WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Публичные услуги: теоретико-правовой аспект

На правах рукописи

Морозова Елена Владимировна

ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ:

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Мытищи - 2009

Диссертационная работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Чебоксарского кооперативного института (филиал) АНО ВПО «Российский университет кооперации»

Научный руководитель: Петренко Николай Иванович
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Корнев Аркадий Владимирович доктор юридических наук, профессор
Худойкина Татьяна Викторовна
доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация: Академия управления МВД России

Защита состоится 2 октября 2009 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета ДМ 513.002.04 при АНО ВПО «Российский университет кооперации» по адресу: 141014, Московская область, г. Мытищи, ул. Веры Волошиной, д. 12/30, зал заседаний диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского университета кооперации; автореферат диссертации размещен на официальном сайте Российского университета кооперации: http://www.ruc.su.

Автореферат разослан "26" августа 2009 г.

Ученый секретарь
объединенного диссертационного совета,
кандидат юридических наук О.А. Иванова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Произошедшие в последнее десятилетие события радикально изменили общественно-политическую и социально-экономическую обстановку в нашем обществе. Изменения в российской экономике существенно трансформировали и наши представления о целях, приоритетах и методах реализации социальной функции государства. Основным предназначением государства становится не властное воздействие, а предоставление услуг. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что удовлетворение потребности граждан – основная цель существования государства, обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственной власти.

«Права личности на положительные услуги со стороны государства»[1] отмечал в качестве важнейших в системе прав и свобод человека еще Б.А. Кистяковский, известный русский ученый - государствовед прошлого века, но только сегодня их обеспечение превращается в одну из главных обязанностей и целей государства. Развитие курса на всемерное обеспечение прав и законных интересов граждан, дальнейшая социализация государства, связанная с переосмыслением его функций сообразно тенденциям общественного развития, придают вопросу оказания публичных (общественных) услуг новое и более важное значение.

В современной правовой системе Российской Федерации публичные услуги признаются одной из ведущих категорий и их значение, особенно в условиях проводимой административной и муниципальной реформы, возрастает с каждым годом. Современный рынок публичных услуг характеризуется тенденцией его роста и стремительной диверсификацией. Многообразие услуг, которые способны обеспечивать индивидуальные и коллективные потребности личности, общества и государства, обуславливает необходимость их правового регулирования. Об этом свидетельствует интенсивно развивающееся в последние годы законодательство о публичных услугах, где устанавливаются виды услуг, субъекты их оказания, предоставления и получения, укрепляются юридические гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц при получении услуг.

Между тем, несмотря на важность и доктринальную значимость публичных услуг, в российском законодательстве до сих пор отсутствует четкое определение понятия публичной услуги. Среди ученых нет не только единства мнений относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и единого понимания сущности публичной услуги, общепризнанного понятийного аппарата. В специальной литературе деятельность по удовлетворению потребностей населения, по предоставлению общественных благ описывается в терминах и общественных услуг, и публичных услуг, и государственных услуг, и социальных услуг. Теория публичных услуг в отечественной юридической науке разработана недостаточно. Правовое регулирование публичных услуг проводится непосредственно в ходе выстраивания системы их предоставления, без предварительного должного научного обоснования применяемых категорий и инструментов.

В таких условиях особенно актуальными становятся теоретические исследования, проводимые с целью совершенствования правовой основы предоставления публичных услуг. Во-первых, это позволит прийти к важным обобщениям, способным наиболее глубоко отразить природу исследуемого явления; во-вторых, выявить реальную картину воздействия на общественные отношения различным набором правовых средств. Оба этих фактора представляются чрезвычайно значимыми для уяснения не только сущности публичных услуг, но и их взаимосвязи с различными правовыми явлениями.

Актуальность исследования правового понятия публичных услуг в настоящее время определяется не только указанными обстоятельствами, в силу которых услуги стали одной из ведущих категорий в отечественном правоведении, но также и интенсивным развитием отношений, возникающих в связи с оказанием услуг. Поскольку общее понятие услуги имеет довольно размытые контуры, как в доктрине, так и в позитивном праве, толкуется учеными и юристами – практиками по-разному и обладает множеством смысловых оттенков, в ближайшем будущем актуальность темы даже при увеличении числа исследований, посвященных услугам, не будет исчерпана.

Степень научной разработанности проблемы. Поскольку тема диссертационного исследования относится к области теоретико-правовой науки, автор при разработке темы использовал общетеоретические научные работы по проблемам теории государства и права следующих учёных: Н. Г. Александров, М. И. Байтин, Э. Я. Баталов, А. Б. Венгеров, В. И. Гойман-Червонюк, П. К. Гончаров, Г. Еллинек, Л. И. Загайнов, И. А. Ильин, С. В. Калашников, Л. И. Каск, Д. А. Керимов, Е. А. Лукашева, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, Л. А. Морозова, В. С. Нерсесянц, П. И. Новгородцев, Н. Б. Пахоленко, Н. В. Путило, В. В. Субочев, Н. В. Черноголовкин, В. А. Четвернин, Л. фон Штайн, Л. С. Явич[2] и др.

Теоретической и прикладной основой анализа феномена услуги являются работы таких исследователей, как М. И. Брагинский, В. В. Витрянский, С. А. Белов, Е. В. Гриценко, А. В. Дроздова, Т. В. Жукова, С. А. Кирсанов, Н. В. Киселева, О. А Красавчиков, С. Е. Нарышкин, А. В. Нестеров, А. Ф. Ноздрачев, А. Т. Ощурков, Н. В. Путило, Е. Г. Решетникова, А. М. Сергеенко, М. Г. Смирнова, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, А. В. Шаров А. Е. Шаститко, Н. А. Шевелева, Е. Д. Шешенин, Д. М. Щепин, А. В. Яцкин[3] и др.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе правового регулирования оказания и получения гражданами и юридическими лицами публичных услуг. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на теоретических аспектах публичных услуг, отграничиваясь от подробного анализа отраслевого законодательства.

Предметом исследования являются правовая природа, содержание и сущность публичных услуг, их основные признаки и виды, пределы, формы и принципы правового регулирования.

Целью исследования выступает поиск, анализ и выявление существенных признаков публичной услуги как юридической категории, конструирование ее теоретико-правового определения, обособления и отграничения от смежных понятий, классификация и уяснение соотношения между различными видами публичных услуг. Также важнейшей целью является определение принципов и способов оптимизации нормативного правового регулирования предоставления публичных услуг.

В рамках поставленных целей в диссертационной работе решаются следующие задачи:

  • проанализировать правовую природу публичных услуг, их роль и значение в современной российской правовой системе;
  • определить правовое понятие публичной услуги, выявить ее сущность, содержание, основные признаки;
  • на основе анализа видовых характеристик предложить классификацию публичных услуг, выявить соотношение публичных услуг с другими видами услуг;
  • проанализировать актуальное состояние правового регулирования публичных услуг;
  • предложить систему принципов правового регулирования публичных услуг;
  • сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы предоставления публичных услуг в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой метод, догматический метод, то есть исследование догмы права, базирующейся на положениях действующего позитивного права, законодательства и подзаконных нормативных актов, с использованием лексического, систематического и аутентичного толкования, а также диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный подходы.

Нормативно-правовую и эмпирическую базу исследования составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты: Всеобщая декларация прав человека, Декларация социального прогресса и развития, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иные международные акты и федеральные законы, а также законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, регулирующие правоотношения в сфере предоставления публичных услуг.

Выполнение работы потребовало анализа законопроектов, справочных и аналитических материалов по проблемам правового регулирования предоставления публичных услуг.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является одной из первых работ, в которой комплексно исследуется общетеоретические и практические проблемы предоставления публичных услуг в Российской Федерации. На основе всестороннего анализа правовой природы публичных услуг, выявленных критериев и принципов правового регулирования их оказания предложена инновационная целостная концепция юридической категории «публичная услуга».

Диссертантом проведена юридически значимая классификация публичных услуг, позволившая выявить соотношение различных видов услуг, уточнить методологию их регулирования. В результате исследования системы нормативных актов, регулирующих предоставление публичных услуг, сделан ряд выводов, имеющих значение для теории и практики.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы, данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Современное понимание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой государственной власти. Оказание публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

2. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение между государством либо иными структурами под его опекой с одной стороны, и гражданами либо юридическими лицами – с другой. При этом специфическими признаками ее являются следующие:

- это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение таких потребностей лица, которые представляют общественный интерес;

- наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительскую ценность.

3. Правовое понятие публичной услуги может быть сформулировано на основе обобщения вышеизложенных характеристик: публичная услуга – это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

4. Юридически значимая классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:

- по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

- по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу, и субъекта, потребляющего благо в результате получения услуги;

- по сферам общественных отношений: услуги социальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

- по направленности публичной услуги на обеспечение субъективных прав, законных интересов или обязанностей: услуги, направленные на реализацию субъективных прав, услуги, направленные на реализацию законных интересов, услуги, направленные на исполнение обязанностей;

- по критерию необходимости для потребителя можно выделить основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла.

5. В российском законодательстве обычно используется легальная конструкция «государственная услуга», а не «публичная услуга», что объясняется целями конкретного нормативно-правового акта. Это свидетельствует: во-первых, о неразработанности в настоящее время в Российской Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных услуг и весомом их характере в правовом пространстве современного государства, и, в-третьих, о необходимости более глубокого внимания ученых к государственным услугам как правовой категории.

Государственная услуга – это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

6. На практике и среди теоретиков наибольшие трудности вызывает разграничение и соотношение публичных, бюджетных, коммерческих услуг и разграничение государственных услуг и государственных функций. Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга". Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным, как родовое понятие относится к видовому. Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственными услугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа. Государственные и социальные услуги - это пересекающиеся понятия, когда объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Некоторые социальные услуги являются государственными, и некоторые государственные услуги являются социальными.

7. Трансформация функциональной деятельности российского государства на предоставление публичных услуг сопровождается формированием особой системы их правового регулирования.

Систему принципов правового регулирования публичных услуг помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, составляют специфические принципы правового регулирования публичных услуг, а именно:

- принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

- принцип обеспечения качества публичных услуг;

- принцип единства правовых и организационных основ предоставления публичных услуг;

- принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

- принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

8. Состояние законодательства, регулирующего предоставление публичных услуг, характеризуется разрозненностью и дублированием правовых норм, различиями в правовом регулировании однотипных видов и условий оказания публичных услуг, высокой степенью пробельности, отсутствием единого подхода к регулированию. Цель такого правового регулирования - достижение баланса в удовлетворении интереса частного (получателя услуг) и публичного (общества как социальной системы, заинтересованной в удовлетворении публичными услугами). Государство в этом случае выступает организатором и регулятором системы публичных услуг. Совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги, лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в получении новых научных знаний о публичных услугах. В диссертации выявлены и обобщены на теоретическом уровне различные аспекты предоставления публичных услуг, дано определение публичной услуги, установлено содержание, сущность и структура публичной услуги, разработана юридически значимая классификация публичных услуг, показаны особенности соотношения различных видов публичных услуг. Предложены научные подходы к регулированию публичных услуг в современной правовой действительности российского государства в условиях трансформации его основных функций. Наряду с общими положениями в диссертации сформулирован ряд конкретных предложений и выводов, имеющих значение для оптимизации правового регулирования предоставления публичных услуг.

Практическая значимость диссертационного исследования. Положения и выводы диссертации направлены на решение практических проблем нормативного правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации и могут быть использованы законодательными и правоприменительными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Кроме того, результаты исследования могут найти применение в учебном процессе при преподавании общетеоретических дисциплин.

Апробация результатов исследования. Материалы исследования используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам "Теория государства и права", "Проблемы теории государства и права", "Административное право" в Чебоксарском кооперативном институте. Основные положения диссертации отражены в опубликованных автором научных работах общим объемом 16,9 п.л.

Теоретические выводы и рекомендации, изложенные автором в диссертации, докладывались на международных, всероссийских, межрегиональных научных и научно-практических конференциях.

Отдельные положения настоящего исследования нашли отражение в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление публичных услуг в ряде субъектов Российской Федерации (Томская, Омская, Костромская, Саратовская области, Ставропольский и Краснодарский край, Республика Северная Осетия – Алания). Диссертантом разработаны целевые программы повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг населению по заказу пяти субъектов Российской Федерации. Положения, изложенные в настоящей работе, составили основу авторских семинаров-тренингов для представителей исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг; проектирования, экспертизы и утверждения административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг; инвентаризации юридически значимых действий и связанных с ними государственных услуг, исполняемых и предоставляемых органами исполнительной власти, а также находящимися в их ведении государственными учреждениями, государственными предприятиями; проведения функционального анализа государственных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. За период с 2006 по 2009 год проведено более 30 таких семинаров для представителей 18 субъектов Российской Федерации, организованных в том числе и международными организациями.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих 9 параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, отмечается её недостаточная научная разработанность, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи, методология, теоретическая и эмпирическая основа, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается научная новизна диссертации, её теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов.

Глава I «Общеправовая характеристика публичных услуг» состоит из трех параграфов и посвящена характеристике публичных услуг как правовой категории.

В первом параграфе «Публичные услуги как функция современного социального государства» рассматривается понятие социального государства, исследуется эволюция функций социального государства и оказание публичных услуг как итог трансформации функций социального государства на современном этапе развития общества.

Отмечается, что функции государства меняются в зависимости от конкретных исторических условий, зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения. Детерминантом таких преобразований становится ориентация функций государства на потребности и запросы общества в лице его отдельных граждан, выражающаяся в предоставлении общественных благ и услуг. Показано, что эволюция функций в этой области требует обеспеченности как экономическими, так и политическими, правовыми средствами и методами. Как следствие, многие страны инициировали проведение соответствующих реформ. На западе активно эксплуатируется концепция "сервисного государства" – существование власти оправдано лишь в той мере, в какой она предоставляет людям блага, которые рынок предоставить не в состоянии. Признание того, что государство создано для оказания услуг гражданам, что оказание услуг населению является основной целью существования государства обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и содержание деятельности государственных органов.

Социальное государство призвано эффективно обеспечивать интересы населения, а социальная функция государства имплементируется посредством оказания услуг населению. Деятельность по удовлетворению потребностей общества в широком смысле определяется как оказание публичных или общественных услуг.

Автор приходит к выводу о том, что современное понимание публичных услуг охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах общества в целом под эгидой государственной власти. Оказание публичных услуг должно рассматриваться как функция современного социального государства.

Во втором параграфе «Понятие и правовая природа публичных услуг» автором проанализированы подходы к определению понятия "публичная услуга" в юридической науке и нормативной правовой базе. Проведено сопоставление различных точек зрения на ключевые признаки публичной услуги. Выявлены существенные отличия в природе публичных услуг и услуг в частноправовом понимании.

На основе выявленных признаков публичной услуги и исследования ее правовой природы автор заключает, что публичная услуга – это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.

Третий параграф «Сущность, содержание и структура публичных услуг» посвящен исследованию внутреннего содержания публичной услуги. Показано, что публичная услуга имеет место там, где в удовлетворении интереса частного есть общественный интерес. Сочетая в себе личные, общественные и государственные интересы, данная категория опирается на диалектическое единство личности, общества и государства. Публичная услуга может рассматриваться как правоотношение между государством либо иными структурами под его опекой с одной стороны, и гражданами либо юридическими лицами – с другой. При этом специфическими признаками ее являются следующие:

- это всегда совокупность действий или деятельность, направленная на удовлетворение таких потребностей лица, которые представляют общественный интерес;

- наличие определенного результата, не имеющего материального выражения, но составляющего потребительскую ценность.

Публичная услуга возникает при реализации субъективных прав и законных интересов или при исполнении обязанностей субъекта.

В самом общем виде содержание услуг можно представить состоящим из четырех элементов.

1) Существование услуги немыслимо без того, чтобы субъект правоотношения - гражданин либо юридическое лицо - не стремился к удовлетворению его права или законного интереса либо исполнению обязанностей.

2) Данное стремление к удовлетворению права или законного интереса, либо исполнению обязанностей, т.е. в определенном смысле способ реализации потребности, должно соответствовать существующим нормативным предписаниям, нормам права.

3) Сама потребность, интерес, удовлетворить который стремится субъект, не должна быть противоправной по своей сути, противоречащей общегосударственной.

4) Лицо, обладающее правом или законным интересом, может потребовать от других лиц его удовлетворения, выполнения предписанных им действий и обратиться в компетентные органы за защитой; то же самое относится и к исполнению обязанностей. Это означает, что оказание услуги – самостоятельный объект правовой охраны и защиты.

Своеобразным концентратом содержания услуги выступает его сущность.

Сущность правовой категории «публичная услуга» заключается в диалектическом характере взаимодействия разноуровневых интересов личности и государства, которые полностью регламентированы и закреплены в принимаемых нормах права. Данное взаимодействие самых разнородных участников правоотношений основано на юридической дозволенности либо исполнении обязанностей граждан или юридических лиц и правоприменительной деятельности компетентных государственных органов исполнительной власти.

Если одним субъектам (гражданам, юридическим лицам) при предоставлении услуг принадлежит право требования на удовлетворение принадлежащих им прав, законных интересов или исполнение их обязанностей, то другим субъектам (государственным органам власти, организациям, специально уполномоченным государством на оказание услуг) корреспондирует обязанность исполнения конкретных действий с реальным, обозначенным нормативно, результатом.

Вне всякого сомнения, ядро сущности публичной услуги составляет деятельность, направленная на удовлетворение публичных интересов, потребностей.

Структурой категории «услуга» выступает внутренняя связь элементов, их организация, тот или иной способ соединения, существующий в этой организации.

Осевым в данной структуре является такой элемент, как необходимость субъекта удовлетворять свою потребность имеющимися у него в распоряжении законными способами.

Основной структурный элемент услуг, воплощающий в себе самую значимую часть содержания – это деятельность, направленная на удовлетворение потребностей субъекта. Сущность услуг, находящихся в правовом пространстве современного социального государства, обладает довольно простой структурой, состоящей из двух элементов, иерархически концентрирующих четырехэлементное содержание услуги, где содержание – совокупность элементов, составляющих определенное понятие, а структура – способ их связи.

Глава II «Классификация и виды публичных услуг» состоит из трех параграфов, посвященных классификации публичных услуг, характеристике их видов и определению соотношения между различными видами публичных услуг.

В первом параграфе «Основные критерии классификации публичных услуг» представлена концепция классификации публичных услуг на основе юридически значимых оснований. Диссертантом предложена следующая классификация:

- по субъектам, предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которых рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;

- по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц, услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и услуги направленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц. При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу и субъекта потребляющего благо в результате получения услуги;

- по сферам общественных отношений: услуги социальные, экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие общественную безопасность;

- по направленности публичной услуги на обеспечение субъективных прав, законных интересов или обязанностей: услуги, направленные на реализацию субъективных прав, услуги, направленные на реализацию законных интересов, услуги, направленные на исполнение обязанностей;

- по критерию необходимости для потребителя можно выделить основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла.

Во втором параграфе «Государственные услуги как разновидность публичных услуг: понятие и признаки» исследуется категория "государственная услуга". В российском законодательстве обычно используется легальная конструкция «государственная услуга», а не «публичная услуга». Это свидетельствует: во-первых, о неразработанности в настоящее время в Российской Федерации теории публичных услуг, во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных и весомом их характере в правовом пространстве современного государства, и, в-третьих, о необходимости более глубокого внимания ученых к государственным услугам как правовой категории.

Автором проведен анализ того, как используется в законодательстве термин "государственные услуги" и что подразумевается при его упоминании в текстах, содержащих непосредственные нормы права. Право как комплексный феномен социальной действительности не всегда может в адекватном временном режиме отразить все то, что является актуальным, насущным для общества в целом и каждого его члена в частности. Несмотря на то, что формулировка "государственные услуги" достаточно часто встречается в текстах нормативных правовых актов, его упоминание не дает четкого понятия об их сути, о том, что же это такое. Зачастую законодатель употребляет данное словосочетание произвольно, не вкладывая в него определенный правовой смысл. Иногда в текстах нормативных актов государственные услуги не упоминаются вовсе, хотя очевидно, что речь идет именно о них. Законодатель, употребляя данный термин в нормативных актах, не разъяснял его или приводил его определение, распространяющееся исключительно на правоотношения, регулируемые самим этим нормативным правовым актом. Можно констатировать наличие лишь казуального толкования рассматриваемой категории.

В параграфе исследованы научные подходы к определению государственных услуг. В целом, исследования категории "государственные услуги" свидетельствуют о неоднозначном ее употреблении в различных научных разработках, что повторяет и судьбу становления анализируемого понятия в законодательстве. Необходимо отметить важный факт: безоговорочно тот правовой феномен, который принято называть государственные услуги, не отрицался никем. Вместе с тем, самостоятельной задачи выделения имманентных признаков государственных услуг в юридической науке не ставилось, что представляется значительным упущением, препятствием для формирования понятийного аппарата.

Исходя из этой гипотезы автором выявлены признаки государственных услуг, на основании которых диссертант выводит следующее определение: государственная услуга – это финансируемая за счет средств соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица, ее инициировавшего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.

Третий параграф «Соотношение государственных услуг с другими видами услуг» посвящен вопросам разграничения услуг государственных, бюджетных, коммерческих, социальных, частных. Данный вопрос вызывает на практике и среди теоретиков наибольшие трудности, влекущие полярность мнений, а подчас и синонимичное употребление нетождественных терминов.

Диссертант приходит к следующим выводам.

Коммерческие услуги, регулируемые гражданским законодательством, и публичные услуги являются внеположными, соподчиненными понятиями, относящимися к родовому понятию "услуга".

Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу. Бюджетные услуги относятся к услугам государственным как родовое понятие относится к видовому.

Все государственные услуги являются государственными функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются государственными услугами. Последние являются специфичной деятельностью государственного органа.

Государственные и социальные услуги - это пересекающиеся виды услуг, объем одного из них частично входит в объем другого и наоборот. Отдельные социальные услуги являются государственными, а некоторые государственные услуги являются социальными.

Глава III «Механизм правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. Глава посвящена анализу комплекса правовых норм, регулирующих предоставление публичных услуг в Российской Федерации. В ходе анализа диссертант формулирует и обосновывает предложения по совершенствованию нормативной правовой базы, регулирующей предоставление публичных услуг в Российской Федерации.

В первом параграфе «Формы правового регулирования публичных услуг» проанализировано действующее нормативное регулирование публичных услуг в Российской Федерации. Отмечается, что в последние годы интенсивно развивается законодательство, регулирующее правоотношения, связанные с предоставлением публичных услуг. В российской правовой действительности регулирование публичных услуг осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако нет закрепленных общих принципов правового регулирования услуг и системы средств их обеспечения. Законодательство о государственных услугах находится в стадии формирования, возникает много диспропорций и юридических коллизий между правовыми актами в этой сфере. Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает бессистемность, отсутствие единых подходов к понятийному аппарату, принципам и процедурам предоставления публичных услуг. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. Отмечается актуальность систематизации актов и норм в данной сфере.

Во втором параграфе «Принципы правового регулирования публичных услуг» исследуются основополагающие идеи юридического воздействия на сложную систему правоотношений, связанных с оказанием публичных услуг. Обосновывается необходимость нормативного правового закрепления системы соответствующих принципов правового регулирования, сформулировано значение таких принципов. Предложена система принципов правового регулирования публичных услуг, к которой помимо общеправовых принципов законности и приоритета прав и свобод человека, относятся специфические принципы правового регулирования, такие как:

- принцип обеспечения равного доступа к публичным услугам;

- принцип обеспечения качества публичных услуг;

- принцип единства правовых и организационных основ системы публичных услуг;

- принцип подконтрольности оказания публичных услуг;

- принцип рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.

В третьем параграфе «Совершенствование правового регулирования предоставления публичных услуг в Российской Федерации» на основе изучения отечественных законопроектов о предоставлении публичных услуг, рассмотрения взглядов российских ученых, а также с учетом опыта ряда зарубежных стран автором предпринята попытка выработать систему предложений по совершенствованию правового регулирования публичных услуг в Российской Федерации.

Сформулированы цели и задачи правового регулирования публичных услуг. Целью правового регулирования является обеспечение соответствия качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг предпочтениям получателей с учетом баланса в удовлетворении интереса частного и публичного. Государство, в этом случае, выступая организатором и регулятором системы публичных услуг, преследует антагонистические цели - стремится к минимизации издержек на оказание публичных услуг и к повышению качества и доступности услуг. Достижение таких целей возможно путем решения совокупности задач, отражающих интересы получателя, общества и государства, таких как:

- снижение транзакционных издержек граждан и бизнеса на получение публичных услуг;

- повышение комфортности мест предоставления публичных услуг;

- повышение информированности получателей публичных услуг;

- расширение вариативности способов получения публичных услуг;

- повышение подконтрольности процессов предоставления публичных услуг получателями;

- оптимизация процессов предоставления публичных услуг;

- снижение коррупционных рисков при предоставлении публичных услуг;

- повышение ведомственной и индивидуальной ответственности за нарушения при предоставлении публичных услуг.

Исходя из системы целей и задач правового регулирования, сделан вывод о том, что совершенствование законодательства, регулирующего публичные услуги, лежит в плоскости систематизации разрозненных норм права, восполнения пробелов. Требуется принятие федеральных законов о системе публичных услуг в Российской Федерации, об административных процедурах и об административных регламентах. Актуален переход на законодательное, системное регулирование вопросов предоставления государственных услуг, разработка нормативной модели многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению.

Повышение качества публичных услуг зависит от решения задач построения взаимосвязанной, необходимой и достаточной нормативной правовой базы на всех уровнях регулирования.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и предложения диссертанта по рассматриваемым проблемам, отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования. Определены перспективы дальнейшего изучения проблем, связанных с созданием эффективной, непротиворечивой системы оказания публичных услуг.

Основные положения, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных работах автора:

Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией для опубликования научных результатов кандидатских диссертаций в области права

  1. Морозова, Е. В. Государственные услуги в предпринимательской деятельности / Е. В. Морозова // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. – 2009. – № 2 – 3. – С. 61– 66. – 0,2 п.л.
  2. Морозова, Е. В. Понятие государственной услуги: правовые аспекты / Е. В. Морозова // Право и государство: теория и практика. – 2009. – № 5. – С. 96 – 100. – 0,2 п.л.
  3. Морозова, Е. В. Организационно-правовые аспекты предоставления государственных услуг в предпринимательской деятельности / Е. В. Морозова // Человек: преступление и наказание : научный журнал. – 2009. – № 2 (65). – С. 125 – 129. – 0,25 п.л.

Монография

  1. Морозова, Е. В. Публичные услуги в Российской Федерации: проблемы правового регулирования : монография / Е. В. Морозова. – Чебоксары : типография Брындиных, 2009. – 232 с. – 14,5 п.л.

Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях

  1. Морозова, Е. В. Проблемы теоретического осмысления и правового регулирования государственных услуг / Е. В. Морозова // Вестн. Чебокс. кооп. ин-та. Науч.-теорет. журнал. – 2009. – № 3 (3). – С. 121 – 125. – 0,5 п.л.
  2. Морозова, Е. В. Оказание услуг как функция социального государства / Е. В. Морозова // Актуальные проблемы в области экономики, юриспруденции, маркетинга, менеджмента (Часть II) : материалы всерос. науч.-практич. конф. – Ижевск : Политехникум, 2009. – С. 42–44. – 0,2 п.л.
  3. Морозова, Е. В. Соотношение государственных и бюджетных услуг / Е. В. Морозова // Инновации в образовательном процессе : сб. науч. трудов. – Чебоксары : Чебокс. политех. ин-т, 2009. – Вып. 7. – С. 334 – 339. – 0,2 п.л.
  4. Морозова, Е. В. Основные проблемы при регламентации государственных услуг на базе МФЦ и способы их решения. Административная реформа и реформа государственной службы: эффективность реализации на федеральном и региональном уровне / Е. В. Морозова // Материалы Межрегиональной научно-практической конференции "Административная реформа и реформа государственной службы как инструменты повышения эффективности государственного управления федеральный и региональный уровень реализации" 24-25 апреля 2008 г. – Ханты-Мансийск : Партнер, 2008. – С. 167–172. – 0,25 п.л.
  5. Морозова, Е. В. О проведении экспериментов и осуществлении пилотных проектов по внедрению новых подходов к организации государственной службы в Чувашской Республике / Е. В. Морозова // Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализации на региональном уровне. – М. : Алекса, 2005. – С. 191–195. – 0,2 п.л.
  6. Морозова, Е. В. Внедрение служебного контракта на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации / Е. В. Морозова // Сборник научно-исследовательских работ в области государственного и муниципального управления. – Чебоксары : ИПК Чувашия, 2005. – С. 66–80. – 0,2 п.л.
  7. Морозова, Е. В. Проблемы оценки эффективности реформы государственной службы в Чувашской Республике / Е. В. Морозова // Актуальные проблемы юридической науки и практики : сб. науч. ст. – М. : МФ МОСУ, 2005. – С. 39–53. – 0,2 п.л.

Подписано в печать 20.08.09. Формат 60х84/16

Объем 1,40 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № П-396.

Отпечатано с готовых оригинал-макетов

в ООО "ТЕЛЕР"

125130, Москва, ул. Клары Цеткин, 33/50

Тел.: (495) 937-8664


[1] Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб. : РХГИ, 1998. С. 84.

[2] Александров Н. Г. Основные закономерности развития советского социалистического права // Основы теории государства и права. М. : Госюриздат, 1960; Байтин М. И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов. : Изд-во Сарат. ун-та, 1979; Баталов Э. Я. Доживет ли Россия до социального государства // Российская Федерация сегодня. 1997. № 8; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М. : Омега - Л, 2005; Гойман-Червонюк В. И. Очерк теории государства и права. М. : Роспедагенство, 1996; Гончаров П. К. Социальное г осударство: сущность и принципы // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Политология. 2000. № 2; Еллинек Г. Общее учение о государстве. Право современного государства. СПб. : Н. К. Мартынов, 1908; Загайнов Л. И. Экономические функции Советского государства. М. : Юрид. лит. 1968 ; Ильин, И. А. Собрание сочинений. М. : Республика, 1994; Калашников С. В. Функциональная теория социального государства : монография. М. : Экономика, 2002; Каск Л. И. Функции и структура государства. Л. : Изд-во ЛГУ, 1969. ; Керимов А. Д. Современное государство: вопросы теории. М. : Норма, 2007; Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М. : Юристъ, 2004; Мальцев Г. В. Право и свобода личности в социалистическом обществе. М. : Юрид. лит., 1962; Марченко М. Н.Теория государства и права. М. : Зеркало, 2000; Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1972; Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6; Нерсесянц В. С. Философия права М. : Норма-ИНФРА-М, 2003; Новгородцев П. И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. М. : Наука, 1996.; Пахоленко Н. Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. Сб. ст. М., 1993; Путило Н. В. Основы правового регулирования социальных прав: автореферат дис.... канд. юрид. наук. М., 1999; Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. М. : Юрид. лит., 1970; Субочев В. В. Законные интересы. М. : Норма, 2008. Четвернин В.А. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. М. : Центр конституц. исследований Моск. Общественного Научного Фонда, 1997; Явич Л. С. Право развитого социалистического общества: сущность и принципы. М.: Юрид. лит., 1978; Stein L. von. Geschichte der Socialen Bewegung in Frankreich vjm 1789 bis auf unsere Tage. 3 Bd. Leipzig. 1850.

[3] Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 3 : Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М. : Статут, 2005; Белов С. А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) : сборник / под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М. : Волтерс Клувер, 2007; Дроздова А. В. Понятие и содержание услуги как объекта гражданских прав // Сибирский юридический Вестник. 2003. № 1; Жукова Т. В. К вопросу о понятии и содержании правовой категории «государственные услуги»: взгляд цивилиста. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт); Кирсанов С. А., Ощурков А. Т., Сергеенко А. М. Проблемы правового регулирования государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации. Там же; Киселева Н. В. Административно-правовое регулирование публичных услуг в сфере природопользования: современное состояние и перспективы развития : автореферат дис.... канд. юрид. наук. Воронеж., 2008; Красавчиков О. А. Сфера обслуживания: гражданско-правовой аспект // Гражданское право и сфера обслуживания : сб. науч. трудов. Свердловск, 1984; Административная реформа в России : научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М. : ИНФРА-М, 2006; Нестеров А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11; Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8; Публичные услуги и право / под ред. Ю. А.Тихомирова. М. : Норма, 2007; Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. № 6; Решетникова Е. Г. Сфера услуг: планирование, проблемы перспективы. Саратов, 1998; Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. № 5; Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10; Шевелева Н. А. Публичные услуги и их финансирование // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт); Щепин Д. М. О коммерциализации деятельности Российского государства. Там же; Яцкин А. В. Правовое регулирование (стандартизация) предоставления государственных услуг // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. М, 2006. № 6.



 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.