Организационно-правовые вопросы проведения военных сборов граждан российской федерации, пребывающих в запасе вооруженных сил российской федерации
На правах рукописи
Полянский Роман Николаевич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПРОВЕДЕНИЯ
ВОЕННЫХ СБОРОВ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ПРЕБЫВАЮЩИХ В ЗАПАСЕ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2008
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: Заслуженный юрист
Российской Федерации,
доктор юридических наук, доцент
Степаненко Юрий Викторович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Зимлин Александр Игоревич;
кандидат юридических наук
Цветков Роман Викторович
Ведущая организация: Московский новый юридический институт
Защита диссертации состоится «___» июня 2008 г. в ____ час. на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___» мая 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Кулешов Р.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений современной военной реформы является оптимизация деятельности органов военного управления, достижение целей поддержания высокой боевой и мобилизационной готовности военной организации государства посредством создания профессиональной армии, повсеместного совершенствования вооружения и боевой техники, должного материально-технического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, надлежащей социально-правовой защиты военнослужащих.
Одним из шагов по реализации военной реформы стало значительное сокращение сроков прохождения гражданами Российской Федерации военной службы по призыву. Это обстоятельство объективно обусловливает возрастание роли и значения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, для обеспечения боеготовности армии и флота, их способности противодействовать внешним и внутренним угрозам безопасности Российской Федерации.
Если не подвергнуть институт военных сборов определенным преобразованиям, возникнет противоречие между необходимым уровнем знаний, навыков и умений, позволяющих эффективно эксплуатировать сложную современную военную технику и вооружение, и недостаточной подготовкой граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации. Все это, безусловно, приведет к снижению боеготовности и боеспособности Вооруженных Сил Российской Федерации в случае их доукомплектования при мобилизационном развертывании. Поэтому необходима разработка научно обоснованных предложений по совершенствованию механизма организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Прохождение военных сборов гражданами Российской Федерации, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, неразрывно связано с реализацией ими конституционной обязанности по защите Отечества, установленной ст. 59 Конституции Российской Федерации. Являясь формой реализации воинской обязанности, призыв и прохождение военных сборов выступают самостоятельным административно-правовым институтом, изучение состояния и перспектив развития которого в новых условиях представляет не только научный, но и практический интерес.
Одновременно организация и проведение военных сборов являются специфической областью государственного, прежде всего военного, управления. Именно от органов военного управления зависит – насколько эффективно и качественно будут решены возложенные на военные сборы цели и задачи. При этом достижение позитивных результатов невозможно без развитой нормативной правовой базы. Вместе с тем особенности правового обеспечения государственного, в том числе военного, управления в данной области в настоящее время полностью не изучены, и восполнение этого пробела является одной из насущных задач административно-правовой науки.
В пользу актуальности темы исследования свидетельствует и тот аргумент, что в общественных отношениях по поводу призыва и прохождения военных сборов задействовано значительное количество государственных органов, должностных лиц и граждан. В настоящее время на военные сборы ежегодно призывается более 260 тыс. человек, а в перспективе это число будет неуклонно возрастать[1]. Поэтому необходимо изучить особенности административно-правового статуса органов исполнительной власти, должностных лиц и граждан в области военных сборов, подготовить на основе полученных знаний обоснованные рекомендации не только по реализации обязанностей и обеспечению прав данных субъектов административно-правовых отношений, но и по совершенствованию правового регулирования и организации военных сборов в целом.
Указанные и другие факторы обусловили выбор темы и послужили обоснованием ее актуальности.
Степень научной разработанности проблемы. Некоторые проблемы правового регулирования в области организации и проведения военных сборов нашли отражение в трудах Н.В. Артамонова, Х.М. Ахметшина, Ф.С. Бражника, А.М. Добровольского, А.И. Землина, Н.И. Кузнецова, А.В. Кудашкина, В.М. Корякина, Ю.И. Мигачева, М.И. Петрова, Н.А. Петухова, А.В. Пчелинцева, П.И. Романова, Б.Ф. Старова, В.Г. Стрекозова и других ученых.
Однако до настоящего времени в административно-правовой науке не было подготовлено ни одного комплексного монографического исследования по данной тематике. Отдельные организационно-правовые вопросы проведения военных сборов рассматривались в работах С.В. Корнишина, А.И. Тюрина, К.В. Фатеева. Естественно, они не охватывают всего спектра существующих проблем. Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной темы, нельзя не отметить, что требуется обобщить, систематизировать и в некоторых случаях переосмыслить накопленные знания с учетом проводимых в стране административной и военной реформ, предложить на этой основе комплекс правовых и организационных мер по совершенствованию института военных сборов граждан, пребывающих в запасе.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с организацией и проведением военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические, правовые и организационные проблемы организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации; нормативные правовые акты и научные труды, посвященные указанной проблематике.
Целью исследования ставится комплексное изучение организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, и разработка предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в этой области общественных отношений.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие задачи:
определение понятия и сущности военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации;
изучение отечественного и зарубежного опыта становления и развития института военных сборов;
уточнение компетенции органов государственного управления по организации и проведению военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации;
рассмотрение обязанностей и ответственности должностных лиц за организацию и проведение военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации;
выявление особенностей административно-правового статуса граждан, призванных на военные сборы;
раскрытие порядка организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, и определение путей его совершенствования;
разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы и практики проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Методологическая основа и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания. В процессе исследования использовались как общенаучные, так и специальные методы познания: системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический, статистический, социологический и другие.
Теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование базируется на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, конституционного права, военного права. Непосредственное влияние на формирование теоретических воззрений автора оказали научные работы известных ученых-административистов: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, К.С. Бельского, В.А. Козбаненко, А.П. Коренева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
Нормативную базу диссертации составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы об организации и проведении военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации.
Эмпирическая база исследования включает социологические, статистические и фактографические сведения, полученные в результате анализа документов, анкетирования и интервьюирования, экспертных оценок, а также личный опыт работы диссертанта в военном комиссариате.
В процессе социологического исследования в Белгородской, Воронежской и Курской областях проведено анкетирование и интервьюирование более 300 граждан, прошедших военные сборы.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором одним из первых в административно-правовой науке осуществлено диссертационное исследование организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации. Научная новизна работы проявляется также в комплексности исследования организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, с использованием новых теоретических выводов в науке административного права, а также результатов проводимых в стране административной и военной реформ. В результате исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны научные положения.
1. Под военными сборами предлагается понимать комплекс мероприятий, проводимых в Вооруженных Силах Российской Федерации по совершенствованию военной подготовки граждан, пребывающих в запасе, а также по проверке боевой и мобилизационной готовности военных организаций.
2. Организация и проведение военных сборов выступают в качестве составной части, специальной области государственного, прежде всего военного, управления. Специфика данной области предопределена объектом и субъектом управления, целями и организационно-функциональной структурой военных сборов.
3. В качестве основания классификации военных сборов принимается цель их проведения. Цель проведения отдельных видов военных сборов граждан, пребывающих в запасе, предопределяет полномочия органов военного управления и обязанности их должностных лиц, а также форму и содержание организации и проведения отдельных видов военных сборов граждан, пребывающих в запасе.
4. Административно-правовой статус граждан, призванных на военные сборы, является производным от специального правового статуса военнослужащего. Вместе с тем данная категория граждан обладает особым правовым статусом, который существенно отличается от статуса военнослужащего объемом и характером обязанностей, прав, гарантий и ответственности. Особый статус граждане, призванные на военные сборы, приобретают только на время их прохождения.
5. Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, выступают разновидностью административного (управленческого или административно-процедурного) процесса, в ходе которого реализуются функции органов государственного (военного) управления в данной сфере общественных отношений. Стадиями настоящего процесса являются: 1) планирование военных сборов; 2) подготовка к проведению военных сборов; 3) проведение военных сборов; 4) подведение итогов военных сборов. В ходе административно-процедурной деятельности органами военного управления реализуются следующие управленческие функции: планирование, организация, кадровое обеспечение, регулирование, контроль, учет.
6. Совокупность предложений по совершенствованию административно-правового регулирования организации и проведения военных сборов. Обоснование потребности инкорпорации нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в исследуемой области.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические положения диссертационной работы способствуют дальнейшему развитию доктрины современного административного права и теории военной администрации в части разрешения организационно-правовых вопросов проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе.
На основе сформулированных в результате проведенного анализа концептуальных положений диссертантом разработана совокупность конкретных мер, направленных на повышение эффективности организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации. Это создает возможность использования результатов исследования при организации и проведении военных сборов в иных федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба.
Результаты диссертационного исследования имеют определенное значение для совершенствования нормативной правовой базы организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, и могут быть использованы в нормотворческой деятельности.
Результаты научного труда также могут использоваться в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Административное право», «Военное право», а также в системе профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации военнослужащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Ряд положений диссертации докладывался на сборах работников военных комиссариатов Белгородской области в 2006 и 2007 гг.
Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, прошли апробацию в выступлениях на международной научно-практической конференции «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития» (г. Белгород, 8-9 июня 2007 г.) и межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации» (г. Москва, Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, 11 апреля 2007 г.). Содержание диссертации, ее научная новизна, теоретическое и практическое значение достигнутых результатов обсуждены на заседании научно-исследовательского центра № 7 ВНИИ МВД России.
Структура диссертации предопределена содержанием предмета и задачами исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения научного материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность и степень научной разработанности темы исследования, раскрывается ее научная новизна, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется методологическая, теоретическая и эмпирическая база исследования, показывается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации полученных результатов, а также формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая – «Роль и место военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, в системе военного управления» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие и сущность военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации» определяется административно-правовая природа военных сборов, их место в системе военного управления.
В административно-правовой науке и теории военной администрации военное управление традиционно рассматривается как отрасль государственного управления. Соответственно основополагающие категории административного права и теории государственного управления выступают в качестве методологического инструментария для выяснения понятия и сущности военных сборов граждан, пребывающих в запасе.
Специфика военного управления проявляется в первую очередь в объекте управления – военной сфере государства, а также целях, которые государство преследует в данной сфере.
Анализ действующих нормативных правовых актов позволил соискателю выделить основные цели военного управления, главной из которых является обеспечение обороны как подготовка к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
В целях обороны устанавливается воинская обязанность граждан. Посредством воинской обязанности осуществляется обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации личным составом в мирное время, а также в период мобилизационного развертывания, в период военного положения и в военное время.
В условиях реформирования Вооруженных Сил особое значение для обеспечения обороны страны приобретает такая форма реализации воинской обязанности в мирное время, как призыв и прохождение военных сборов гражданами в период их пребывания в запасе. Значительное уменьшение численности армии и флота, сокращение сроков военной службы определяют объективную потребность постоянного совершенствования военных знаний и умений граждан, пребывающих в запасе, что особенно важно в отношении тех лиц, которые не проходили военной службы.
Основываясь на результатах изучения научных источников, соискатель предлагает сущность военных сборов определить через установление объекта и субъекта управления, целей, организационно-функциональной структуры военных сборов и комплекса основных мероприятий, проводимых с гражданами, пребывающими в запасе.
Объектом военного управления в рассматриваемой области выступают общественные отношения с участием граждан, пребывающих в запасе. В связи с отсутствием легального толкования понятия «запас Вооруженных Сил Российской Федерации» проведен анализ соответствующих норм федеральных законов, который позволил определить структуру и дать обстоятельную характеристику этого правового института. По результатам изучения предлагается следующее определение: «запас Вооруженных Сил Российской Федерации – это предназначенные для мобилизационного развертывания Вооруженных Сил Российской Федерации военнообученные людские ресурсы, представляющие собой совокупность граждан Российской Федерации, состоящих на воинском учете до перевода их в отставку и снятия с воинского учета». Данное определение целесообразно включить в п. 1 ст. 52 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
Прохождение военных сборов не является обязательным для всех граждан, пребывающих в запасе (п. 1 ст. 54 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»). Исследование законодательных норм позволило соискателю уточнить категории граждан, пребывающих в запасе, не подлежащих призыву на военные сборы. При этом выявлена общая тенденция законодателя на сокращение оснований для освобождения граждан от призыва на военные сборы. Однако реализация их на практике вызывает сомнения, особенно в части призыва и прохождения сборов сотрудниками правоохранительных органов.
Субъектами управления в рассматриваемой области являются органы государственного управления общей компетенции (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации), а также органы военного управления: 1) центральные органы военного управления - Министерство обороны Российской Федерации, Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, а также главные командования видов Вооруженных Сил Российской Федерации; 2) органы военного управления военных округов и флотов; 3) органы военного управления соединениями и воинскими частями; 4) территориальные органы военного управления (военные комиссариаты). Все перечисленные органы в той или иной мере участвуют в организации и проведении военных сборов.
Цель проведения военных сборов сформулирована в п. 1 ст. 54 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» как подготовка граждан к военной службе. Однако изучение иных положений указанного Закона, а также подзаконных актов (Положения о проведении военных сборов и Руководства о порядке проведения военных сборов в Вооруженных Силах Российской Федерации) позволили соискателю сделать вывод о необходимости корректировки законодательно установленной цели проведения военных сборов и признания в качестве таковой совершенствование военной подготовки граждан, проверка боевой и мобилизационной готовности военных организаций.
В зависимости от целей проведения военные сборы подразделяются на учебные сборы и сборы по проверке боевой и мобилизационной готовности воинских частей и военных комиссариатов (проверочные сборы). В свою очередь различают три вида учебных сборов: 1) учебные сборы приписного состава; 2) учебные сборы по подготовке граждан по военно-учетным специальностям; 3) учебные сборы по обслуживанию материальных средств неприкосновенного запаса.
Изучение отдельных видов военных сборов позволило соискателю сделать вывод о том, что их сущность определяется функциональным предназначением и комплексом основных мероприятий, осуществляемых в ходе их проведения.
Рассмотрение объекта и субъекта управления, организационно-функциональной структуры военных сборов позволило автору сформулировать доктринальное определение понятия военных сборов.
В параграфе втором «Отечественный и зарубежный опыт становления и развития института военных сборов» изучен генезис института военных сборов в отечественном и зарубежном законодательстве.
Решению многих методологических проблем организации и проведения военных сборов может способствовать изучение соответствующего отечественного и зарубежного опыта.
Историко-правовой анализ показал, что зарождение института военных сборов на территории России связано с военной реформой 1874 г., в частности с введением всеобщей воинской повинности. Новая система комплектования давала возможность иметь сравнительно небольшую армию, создав запас военнообученных для развертывания вооруженных сил во время войны. Для поддержания необходимого уровня военной выучки лиц, пребывающих в запасе армии или флота, законодательно устанавливались учебные сборы, организация и проведение которых возлагались на Военное или Морское министерство.
Впервые в советский период институт военных сборов был закреплен в Законе СССР от 18 сентября 1925 г. «Об обязательной военной службе». Однако в отличие от дореволюционного периода устанавливались только поверочные сборы, целью которых были контроль и совершенствование военных знаний.
В советский период правовое регулирование военных сборов граждан, пребывающих в запасе, осуществлялось на основе законов СССР от 1 сентября 1939 г. и 12 октября 1967 г. «О всеобщей воинской обязанности».
Опыт правового регулирования военных сборов в этот период свидетельствует о том, что виды, периодичность и продолжительность военных сборов изменялись в зависимости от внешне- и внутриполитической обстановки и были обусловлены политикой государства в области обороны.
С 1 марта 1993 г. был введен в действие Закон РФ от 11 февраля 1993 г. № 4455-1 «О воинской обязанности и военной службе», в котором законодатель отказался от дифференциации периодичности и сроков сборов в зависимости от разряда граждан, пребывающих в запасе, и установил общие требования. Военным сборам были посвящены специальные статьи указанного закона. Отмечая позитивные моменты в правовом регулировании военных сборов, соискатель обращает внимание на ряд слабых мест Закона. В частности, Закон не рассматривал прохождение военных сборов как форму реализации воинской обязанности. Кроме того, законодатель отказался от устоявшегося в советский период понятия «военнообязанный» и ввел термин «гражданин, не являющийся военнослужащим», что создало трудности в определении статуса данной категории граждан и противоречило п. 1 ст. 2 Закона РФ от 22 января 1993 г. № 4338-1 «О статусе военнослужащих».
Закон РФ от 11 февраля 1993 г. «О воинской обязанности и военной службе» послужил основой для разработки и принятия в 1998 г. нового Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
Тем самым с момента создания и до сегодняшнего дня институт военных сборов зарекомендовал себя достаточно действенной формой реализации воинской обязанности гражданами, пребывающими в запасе.
Система военных сборов запасников (резервистов) характерна не только для России, но и для зарубежных стран, в том числе государств-участников СНГ. Анализ показывает, что многие зарубежные государства (США, Великобритания, ФРГ, Португалия и др.) как одно из направлений поддержания боеготовности своей армии рассматривают проведение сборов и практических занятий с гражданами, пребывающими в запасе (резерве). Организация и проведение военных сборов в каждой из стран имеют свои особенности, связанные с социально-экономическими, политическими, правовыми, историческими и иными традициями.
В обобщенном виде этот опыт для нас интересен и полезен не только в познавательном, но и в практическом отношении. Очевидно, что целесообразно заимствовать не чей-то опыт в полном объеме, а только перенимать положительные аспекты, адаптировать их к отечественным условиям. Например, хранение военной формы у резервистов дома (США, ФРГ), выплата дополнительного денежного вознаграждения (Великобритания).
Особый интерес представляет опыт правового регулирования и организационные аспекты проведения военных сборов в странах – участниках СНГ в связи с тем, что до 1991 г. наши государства имели общие правовые и организационные основы проведения военных сборов. В настоящее время законодательное регулирование данных вопросов в таких странах, как Белоруссия и Казахстан, является более полным. Законы этих государств о воинской обязанности и воинской службе содержат официальное толкование понятия «военные сборы», определяют их виды и продолжительность. Эти преимущества могут быть использованы для совершенствования отечественного законодательства и правоприменительной практики.
Глава вторая – «Административно-правовое регулирование и организация проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации» - включает в себя четыре параграфа.
Параграф первый «Компетенция органов государственного управления по организации и проведению военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации» содержит анализ полномочий органов государственного управления в сфере военных сборов.
Одним из важнейших элементов административно-правового статуса органов государственного управления в теории административного права признается их компетенция. В рамках данного исследования научный интерес представляет изучение органов общей и отраслевой компетенции, осуществляющих функции в сфере обороны, в том числе по организации и проведению военных сборов.
Компетенция государственных органов в области обороны устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами. На основе их анализа выделены основные полномочия государственных органов по организации и проведению военных сборов граждан, пребывающих в запасе.
В основе компетенции Президента Российской Федерации лежат положения ч. 1 ст. 80 и ч. 1 ст. 87 Конституции России, закрепляющие его статус как главы государства и Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны конкретизированы в Федеральном законе «Об обороне», анализ которого позволил выделить и раскрыть полномочия главы государства, связанные с организацией и проведением военных сборов. К ним отнесены: определение основных направлений военной политики Российской Федерации; осуществление руководства Вооруженными Силами Российской Федерации; утверждение положений об органах военного управления; издание указов о призыве граждан на военные сборы.
Правительство Российской Федерации наделено рядом важных полномочий в области обороны на основе Конституции (п. "д" ч. 1 ст. 114), статутного закона и названных федеральных законов. К компетенции Правительства Российской Федерации относят определение порядка проведения военных сборов и утверждение соответствующего положения, а также утверждение иных положений (о воинском учете, военно-врачебной экспертизе, перечня военно-учетных специальностей), которые обеспечивают проведение военных сборов. Кроме того, нормативными правовыми актами Правительства РФ конкретизируются социальные и материальные гарантии граждан, призванных на военные сборы, и осуществляется их реализация.
Наибольший объем полномочий по организации и проведению военных сборов имеет Министерство обороны Российской Федерации. В целях исследования эти полномочия были разделены на две группы: общие и специальные. Общие полномочия Минобороны России по организации и проведению военных сборов предопределены статусом Министерства как главного органа военного управления и производны от основных задач, возложенных на него. В частности, согласно Положению Министерство осуществляет нормативно-правовое регулирование в области обороны, координацию деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил и др.
Специальные полномочия в области военных сборов Минобороны России и возглавляемой им системы военного управления содержатся в специальных нормативных правовых актах, посвященных этому вопросу. В связи с тем, что Минобороны России осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты) соискателем рассмотрены полномочия различных органов военного управления.
Помимо органов военного управления определенными полномочиями в сфере военных сборов наделены и иные органы исполнительной власти. Согласно ст. 4 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» такие полномочия установлены для органов внутренних дел, органов записи актов гражданского состояния, органов дознания и предварительного следствия. В частности, органы внутренних дел в пределах своей компетенции обязаны производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военные сборы, прохождения военных сборов.
В параграфе втором «Обязанности и ответственность должностных лиц в сфере организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации» выявлены особенности административно-правового статуса должностных лиц в области организации и проведения военных сборов.
Компетенция органов государственного управления в части организации и проведения военных сборов практически реализуется в деятельности должностных лиц соответствующих государственных органов.
Анализ научных и нормативных источников позволил автору выделить три группы должностных лиц, которые участвуют в организации и проведении военных сборов. Во-первых, воинские должностные лица, т.е. военнослужащие, являющиеся представителями власти либо наделенные организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями по организации и проведению военных сборов. Во-вторых, должностные лица организаций, участвующие в обеспечении призыва и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе. В-третьих, граждане, пребывающие в запасе и призванные на военные сборы, если они во время их прохождения осуществляют указанные функции.
Научный интерес в рамках данного исследования представляет анализ обязанностей и ответственности первых двух категорий должностных лиц.
Изучение нормативных правовых актов позволило выделить и раскрыть содержание обязанностей воинских должностных лиц: 1) по планированию военных сборов; 2) по подготовке к проведению военных сборов; 3) по проведению военных сборов; 4) по организации контроля за проведением военных сборов; 5) по завершению военных сборов.
За неисполнение или халатное исполнение обязанностей по организации и проведению военных сборов с гражданами, пребывающими в запасе, воинское должностное лицо может быть привлечено к дисциплинарной или уголовной ответственности. В диссертации рассматриваются порядок и особенности привлечения воинских должностных лиц к данным видам ответственности в соответствии с действующим законодательством.
В связи с тем, что военные сборы являются одной из форм реализации воинской обязанности, помимо должностных лиц военного управления участие в организации военных сборов принимают и иные должностные лица. Законодательные и иные нормативные правовые акты к ним относят: руководителей организаций, где работают граждане, других должностных лиц организаций, ответственных за военно-учетную работу; руководителей организаций, эксплуатирующих жилые помещения, должностных лиц (работников) этих организаций, ответственных за военно-учетную работу; должностных лиц медицинских организаций и врачей-специалистов, осуществляющих медицинское освидетельствование граждан, призываемых на военные сборы.
Обязанности указанных лиц соискатель предлагает подразделить на информационные и организационные. К первым рекомендуется отнести предоставление сведений об изменениях социального и общественного положения гражданина, о перемене им места жительства или места пребывания, возложении на него дополнительных обременений в связи с совершением противоправного деяния и т.п. Ко вторым – оповещение граждан о вызовах в военный комиссариат; обеспечение их своевременной явки по вызову и т.п.
Отсутствие в законе отсылочной нормы о возможности установления иных обязанностей данных должностных лиц другими нормативными правовыми актами делает исчерпывающим перечень обязанностей, приведенный в ст. 4 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе».
Должностные лица организаций, способствующие своими действиями уклонению граждан от исполнения воинской обязанности, а также препятствующие исполнению гражданами воинской обязанности или не исполняющие обязанности, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Речь в этом случае идет, прежде всего, об административной и уголовной ответственности.
В диссертации проанализированы соответствующие нормы КоАП РФ и УК РФ. Особое внимание уделено изучению вопросов административной ответственности, сформулированы предложения по дополнению КоАП РФ новой статьей 21.2.1. «Создание условий, препятствующих гражданам исполнять воинскую обязанность при призыве и прохождении военных сборов».
Параграф третий «Особенности административно-правового статуса граждан, призванных на военные сборы» раскрывает специфику обязанностей, прав, гарантий, ответственности граждан во время прохождения военных сборов.
Правовое положение граждан, призванных на военные сборы, основывается на общем (конституционном) статусе гражданина. Вместе с тем оно имеет свою специфику, обусловленную участием гражданина в особых военно-управленческих отношениях. Следовательно, гражданин, призванный на военные сборы, может быть одновременно носителем различных правовых статусов.
Особенности административно-правового статуса граждан, призванных на военные сборы, вытекают главным образом из специального правового статуса военнослужащего. В результате исследования нормативных и научных источников о статусе военнослужащих автор делает вывод о том, что граждане, призванные на военные сборы, обладают особым правовым статусом, который базируется на статусе военнослужащих, но существенно отличается от него. На граждан, призванных на военные сборы, статус военнослужащих распространяется в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством о воинской обязанности и военной службе.
Особый статус граждане, призванные на военные сборы, приобретают во время нахождения их на военных сборах. Поэтому очень важно четко установить моменты начала и окончания военных сборов. В этой связи формулируются предложения о конкретизации соответствующих правовых норм.
Центральное место в административно-правовом статусе граждан, призванных на военные сборы, занимают обязанности. В целях исполнения военной службы на граждан во время прохождения военных сборов возлагаются повышенные обязанности, многие из которых являются общими для всех военнослужащих, а также должностные или специальные обязанности, исполнение которых связано с непосредственной реализацией задач военных сборов. В диссертации раскрывается содержание указанных видов обязанностей. При этом подчеркивается прямой запрет на привлечение граждан, призванных на военные сборы, к исполнению иных, не связанных с прохождением военных сборов обязанностей.
Специфика выполняемых гражданами во время военных сборов обязанностей обусловливает наделение военнообязанных соответствующими правами военнослужащих, распространение на них определенных гарантий и льгот, установленных для военнослужащих, а также особенностей привлечения к юридической ответственности.
Граждане, призванные на военные сборы, имеют право на обязательное государственное личное страхование на случай гибели (смерти), ранения (контузии) или заболевания, полученных в период прохождения военных сборов, в соответствии с действующим законодательством. Во время прохождения военных сборов граждане также имеют право на продовольственное, вещевое, финансовое, медицинское и иное обеспечение. В диссертации исследуются данные элементы правового статуса граждан, призванных на военные сборы, и предлагаются меры по их совершенствованию.
Гражданин, призванный на военные сборы, в зависимости от характера и тяжести совершенного им правонарушения привлекается к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Однако при этом существуют определенные особенности, которые выделены и изучены соискателем.
Параграф четвертый «Порядок организации и проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, и пути его совершенствования» посвящен изучению организационно-правовых аспектов военных сборов и разработке мер по их совершенствованию.
Организация и проведение военных сборов представляет собой деятельность органов военного управления по реализации своей компетенции. Следовательно, в данном случае речь идет о различных административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах, т.е. о разновидности административного процесса в широком его понимании.
Анализ научных источников (Г.И. Петров, Ю.М. Козлов, В.Д. Сорокин, Ц.А. Ямпольская и др.) позволил выделить основные признаки административно-управленческого (процедурного) процесса и интерпретировать полученные знания к рассматриваемой области государственного управления.
Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, как позитивная управленческая деятельность строго регламентированы в специальных нормативных правовых актах, что позволяет обеспечить, с одной стороны, эффективность функционирования субъектов управления, а с другой – права, законные интересы иных участников рассматриваемых общественных отношений.
Организация и проведение военных сборов граждан, пребывающих в запасе, как разновидность административного процесса, осуществляются в определенной логической последовательности. Процесс в этом случае, по мнению автора, включает следующие стадии: 1) планирование военных сборов; 2) подготовка к проведению военных сборов; 3) проведение военных сборов; 4) подведение итогов военных сборов.
Содержание каждой стадии процесса организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, раскрывается посредством определения совокупности реализуемых производств и процедур, которые неразрывно связаны с осуществлением органами военного управления таких управленческих функций, как планирование, организация, кадровое обеспечение, регулирование, контроль, учет.
Многие проблемы, возникающие в процессе организации и проведения военных сборов граждан, пребывающих в запасе, могут быть решены путем внесения предлагаемых в диссертации изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также путем правильной организации работы органов военного управления.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации вопросов.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Полянский Р.Н. Актуальные вопросы правового обеспечения проведения военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы правовой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации», 11 апреля 2007 г. М.: Военный университет. 0,3 п.л.
2. Полянский Р.Н. Актуальные вопросы правового регулирования военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации // Российский правовой сборник № 10: 185 лет военному юридическому образованию России. М: «За права военнослужащих», 2007. 0,6 п.л.
3. Полянский Р.Н. Актуальные вопросы правового регулирования проведения военных сборов с гражданами Российской Федерации, пребывающими в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации // Современное право. 2007. № 10 (1). 0,4 п.л.
4. Полянский Р.Н. Противоречия мобилизационной базы Вооруженных Сил Российской Федерации в вопросе правового регулирования военных сборов граждан Российской Федерации, пребывающих в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации // Сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции «Институциональная система государства: проблемы формирования и перспективы развития», г. Белгород, 8-9 июня 2007 г. Т. 2. Белгород: Белгородский государственный университет, 2008. 0,3 п.л.
5. Полянский Р.Н. Особенности ответственности граждан Российской Федерации во время прохождения военных сборов // Российский следователь. 2008. № 5. 0.4 п.л.
Подписано в печать ____ мая 2008 г. Формат 60х84 1/16 Заказ №_____
Тираж 80 экз. Печ. л.
____________________________________________________________________________________
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
[1] См.: Юзбашев В. Интеллект ставят под ружье. Интервью начальника Главного организационно-мобилизационного управления Генерального штаба – заместителя начальника Генерального штаба Вооруженных сил РФ генерал-полковника В. Смирнова // Независимое военное обозрение. 2007. 21 декабря.
