Организационные и правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельнос
На правах рукописи
БЕЛОКОНЬ АННА ВИКТОРОВНА
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ ОБОРОТА ОРУЖИЯ И ВЗРЫВЧАТЫХ ВЕЩЕСТВ, ЧАСТНОЙ ДЕТЕКТИВНОЙ И ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Специальность 12.00.14 –
административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2009
Работа выполнена в НИЦ № 7 Государственного учреждения
«Всероссийский научно-исследовательский институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель – доктор юридических наук
Долгополов Александр Александрович
Официальные оппоненты – доктор юридических наук, доцент
Степаненко Юрий Викторович;
кандидат юридических наук, доцент
Андрюхина Элина Петровна
Ведущая организация – Кубанский государственный
университет
Защита диссертации состоится «___»___________2009 г. в _____ час на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу 123995, Г – 69 ГСП – 5, Москва, ул. Поварская, 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «27» ноября 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Административно-правовые режимы как одна из форм административно-правового регулирования применяются в тех случаях, когда возникает необходимость в гарантированном достижении правовой цели, поставленной правотворческим государственным органом в издаваемых им нормативных правовых актах. Одним из основных факторов, влияющим на особенность правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ, является их повышенная общественная опасность при неправомерном или неосторожном использовании, в связи с чем государство обязано образовать такую систему контроля за порядком хранения, использования, применения оружия и взрывчатых веществ, при которых прежде всего обеспечилась бы безопасность самого общества. Установив права частных охранных и детективных структур по обеспечению безопасности физических и юридических лиц, их собственности, государство обязано контролировать деятельность этих структур, не допускать использование ими полученных полномочий вопреки интересам общества. Административно-правовые режимы оборота оружия и взрывчатых веществ посредством имеющихся в их правовом арсенале дозволений, запретов, подлежащих неукоснительному исполнению всеми субъектами правоотношений, устанавливают необходимый для безопасности общества порядок оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, а также формируют гарантии его осуществления. Для того, чтобы весь процесс правового регулирования оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности неуклонно достигал поставленной правовой цели – обеспечения общественной безопасности, необходимо практическое проведение в жизнь содержащихся в них правовых предписаний, правил, обеспечивающих должное поведение субъектов правоотношений, то есть реализация административно-правовых режимов, что возложено соответствующими нормативными правовыми актами на органы внутренних дел.
Эффективная реализация административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности возможна только при достаточно хорошо организованном и научно обоснованном управлении деятельностью органов внутренних дел в этой сфере. Для решения такой задачи должен быть досконально проработан административно-правовой статус органов внутренних дел в сфере лицензионно-разрешительной деятельности, урегулированы внутриорганизационные управленческие отношения, установлено взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами исполнительной власти, обеспечена реализация их контрольных функций в сфере оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Актуальность обеспечения соблюдения правопорядка в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности обусловлена его непосредственным влиянием на национальную безопасность государства[1]. В последние годы в Российской Федерации остается высоким количество правонарушений, совершаемых с использованием оружия, взрывчатых веществ, которые нередко попадают в нелегальный оборот вследствие несоблюдения гражданами либо юридическими лицами правил оборота оружия или взрывчатых веществ, устанавливаемых соответствующими административно-правовыми режимами, а также недостаточного контроля за их реализацией со стороны органов внутренних дел. Значительное количество правонарушений совершается частными охранными и детективными структурами, что также наносит значительный ущерб общественной безопасности.
С учетом важности названных проблем возникла необходимость в научном осмыслении и глубоком изучении организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, на что и направлена тема диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Отдельные вопросы административно-правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности ранее рассматривались в работах ученых юристов, таких как А.А. Бакаев, А.Б. Гормах, И.В. Делягин, А.А. Долгополов, В.В. Иванов, С.С. Маилян, А.Н. Орлов, Ю.П. Тимашев, Е.Д. Шелковникова и ряд других. Вместе с тем некоторые организационные и правовые аспекты проблем деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, имеющие важное теоретическое и прикладное значение, еще не получили своего разрешения.
Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных знаний о таком правовом институте, как административно-правовой режим, о теоретических основах организации деятельности органов исполнительной власти, в том числе органов внутренних дел, предложить авторскую концепцию совершенствования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В процессе исследования выработаны конкретные предложения, направленные на решение организационно-правовых проблем в указанной сфере деятельности органов внутренних дел, продиктованные и обусловленные соответствующим уровнем развития современной науки.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования является деятельность органов внутренних дел, направленная на реализацию административно-правовых режимов оборота оружия и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, ее правовые и организационные основы, а также нормативные правовые акты, формирующие исследуемые административно-правовые режимы.
Целью диссертационного исследования является совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности; разработка организационных и правовых мер по повышению эффективности деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В соответствии с поставленной целью в процессе диссертационного исследования автором решались следующие основные задачи:
изучение теоретических основ образования административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
определение правового статуса органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
выявление сущности правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности административно-правовыми режимами;
исследование организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
раскрытие механизма взаимодействия органов внутренних дел с другими субъектами административного надзора и контроля в реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
выработка предложений по совершенствованию информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности;
разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания, системно-структурный, логико-теоретический, сравнительно-правовой, а также формально-логический и формально-юридический методы познания.
Теоретической базой диссертационного исследования являются научные труды по административному праву, а также научные работы по иным отраслям права.
Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, МВД России, других органов исполнительной власти, регулирующие деятельность органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит как в выборе темы, так и в подходе к ее исследованию. Это одно из первых научных исследований деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Особое внимание в диссертационном исследовании уделено проблемам организации деятельности органов внутренних дел, автором разработаны концептуальные предложения по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
В соответствии с поставленными целями и задачами итогом научного исследования являются выводы и предложения, направленные на совершенствование правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Основные положения выносимые на защиту:
1. Деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности должна регулироваться комплексом соответствующих административно-правовых режимов, которые представляют собой совокупность правового статуса органов внутренних дел, режимных правил, устанавливающих порядок деятельности органов внутренних дел в этой области, а также режимных гарантий, обеспечивающих неотвратимость реализации режимных правил. Структурные составляющие указанных административно-правовых режимов должны образовываться комплексом правовых норм различными по уровню и предмету правового регулирования нормативными правовыми актами. Такой административно-правовой режим должен быть установлен в организации деятельности органов внутренних дел по проверке сведений о гражданах, претендующих на право приобретения гражданского оружия, на наличие у них судимости.
2. В юридическую конструкцию административно-правового режима деятельности органов внутренних дел по контролю за своевременной постановкой физическими лицами оружия на учет в качестве юридической гарантии должна быть включена правовая норма, регулирующая поведение физических лиц, владеющих гражданским оружием, устанавливающая срок и порядок уведомления органов внутренних дел в случае переезда владельца оружия на другое место жительства, а также их ответственность за невыполнение указанной нормы. Для образования информационной гарантии функционирования указанного административно-правового режима должен быть издан нормативно-правовой акт, регулирующий порядок взаимодействия лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел с Федеральной миграционной службой в части передачи в органы внутренних дел информации об изменении места жительства лиц, имеющих в личном владении гражданское оружие, зарегистрированное в органах внутренних дел.
3. В целях обеспечения реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью должно быть организовано нормативно-правовое обеспечение взаимодействия МВД России: с Министерством здравоохранения по поводу обмена информацией о возникновении обстоятельств, препятствующих владению оружием в связи с изменением состояния здоровья их владельцев; с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам по поводу обмена информацией о смене мест осуществления лицензируемого вида деятельности частными охранными предприятиями; с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору по поводу информирования ими органы внутренних дел о выявлении фактов нарушений правил по обеспечению сохранности взрывчатых веществ. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по взаимодействию с другими органами исполнительной власти, а также иными организациями в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, должно устанавливать необходимое и достаточное нормативно-правовое обеспечение процесса взаимодействия, регламентировать права и обязанности субъектов правоотношений по поводу взаимодействия, а также их правовые статусы.
4. Нормативные правовые акты МВД России, регулирующие правоотношения по поводу учета информации в лицензионно-разрешительных подразделениях в органов внутренних дел об обороте оружия, о частной детективной и охранной деятельности, должны предусматривать интегрирование и автоматизированный анализ сведений, отражающих правовое положение подконтрольных объектов, при наличии которых владение оружием, деятельность, связанная с его оборотом, либо частная детективная и охранная деятельность не может осуществляться и должна быть прекращена. К такой информации относятся сведения: о лицах, имеющих судимость за совершение умышленного преступления; о лицах, совершивших повторно в течение года административные правонарушения, посягающие на общественный порядок или установленный порядок управления; о лицах, владеющих оружием, но у которых возникли медицинские противопоказания к владению оружием; о лицах, владельцах огнестрельного оружия с нарезным стволом, совершивших правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия; о лицах, владеющих оружием, утративших российское гражданство; о лицах, владеющих оружием, утративших постоянное место жительства. В сфере деятельности органов внутренних дел по контролю за частной детективной и охранной деятельностью к информации, необходимой для реализации правовых норм, устанавливающих запрет такой деятельности относятся сведения: о частных детективах и частных охранниках, поставленных на учет в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании; о частных детективах и частных охранниках, получивших судимость за совершение умышленного преступления; о частных детективах и частных охранниках, которым предъявлено обвинение в совершении преступления и сведения о разрешении вопроса об их виновности в установленном законом порядке; о частных детективах и частных охранниках, утративших российское гражданство; о частных детективах и частных охранниках, у которых возникли медицинские противопоказания к занятию этими видами деятельности; частных охранниках, признанных решением суда недееспособными или ограничено дееспособными.
5. Правовой статус органов внутренних дел в сфере правоотношений по поводу реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности должен включать в себя совокупность прав и обязанностей, установленных нормативными правовыми актами, позволяющими им обеспечить: организацию внутренней и внешней деятельности органов внутренних дел; регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений; реализацию ответственности подконтрольных субъектов; реализацию органом внутренних дел иных государственно-властных полномочий. Указанные статусные функции органов внутренних дел должны быть возложены на подразделения лицензионно-разрешительной работы, для чего в соответствующем типовом Положении об этих подразделениях необходимо установить их правовой статус, который должен регламентировать:
компетенцию, полномочия и функции подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
типовую структуру, штатную численность, материально-техническую положенность подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
права, обязанности и ответственность подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел;
порядок взаимодействия и информационного обеспечения подразделений лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел.
Теоретическая практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами повышения эффективности деятельности органов внутренних дел, управления, административного права, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей вузов, в том числе МВД России, а также непосредственно в работе правоохранительных органов.
Апробация результатов исследования. Ряд наиболее значимых из сформулированных в диссертационном исследовании идей, выводов, предложений и рекомендаций были использованы при разработке нормативных документов, указаний и методических писем ГУВД по Краснодарскому краю, включая приказы ГУВД по Краснодарскому краю от 2 декабря 2005 г. № 932 «Об образовании Комиссии ГУВД по Краснодарскому краю по проведению периодических проверок частных охранников, частных детективов (сыщиков) и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств, порядке проведения таких проверок», от 14 мая 2009 г. № 642 «О порядке функционирования автоматизированной информационно-поисковой системы учета оружия «Оружие-МВД» в ГУВД по Краснодарскому краю», совместный приказ ГУВД по Краснодарскому краю и Азово-Черноморского УВДТ от 25 марта 2009 г. № 382/99 «О взаимодействии в обеспечении контроля за деятельностью частных охранных структур, оказывающих охранные услуги на строящихся Олимпийских объектах, расположенных на территории обслуживания Азово-Черноморского УВДТ». С участием автора также был подготовлен и заключен договор о сотрудничестве между ГУВД по Краснодарскому краю и Краснодарской краевой ассоциацией негосударственных структур безопасности. Материалы диссертации были использованы при разработке технического задания по доработке автоматизированной системы учета оружия, используемого в ГУВД по Краснодарскому краю.
Основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались автором на четвертой Всероссийской конференции «Проблемы административного права и административного процесса», опубликованы в восьми научных трудах в центральных, региональных и ведомственных изданиях общим объемом более 2 печатных листов. Две работы опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном и научном процессе Краснодарского университета МВД России, Кубанского государственного университета, внедрены в деятельность ГУВД по Краснодарскому краю.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка используемых источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава диссертации – «Правовые основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности» охватывает параграфы: «Сущность правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности», «Правовые аспекты формирования административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности», «Правовой статус органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности».
В первом параграфе в связи с тем, что наукой административного права до настоящего времени не выработано однозначного взгляда на такой правовой институт, как административно-правовой режим, автором исследуется понятие административно-правового режима (С.С. Алексеев, А.Б. Багандов, Д.Н. Бахрах, Ю.А. Дмитриев, А.А. Долгополов, В.А. Кикоть, В.В. Ласточкин, С.С. Маилян, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова, В.Д. Перевалов, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, Ю.А. Тихомиров).
Понимание того, что административно-правовой режим является прежде всего формой правового регулирования, имеет свою структуру (режимные правила, режимные гарантии, правовые статусы субъектов режимных правоотношений), на наш взгляд, дает возможность раскрыть сущность правового регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Главным фактором, влияющим на особенность правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, является их повышенная общественная опасность при неправомерном или неосторожном использовании указанных предметов, либо неправомерной деятельности, в связи с чем государство обязано создать такие правовые механизмы по контролю за порядком хранения, использования, применения оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, при которых прежде всего обеспечивалась бы безопасность самого общества. Поэтому построение нормативно-правового материала, регулирующего оборот оружия, взрывчатых веществ, частную детективную и охранную деятельность, возможно только в виде административно-правовых режимов, позволяющих добиться неотвратимого достижения поставленной законотворческим органом цели – обеспечение общественной безопасности в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
В результате анализа нормативных правовых актов, устанавливающих административно-правовые режимы оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, исследования деятельности органов внутренних дел, констатируется, что рассматриваемые административно-правовые режимы охватывают своим праворегулирующим воздействием множество субъектов правоотношений, деятельность которых регулируется соответствующими нормативными правовыми актами. Однако наличие нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование каких-либо отношений, само по себе не гарантирует их неукоснительное соблюдение. Обществу требуется формирование такого уровня правоотношений, который бы отвечал его социальным потребностям и прежде всего в обеспечении общественной безопасности.
В этой связи автор приходит к выводу, что без эффективной контролирующей деятельности органов внутренних дел реализация административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности является весьма проблематичным, причем контролирующая деятельность органов внутренних дел в свою очередь должна быть бесперебойной. Такая гарантированно эффективная деятельность органов внутренних дел может состояться только в том случае, если она сама будет урегулирована соответствующим административно-правовым режимом.
Для обоснования тезиса о необходимости регулирования деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности посредством административно-правовых режимов автор исследует отличие правового регулирования, в общем понимании этого института в теории права, от режимного правового регулирования. В процессе исследования автор приходит к выводу, что структура механизма правового регулирования в том и другом случае будет практически одинаковой, отличие будет состоять в том, что в структуре режимного регулирования в обязательном порядке должны иметь место правовые механизмы, которые обеспечивают неотвратимость достижения поставленной правотворческим органом цели. Такие режимные механизмы должны включать в себя информационные системы о состоянии функционирования объекта регуляции, а также организационные, юридические, материально-технические гарантии устойчивой деятельности субъектов и объектов, подлежащих правовому регулированию посредством административно-правовых режимов.
Во втором параграфе автор исследует сущность формирования административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, констатирует актуальность установления принадлежности, правовых норм, регулирующих деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, к структурным составляющим административно-правового режима и выделяет их из общего массива правовых норм, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в целом.
В результате исследования автор приходит к выводу, что тезис о том, что определяющим фактором в формировании административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности является процесс определения принадлежности отдельных правовых норм к соответствующим структурным составляющим административно-правовых режимов – правовым статусам субъектов режимных правоотношений, режимным правилам, режимным гарантиям (организационным, юридическим, информационным, материально-техническим), находит свое подтверждение.
В контексте сложившихся теоретических воззрений на понятие и административно-правовую природу лицензионно-разрешительной системы (А.Б. Багандов, Д.Н. Бахрах, А.Б. Гормах, О.М. Олейник, Д.В. Осинцев) автор дает свое определение лицензионно-разрешительной системы как совокупности административно-правовых режимов, регулирующих деятельность органов исполнительной власти по обеспечению правопорядка в сфере наиболее значимых для общества видах деятельности. К лицензионно-разрешительной деятельности, на наш взгляд, также следует отнести регулируемую соответствующими административно-правовыми режимами деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
Для изучения процесса формирования административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности автором рассмотрен механизм формирования таких режимов на примере процесса образования административно-правового режима деятельности органов внутренних дел по выдаче лицензий гражданам Российской Федерации на приобретение гражданского оружия. В результате чего автором изложен ряд проблемных вопросов в формировании соответствующих режимных правил и внесены предложения по совершенствованию механизма формирования эффективных административно-правовых режимов деятельности органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности.
В третьем параграфе автор, суммируя изложенные в диссертации взгляды ученых на такой правовой институт, как правовой статус субъектов правоотношений (Д.Н. Бахрах, А.В. Венедиктов, В.Б. Рушайло, Л.А. Сергиенко, Ю.В. Степаненко, А.Ю. Якимов), констатирует, что в сфере правоотношений по поводу оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности административно-правовой статус субъектов правоотношений, регулируемых административно-правовым режимом, должен включать в себя определенные структурные компоненты, которые позволяют субъекту правоотношений выполнять задачу, установленную правотворческим органом. К таким структурным компонентам правового статуса следует отнести компетенцию и полномочия органа внутренних дел, которые в последующей нормативной детализации преобразуются в его функции и позволяют обеспечить организацию внутренней и внешней деятельности органов внутренних дел, регулятивное воздействие на деятельность подконтрольных субъектов правоотношений, реализацию ответственности и подчиненности подконтрольных субъектов, реализацию органом внутренних дел государственно-властных полномочий. Совокупность указанных полномочий, функций, позволяющих органу внутренних дел реализовать административно-правовые режимы в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, контроля за частной детективной и охранной деятельностью, образует его административно-правовой статус.
В юридической конструкции административно-правовых режимов правовой статус субъектов регулируемых правоотношений является главной составляющей, обеспечивающей реализацию самого административно-правового режима, поскольку реализация административно-правового режима невозможна без наделения субъектов правоотношений соответствующими правами и обязанностями.
Автор, исследуя нормативно-правовую основу правового статуса органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, пришел к выводу о том, что определяющую роль в реализации правового статуса органа внутренних дел в указанной сфере деятельности играют структурные подразделения органов внутренних дел, поскольку правовой статус органов внутренних дел, структурно состоящих из различных подразделений, имеющих для решения возложенных на них задач свой правовой статус, охватывает соответственно правовые статусы этих подразделений. В сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности к таким подразделениям относятся подразделения лицензионно-разрешительной работы.
В результате исследования автор выявил, что правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы не имеет достаточной проработки в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, что затрудняет формирование административно-правовых режимов их деятельности. В качестве субъекта правоотношений в юридических конструкциях административно-правового режима оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, как правило, выступает только орган внутренних дел, однако административно-правовой режим по реализации его правового статуса выстроить практически невозможно, поскольку в органе внутренних дел профильное подразделение не наделено необходимым правовым статусом. Более того, такое положение дел не позволяет выстроить соответствующие административно-правовые режимы деятельности органов внутренних дел, а значит, органы внутренних дел как организационно-юридическая гарантия в структуре административно-правового режима оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности не смогут в полной мере выполнять свое предназначение.
В результате автор приходит к выводу о том, что для обеспечения эффективной реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности правой статус органов внутренних дел должен включать в себя также правовой статус подразделений лицензионно-разрешительной работы, формирование которого должно быть обеспечено соответствующими нормативными правовыми актами, а положение, при котором подразделения лицензионно-разрешительной работы органов внутренних дел в деятельности по поводу реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности не выступают как субъекты правоотношений, должно быть изменено.
Вторая глава «Организационные основы деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности» состоит из параграфов «Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности», «Организация взаимодействия органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности», «Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности».
В первом параграфе автор раскрывает сущность организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В связи с тем, что в юридической литературе отсутствует четкое разграничение понятий контроля и надзора, поскольку некоторые авторы относят деятельность органов внутренних дел в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности к контролю, а некоторые к надзору, автор, прежде чем подвергать исследованию указанные аспекты деятельности органов внутренних дел, рассматривает понятийный аппарат, применяемый в этой области научных знаний. В результате автор приходит к выводу о том, что если в какой-либо области социальной жизни нарушение правил деятельности влечет за собой угрозу жизни, здоровью, иным правам граждан, общественной безопасности, то административно-правовые отношения должны осуществляться в форме контроля, поскольку в целях их защиты контролирующий орган должен иметь возможность активно вторгаться в деятельность подконтрольного субъекта, иметь правоспособность предотвращать тяжкие последствия от его противоправного поведения. Поэтому, исходя из анализа взглядов ученых административистов, а также нормативных правовых актов, автор констатирует, что деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности следует отнести к контрольной.
Деятельность органов внутренних дел по реализации контрольных функций в сфере оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности занимает одно из важнейших мест среди юридических, организационных, информационных, материально-технических гарантий функционирования административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, в связи с чем автор считает важным определить место контрольной деятельности органов внутренних дел среди указанных гарантий функционирования режима. В процессе исследования указанного вопроса автор делает вывод о том, что деятельность органов внутренних по обеспечению контрольных функций в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельностью можно отнести к организационно-юридической гарантии функционирования указанных административно-правовых режимов.
Во втором параграфе рассматривается проблема организации взаимодействия органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности. В процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности органы внутренних дел действуют не изолированно, а взаимодействуя с другими государственными органами, обладающими соответствующей компетенцией, материально-техническими, информационными ресурсами, необходимыми для достижения органами внутренних дел поставленной правотворческим органом цели, а также осуществляют внутриорганизационное взаимодействие между структурными подразделениями. Автор раскрывает понятие внутриорганизационного и внешнеорганизационного взаимодействия, определяет субъектов и сущность взаимодействия как во внутриорганизационной, так и во внешнеорганизационной деятельности.
Диссертант подчеркивает, что в социальных отношениях потребность во взаимодействии с кем-либо возникает лишь тогда, когда без него невозможно выполнить какую-либо функцию, задачу, достигнуть поставленной цели, при этом правоотношения по поводу взаимодействия могут регулироваться как диспозитивными нормами, подразумевающими обязательное согласие во взаимодействии одного из субъектов, так и императивными нормами, обязывающими субъектов правоотношений к взаимодействию. В этой связи автором исследуется сущность организации взаимодействия субъектов правоотношений, деятельность которых регулируется административно-правовыми режимами. В процессе исследования диссертант отмечает, что некоторые ученые-юристы в качестве альтернативы административно-правовому регулированию правоотношений по поводу взаимодействия различных субъектов предлагают рассматривать административно-правовой договор. В связи с отсутствием четких научных представлений о понятии административного договора (А.А. Абдурахманов, А.Б. Барихин, Д.Н. Бахрах, В.В. Лазарев, С.В. Липень), на данном этапе исследования автор рассматривает основные признаки административного договора и определяет его роль в осуществлении взаимодействия. Автор приводит пример договора, заключенного с его участием между ГУВД по Краснодарскому краю и Краснодарской краевой ассоциацией негосударственных структур безопасности. После чего автор приходит к выводу, о том, что административный договор не может служить основой режимных правоотношений, поскольку может быть расторгнут в любой момент одной из договорившихся сторон. Соответственно гарантии бесперебойного функционирования отношений, регулируемых административным договором, отсутствуют.
Необходимость во взаимодействии, утверждает автор, зависит от наличия потребности субъектов правоотношений в дополнении их компетенционных, ресурсных, информационных и других возможностей, необходимых для достижения определенного правового результата в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, а также обусловливается способностью привлекаемых к взаимодействию органов исполнительной власти обладать востребованными для взаимодействия полномочиями. Для принятия решения о привлечении к взаимодействию иных субъектов правоотношений инициатору взаимодействия следует определить уровень их влияния на регулируемые правоотношения. В случае, если органы исполнительной власти, участвующие в реализации административно-правовых режимов, не могут их реализовать отдельно друг от друга, тогда и должно быть обеспечено их взаимодействие.
На основании проведенного исследования автор утверждает, что процесс взаимодействия можно подразделить на два основных вида, принадлежность к которым обусловливает принципы организации взаимодействия:
1. Нормативно-правовое взаимодействие – взаимодействие, являющееся обязательным в связи с изданием соответствующих нормативных правовых актов, обязывающих органы исполнительной власти или их подразделения к взаимодействию и устанавливающих компетенцию взаимодействующих органов в правоотношениях по поводу взаимодействия, при этом также нормативными правовыми актами определяется порядок их взаимодействия.
2. Статусное взаимодействие – взаимодействие, осуществляемое в результате реализации органом исполнительной власти или его подразделениями своих полномочий, при этом невозможность самостоятельно реализовать свои полномочия понуждает орган исполнительной власти к взаимодействию с другими органами исполнительной власти либо его подразделениями. В этом виде взаимодействия специальный нормативный правовой акт, осуществляющий правовое регулирование процесса взаимодействия, отсутствует, а органы исполнительной власти или их подразделения взаимодействуют исходя из обстоятельств, по своему усмотрению, в соответствии со своим правовым статусом.
В третьем параграфе для выработки верного подхода к формированию информационного обеспечения органа внутренних дел в процессе реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности автор исследует структуру необходимой информации, процесс ее формирования, формы ее предоставления, информационную связь управляющего субъекта с управляемым объектом.
Автор формулирует главную задачу административно-правового режима информационного обеспечения органа внутренних дел – обеспечение органа управления сведениями о состоянии управляемого объекта, причем поставляемая информация должна быть дифференцирована по освещению основных параметров подконтрольного объекта. Автор выделил такие параметры в сфере контроля за оборотом оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности, к ним относится информация о физических и юридических лицах, об обстоятельствах, исключающих владение оружием, и ряд других.
Для обеспечения реализации административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности в орган внутренних дел должна бесперебойно поступать вся необходимая информация об объектах и предметах режимного регулирования, указанная информация должна быть обработана для принятия по ней управленческого решения.
Автор исследует существующую в настоящее время в МВД России автоматизированную информационно-поисковую систему учета оружия АИПС «Оружие-МВД», а также основные аспекты Инструкции, утвержденной приказом МВД России № 1112-2008 года, констатирует, что не все ее положения соответствуют научно обоснованным принципам разработки системы информационного обеспечения органов внутренних дел в деятельности по контролю за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью. При этом отмечает, что система автоматизированного контроля за оборотом взрывчатых веществ вообще отсутствует. Что касается организации автоматизированного контроля за оборотом оружия, частной детективной и охранной деятельностью, то здесь следует подчеркнуть следующее – формирование информационных массивов в полной мере не отражает потребность органов внутренних дел в информации как контролирующего органа.
Инструкцией не предусмотрен учет массива информации, отражающей состояние объекта, при наличии которого владение оружием, деятельность, связанная с его оборотом, либо частная детективная и охранная деятельность не может осуществляться и должна быть прекращена. К такой информации относятся сведения, предусмотренные в статье 13 Федерального закона «Об оружии»: о лицах, имеющих судимость за совершение умышленного преступления; о лицах, совершивших повторно в течение года административные правонарушения, посягающие на общественный порядок или установленный порядок управления; о лицах, владеющих оружием, но у которых возникли медицинские противопоказания к владению оружием; о лицах, владельцах огнестрельного оружия с нарезным стволом, совершивших правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия; о лицах, владеющих оружием утративших российское гражданство; о лицах, владеющих оружием, утративших постоянное место жительства. В сфере контроля за частной детективной и охранной деятельностью к информации, необходимой для пресечения такой деятельности, следует отнести категорию сведений, которые изложены в статьях 6, 11.1. Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»: о частных детективах и частных охранниках, поставленных на учет в органах здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании, о частных детективах и частных охранниках, получивших судимость за совершение умышленного преступления; о частных детективах и частных охранниках, которым предъявлено обвинение в совершении преступления и сведения о разрешении вопроса об их виновности в установленном законом порядке; о частных детективах и частных охранниках, утративших российское гражданство; о частных детективах и частных охранниках, у которых возникли медицинские противопоказания к занятию этими видами деятельности; частных охранниках, признанных решением суда недееспособными или ограничено дееспособными. Автор предлагает механизм решения вышеназванных проблем.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации теоретических и прикладных проблем.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ БЫЛИ ОПУЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:
1. Белоконь А.В. Правовые аспекты организации деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия // Административное право и процесс. М., 2006. № 2. (0,25 п.л.).
2. Белоконь А.В. Сущность правового регулирования оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности административно-правовыми режимами // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях. Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2006. (0,2 п.л.).
3. Белоконь А.В. Правовые основы реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия и взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности // Административное право и процесс. М., 2007. № 4. (0,25 п.л.).
4. Белоконь А.В. Исторические аспекты развития процесса правового регулирования оборота оружия в Российском государстве // Российский следователь. М., 2007. № 16. (0,2 п.л.).
5. Белоконь А.В., Долгополов А.А. О роли информации в организации деятельности органов внутренних дел // Административное право и процесс. М., 2008. № 3. (0,2 п.л.).
6. Белоконь А.В. Правовые аспекты организации взаимодействия органов внутренних дел с другими органами исполнительной власти в процессе реализации административно-правовых режимов обеспечения правопорядка // Очерки новейшей камералистики. Краснодар, 2008. № 3. (0,25 п.л.).
7. Белоконь А.В. Внутриорганизационное и внешнеорганизационное взаимодействие органов внутренних дел в сфере лицензионно-разрешительной деятельности // Российский следователь. М., 2008. № 22. (0,3 п.л.).
8. Белоконь А.В. Правовые и организационные аспекты информационного обеспечения реализации административно-правовых режимов оборота оружия, взрывчатых веществ, частной детективной и охранной деятельности // Вестник Краснодарского университета МВД России. Краснодар, 2008. № 1. (0,5 п.л.).
| Подписано в печать ________ 2009 г. Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж 80 экз. Печ. л. |
| Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России |
[1] См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 2009. № 88. 19 мая.
