общетеоретическое осмысление диссертантом фундаментальных проблем права повлияли труды таких выдающихся советских и российских ученых, как С. С. Алексеев, М. И. Байтин, С. Н. Братусь, А. М. Васильев, Б. С. Крылов, В. Н. Кудрявцев, Д. А. Керимов, Л. С. Мамут, М. Н. Марченко, Л. И. Спиридонов, Л. С. Явич и др.
В своих выводах автор опирался на труды ученых, которые внесли значительный вклад в разработку общетеоретических проблем административного права: Ю. Е. Аврутина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. В. Гущина, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, И. Н. Зубова, Л. М. Колодкина, А. М. Кононова, А. П. Коренева, Ю. М. Козлова, А. Ф. Майдыкова, В. М. Манохина, Л. Л. Попова, Б. В. Россинского, Ю. П. Соловья, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, С. А. Старостина, Ю. А. Тихомирова, Г. А. Туманова, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.
Неотъемлемой составной частью теоретической базы исследования являются труды в области:
– теории уголовного права таких авторов, как Я. М. Брайнин, Б. С. Волков, Л. Д. Гаухман, П. С. Дагель, П. А. Дубовец, Б. В. Здравомыслов, Н. Г. Иванов, М. П. Карпушин, Г. Н. Киреев, Н. И. Коржанский, В. И. Курляндский, А. А. Магомедов, А. В. Наумов, Б. С. Никифоров, А. И. Рарог, Н. В. Стерехов, В. И. Ткаченко, А. Н. Трайнин, Б. С Утевский, И. Г. Филановский и др.;
– криминологии таких авторов, как Г. А. Аванесов, Ю. М. Антонян, М. М. Бабаев, Л. И. Беляева, Ю. Д. Блувштейн, А. В. Борбат, С. В. Бородин, Н. И. Ветров, Н. П. Дубинин, В. Д. Ермаков, А. Э. Жалинский, И. И. Карпец, Л. М. Колодкин, В. Н. Кудрявцев, С. В. Максимов, Г. М. Миньковский, В. В. Панкратов, В. В. Романов, А. Б. Сахаров, А. Я. Сухарев, В. Ф. Цепелев и др.
– теории психологии и юридической психологии таких авторов, как К. А. Абульханова-Славская, Г. М. Андреева, В. А. Иванников, М. М. Коченов, M. B. Кроз, А. Н. Леонтьев, А. В. Петровский, А. Р. Ратинов, С. Л. Рубинштейн, Т. В. Сахнова, Ф. С. Сафуанов, O. K. Тихомиров, Д. Б. Эльконин и др.;
– религиоведения и социологии религии таких авторов, как М. Вебер, Э. Дюркгейм, В. И. Гараджи, В. В. Клочков, Д. М. Угринович, И. Н. Яблоков и др.
Эмпирическую базу исследования составляют отдельные материалы судебной практики Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации; Хорошевского межмуниципального народного суда СЗАО г. Москвы, Дзержинского федерального суда г. Санкт-Петербурга, Калининского районного суда г. Челябинска, Кузнецкого районного суда г. Новокузнецка Кемеровской области, Арбитражного суда г. Москвы, Черемушкинского районного суда г. Москвы по делам, связанным с проявлениями религиозного экстремизма; статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Главного информационно-аналитического центра МВД России; данные Министерства юстиции Российской Федерации о материалах, признанных экстремистскими, о ликвидированных и запрещенных экстремистских организациях, а также организациях, деятельность которых приостановлена в связи с нарушением ими действующего законодательства о противодействии экстремистской деятельности.
Кроме того, проанализированы: Основы социальной концепции Русской Православной Церкви, Основы социальной программы российских мусульман, Соглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и МВД России от 17 ноября 2004 года; Соглашение о сотрудничестве между Федеральной службой исполнения наказаний и Русской Православной Церковью от 22 февраля 2011 года; Соглашение о сотрудничестве между Русской Православной Церковью и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 8 июля 2011 года.
В работе обобщена практика деятельности территориальных подразделений по противодействию экстремизму, а также ГУПЭ МВД России, в том числе практика применения правового механизма выявления причин и условий совершения правонарушений экстремистской направленности.
Автором использованы результаты анкетирования 541 сотрудника органов внутренних дел по вопросам противодействия религиозному экстремизму и взаимодействия с религиозными объединениями, а также результаты ряда административно-правовых, политологических, социологических и криминологических исследований других авторов, материалы периодической печати, аналитические обзоры и справки органов исполнительной власти и правоохранительных органов.
В диссертационном исследовании также была использована информация с официальных сайтов федеральных и региональных органов исполнительной власти; правозащитных, общественных и религиозных организаций; статистические данные, предоставленные ВЦИОМ; аналитические и иные данные, отражающие деятельность всех элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации; Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации; концептуальными нормативными правовыми актами, составляющими основу системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; действующим административным, гражданским и иным отраслевым законодательством в части, содержащей нормы, определяющие административно-правовое регулирование системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации; международно-правовыми документами; нормативно-правовыми документами государств – участников Содружества Независимых Государств и Европейского Союза; указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами МВД России и других федеральных органов исполнительной власти; законодательством субъектов Российской Федерации в области противодействия религиозному экстремизму, реализации свободы совести и свободы вероисповедания, регламентации деятельности общественных и религиозных объединений.
Научная новизна исследования заключается в самой постановке проблемы и в предполагаемых путях ее решения. Она обусловлена тем, что автором проведен фундаментальный теоретический и прикладной анализ административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, а также организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в условиях проводимой в Российской Федерации административной реформы, существенного изменения нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность субъектов противодействия религиозному экстремизму, в том числе принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», и с учетом реалий современной деликтности.
Новизной отличается предложенная авторская методологическая схема исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, которая представляет собой новое перспективное научное направление в рамках административного права существенно расширяющее возможности проводимых научных исследований в сфере обеспечения правопорядка и безопасности.
В работе представлен широкий теоретический анализ понятийного аппарата, на основе которого выработаны собственные авторские определения терминов «экстремизм», «религиозный экстремизм», «государственно-конфессиональные отношения», «исламизм», «секта», «тоталитарная секта» и др. Кроме того, произведена типологизация форм религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса.
В результате переосмысления существующих взглядов на теоретические, правовые и организационные проблемы реализации противодействия религиозному экстремизму автором обоснована необходимость системного подхода к осуществлению правовых, структурных и функциональных преобразований органов государственной власти, органов внутренних дел и иных правоохранительных органов. Кроме того, предложены конкретные меры по повышению эффективности деятельности современных отечественных правоохранительных институтов (например, института административной ответственности, института применения мер административного принуждения), совершенствованию их правовой базы.
В диссертации подробно проанализированы административно-правовой статус и правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, предлагаются новые подходы и конкретные меры по их оптимизации.
В работе обращено внимание, в том числе приведены статистические данные, на неуклонно увеличивающийся разрыв между ростом угрозы проявлений религиозного экстремизма в российском обществе и готовностью органов государственной власти и правоохранительных органов противодействовать данному явлению. Представляется, что возникновение и углубление такого противоречия уже само по себе обусловливает постановку новой научной проблемы.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
- Вывод о том, что в современных общественно-политических условиях одной из основных задач стоящих перед российской правоохранительной системой является устранение угроз связанных с распространением сепаратизма, религиозного радикализма, ростом количества противоправных посягательств со стороны, имеющих экстремистскую мотивацию обособленных религиозных организаций, групп и их отдельных членов. Использование экстремистскими организациями религиозного учения и символов в качестве фактора мобилизации людей на бескомпромиссную борьбу, противоречивость и острота подобных проявлений, которые можно идентифицировать как религиозный экстремизм, обусловливают высочайшую степень его общественной опасности и вызывают необходимость выработки органами государственной власти комплексной, эффективной и научно обоснованной системы противодействия данному явлению, являющейся важнейшим элементом обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
- Предложена авторская теоретическая и терминологическая административно-правовая идентификация религиозного экстремизма и пограничных ему явлений, таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «религиозный радикализм», «религиозный фундаментализм», «религиозный фанатизм», «исламизм», «терроризм» и др., способствующая совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Сформулировано авторское определение религиозного экстремизма, под которым понимается идеологическая доктрина и основанная на ней общественно опасная противоправная религиозная деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленных на насильственный захват власти, насильственное изменение конституционного строя государства, а равно на посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.
3. Доказано, что для организации и функционирования органов исполнительной власти, внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности различных правоохранительных органов в рассматриваемой сфере важное значение имеет выделение конфессиональных и иных особенностей религиозных объединений, причин и условий их противоправной деятельности поскольку это способствует: распознаванию правоохранительными органами признаков религиозных сообществ, феноменологически склонных к ведению экстремистской деятельности на религиозной почве; формированию органами государственной власти на основе полученных сведений эффективной модели противодействия такого рода негативным проявлениям; своевременному дополнению и изменению административно-правовых средств, оказывающих регулирующее воздействие как на государственно-конфессиональные отношения, так и на деятельность органов исполнительной власти по обеспечению национальной и общественной безопасности. В связи с этим разработана типологизация форм (видов) религиозного экстремизма и сопутствующего ему факторного комплекса, влияющего на распространение как данного негативного явления в целом, так и его отдельных видов.
- Усовершенствован механизм административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, включающий в себя нормы административного права, касающиеся реализации органами исполнительной власти правоустанавливающих, контрольных, надзорных и иных функций в рассматриваемой сфере, административные правоотношения с присущей им спецификой в рассматриваемой области и акты применения административно-правовых норм. Автором подчеркнута обусловленность специфики административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму усиливающимися процессами глобализации, а также состоянием правового, политического, социально-экономического и духовно-культурного развития государства, характером используемых форм и методов административно-правового регулирования.
5. На основании осмысления зарубежного опыта деятельности органов исполнительной власти в сфере противодействия угрозам безопасности со стороны экстремистских организаций установлено, что в настоящее время существует по меньшей мере три концептуальные стратегии борьбы с обозначенными угрозами: 1) открытое превентивное применение силовых мер, в контексте которого со стороны государства осуществляется жесткая бескомпромиссная борьба с социальными группами и организациями, создающими те или иные угрозы его национальной безопасности (например, США); 2) уничтожение лидеров и членов экстремистских организаций в ходе военных действий и тайных операций (например, Израиль); 3) устранение факторов и причин экстремизма, применение мер предупреждения подобных проявлений.
Автором аргументировано, что эффективное стратегическое планирование противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации должно развиваться на основании третьей модели и базироваться при этом на следующих принципах: а) быть непосредственно связано с целями обеспечения национальной безопасности; б) быть ориентировано на будущее в долгосрочной перспективе; в) быть направлено на подавление внешних и внутренних факторов, влияющих на распространение религиозного экстремизма; г) не допускать появления новых факторов распространения религиозного экстремизма. Противодействие религиозному экстремизму при этом должно включать в себя применение как минимум трех блоков мер, реализуемых на различных уровнях государственного управления: по профилактике религиозного экстремизма, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и последующему устранению его причин и условий (профилактика); по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию актов религиозного экстремизма (борьба с религиозным экстремизмом); по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений религиозного экстремизма (нейтрализация последствий).
6. Определено, что одной из основных причин зарождения и неуклонного роста проявлений религиозного экстремизма являются особенности построения государственно-конфессиональных отношений в России, которые не отвечают современным требованиям к соблюдению свободы совести и свободы вероисповедания в демократическом правовом государстве, не способны обеспечить конфессиональную безопасность. Автором доказывается, что серьезным шагом на пути преодоления данного фактора является доктринальное закрепление основ государственно-конфессиональной политики путем принятия Концепции государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, проект которой предложен в приложении к диссертации.
7. Сделан вывод о том, что для совершенствования механизма административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере, в том числе и административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов, необходима более четкая нормативная регламентация правомерного ограничения и контроля за деятельностью религиозных объединений в России. Для этого необходима разработка и принятие Федерального закона «О миссионерской деятельности в Российской Федерации» в соответствии с основными рекомендациями, изложенными в диссертации.
8. Подготовлены предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство:
1) дополнения в ст. 3, 4, 5, 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»;
2) изменения в ст. 5.26, 28.3, 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;
3) введение в главы 19 и 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов административных правонарушений, связанных с воспрепятствованием деятельности антитеррористической комиссии, а также нарушением правил проведения религиозных обрядов;
4) введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новой главы 22.1 «Административные правонарушения в области противодействия незаконной религиозной деятельности» с деликтолизацией перечня деяний, представленных в диссертации.
9. Административно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего вопросы государственно-конфессиональных отношений и противодействия религиозному экстремизму, позволяет говорить о большой доле его несоответствия положениям федерального законодательства, в силу чего требуется незамедлительное проведение правового мониторинга в этой сфере с последующим приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным.
Автором предложено рассмотреть вопрос о признании утратившим юридическую силу Закона Республики Дагестан от 16 сентября 1999 г. «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан», как не соответствующего положениям федерального законодательства. Кроме того, предлагается признать утратившими юридическую силу, в связи с несоответствием федеральному законодательству, обозначенные в диссертации нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении регулирования вопросов реализации свободы совести и осуществления миссионерской деятельности.
- Сделан вывод, что имеющий в настоящее время широкое распространение программно-целевой подход к организации противодействия религиозному экстремизму, связанный с принятием региональных программ правоохранительной направленности, имеет существенные недостатки и не позволит в ближайшей перспективе существенным образом снизить угрозу религиозного экстремизма. Это проявляется в нормативной неурегулированности порядка подготовки и реализации программ, несовершенстве закладываемых в них критериев оценки эффективности, ресурсного обеспечения, недостаточном уровне профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ и т. д. Автором вносится предложение о необходимости разработки и введения в практику Положения (регламента) о разработке, утверждении и реализации программ правоохранительной, в том числе антитеррористической и антиэкстремистской направленности, содержащего принципиальные положения обеспечивающие единство, системность, комплексность государственного управления и административно-правового регулирования рассматриваемой сферы.
- Предложено расширительное содержательное толкование системы субъектов противодействия экстремистской деятельности дополняющее, с теоретической точки зрения, положения ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», а на практике позволяющее существенно расширить возможности комплексного привлечения к антиэкстремистской деятельности международных и российских общественных и религиозных организаций, отдельных граждан.
- Установлено, что главной характеристикой административной деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму являются особенности их административно-правового статуса, индивидуализирующего положение указанных органов в качестве основного коллективного управляющего субъекта в рассматриваемой сфере и включающего в себя совокупность целевых, организационных и компетенционных элементов. Административное воздействие системы органов внутренних дел на рассматриваемые правоотношения заключается в применении ими в процессе исполнительно-распорядительной деятельности предусмотренных законом средств и методов государственного управления, создающих условия для соблюдения установленного правопорядка. Диссертантом подготовлены предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения и организации деятельности органов внутренних дел по противодействию религиозному экстремизму, рассмотрены возможности наделения их новыми функциями и полномочиями, в том числе в рамках реализации ими административно-правовых режимов обеспечения безопасности.
13. Определено, что существенным недостатком в организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму является эпизодичность и бессистемность взаимодействия с общественными и религиозными объединениями. Характерной чертой указанного взаимодействия является то, что оно осуществляется, как правило, не из соображений целесообразности, а в зависимости от мировоззренческих позиций соответствующих руководителей. При этом существующие в Российской Федерации правовые нормы только приблизительно и очень расплывчато устанавливают «правовые рамки» такого взаимодействия, но не раскрывают конкретных форм и методов привлечения представителей общественных и религиозных объединений к профилактической и иной совместной правоохранительной деятельности. Для решения указанных и иных проблем автором предлагается комплекс нормативных и организационных средств по повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел с общественными и религиозными организациями.
14. Автором разработаны новые методологические подходы к оценке эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел по противодействию экстремизму с учетом требований, предъявляемых к такого рода оценке, установленных ст. 9 Федерального закона «О полиции». Предложены также практические рекомендации в области формирования объективных методик оценки деятельности указанных подразделений органов внутренних дел.
Теоретическая значимость диссертации определяется комплексной разработкой научных основ исследования административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в России. Теоретические знания полученные в результате анализа теоретико-правовых и организационных основ противодействия религиозному экстремизму, в результате исследования деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму и их взаимодействия с конфессиональными институтами являются исключительно важными в современной общественно-политической обстановке. Их новое теоретическое осмысление, воплощенное в авторской концепции данного исследования, восполняет или корректирует существующие знания в сфере обеспечения безопасности и правопорядка, а в большинстве случаев – формирует их впервые.
Выводы, авторские определения, предложения и рекомендации имеют межотраслевой характер, обобщают и дополняют научные знания в области теории административного права, политической науки, вопросов обеспечения безопасности и правопорядка, теории управления, связанные с такой малоизученной сферой, как противодействие религиозному экстремизму и формирование установок толерантного сознания в обществе.
Представляется, что проведенная автором работа способна пробудить повышенный научный интерес исследователей к дальнейшему преодолению проблем, связанных с распространением религиозного экстремизма в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования определяется прикладным характером его выводов и предложений, основанных на анализе функционирования элементов системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
Основные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности федеральных и региональных органов государственной власти по обеспечению защиты прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций, а также по организации и совершенствованию деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
В исследовании разработаны конкретные предложения, направленные на совершенствование нормативной правовой базы, а также рекомендации по организационному построению системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
Результаты исследования могут быть использованы в образовательном процессе российских учреждений высшего профессионального образования, в том числе в части дополнения общетеоретической подготовки по курсу административного права, а также в учебно–методической работе практических подразделений органов внутренних дел.
Апробация результатов исследования. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом, прошли практическую апробацию в процессе его профессиональной служебной деятельности в ходе разработки обобщенных аналитических документов, в том числе: во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 29 мая 2007 г. № 281-рп о подготовке заседания Государственного совета Российской Федерации с повесткой дня «О первоочередных мерах по реализации государственной системы профилактики правонарушений и обеспечению общественной безопасности в Российской Федерации»; во исполнение п. 8 решения Президиума Совета МВД России по науке и передовому опыту от 22 мая 2007 г. № 2пс о разработке методики оценки эффективности научного обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел МВД России; во исполнение п. 4.1 Протокола заседания Оперативного штаба МВД России «Олимпиада-2014» от 16 марта 2009 г. № 1 о научном обеспечении нейтрализации социально-экономических, политических, миграционных и иных негативных процессов в период подготовки и проведения Олимпийских игр Сочи-2014.
Основные положения диссертации обсуждались на заседании Ученого совета ВНИИ МВД России, заседаниях НИЦ-2 и НИЦ-4 ВНИИ МВД России, докладывались автором на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе: научно-практическом семинаре 23 марта 2007 г. «Проблемы противодействия молодежному экстремизму» (г. Москва, ВНИИ МВД России); международной научно-практической конференции 30 марта 2008 г., посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России» (г. Москва, ВНИИ МВД России); международной научно-практической конференции 7 апреля 2009 г. «Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства (Одесса, Одесский университет МВД Украины); межведомственной научно-практической конференции 22 мая 2009 г. «Актуальные проблемы предупреждения экстремизма в молодежной среде» (г. Ульяновск); круглом столе 23 октября 2009 г. «Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с ОВД в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика» (г. Ульяновск); научно-практической конференции 23 июня 2010 г., посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина «Проблемы противодействия административной деликтности» (г. Москва, ВНИИ МВД России); всероссийской научно-практической конференции 10 октября 2011 г., посвященной 10-летию кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ «Современные проблемы публичного права» (г. Челябинск); круглом столе 27 мая 2011 г. «Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области» (г. Ульяновск); ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, Заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина 15 марта 2013 г. «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет МВД России).
Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности Главного управления по противодействию экстремизму МВД России, Главного управления уголовного розыска МВД России, ФГКУ ВНИИ МВД России, ФКУ НИИ ФСИН России, ФГКВОУ ВПО «Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России», Санкт-Петербургского университета МВД России, Центра оперативно-тактических исследований внутренних войск МВД России.
Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 2 монографиях и 42 научных статьях, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях. 16 работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных перечнем ВАК. Общий объем опубликованных работ – 51,3 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 13 параграфов, заключения, библиографии и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, описаны методологические принципы, эмпирическая база, новизна и научно-практическая значимость исследования, степень разработанности научной проблемы, приведены основные положения, выносимые на защиту. Помимо этого, во введении содержатся данные об апробации работы и обоснование структуры диссертации.
Глава первая «Теоретико-методологические основы административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации» имеет методологическое значение для всего исследования и охватывает параграфы: «Теоретико-методологические подходы к изучению проблемы религиозного экстремизма в рамках науки административного права», «Понятие религиозного экстремизма как политико-правового феномена и предмета административно-правового исследования», «Формы и факторы распространения религиозного экстремизма в Российской Федерации и в мире», «Методологические проблемы выработки стратегических основ противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации».
В рамках первой главы обосновано, что проблема распространения экстремизма в Российской Федерации на фоне глобальных геополитических перемен последнего времени становится одним из ключевых факторов, способствующих ослаблению российской государственности, росту нестабильности в обществе. Разнообразие и дерзость экстремистских проявлений усиливает сепаратистские настроения в отдельных субъектах Российской Федерации, является источником запугивания населения, провоцирует панические настроения, в том числе террористическими методами. Автор указывает, что особенные опасения вызывает неуклонный рост ксенофобии и радикализма, основанных на религиозных воззрениях как отдельных граждан, так и целых религиозных объединений. Во многих российских регионах, приверженность к радикальным религиозным группировкам, особенно исламского толка, стала чем-то вроде модной тенденции, в особенности среди молодежи, своеобразным способом утверждения собственной значимости.
В исследовании обоснованно делается вывод о том, что сложившаяся ситуация требует модернизации правоохранительной деятельности на данном направлении, основанной на четко выработанных научных критериях, способных обобщить имеющийся опыт противодействия религиозному и иным видам экстремизма, а также включить в систему противодействия данному явлению серьезные, достоверные элементы предвидения относительно дальнейшего развития событий и оказания влияния на них.
Для изучения всех аспектов религиозного экстремизма, предпринимаемых государством мер по недопущению его дальнейшего распространения, выработки предложений по созданию адекватной современным реалиям системы противодействия данному явлению автором предлагается определенная методологическая концепция исследования. Так, в качестве высшего уровня познания предлагается использовать диалектический подход, позволяющий структурировать используемые понятия, проследить соотношение системы и элемента, целого и части, общего и отдельного, а также законов взаимного влияния данных категорий друг на друга, в рамках любых аспектов регигиозного экстремизма и противодействия этому явлению со стороны органов власти различного уровня.
В качестве следующей ступени познания предлагается использовать общенаучные методологические процедуры, включающие в себя общелогические, теоретические и эмпирические методы познания. Особое значение среди теоретических общенаучных методов предлагается придать системному методу исследования, позволяющему связать воедино весь накопившийся теоретический и эмпирический материал по заявленной проблематике. По мнению диссертанта, именно этот метод, используемый в сочетании с деятельностным подходом к рассматриваемой проблеме, способен оптимально соответствовать необходимости конструирования больших сверхсложных систем, какой в конечном итоге является система противодействия религиозному экстремизму, взятая в государственном масштабе. Кроме того, именно это сочетание методов позволяет проследить как статическую (объект, субъект, цель, средство, результат и т. д.), так и динамическую структуру (функционирование, детерминизация, развитие и т. д.) противодействия религиозному экстремизму, что в конечном итоге составляет организационную и практическую части данной системы, регулируемые нормами административного права, а значит и предмет проведенного исследования.
Межотраслевой характер заявленной проблемы поставил перед автором необходимость сформировать авторский концептуальный замысел познания феномена религиозного экстремизма во взаимосвязи ряда исследовательских аспектов. По сути данные аспекты являются ни чем иным, как различными плоскостями рассматриваемой проблемы, исходя из ее проявлений в различных областях знаний – истории, философии, права, политики и т. д. Проще говоря, если диалектический метод познания, системный и деятельностный подходы и иные методы отражения объективной реальности являются «вертикальным» срезом проблемы, то исследовательские аспекты структурируют проблемное поле «по горизонтали».
Обозначенная методология исследования позволила сформулировать важные выводы относительно терминологического толкования и взаимосвязи используемых в исследовании понятий: «экстремизм», «религиозный экстремизм», «радикализм», «фундаментализм», «фанатизм», «терроризм» и т. д. Так, понятие «экстремизм», помимо лексического толкования в качестве приверженности неким крайним взглядам, воспринимается как явление политико-правовое, имеющее не только свою правовую интерпретацию через нормативное закрепление понятия экстремистской деятельности, но и яркую политическую окраску, которая является его современной особенностью. Автор обосновал вывод о том, что целью любой из разновидностей современного экстремизма является, помимо решения конкретных идеологических потребностей, желание заявить о себе в обществе, подорвать его ценностные ориентиры и др., что и переводит явление в политическую плоскость. Именно поэтому автор приходит к выводу о нецелесообразности использования лексической конструкции «религиозно-политический экстремизм», встречающейся во многих научных работах, в которой фактически дважды указывается на его политический характер. Вместе с тем исследование показало, что существует и неполитизированный религиозный экстремизм, формирующийся на основе деструктивной религиозности отдельных религиозных групп и сект.
Что касается теоретического толкования религиозного экстремизма, то в работе автор высказывается о том, что использование данного термина можно считать вполне легитимным, несмотря на возражения многих религиозно ориентированных граждан. В правовом отношении религиозный экстремизм должен восприниматься через призму понятия религиозной экстремистской деятельности. Под ним следует понимать идеологическую доктрину и основанную на ней общественно опасную противоправную религиозную деятельность религиозных объединений и (или) их отдельных членов либо использование деструктивной религиозной мотивации преступными организациями для совершения их членами противоправных деяний, направленных на насильственный захват власти, насильственное изменение конституционного строя государства, а равно на посягательство на общественную безопасность государства либо на права и свободы человека и гражданина по мотивам религиозной нетерпимости.
Диссертантом установлена тесная связь религиозного экстремизма с зарождением у индивидов радикального восприятия тех или иных религиозных учений, крайней, бескомпромиссной приверженности таким взглядам (радикализм). Причем формирующийся в русле конфессий, имеющих давние исторические корни, религиозный экстремизм опирается на особую форму радикальности – фундаментализм, часто неправомерными методами диктующий необходимость возврата к истокам вероучения. В работе также установлено, что крайней формой экстремизма, в том числе и религиозного, является терроризм, который следует воспринимать как способ действия экстремистов, связанный с активным использованием устрашения для принуждения людей, социальных групп, органов государственной власти и др. к определенным действиям.
Разнообразие проявлений религиозного экстремизма продиктовало необходимость выделения тех форм, в рамках которых данное явление существует в современном мире. В основу выделения таких форм автор посчитал возможным положить конфессиональный признак, что позволило проследить их специфику относительно особенностей сакрализации. Изучив деструктивные тенденции, имеющие место среди основных мировых религий, был сделан обоснованный вывод, что экстремизм может появиться на почве любого вероучения путем его особого толкования, активного использования некоторых его элементов, их абсолютизации. При этом наибольшую опасность в России представляют радикализованные политизированные течения исламского толка, которые можно охватить понятием «исламизм», тоталитарные секты, и, в меньшей степени, проявления православного радикализма, носящие в основном некриминальный характер, но могущие содержать в себе «эффект замедленной бомбы» для государства, определенного Конституцией Российской Федерации в качестве светского.
Факторный анализ религиозного экстремизма выявил то обстоятельство, что развитие угрозы религиозного экстремизма – явление сложное, многоплановое. В нем сочетаются как попытки внешнего воздействия на безопасность Российской Федерации, в частности, попытки зарубежных центров подорвать стабильность российского общества, нарушить территориальную целостность, так и внутренние проблемы развития страны в сфере политики, экономики, государственного управления, культуры, в области межнациональных и межрелигиозных отношений. Поскольку напрямую изучение факторного комплекса религиозного экстремизма не относится к науке административного права, автором не были рассмотрены непосредственно те или иные факторы, а была выработана методологическая схема их изучения в контексте разрешения проблем противодействия религиозному экстремизму, составляющих предмет административного-правового исследования. Так, в основу выделения факторов была положена концепция двухмерного факторного комплекса, подразделяющая все факторы на общие, относящиеся к преступности в целом, и специфические, относящиеся к распространению религиозного экстремизма. Соответственно дальнейшее исследование было построено на преодолении группы специфических факторов, подлежащих еще более дробной классификации.
Таким образом, рассмотренный далее вопрос о стратегии противодействия религиозному экстремизму был исследован с учетом факторного анализа, что позволило структурировать использование всего комплекса мер противодействия: от устранения причин и условий религиозного экстремизма, до борьбы с его проявлениями и нейтрализации его последствий.
Автором также была предложена система противодействия религиозному экстремизму, рассчитанная на долгосрочную перспективу, которая включает в себя следующие элементы:
– нормативное правовое обеспечение противодействия религиозному экстремизму;
– мониторинг религиозного экстремизма в Российской Федерации и его прогнозирование;
– создание эффективной организационной структуры противодействия;
– позиционирование системы противодействия в государстве;
– оценку эффективности противодействия;
– корректировку системы в случае необходимости.
Следует отметить, что предложенная система и рассуждения автора по каждой из ее позиций представили собой выражение того системно-деятельностного подхода, который был заявлен в качестве методологической основы диссертационного исследования. Теоретическое осмысление ее элементов уже на начальных этапах исследования позволило выявить существенные недостатки государственного управления в сфере противодействия религиозному экстремизму, в частности, такие как отдельные недостатки нормативной правовой базы и государственно-конфессиональной политики, отсутствие системного прогнозирования развития ситуации, низкая степень координации деятельности субъектов системы, отсутствие должного позиционирования, неразработанность механизмов оценки эффективности противодействия.
Проецируя теоретические результаты исследования на реалии угрозы религиозного экстремизма в Российской Федерации, автор посчитал возможным заметить, что оптимальная стратегия противодействия религиозному экстремизму возможна только в случае принятия органами государственного управления соответствующих организационных выводов концептуального плана, направленных на адекватное развитие и позиционирование стратегии противодействия экстремизму в любых его проявлениях с привлечением общественных институтов и новых информационных технологий.
Вторая глава «Административно-правовые основы противодействия религиозному экстремизму в России и за рубежом» является логичным продолжением первой части работы и направлена на рассмотрение особенностей нормативного правового обеспечения противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации, практики его применения, а также выработку научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию. Данная глава включает в себя следующие параграфы: «Общая характеристика механизма административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму нормами международного права и в зарубежных странах», «Административно-правовое обеспечение противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Особенности регионального законодательства в области противодействия религиозному экстремизму», «Правовая оценка концептуальных основ государственно-конфессиональных отношений, а также политики нейтрализации деятельности новых религиозных объединений России деструктивного и оккультного характера».
В первом параграфе второй главы диссертации автор проводит подробный анализ ключевого понятия «административно-правовое регулирование», исследует его структуру и специфику относительно рассматриваемой проблематики. Так устанавливается, что административно-правовое регулирование является отраслевой частью общего правового регулирования которое, в свою очередь, выступает в качестве процесса реализации правовой функции государства. То есть административно-правовое регулирование предполагает процесс формирования форм, способов и методов воздействия государства на правоотношения, входящие в предмет административного права. Автор указывает на то, что в правовой науке сложилось устойчивое мнение о средствах административно-правового регулирования совокупность которых получило название механизма административно-правового регулирования.
Дальнейшее исследование административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации осуществляется путем рассмотрения его механизма, который включает в себя: принципы административного права, административно-правовые нормы, акты официального толкования административно-правовых норм, акты применения административно-правовых норм, административно-правовые отношения.
При этом автор признает особую значимость норм административного права в механизме административно-правового регулирования, которые создают необходимый фундамент для построения и развития общественных отношений, а также влияния на них со стороны органов государственной администрации. Именно нормы административного права определяют модели допустимого поведения в государственно-конфессиональных и межконфессиональных отношениях, закрепляют льготы, ограничения, запреты и устанавливают ответственность для религиозных и общественных объединений, иных юридических лиц и граждан, действующих в сфере религиозных отношений. В то же время нормы административного права определяют правовой статус органов государственной власти, правоохранительных органов, отдельных государственных служащих, осуществляющих правоустанавливающие, контрольные, надзорные и иные функции в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма, регламентируют процедуры взаимоотношений государственных служащих с юридическими лицами и гражданами в обозначенной сфере.
Большое внимание в данном разделе исследования обращено на такую важнейшую категорию административного права, как метод административно-правового регулирования. Диссертант указывает что он, являясь приемом, позволяющим достичь результата, пронизывает весь механизм и затрагивает все стадии административно-правового регулирования. Метод административно-правового регулирования воздействует на волевую составляющую поведения участников административно-правовых отношений, посредством чего государственная воля находит свое воплощение в объективной реальности.
Подробное рассмотрение перечисленных административно-правовых категорий применительно к теме исследования способствовало структурированию остальных разделов работы и, в конечном итоге, разработке комплекса политико-идеологических, правовых, организационно-распорядительных и иных мер, посредством которых органы исполнительной власти, правоохранительные органы и органы местного самоуправления могут воздействовать на общественные отношения в рассматриваемой сфере.
Дальнейшее исследование, проведенное автором в рамках второй главы, позволило сделать очень важный вывод о том, что история развития правовой мысли убедительно доказывает, что первым шагом для решения межрелигиозных и межконфессиональных проблем на самых ранних этапах развития государственности стали положения, закрепляющие право на свободу совести, религии, мысли, слова, которые впоследствии были красной строкой прописаны в важнейших международных правоустанавливающих документах. В наши дни эти документы оказывают принципиальное влияние на формирование национальных правовых систем в области противодействия религиозному и иным видам экстремизма. Диссертантом также рассмотрена деятельность наиболее значимых международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций, относительно предмета исследования.
Изученный зарубежный опыт показывает, что во многих государствах постепенно вырабатывается механизм противодействия различным формам экстремизма. Особый упор при этом делается на формирование законодательной базы, позволяющей обеспечить соблюдение основных прав граждан в условиях внутригосударственных кризисных ситуаций. Практика противодействия религиозному экстремизму со стороны зарубежных правоохранительных органов свидетельствует о том, что только силовыми методами и одноразовыми акциями данную проблему не решить. Практически везде, где проблема религиозного экстремизма актуальна, государства пытаются выработать концептуальный подход, способный придать всем усилиям, прилагаемым на этом направлении, системный характер.
Рассмотрение российской нормативной правовой базы позволяет сделать общий вывод о том, что действующее законодательство Российской Федерации о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях, основанное на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, в целом создало необходимый фундамент и условия для деятельности религиозных объединений, реализации гражданами неотьемлемых прав и свобод в мировоззренческой и религиозной сферах. С принятием Конституции Российской Федерации впервые в истории отечественной государственности свобода совести и свобода вероисповедания гарантированы государством и реализуются на основе общепризнанных положений и принципов международного права и внутригосударственных демократических правовых норм.
Сформированы и нормативные основы противодействия экстремистской деятельности, а нормы, имеющиеся на этот счет в деликтных отраслях права, дают основания для применения мер ответственности за действия, в основе которых лежит та или иная экстремистская идеология. Вместе с тем, что касается религиозного экстремизма, многочисленные пробелы федерального законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях, недостатки регионального законодательства и подзаконных актов министерств и ведомств в меньшей, чем, например, в отношении политического экстремизма, степени способствуют решению рассматриваемой проблемы.
Во многом причиной подобной ситуации является бессистемное правовое регулирование религиозной сферы жизни российского общества, проводимое в начале 1990-х годов, которое привело к глубокой мировоззренческой дезориентации части населения России, девальвации системы традиционных нравственных ценностей, сложно поддающихся правовому воздействию. Характерным итогом подобной правовой политики явилось обострение проблем, связанных с проявлениями открытой религиозной вражды в обществе, часто перерастающей в экстремистскую деятельность на религиозной почве.
Проведенное исследование позволило утверждать, что несмотря на осознание органами государственной власти масштаба этой угрозы, говорить о том, что в настоящее время в Российской Федерации существует взвешенная и полноценная система правового регулирования противодействия религиозному экстремизму, к сожалению, не приходится. В процессе всего исследования у автора складывалось понимание того, что принятию жестких научно обоснованных правовых решений препятствует «болезненность» этого вопроса, связанная, во-первых, с неустойчивостью прогнозов обратной реакции на принимаемые меры со стороны серьезно развившегося экстремистского подполья, в большей степени исламистского толка; а во-вторых, с невозможностью, несмотря на все принимаемые меры, прийти к социальному партнерству государства и крупнейших конфессий, не говоря уж о межконфессиональном партнерстве, в механизме противодействия религиозному экстремизму.
Подобные суждения доказывает тот факт, что любые попытки правового вмешательства в религиозную сферу общества с позитивными намерениями искоренения экстремистской угрозы часто спекулятивно рисуются политическими и идеологическими оппонентами как покушение на духовные свободы. По нашему мнению, для нейтрализации подобных тенденций органам государственной власти следует избрать методологически верный и научно обоснованный путь при формировании правовой базы противодействия религиозному экстремизму, уйдя от явного выражения религиозных предпочтений, реализуя свои полномочия на основании Конституции Российской Федерации и принятых в соответствии с ней правовых законах. Вместе с тем четкое соблюдение принципов светского государства должно гармонично сочетаться с активной деятельностью по формированию государственно-конфессиональных отношений, способных позитивно подавлять проблему религиозного экстремизма. В этой связи следует найти правовые методы, позволяющие ориентировать конфессии не на воцерковление или обращение в религию, а на решение внутриконфессиональных проблем (в первую очередь политического характера, искоренение борьбы за внутриконфессиональное лидерство), социальную службу на благо общества.
Диссертант указывает на то, что действуя в федеративном государстве, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов должны обратить пристальное внимание на региональное законодательство в области противодействия религиозному экстремизму, которое в настоящее время не выдерживает никакой критики.
Анализ законодательства Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Адыгея, Республики Северная Осетия – Алания, Республики Ингушетия, Ставропольского края, Краснодарского края и иных субъектов Российской Федерации выявил общие негативные тенденции в области административно-правового регулирования рассматриваемых правоотношений, существенно осложняющие конфессиональную безопасность регионов.
Так, большинство региональных законов, принятых сфере государственно-конфессиональных отношений и противодействия проявлениям экстремизма, не соответствуют отдельным положениям действующего федерального законодательства, носят популистский характер, не отражают реальных региональных процессов.
Ситуацию усугубляет то, что в настоящее время правоохранительный потенциал регионального законодательства об административной ответственности практически не используется, поскольку в соответствующих региональных законах не содержится норм ответственности за начальные проявления противозаконной деятельности, способной впоследствии перерасти в преступления, совершаемые на почве религиозной ненависти.
В виду того, что из всех перечисленных регионов наибольшей нестабильностью характеризуется ситуация в Республике Дагестан, на анализ нормативной правовой базы данной республики автором было обращено повышенное внимание. В результате анализа были предложены практические рекомендации по совершенствованию нормативного правового регулирования правоотношений в рассматриваемой области.
Исследование показало, что серьезными недостатками как правового, так и организационного характера сопровождается также реализация региональных программ правоохранительной и антикриминальной направленности, которым в настоящее время придается ключевое значение. Прежде всего, это касается нормативной неурегулированности порядка их подготовки и последующего воплощения, несовершенства закладываемых в них критериев оценки эффективности деятельности правоохранительных органов, ресурсного обеспечения, недостаточного уровня профессионализма сотрудников управленческого звена, которым поручается разработка программ, и других не менее актуальных для решения поставленных задач вопросов. Задача создания эффективного программного комплекса осложняется тем, что он регулирует деятельность различных субъектов системы противодействия экстремизму, и если порядок деятельности большинства из них детально регламентирован ведомственными приказами, наставлениями и инструкциями, то в комплексном программировании ситуация неоднозначна. По этой причине оно в большинстве регионов не всегда осуществляется должным образом, нередко превращаясь в разносрочное дублирующее планирование. Многие региональные программы правоохранительной направленности, в том числе в сфере противодействия проявлениям религиозного радикализма и экстремизма, методологически не продуманы, финансируются по остаточному принципу, а часто просто «переписываются» заново без изменений по истечении срока их действия.
Исследование показало и тот факт, что значительно ухудшает положение дел в области противодействия религиозному экстремизму отсутствие адекватного механизма взаимодействия государства с религиозными объединениями по социально значимым вопросам, в том числе вопросам противодействия административной и уголовной деликтности. Отдельные, проводимые совместно, мероприятия формируются стихийно, повинуясь скорее политической воле, нежеле четким правовым требованиям. В частности, в регионах это вызывает перекосы, связанные с конфессиональными предпочтениями действующей власти, что способствует формированию религиозной оппозиции, а в традиционно исламских регионах – открытому противостоянию между представителями различных исламских течений.
Автор указывает на то, что в настоящее время требуется серьезная корректировка правовой политики противодействия религиозному экстремизму, связанная с формированием на уже имеющемся правовом фундаменте более тонкой системы правовых регуляторов общественных отношений в сфере проявлений религиозности российских граждан. При этом основным вектором совершенствования правовой среды подобных отношений должно стать не ужесточение тех или иных санкций, а активное воздействие на конфессиональную среду, формирование установок, способствующих определению гражданином пределов дозволенного в религиозной сфере.
В результате подробного осмысления проблем административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации автором предложен целый ряд мер, способных позитивно повлиять на ситуацию в исследуемой области.
Третья глава исследования «Государственно-правовая и организационная характеристика противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации» посвящена рассмотрению проблем построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму, организации деятельности субъектов противодействия, а также всестороннему рассмотрению организации противодействия религиозному экстремизму со стороны органов внутренних дел МВД России как головного координатора указанной деятельности. В рамках данной главы автором выделены следующие параграфы: «Особенности организации противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации», «Взаимодействие органов внутренних дел с религиозными объединениями в сфере противодействия проявлениям религиозного экстремизма (вопросы организации)», «Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму».
На основании подробного исследования направленности правового регулирования противодействия экстремизму в Российской Федерации автор указывает на попытку высших органов государственной власти реализовать системный подход к такого рода противодействию. Особенно ярко это проявляется в положениях Стратегии национальной безопасности Российской Федерации и Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». При этом отмечается тот факт, что основной упор управляющего воздействия со стороны государства делается в настоящее время на решение всех аспектов организации функционирования государственных органов, в том числе на определение оптимальной структуры субъектов противодействия экстремистской деятельности, их задач и функций. В то же время, практика показывает, что несмотря на осознание серьезности экстремистской угрозы органами государственной власти и принимаемые реальные меры по созданию специализированных структурных подразделений по противодействию экстремистской и террористической деятельности в правоохранительных органах, эти меры оказываются недостаточным инструментарием для эффективного достижения результата. Количество правонарушений экстремистской направленности имеет тенденцию к увеличению, они становятся более дерзкими, приобретают широкий общественный резонанс. Если ранее преступления экстремистской направленности, совершенные на религиозной почве, наиболее часто содержали в своем составе акты вандализма, хулиганства, противоправные действия в отношении захоронений, побои и т. д., то в последние годы все чаще в этом списке появляются убийства, в том числе религиозных деятелей, поджоги культовых зданий и сооружений, тяжкие преступления против личности.
Недостаточную готовность государства пресечь и ликвидировать угрозу экстремистских проявлений диссертант объясняет тремя главнейшими причинами.
Во-первых, нелинейностью происходящих в современном российском обществе социальных процессов, которые не позволяют противодействовать преступности только лишь усилением уголовной ответственности и принимаемыми карательными мерами со стороны уполномоченных государственных органов.
Во-вторых, серьезными недостками в правовой регламентации административно-правового статуса субъектов противодействия экстремистской деятельности, его недостаточной правовой определенностью (в части, например, уточнения задач, функций и компетенции различных подразделений, наличия как правовых пробелов, так и дублирования полномочий, нерешенности вопросов оценки эффективности антиэкстремистской деятельности и т. д.), что не позволяет им противодействовать религиозному экстремизму в полном объеме.
В-третьих, слабой организацией взаимодействия государственных органов на этом направлении между собой и с органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, структурами гражданского общества.
Таким образом, на страницах третьей главы справедливо делается вывод о том, что комплексный межотраслевой подход, прописанный в федеральном законодательстве, еще в должной степени не реализован и на практике представляет собой лишь его отдельные структурные элементы. Особенно сложно реализуются в настоящее время меры, направленные на устранение социальных факторов возникновения религиозного экстремизма, например, в рамках взаимодействия с общественными и религиозными организациями, поддержки социальной деятельности таких организаций, защиты граждан от фактов противозаконной религиозной деятельности, самозащиты граждан и т.д.
Проведенное исследование показало, что определенную роль в усилении религиозной напряженности, ксенофобии и появлении очагов религиозного радикализма играет дисгармония современных государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, во многом провоцируемая политикой конфессиональных предпочтений, демонстрируемых федеральным центром. Неофициальное наделение несвойственными функциями и даже отдельными государственными полномочиями «традиционных» религиозных организаций на Северном Кавказе способствует появлению «недовольных» такой политикой и активизирует деятельность радикального исламистского подполья. При этом создание многочисленных консультативно-совещательных государственных органов по вопросам государственно-конфессиональных отношений и взаимодействия с религиозными организациями кардинально не решает проблему, а только лишь способствует размыванию их функциональной направленности, а часто совпадению и дублированию их полномочий и компетенций.
Что касается организации деятельности субъектов противодействия религиозному экстремизму, то здесь отмечается, что наиболее многочисленным из них является МВД России, которое использует для этих целей свои основные силы – органы внутренних дел и внутренние войска. Глубокая проработка теоретических исследований ведущих российских ученых-административистов позволила автору дать характеристику административно-правового статуса органов внутренних дел в рамках противодействия религиозному экстремизму. В работе приведено подробнейшее его описание с точки зрения совокупности целевого, структурно-организационного и компетенционного блоков, дающих всеобъемлющую характеристику участия органов внутренних дел в системе противодействия религиозному экстремизму.
При этом целевой блок элементов составили юридически закрепленные цели, задачи и функции органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму. В структурно-организационный блок правового статуса вошли: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации отдельных структурных подразделений, осуществляющих такое противодействие в рамках органов внутренних дел, их подчиненности, установления и изменения организационных структур, а также право на внедрение перспективных организационных методов работы, способствующих активизации деятельности в указанном направлении. Компетенционный блок элементов, в свою очередь, состоит из совокупности властных полномочий как в целом органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму, так и их отдельных подразделений и служб. При этом в теоретическом плане компетенционный блок включает два элемента: первый – совокупность прав и обязанностей в рассматриваемой сфере, связанных с участием в государственно-властных отношениях (в том числе право издавать определенные акты); второй – подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.
Подробный анализ элементов административно-правового статуса органов внутренних дел в области противодействия религиозному экстремизму, проведенный в исследовании, позволил сделать вывод о том, что противодействие экстремистской деятельности, осуществляемое органами внутренних дел, определяется разнообразием полномочий и широкой компетенцией по осуществлению оперативно-розыскной, административной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности; наличием в структуре органов внутренних дел не только подразделений, функционально обязанных противодействовать экстремизму, но и подразделений, действующих в этой сфере опосредованно, через выполнение иных профилактико-предупредительных и розыскных функций, направленных на общую превенцию преступлений и административных правонарушений.
На страницах работы диссертант делает вывод, что формирование подобной структурной схемы организации противодействия религиозному экстремизму вполне оправдывает себя. Так, изучение ее практического применения показало, что если в организации противодействия экстремизму присутствует как структурный, так и функциональный аспекты, то реализация основных направлений правовой охраны носит эффективный характер, и наоборот, отсутствие хотя бы одного из них существенно снижает возможности в рассматриваемой сфере.
Несмотря на то, что уровень организации противодействия экстремистской деятельности, в том числе религиозной, в МВД России автором работы оценен как довольно высокий, им указано на некоторые недостатки, свойственные, впрочем, всей системе противодействия экстремизму в России. В частности, среди них можно назвать низкую степень информированности подразделений по противодействию экстремизму о среде функционирования, состоянии управляемых объектов, результатах собственного управляющего воздействия. Практическое исследование показало, что МВД России не обладает достаточным количеством специалистов, способных разбираться в указанных вопросах, выявлять признаки деструктивной религиозности на ранних этапах ее зарождения, кроме того, имеющаяся система оценки эффективности деятельности по противодействию экстремизму не способствует получению объективной информации о результатах воздействия проводимых мероприятий на преступную среду.
Исследование особенностей административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму позволило выявить несколько направлений реформирования, способных существенно оптимизировать как управленческую, так и непосредственно правоохранительную составляющие их деятельности на рассматриваемом направлении. Речь идет, прежде всего, о совершенствовании и расширении практики взаимодействия органов внутренних дел с общественными и религиозными объединениями, а также о выработке методики оценки эффективности деятельности подразделений полиции по противодействию экстремистской деятельности.
Относительно первого из указанных направлений в работе отмечено, что за последнее десятилетие органы внутренних дел накопили большой опыт взаимодействия с религиозными объединениями. В настоящее время совместная работа ведется по многим направлениям, включая профилактику религиозного экстремизма, а также иных правонарушений, совершаемых различными категориями граждан, духовно-нравственное воспитание сотрудников ОВД, обеспечение сохранности сакральных и культовых ценностей, повышение культуры населения и др. В то же время законотворческий процесс в сфере свободы совести, свободы вероисповедания, деятельности религиозных объединений нельзя считать завершенным. Анализ нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел по взаимодействию с религиозными объединениями свидетельствует, что отсутствует не только целостная концепция правового регулирования данного процесса, но и элементарные рекомендации по организации такого сотрудничества. Единственным механизмом, включающим подобные взаимоотношения в рамки правового поля, являются многочисленные соглашения о сотрудничестве органов внутренних дел с религиозными организациями, а именно в большинстве случаев с представительствами Русской Православной Церкви. Вместе с тем установлено, что практика заключения подобных соглашений не опирается на какую-либо типовую форму, утвержденную на уровне высших органов государственной власти. Это является причиной того, что в настоящее время сложилось огромное множество различных форм и методов сотрудничества ОВД с религиозными объединениями, основанных зачастую на субъективном восприятии этого процесса со стороны руководителя ОВД, эффективность которых не имеет научно разработанных и законодательно подтвержденных критериев. Автор отмечает, что указанные обстоятельства способствуют тому, что процесс взаимодействия ОВД с религиозными объединениями зачастую имеет ряд серьезных просчетов, связанных с нарушениями в области свободы совести и свободы вероисповедания как самих сотрудников ОВД, так и лиц, в отношении которых направлено профилактическое воздействие.
Фактором, усугубляющим названную ситуацию, является отсутствие четких ориентиров для государственных органов, прежде всего, правоохранительных, в этих вопросах. Такие ориентиры могут появиться лишь в результате комплексной научной разработки фундаментальных и прикладных аспектов этой крупной социально-правовой проблемы, которую необходимо начать в самые кратчайшие сроки. Сегодня качественное выполнение руководителями органов внутренних дел управленческих функций в сфере противодействия религиозному экстремизму предполагает объективную оценку ими религиозного фактора, влияния религиозной ситуации на характер и динамику криминогенных явлений на обслуживаемой территории, принятие соответствующих решений, планирование мероприятий, обеспечивающих взаимодействие с религиозными объединениями.
Теоретическое, правовое и практическое совершенствование второго из указанных направлений (оценки эффективности деятельности подразделений полиции по противодействию экстремизму) представляет собой еще большие сложности. Проведенное исследование показало, что деятельность подразделений органов внутренних дел по противодействию экстремизму неоднозначно оценивается населением страны. Более того, некоторые общественные организации и международные эксперты выносят на общественное обсуждение факты нарушения прав человека и религиозных организаций со стороны различных правоохранительных органов, МВД России в частности. При этом, следует признать, что в настоящее время, какой-либо адекватной ведомственной методики оценки эффективности деятельности органов внутренних дел на рассматриваемом направлении не существует, кроме возможности фиксации статистических сведений о совершаемых правонарушениях экстремистской направленности и их сравнения с аналогичными показателями прошлого года. В проведенном исследовании диссертант доказывает, что не удается реализовать и требования Федерального закона «О полиции» в части создания методики изучения общественного мнения о деятельности полиции в целом и подразделений по противодействию экстремизму, в частности.
Сменившиеся за последние 7 лет четыре ведомственных приказа, регламентирующие порядок оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, так и не смогли внести ясность в данный вопрос. А неукоснительное желание разработчиков этих приказов оценивать деятельность по системе «положительно-отрицательно» способствует продолжению такого организационного построения ведомственной системы противодействия экстремизму, которое работает не на результат, а на показатель.
Таким образом, автором сделан общий вывод, что реформированная полиция продолжает нуждаться как в совершенствовании нормативной правовой базы, регулирующей ее деятельность, так и в новых, прогрессивных, наукоемких критериях оценки своей деятельности как по территориальному признаку, так и по отдельным направлениям работы. В заключении третьей главы автором представлены подробнейшие рекомендации по совершенствованию организации деятельности органов государственной власти в сфере противодействия религиозному экстремизму, а также оптимизации текущего состояния дел в сфере оценки антиэкстремистской деятельности полиции, которые могут стать отправной точкой для выработки научно обоснованных подходов к решению этой тяжелейшей проблемы.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на совершенствование административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы в следующие работы:
Монографии:
- Пролетенкова С. Е. Противодействие религиозному экстремизму в Российской Федерации (административно-правовой аспект). М.: Галерия, 2013. – 27 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Административно-правовое регулирование государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации (монография). М.: Галерия, 2013. – 11,5 п.л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
3. Пролетенкова С. Е. Участие органов внутренних дел в организации охраны общественного порядка в муниципальных образованиях // Административное право и процесс. 2008, № 3. – 0,3 п.л.
4. Пролетенкова С. Е. Найти дорогу к храму // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008, № 6 (27). – 0,3 п.л.
5. Пролетенкова С. Е. К вопросу об исламском фундаментализме в России // Административное право и процесс. 2012, № 11. – 0,25 п.л.
6. Пролетенкова С. Е. Дугенец А. С. Административно-правовое планирование противодействия религиозному экстремизму: возможности и перспективы // Административное право и процесс. 2012, № 12. – 0,4 / 0,2 п.л.
7. Пролетенкова С. Е. Административно-правовые аспекты понимания сущности религиозного экстремизма // Административное право и процесс. 2012, № 12. – 0,3 п.л.
8. Пролетенкова С. Е. О некоторых аспектах религиозности в российском обществе // Человек: преступление и наказание. Научный журнал. 2012, № 4(79). – 0,35 п.л.
9. Пролетенкова С. Е. Исторический аспект понимания сущности религиозного экстремизма // Вестник Владимирского юридического института. 2012, № 4(25). – 0,3 п.л.
10. Пролетенкова С. Е. О некоторых методологических подходах к исследованию сущности религиозного экстремизма // Юридический мир. 2013, № 1. – 0,25 п.л.
11. Пролетенкова С. Е. Общие методологические подходы к исследованию факторного комплекса религиозного экстремизма // Российский следователь. 2013, № 4. – 0,25 п.л.
12. Пролетенкова С. Е. Противодействие религиозному экстремизму: стратегические возможности // Уголовно-исполнительное право. 2012, № 2. – 0,35 п.л.
13. Пролетенкова С. Е. Проблемы деятельности консультативно-совещательных органов по вопросам противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации // Юридический мир. 2013, № 4. – 0,35 п.л.
14. Пролетенкова С. Е. Теоретические аспекты деятельности полиции в сфере противодействия религиозному экстремизму // Российский следователь. 2013, № 7. – 0,25 п.л.
15. Пролетенкова С. Е. Использование системного подхода в административно-правовом исследовании религиозного экстремизма // Преступление. Наказание. Исправление / Научно-практический журнал Вологодского института права и экономики ФСИН. Вологда, 2012, № 4. – 0,3 п.л.
16. Пролетенкова С. Е. Теоретические аспекты построения системы противодействия экстремизму в Российской Федерации // История государства и права. 2013, № 8. – 0,35 п.л.
17. Пролетенкова С. Е. Исламский фундаментализм: сущность, тенденции, особенности // Административное право и процесс. 2013, № 4. – 0,4 п.л.
18. Пролетенкова С. Е. Административно-правовое регулирование противодействия религиозному экстремизму: вопросы теории // Юридический мир. 2013, № 5. – 0,3 п.л.
Работы, опубликованные в иных журналах, а также материалах международных, всероссийских и региональных конференций:
- Пролетенкова С. Е. Значение религиозного фактора в деле развития особых нравственных качеств сотрудника ОВД // МВД России 200 лет: история и перспективы развития: тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции 20-21 сентября 2002 г. Ч. III / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. – 0,2 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Проблемы государственно-конфессиональных отношений в современной России // Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 16 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Духовные основы взаимодействия Внутренних войск МВД РФ и религиозных организаций в вопросах воспитания и культуры // Современное общество и правоохранитель-ные органы: проблемы теории и практики: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18. Ч. 3 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Преодоление правового нигилизма сотрудников ОВД при помощи взаимодействия с религиозными организациями // Право, политика, экономика: проблемы развития и взаимосвязи: сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 19. Ч. 2 / под общ. ред. В. П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Расово-этнический экстремизм: постановка проблемы // Проблемы противодействия молодежному экстремизму. Материалы круглого стола (21 декабря 2006 г.) и научно-практического семинара (23 марта 2007 г.). М.: ВНИИ МВД России, 2007. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. О результатах работы по воссозданию государственной системы профилактики правонарушений // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: сборник научных трудов: Ч.2. – Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2007. – 0,35 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Взаимодействие для противодействия // Эж–Юрист. 2008 (21 мая), № 5. – 0,5 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Перспективы взаимодействия ОВД с религиозными объединениями в сфере профилактики правонарушений // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД России, ЮурГУ, 2008. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Организация охраны общественного порядка в муниципальных образованиях и участие органов внутренних дел в этой деятельности // Полицейское право. 2008, № 1 (11). – 0,5 п.л.
- Пролетенкова С. Е. К вопросу о религиозном экстримизме и антиобщественной религиозной деятельности // Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства: материалы международной научно-практической конференции. Одесса, Одесский университет МВД Украины, 2009. – 0,15 п.л.
- Пролетенкова С. Е., Михаленко В. Н. О современных тенденциях возникновения и противодействия межэтническим и межнациональным конфликтам // Актуальные проблемы предупреждения экстремизма в молодежной среде: атериалы межведомственной научно-практической конференции (Ульяновск, 22 мая 2009 г.) / под ред. Заслуженного юриста РФ, докт. ист. наук, канд. юрид. наук, доцента А. А. Бакаева, Заслуженного деятеля науки РФ, докт. юрид. наук, проф. С. И. Гирько. Ульяновск: ОАО «ИПК «Ульяновский дом печати», 2009. – 0,6 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Некоторые аспекты деятельности органов внутренних дел по ранней профилактике экстремизма и терроризма // Актуальные проблемы предупреждения экстремизма в молодежной среде: материалы межведомственной научно-практической конференции (Ульяновск, 22 мая 2009 г.) / под ред. Заслуженного юриста РФ, докт. ист. наук, канд. юрид. наук, доцента А. А. Бакаева, Заслуженного деятеля науки РФ, докт. юрид. наук, проф. С. И. Гирько. Ульяновск: ОАО «ИПК «Ульяновский дом печати», 2009. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Зарубежный опыт взаимодействия полиции с религиозными организациями в вопросах профилактики правонарушений // Взаимодействие органов исполнительной власти и местного самоуправления с ОВД в становлении и развитии государственной системы профилактики правонарушений. Теория и практика: материалы круглого стола (Ульяновск, 23 октября 2009 г.) / под ред. А. А. Бакаева, С. И. Гирько. Ульяновск: ОАО «ИПК «Ульяновский дом печати», 2009. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Административно-правовые проблемы построения эффективной системы противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации на современном этапе // Проблемы противодействия административной деликтности: материалы научно-практической конференции, посвященной 75-летию Заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина / отв. ред. проф. А. С. Дугенец. М.: ВНИИ МВД России, 2010. – 0,2 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Правовые средства противодействия политическому экстремизму в зарубежных странах // Современные проблемы публичного права: материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 10-летию кафедры конституционного и административного права ЮУрГУ / под ред. В. И. Майорова. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2011. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Причины появления международного и внутригосударственного экстремизма // Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области: Материалы «круглого стола» (Ульяновск, 27 мая 2011 г.) / под ред. А.А. Бакаева, С.И. Гирько. Ульяновск: ОАО «Первая образцовая типография», филиал «Ульяновский Дом печати», 2011. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Щеглова И. К. Международный опыт противодействия политическому экстремизму // Актуальные вопросы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Ульяновской области: материалы «круглого стола» (Ульяновск, 27 мая 2011 г.) / под ред. А. А. Бакаева, С. И. Гирько. ОАО «Первая образцовая типография», филиал «Ульяновский Дом печати», 2011. – 0,4 п.л.
- Пролетенкова С. Е. О некоторых вопросах исламского фундаментализма и мерах по его противодействию // Полицейская деятельность. 2012, № 4. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. К вопросу о разработке концепции государственно-конфессиональных отношений в России: административно-правовой анализ // Актуальные вопросы публичного права. 2012. Омск. № 12. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. О необходимости административно-правового регулирования миссионерской деятельности в Российской Федерации // Актуальные вопросы публичного права. 2012. Омск. № 12. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. О направленности административно-правовой политики противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации // Актуальные вопросы публичного права. 2013. Омск. № 1. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Политизация религиозных объединений как один из факторов развития религиозного экстремизма // Актуальные вопросы публичного права. 2013. Омск, № 1. – 0,25 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Полиция и организационные основы противодействия экстремизму в зарубежных странах // Полицейская деятельность. 2013, № 1. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Сущность административно-правового регулирования противодействия религиозному экстремизму в Российской Федерации // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина (15 марта 2013 года). В 2 ч.: Ч. 1. СПб.: СПб ун-т МВД России, 2013. – 0,3 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Административно-правовой статус органов внутренних дел в сфере противодействия религиозному экстремизму: вопросы теории // Актуальные вопросы публичного права. 2013, № 2. – 0,5 п.л.
- Пролетенкова С. Е. Роль методов административно-правового регулирования в сфере противодействия религиозному экстремизму в РФ // Роль и место ОВД в становлении демократического правового государства // Материалы V международной научно-практической конференции. Одесса, Одесский университет МВД Украины, 2013.– 0,15 п.л.
_______________________________________________________________
Подписано в печать «__» __________ 2013 г. Формат 60х84 1/16 Заказ №___
Тираж экз. Авт. л. 2,5
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
