WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений

На правах рукописи

ГАЛИЙ ИРИНА МИХАЙЛОВНА

РАССМОТРЕНИЕ СУДАМИ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2008

Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский

научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел

Российской Федерации»

Научный руководитель – Официальные оппоненты: Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент Степаненко Юрий Викторович доктор юридических наук, доцент Зубарев Сергей Михайлович кандидат юридических наук Болотин Владимир Сергеевич
Ведущая организация – Академия экономической безопасности МВД России

Защита диссертации состоится «___» ________ 2008 г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г–69 ГСП–5, ул. Поварская, д. 25.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.

Автореферат разослан «___» __________ 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета Кулешов Р.В.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В правовом государстве с демократической формой организации политической жизни общества потребность в реальном соблюдении государственными, муниципальными органами и их должностными лицами прав граждан обеспечивается эффективным функционированием судебной власти. Именно суды и судьи призваны защищать основные права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией РФ. В то же время о не вполне демократичном подходе к совершенствованию судебной системы свидетельствует тот факт, что в нашей стране все еще отсутствует независимая судебная инстанция по делам о спорах граждан с представителями публичной власти. В законодательном порядке правовой статус административных судов, главное предназначение которых - судебный контроль за законностью действий и издаваемых актов административных органов и их должностных лиц, - до настоящего времени не определен.

Возможность осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства закреплена в Конституции РФ (ст.118). Однако реализация этого конституционного положения не получила необходимого развития в законодательстве. Поэтому не случайно повышенное внимание ученых-административистов и практических работников сферы правосудия к проблемам судоустройства и судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений[1].

В интересах становления правового государства международно-правовые стандарты обязывают привести судебную систему в соответствие с конституционными и международными принципами и нормами, в том числе в части обеспечения доступности этой системы гражданам. В этой связи необходимо акцентировать внимание на том, что если правовое государство развивается, а судебная реформа направлена на демократизацию правовой политики и судебной системы в целом, то конституционные требования должны найти свое практическое выражение.

Отметим, что административно-процессуальное законодательство является динамично развивающейся отраслью российского законодательства. Перед административно-правовой наукой стоят весьма масштабные и ответственные задачи. Это принятие федеральных законов «Об административных процедурах», «Кодекс административного судопроизводства», «О судах общей юрисдикции». Вместе с тем многочисленные научные труды свидетельствуют о том, что в такие основополагающие понятия административного права, как «административное судопроизводство», «административное дело», «административно-правовой спор» и другие, учеными вкладывается разный смысл.

Представляется, что в условиях осуществления судебной реформы требуются тщательное изучение соответствующих научных трудов, анализ законодательства, регулирующего порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а также изучение и оценка материалов судебной практики с целью определения концептуальных основ административного правосудия.

В пользу актуальности темы исследования свидетельствует и тот аргумент, что представители судейского корпуса выступают за совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судами административно-правовых споров (В.В. Демидов, О.А. Егорова, В.М. Жуйков, В.М. Лебедев, В.И. Радченко)[2].

В настоящее время реализация комплекса мер, связанных с созданием административных судов, наряду с завершением процесса формирования института мировой юстиции, является одним из приоритетных направлений федеральных целевых программ развития судебной системы России[3]. Кроме того, в Верховном Суде РФ с 2003 года действуют специальные составы судей по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений. В ноябре 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление №55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»[4]

. Указанные и другие факторы обусловили выбор темы и послужили обоснованием ее актуальности.

Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время институт административного судопроизводства находится в центре внимания деятелей науки административного права и сферы правосудия (А.В. Альхименко, Ю.А. Андрианова, А.Н. Артамонов, Д.Н. Бахрах, А.А. Власов, В.М. Вдовенков, Н.В. Громова, Л.А. Грось, А.А. Демин, О.В. Егорова, В.В. Ершов, В.М. Жуйков, А.Б. Зеленцов, А.С. Зырянова, И.В. Капичников, В.М. Лебедев, Э. Либерман, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, А.В. Минашкин, И.А. Минникес, Ю.В. Надольская, М.В. Никифоров, И.В. Панова, А.А. Петрухин, И.Н. Поляков, В.В. Полянский, Ю.А. Попова, А.В. Пошивайлова, В.И. Радченко, Э.Н. Ренов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.В. Скитович, А.К. Соловьева. Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, А.М. Удовенко, Д.В. Уткин, А.П. Фоков, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, Н.М. Чепурнова и др.). Очевидно, это связано с тем, что после сложного процесса становления института мировых судей следующим этапом судебной реформы будут изменения, касающиеся сферы административного судопроизводства.

В последние годы данная проблематика стала предметом исследований многих ученых, ей посвящены конференции, круглые столы, диссертации. Точки зрения разных ученых (Д.Н. Бахраха, В.М. Лебедева, Е.Б. Лупарева, М.Я. Масленникова, В.И. Радченко, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова) приведены в соответствующих разделах работы. При этом необходимо отметить, что основной акцент в их работах сделан на поиске совершенной модели административной юстиции.

Однако, несмотря на активное обсуждение в юридической литературе идеи создания административных судов, проведенные исследования в области административной юстиции, а также законопроектную деятельность, многие вопросы в этой сфере научного знания остаются малоисследованными. Наименее разработаны правовые и организационные основы судебной деятельности по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений. По-прежнему отсутствует ясность в самой концепции административного правосудия. Положение Конституции РФ об административном судопроизводстве не всегда связывается учеными с необходимостью введения судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений (Д.Н. Бахрах, Л.А. Грось, М.Я. Масленников, А.В. Пошивайлова, Э.Н. Ренов). Предложения по развитию административного судопроизводства часто не учитывают различного рода трудности и сложившиеся традиции судебной деятельности. За рамками научного анализа остается вопрос об определении категорий дел, которые могут быть отнесены к подсудности (подведомственности) специализированных судов. Из этого следует, что правовая природа дел, возникающих из административно-правовых отношений, требует систематизированного подхода к изучению данной обособленной группы, поскольку уже в ближайшем будущем основная масса таких дел, скорее всего, будет передана в ведение специализированных судов.

В конечном счете, проблем в данной области накопилась немало. Поэтому полагаем, что комплексное исследование вопросов теории и практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых отношений, будет способствовать упрочению и развитию судебной системы, а также поможет обосновать необходимость и целесообразность ее оптимизации не только с позиции реализации принципов правового государства, но и с точки зрения имеющихся в судебной деятельности проблем. Кроме того, изучение и анализ многообразных подходов к их решению в некоторой степени позволят увидеть наиболее приемлемые пути совершенствования административного правосудия и оценить достоинства и недостатки предлагаемых вариантов создания административных судов.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления судопроизводства по административно-тяжебным и административно-деликтным делам.

Предметом изучения выступают теоретические и правовые основы деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, тенденции к становлению и развитию административного судоустройства и судопроизводства, особенности и некоторые проблемы осуществления правосудия по административно-правовым спорам, а также соответствующие научные разработки и судебная практика.

Целью исследования является научная разработка теоретических и организационно-правовых аспектов деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи:

уточнение сущности и особенностей, определение круга административных правоотношений, нуждающихся в судебной защите;

рассмотрение вопросов, касающихся интерпретации понятия, содержательной характеристики и видов административно-правовых споров; определение основных категорий административных дел;

раскрытие понятий административного судопроизводства, административной юстиции и судебно-административной юрисдикции; разработка концептуальных основ института административного судопроизводства;

определение промежуточных результатов законопроектных работ по созданию законодательства, регулирующего деятельность судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений; анализ статистических сведений о работе судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений;

определение основных правил разграничения подведомственности споров административно-правового характера между различными ветвями судебной власти; рассмотрение особенностей осуществления административно-тяжебного судопроизводства; разработка основных понятий, признаков и принципов осуществления судопроизводства по спорам административно-правового характера (административно-тяжебным делам);

изучение и анализ судебной практики по спорам административно-правового характера; определение понятия судебной ошибки; выявление наиболее распространенных судебных ошибок и причин их возникновения; определение мер по предупреждению судебных ошибок;

определение тенденций и перспектив развития административного судоустройства и судопроизводства; формулирование научно-обоснованных рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

Методологическая основа исследования. В качестве методологической основы автором принят диалектический метод познания и комплексный подход к исследованию правовых явлений. В процессе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, логический, статистический, социологический и другие.

Теоретическая основа исследования. На мировоззренческую позицию автора и формирование им основных выводов оказали существенное влияние научные работы ученых в области материального и процессуального права, а также труды специалистов судебной сферы: Д.Н. Бахраха, А.А. Власова, А.А. Демина, А.С. Дугенца, Н.В. Громовой, О.В. Егоровой, О.В. Журавлевой, А.Б. Зеленцова, А.С. Зыряновой, И.Д. Кожевникова, Б.В. Красильникова, В.М. Лебедева, Е.Б. Лупарева, М.Я. Масленникова, А.В. Минашкина, Н.П. Мышляева, Ю.В. Надольской, Л.А. Николаевой, М.Н. Никифорова, С.Э. Несмеяновой, И.В. Пановой, Ю.А. Поповой, А.А. Петрухина, И.Н. Полякова, А.В. Пошивайловой, В.И. Радченко, Б.В. Россинского, В.Н. Руднева, Н.Г. Салищевой, В.В. Скитовича, В.Д. Сорокина, А.К. Соловьевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Л.В. Тумановой, А.П. Фокова, Н.Ю. Хаманевой, Н.А. Чечиной, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и др.

Информационная база исследования. В ходе подготовки диссертации использовано более 200 источников, в числе которых действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, законопроекты, материалы научно-практических конференций, научные труды отечественных и зарубежных ученых, иные материалы. В работе исследовались положения Конституции Российской Федерации, нормы федерального законодательства, постановления высших судебных инстанций, а также законы других государств.

Эмпирическую базу диссертации составили актуальные статистические сведения о результатах работы судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Осуществлен анализ статистических данных о работе районных судов г.Москвы и мировых судей судебных районов г. Москвы за период с 2000 по 2006 гг. Кроме того, в работе использованы материалы практики рассмотрения судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений (изучено 350 гражданских дел в судах г. Москвы), а также личный опыт работы диссертанта в должности помощника судьи в Зеленоградском районном суде г. Москвы, а также в должности мирового судьи г. Москвы.

В основу выводов автора также положены результаты опроса по специально разработанным анкетам 145 федеральных и мировых судей в г. Москве, а также около 300 граждан из числа посетителей судов г. Москвы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в самой постановке проблемы и в комплексном подходе к ее теоретическому решению с учетом достигнутого уровня ее научной разработки, а также с учетом произошедших изменений в законодательстве, в частности в свете новых Кодекса РФ об административных правонарушениях, Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ. Работа представляет собой одно из первых комплексных исследований теоретических, правовых и организационных проблем деятельности судей (судов) по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений.

Автором аргументируется необходимость признания административного судопроизводства в качестве самостоятельной ветви правосудия. На основе результатов изучения судебной практики и статистических данных об отмене судебных решений вышестоящими инстанциями в диссертации определяются наиболее важные причины, влияющие на качество судебных решений, а также предлагается комплекс мер по устранению судебных ошибок. Выработаны основные направления совершенствования деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, определены категории дел, которые в будущем могут составить подсудность административных судов различного уровня по территориальному признаку.

Авторские выводы, предложения и рекомендации касаются непосредственно судебной процессуальной практики, а также организационных основ деятельности судов.

При проведении исследования критически осмыслен проект Кодекса административного судопроизводства, разработанный Верховным Судом РФ, выяснено мнение судей как основных правоприменителей о проблемах административного правосудия и недостатках административно-процессуального законодательства, а также о целесообразности реформирования судебной системы в связи с перспективой создания административных судов.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административная юстиция – это определенным образом сложившийся порядок осуществления судами общей юрисдикции или специализированными административными судами (судьями по административным делам) административно-тяжебной деятельности в рамках гражданского или административного судопроизводства. Административное судопроизводство – элемент как системы административной юстиции, так и системы административной юрисдикции, подразумевающий под собой рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений.

Термин «административная юстиция» имеет, скорее, доктринальное значение. Термин «административное судопроизводство» (ст. 118 Конституции РФ), на наш взгляд, должен получить законодательное закрепление. С точки зрения административной юстиции рассмотрение административно-правовых споров судебными органами, как способ осуществления судебного контроля, реализуется в рамках гражданского и (или) административно-процессуального законодательства. С точки зрения судебной юрисдикции, которая имеет более конкретный характер, суды рассматривают дела, возникающие из публично-правовых отношений, в рамках ГПК РФ, а дела об административных правонарушениях - в рамках КоАП РФ.

2. При совершенствовании административно-процессуального законодательства полагаем необходимым руководствоваться принципом выделения двух форм административного судопроизводства: административно-тяжебного и административно-деликтного. В рамках административного судопроизводства административные дела, рассматриваемые судами, следует подразделить на две категории: 1) споры административно-правового характера (тяжебные); 2) дела о привлечении лиц к административной ответственности (деликтные).

Предлагается комплекс административно-процессуальных норм разделить по блокам: 1) нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; 2) нормы, регулирующие порядок привлечения к административной ответственности; 3) нормы процедурного характера. В этой связи представляется целесообразным принятие ФКЗ «Об административных судах», ФЗ «Об административных процедурах». Что касается проведения комплексной кодификации административно-материальных и административно-процессуальных норм, мы не исключаем принятие Кодекса административного судопроизводства (далее - КАС), который должен включать нормы общей и особенной частей.

3. В широком смысле административно-правовые споры понимаются как споры, возникающие в связи с осуществлением своих функций государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Их можно подразделить на административно-тяжебные дела, которые имеют только правовой характер и разрешаются в судебном или административном порядке, и споры административно-процедурного характера.

4. Следует различать понятия «административно-правовой спор» и «споры административно-правового характера», поскольку не все споры административно-правового характера являются административно-правовыми по своей сути. Сфера споров административно-правового характера весьма обширна и охватывает собой в полной мере административно-правовые споры, а также гражданско-правовые и конституционно-правовые споры административного характера.

Целесообразно выделить смежную категорию дел - «гражданско-правовые споры административного характера», - поскольку правовой спор может иметь одновременно гражданский и административный характер. Для обеспечения наиболее полной защиты прав частных лиц в спорах с участием представителей власти дела по указанной смежной категории также надлежит рассматривать в особом порядке в административном суде.

5. Административно-правовые споры следует отличать от дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности. Кроме того, концепция формирования административного судопроизводства должна учитывать тесную связь положений административно-деликтного и уголовного права.

Понятие административно-деликтных дел охватывает собой дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления субъектов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности лиц, признанных виновными в совершении административного правонарушения.

6. Авторская аргументация о перспективной модели административного судопроизводства как самостоятельной формы осуществления правосудия наравне с гражданским и уголовным судопроизводством. Правовая природа дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, как имеющих особое государственное и общественное значение, требует разработки процедуры их рассмотрения в особом процессуальном порядке в рамках административно-процессуальной формы административными судами и судьями соответствующей специализации, на основе специализированного кодифицированного акта.

В условиях, когда законодатель распределяет подведомственность административных дел по различным типам судов (общие и арбитражные), не имеет смысла идти к формированию административных судов через дополнительные переходные формы. Поскольку административные суды должны быть так же доступны, как мировые судьи, считаем возможным формировать судебные участки мировых судей и межрайонные суды в системе административных судов с учетом административно-территориального деления страны. Напротив, окружные административные суды представляется обязательным организовать вне связи с административно-территориальным принципом. Представляется возможным предусмотреть введение мирового судьи в системе административных судов. При этом все элементы предлагаемой системы целесообразно подчинить Высшему Административному Суду РФ. В целях решения вопроса о подсудности административных дел нами предложена их классификация по принципу принадлежности каждому звену системы административных судов определенной категории дел.

7. Меры по совершенствованию судебной процессуальной деятельности по рассмотрению споров административно-правового характера. Исковой порядок рассмотрения требований по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, в рамках гражданско-процессуальной формы должен быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами – равноправными субъектами, под которыми подразумеваются граждане и юридические лица. С учетом сложившейся судебной практики следует различать административно-тяжебные дела искового характера, т.е. административные иски, и административно-тяжебные дела особого производства.

При этом, по нашему мнению, необходимо пересмотреть принципы и сроки рассмотрения административно-тяжебных дел с учетом их специфики. Полагаем необходимым переориентирование принципа судейской работы не на «количество дел» и «соблюдение сроков их рассмотрения», а на «качество». Сроки рассмотрения дел должны быть реалистичными, а за их несоблюдение должна следовать ответственность.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой теоретических и организационно-правовых основ деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных правоотношений. Выводы и рекомендации диссертации в определенной мере развивают теорию административных правоотношений, содержат научную оценку применения судьями законодательства, регулирующего отношения, возникающие при рассмотрении судами дел административно-правового характера.

Практическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в ней предложения и рекомендации являются попыткой определить наиболее приемлемые пути совершенствования административного судопроизводства и судоустройства с точки зрения требований не только законодателя, но и с учетом проблем судебной практической деятельности.

Некоторые положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов судебной власти, а также при совершенствовании законодательства в рамках судебной и административной реформ.

Материалы диссертации могут быть использованы при преподавании учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Административная ответственность».

Апробация результатов исследования. Наиболее значимые из сформулированных в диссертации идей, выводов и предложений докладывались на международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы административно-деликтного права», состоявшейся во ВНИИ МВД России (г.Москва, 2005 г.), обсуждались на заседаниях научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России, отражены в публикациях автора.

Некоторые предложения и рекомендации внедрены в практическую деятельность Зеленоградского районного суда г. Москвы, а также в деятельность мировых судей Зеленоградского судебного района г. Москвы. Предложения об оптимизации сроков рассмотрения дел административно-правового характера направлялись в августе 2007 года в Московский городской суд.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, охватывающих 7 параграфов, заключения и списка использованных источников.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, методология, теоретическая и эмпирическая основы, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, указываются способы и результаты апробации и внедрения в практику результатов исследования.

В первой главе - «Теоретико-правовые основы деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений», - исследуются правовые категории, имеющие отношение к теме, раскрывается сущность административной юстиции и административного судопроизводства, дается характеристика административно-правовых споров, анализируются данные судебной статистики и промежуточные итоги реализации идеи создания административных судов.

В первом параграфе – «Административные правоотношения как объект судебной защиты» - уточняется сущность и особенности административных правоотношений, определяется круг тех из них, которые нуждаются в судебной защите.

Автор приходит к выводу о том, что административный процесс – это совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений. Разнообразные административные правоотношения представляется наиболее правильным систематизировать по видам соответствующей административно-процессуальной деятельности: 1) правоотношения, возникающие в процессе осуществления административно-тяжебного производства; 2) правоотношения, возникающие при осуществлении административно-деликтного производства; 3) правоотношения, сопровождающие административно-процедурную деятельность административных органов (внесудебные процедуры). Такая классификация позволяет четко определить круг административно-правовых отношений, которые должны быть урегулированы законом.

При совершенствовании законодательства, регулирующего осуществление административного судопроизводства, целесообразно применять словосочетание «дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», которое в полной мере указывает на природу такого рода судебных дел. Категория «административные дела» не должна подменяться категорией «публичные дела».

Сделан вывод о том, что теория административно-правовых отношений развивается в непосредственной связи с процессом становления правового государства, что позволяет утверждать о необходимости установления особого порядка защиты прав и свобод граждан от произвола властей. Автор считает необходимым выработать четкие концептуальные основы создания единой системы административного судопроизводства. При этом предмет административного судопроизводства должны составлять административно-тяжебные и административно-деликтные дела, рассматриваемые в настоящее время судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Во втором параграфе - «Правовая характеристика административно-правовых споров» - рассматриваются вопросы, касающиеся интерпретации понятия, содержательной характеристики и видов административно-правовых споров. Определена сфера споров административно-правового характера, а также основные категории административных дел. Уточняется, что правовая природа дел об административных правонарушениях не охватывается понятием «споры административно-правового характера».

Административно-правовые споры в широком смысле – это административно-тяжебные судебные дела и споры административно-процедурного характера, разрешаемые во внесудебном порядке. Необходимо различать понятия «административно-правовые споры» и «споры административно-правового характера», поскольку не все споры административно-правового характера являются административно-правовыми по своей сути. Сфера споров административно-правового характера весьма обширна и охватывает собой в полной мере административно-правовые споры, а также гражданско-правовые споры и конституционно-правовые споры административного характера.

Обосновывается вывод о том, что споры административно-правового характера следует отличать от группы дел о привлечении физических (юридических) лиц к административной ответственности. Понятие административно-деликтных дел охватывает собой дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления госорганов (должностных лиц) о привлечении к административной ответственности лиц, признанных виновными в совершении административного правонарушения.

В третьем параграфе - «Административное судопроизводство – конституционная ветвь российского правосудия» - раскрываются понятия административного судопроизводства, административной юстиции, судебно-административной юрисдикции. Выявлены некоторые пробелы в законодательстве, требующие устранения. Определены понятие и содержание административно-процессуальной формы. Выявлены основные проблемы правосудия. Определены основные формы административного судопроизводства и категории административных дел. Разработаны основные критерии, которыми следует руководствоваться при совершенствовании законодательства. Раскрывается роль судебной власти.

Административная юстиция – это определенным образом сложившийся порядок осуществления судами общей юрисдикции или специализированными административными судами (судьями по административным делам) административно-тяжебной деятельности в рамках гражданского или административного судопроизводства. Административное судопроизводство означает рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений. Производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как неотъемлемую составную часть административного судопроизводства в рамках юрисдикции судов.

Правовая природа дел, возникающих из административно-правовых и иных публичных отношений, как имеющих особое государственное и общественное значение, требует разработки процедуры их рассмотрения в особом процессуальном порядке специализированными судебными органами и судьями соответствующей специализации. Административно-процессуальная форма должна стать самостоятельной формой организации административного судопроизводства в системе административных судов, посредством которой решается основная задача в административном суде – разрешение административного дела и вынесение законного и обоснованного решения. Она должна отражать концепцию самостоятельности административного судопроизводства в целом.

При построении системы административного судопроизводства основные проблемы, которые необходимо решить, связаны с вопросами определения круга споров административно-правового характера, подлежащих рассмотрению в специализированных судах, поскольку многие споры с участием носителей публичной власти имеют гражданско-правовой характер, а также с вопросами подведомственности и подсудности данной категории споров. Специализированные суды должны рассматривать все дела административно-правового характера, в которых требуется особая защита прав гражданина как стороны спорного правоотношения.

С точки зрения процессуального права не следует смешивать такие категории, как «право на рассмотрение правового спора судом первой инстанции» и «право на обжалование судебного постановления в суд вышестоящей инстанции». Кассационное рассмотрение дела – это стадия рассмотрения спора, а не самостоятельный спор.

В четвертом параграфе - «Промежуточные итоги и перспективы реализации идеи создания административных судов» - определены промежуточные результаты длительного процесса разработки законодательства, регулирующего деятельность судов, специализирующихся на рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Проанализированы законопроекты по исследуемой теме. Изучены аргументы против создания административных судов. Осуществлены подробный анализ и оценка статистических сведений о работе судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений. Рассмотрен вопрос о выборе модели построения административных судов.

Отмечено, что правовой статус административных судов в России до настоящего времени не определен. Разработаны важные законопроекты, касающиеся административных судов и порядка осуществления административного судопроизводства, которые требуют серьезной доработки. Поскольку структура и направленность деятельности административных судов в различных странах отличаются друг от друга, России придется определять собственный путь развития, опираясь на зарубежный опыт проведения судебных реформ.

Подчеркивается, что при выборе модели организации административных судов главным образом следует руководствоваться принципами доступности судов для граждан, обеспечения их независимости от органов исполнительной власти. Введение административных судов возможно одновременно с введением в действие законодательного акта, закрепляющего процедуры административного судопроизводства, а также ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Во второй главе - «Особенности осуществления правосудия по подведомственным судам спорам административно-правового характера» - дается общая характеристика содержания административно-тяжебного производства; вскрываются и анализируются судебные ошибки при рассмотрении административно-тяжебных дел, то есть споров административно-правового характера, предлагаются меры по их предупреждению; обосновываются перспективы развития административного правосудия; вырабатываются конкретные меры по совершенствованию судоустройства и судопроизводства при рассмотрении указанной категории споров.

В первом параграфе - «Содержание административно-тяжебного судопроизводства» - определены основные правила разграничения подведомственности споров административно-правового характера между различными ветвями судебной власти. Рассматриваются особенности осуществления судопроизводства по спорам административно-правового характера. В некоторых положениях ГПК РФ выявлены пробелы, требующие устранения (в частности, в ст. 255, 254-256 ГПК). Разработаны критерии, по которым административно-тяжебное судопроизводство следует отличать от иных видов отправления правосудия. Определены признаки административно-тяжебного судопроизводства. Разработаны основные понятия, правила судебных процедур и принципы осуществления судопроизводства по указанной категории споров.

Обращается внимание на то, что при осуществления правосудия по спорам, возникающим из административно-правовых отношений, судьям приходится совмещать две различные формы судопроизводства: исковое и в рамках производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. По мнению автора, исковой порядок рассмотрения требований в рамках гражданско-процессуальной формы должен быть только там, где существует юридический спор, не урегулированный сторонами – равноправными субъектами (граждане и юридические лица). Споры административно-правового характера требуют особого порядка ведения процесса.

Административное судопроизводство - самостоятельный метод осуществления правосудия. Основное отличие судопроизводства по административно-правовым спорам от искового судопроизводства вызвано следующими обстоятельствами процессуального характера: 1) неравноправное положение сторон; 2) специфическая функция суда при рассмотрении дел, заключающаяся в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления.

Следует различать административно-тяжебные дела искового характера (административные иски) и административно-тяжебные дела особого производства. В исковом производстве стороны могут называться «истец» и «административный ответчик», а по делам особого производства - «заявитель» и «заинтересованное лицо».

Полагаем необходимым увеличить сроки рассмотрения дел по данной категории. В КАС необходимо закрепить особые принципы осуществления судопроизводства по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Автор поддерживает положение КАС об учреждении процедуры «модельного дела», когда при наличии нескольких дел по аналогичным заявлениям суд вправе признать его модельным при рассмотрении последующих дел без привлечения сторон.

Считаем целесообразным установить возможность особого порядка рассмотрения в рамках административного судопроизводства заявлений об оспаривании действий (бездействия) учреждений, фондов и унитарных предприятий, по отношению к которым государственные или муниципальные органы являются учредителем или соучредителем.

Во втором параграфе - «Судебные ошибки при рассмотрении административно-тяжебных дел и меры по их предупреждению» - проанализирована судебная практика по спорам административно-правового характера, а также показатели отмен судебных решений вышестоящей инстанцией. Определено понятие судебной ошибки, а также критерии эффективности правосудия по административно-тяжебным делам. Выявлены наиболее распространенные судебные ошибки и причины их возникновения. Предпринята попытка определения мер по устранению данных причин.

Судебная ошибка в широком смысле – это преднамеренное или непреднамеренное нарушение закона либо неосознанные недостатки и упущения, имевшие место при осуществлении правосудия.

Анализ судебных ошибок применительно к делам по заявлениям об оспаривании действий должностных лиц позволяет сказать о том, что при принятии документов или при рассмотрении дел возникают трудности при определении дальнейшего движения дела, поскольку имеется спор о праве.

Судом вышестоящей инстанции указывается на описки в судебном решении (определении) только при обнаружении существенных ошибок, которые содержатся, например, в наименовании сторон по делу или в резолютивной части решений или определений. В случае отмены решения (определения) судом вышестоящей инстанции всегда даются указания, которые необходимо принимать во внимание при новом рассмотрении дела.

Автор поддерживает точку зрения, согласно которой судебная ошибка имеет место даже в случае правильно установленных в решении обстоятельств дела, что подтверждается новым судебным решением, если допущенные судом нарушения норм процессуального права дают основание предполагать, что и по существу дело разрешено неправильно.

Большое количество судебных решений, которые могут содержать ошибки, остается необжалованным. В этой связи автор полагает необходимым периодическое проведение выборочного изучения необжалованных решений путем изучения судебной практики в научных целях. Оценка должна быть основана на классификации судебных ошибок, учете степени их тяжести и фактического значения для конкретного дела.

В качестве мер по устранению судебных ошибок предложено: 1) обратить внимание законодателя на необходимость совершенствования действующих нормативно-правовых актов, в т.ч. относительно необходимости устранения пробелов и коллизий, затрудняющих работу судей; 2) сроки рассмотрения дел должны быть пересмотрены в сторону их реалистичности, за их несоблюдение должна следовать ответственность; 3) изменение принципа судейской работы не на «количество дел» и «соблюдение сроков рассмотрения», а на «качество».

В третьем параграфе - «Совершенствование деятельности судов по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений» - отмечены тенденции и перспективы развития административного правосудия. Определены категории административных дел, которые следует закрепить за административными судами, а также подсудность административных дел. Дана оценка должности судьи административного суда. Рассмотрены организационные проблемы деятельности судей при рассмотрении административных дел, разработаны меры по их устранению.

Основным направлением деятельности специализированных судов должно стать осуществление правосудия по административно-тяжебным и административно-деликтным делам. За административными судами следует закрепить основную часть дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: 1) административно-правовые споры (жалобы граждан, организаций на действия (бездействие), решения государственных и муниципальных органов, их должностных лиц); 2) заявления об оспаривании действий (бездействия) учреждений, фондов и унитарных предприятий, по отношению к которым государственные или муниципальные органы являются учредителем или соучредителем; 3) гражданско-правовые споры административного характера; 4) споры между органами публичной власти по вопросам осуществления их функций; 5) дела об установлении юридических фактов, затрагивающих административно-правовой статус заявителя; 6) дела о привлечении к административной ответственности; 7) споры, связанные с предоставлением гражданства РФ, выходом из него; 8) споры о прохождении службы служащими государственных и муниципальных учреждений. Полагаем также необходимым отнесение к компетенции административных судов дел административно-правового характера, рассматриваемых арбитражными судами.

Поскольку серьезные организационные проблемы деятельности судов существенно влияют на ход осуществления административного судопроизводства, предлагается принять конкретные меры по их разрешению:

с целью решения проблемы перегрузки судей второстепенной юридической работой следует пересмотреть полномочия судей, статус и штат помощников, место примирительных процедур и др.;

необходимо увеличить объемы финансирования судов и выделить целенаправленные средства на их техническое оснащение и на повышение должностных окладов работников суда для решения проблемы текучести кадров;

порядок отбора и назначения судей на должность нуждается в коренном совершенствовании путем пересмотра и ускорения процедуры;

необходимо ввести в практику активное использование электронных средств, в т.ч. для создания единой базы по судам о наличии дел в производстве, а также для налаживания системы прямого взаимодействия судей с соответствующими отделами по законодательству и законопроектной работе;

следует разработать механизм четкого взаимодействия судов с органами, на которые возложены функции исполнения судебных решений. Предлагаем введение в районных судах должности судьи, рассматривающего материалы по исполнительному производству и выполняющего функции по осуществлению судебного контроля за исполнением решений.

В диссертации отмечено, что административные суды имеет смысл создавать как отдельные судебные учреждения вне судов общей юрисдикции, если в будущем к их подведомственности будут отнесены все дела административно-правового характера, требующие особого подхода к судебной защите прав граждан.

В заключении излагаются основные выводы диссертационного исследования и предложения соискателя по рассматриваемой проблеме.

Автором указано, что реформа административного правосудия во избежание болезненной ломки существующего порядка и в целях построения будущей эффективной структуры может проходить в три этапа: 1) принятие соответствующих законодательных актов: ФКЗ «Об административных судах», Административно-процессуального кодекса или Кодекса административного судопроизводства, внесение соответствующих изменений в ГПК РФ и АПК РФ; 2) введение специализации судей в системе судов общей юрисдикции по рассмотрению: а) административно-правовых споров, б) дел об административных правонарушениях, в) материалов исполнительного производства; 3) создание административных судов как самостоятельных судебных органов (на примере арбитражных судов) со своей подведомственностью определенных категорий дел административно-правового характера. Предложенная стратегия рассчитана на достижение таких целей, как: обеспечение законодательной основы деятельности административных судов; повышение эффективности и качества административного судопроизводства; укрепление системы судебной защиты прав и законных интересов граждан.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Галий И.М. Совершенствование системы административного правосудия как одно из направлений судебной и административной реформ // Материалы международной конференции «Актуальные вопросы административно-деликтного права», – М.: ВНИИ МВД России», 2005. – 0,58 п.л.

2. Галий И.М. К вопросу о концептуальных основах административного правосудия // Российский судья, 2007. №1. – 0,58 п.л.

3. Галий И.М. Административно-правовые споры в рамках института административного судопроизводства: проблемные вопросы содержательной характеристики // Административное право и процесс, 2007. №1. – 0,75 п.л.

4. Галий И.М. Промежуточные итоги и перспективы реализации идеи создания административных судов // Судья, 2007. № 3. – 0,8 п.л.

Подписано в печать __ февраля 2008 г. Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж 60 экз. Печ. л.
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России

[1] См., напр.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. - М., 2004; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция в России: современные проблемы // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. – М.: Юнити-Дана, 2004; Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М. - Норма, 2004; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции: Сборник. – СПб.: «ЮЦ Пресс», 2004; Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право, 2005, № 2, С.19-25; и др.

[2] См., напр.: Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. №1-2. С.4-27; Интервью с первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко // Российская газета. 13.02.2003; Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия. (Обзор выступлений участников научно-практической конференции «Проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах», март 2001) // Российская юстиция. 2001. № 6. С.5; Административная юстиция в РФ: проблемы и перспективы. Материалы круглого стола Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, ноябрь 2003. // Юридическая мысль, 2003, №6, С.5-26.

[3] Отчет Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ А.В. Гусева. Материалы VI Всероссийского Съезда судей // Российская юстиция. 2005. №1-2. С.26.

[4] Российская газета. Ноябрь 2006 г.



 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.