Современная система подготовки кадров органов внутренних дел (теоретические, организационные и правовые вопросы формирования и развития)

АКАДЕМИЯ

УПРАВЛЕНИЯ

МВД РОССИИ

На правах рукописи

КОБОЗЕВ Алексей Анатольевич

СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА

ПОДГОТОВКИ КАДРОВ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

(ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ

И ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ)

Специальность: 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной деятельности, адвокатура

А в т о р е ф е р а т диссертации

на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва 2007

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России

Научный консультант -

доктор социологических наук, профессор

Коробов Виктор Борисович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

заслуженный деятель науки Российской Федерации

Шергин Анатолий Павлович;

доктор юридических наук, профессор

Петров Семен Михайлович;

доктор юридических наук, профессор

Грищенко Леонид Леонидович

Ведущая организация – Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский университет МВД России»

Защита состоится «_____»________________2007 г., в 14 часов 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в зале заседаний Совета

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан «_____»__________________2007 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук А.Г. Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современном российском обществе реализуются различные социально–экономические реформы. Одним из важных направлений реформирования признана модернизация системы национального образования1

^[1]. В системе мер повышения эффективности профессионального образования руководством страны особое внимание акцентируется на совершенствовании организационных основ его функционирования и развития.

Как отмечает Президент Российской Федерации В.В. Путин, к основным проблемам отечественного образования относятся: отрыв содержания программ профессионального образования от потребностей социальных отраслей, для которых готовятся специалисты; отсутствие системы объективного, независимого внешнего контроля за качеством получаемых знаний; ненадлежащее финансирование учебных заведений и их ответственности за все составляющие качества учебного процесса и за его конечный результат; несовершенство законодательного обеспечения по формированию конкурентоспособной образовательной системы2

^[2]. Особую актуальность данные проблемы, характерные и для системы подготовки кадров органов внутренних дел, приобретают в условиях проведения административной реформы, ориентированной на модернизацию действующей системы государственного управления.

В период формирования институтов гражданского общества, правового демократического государства, современной правовой системы, реализации курса на неукоснительное обеспечение прав и свобод граждан3

^[3] одним из важнейших приоритетов деятельности МВД России является создание высокопрофессионального кадрового корпуса, способного эффективно решать задачи, поставленные перед органами внутренних дел обществом и государством. Объем и сложность стоящих перед министерством задач требуют кардинальной оптимизации организационных и правовых основ системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел. В ее задачи входит не только реализация профессиональных программ различного уровня и направленности в сфере правоохранительной деятельности, но и формирование у сотрудников ОВД высоких морально-нравственных качеств, от которых во многом зависит профессиональная социализация сотрудников, осознание ими государственного и общественного предназначения профессиональной деятельности.

Вместе с тем практика последних лет продемонстрировала ряд серьезных организационных проблем в системе управления подготовкой кадров в ОВД, препятствующих выполнению возложенных на нее задач по непрерывному воспроизводству необходимого количества специалистов органов внутренних дел с требуемым набором квалификационных характеристик, соответствующих вызовам XXI века, социальным и экономическим потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства. Речь идет, в частности, об отсутствии эффективных методик расчета показателей результативности деятельности образовательных учреждений МВД России; систем сбора и анализа информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей качества подготовки кадров для ОВД; определенном дисбалансе между целями системы подготовки кадров в органах внутренних дел и задачами конкретных образовательных учреждений различных типов и видов; недостатках в системе ведомственного и межведомственного планирования, распределения ресурсов по поставленным задачам, контроля за достижением конкретных результатов образовательной деятельности; наличии избыточных функций и недостаточно эффективных механизмах их реализации; дублировании и параллелизме в деятельности органов управления системой подготовки кадров в ОВД; недостатках в системе принятия и реализации управленческих решений и т.д.

Это обусловливает необходимость дальнейшего поиска инновационных управленческих стратегий, более рациональных организационных механизмов деятельности системы подготовки кадров в ОВД1

^[4]. Данный вопрос актуализируется задачами, сформулированными в Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы2

^[5] и приоритетном национальном проекте «Образование». Сущность новой модели образования, состоит в ее переориентации на развитие человека как высшей ценности и главного источника развития общества. На этой основе должна меняться социально-профессиональная направленность ведомственного образования.

Таким образом, актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью:

- изучения теоретических и методологических проблем развития и функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД. В частности, сегодня востребованы инновационные подходы к анализу тенденций в развитии системы профессиональной подготовки кадров ОВД в складывающихся социально-экономических условиях, прогнозные разработки перспектив ее совершенствования, новые формы и методы осуществления образовательной деятельности;

- совершенствования организационных основ системы профессиональной подготовки кадров ОВД. В первую очередь, речь идет об оптимизации целеполагания в данной сфере, уточнении стратегических и оперативных задач, достижении адекватности и сбалансированности ресурсного и научного обеспечения, повышении эффективности контрольной деятельности за образовательным процессом, а также оценки методик и методологии его оценки;

- повышения качества нормативно-правового обеспечения системы профессиональной подготовки кадров ОВД, перед которой стоят крайне сложные задачи по интеграции в международное пространство, оптимизации механизма правового регулирования отношений в данной сфере; формирования функционально полной законодательной базы управления системой профессиональной подготовки кадров; создания устойчивой подзаконной основы ее деятельности, направленной на более полное регулирование правоотношений в данной области ведомственными правовыми актами МВД России;

- формирования комплекса научно-методических рекомендаций руководству МВД России по совершенствованию современной системы профессиональной подготовки кадров в интересах повышения эффективности правоохранительной деятельности, выполнению задач непрерывного удовлетворения государственных потребностей в квалифицированных специалистах ОВД различного уровня и профиля подготовки, способных решать профессиональные проблемы, адекватные новым условиям правоохранительной практики.

Следовательно, научная проблема диссертационной работы заключается в раскрытии устойчивых тенденций в развитии и функционировании системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, а также выработке на этой основе базовых направлений, средств, методов, технологий оптимизации ее организационных и правовых основ.

Состояние разработанности темы исследования. Проблемы профессиональной подготовки кадров в различных областях жизнедеятельности общества, в том числе и в сфере внутренних дел, в силу своей особой значимости, как в теоретическом, так и в прикладном аспекте являются уже долгие годы объектом пристального внимания научной мысли.

В общеметодологическом контексте они анализировались в работах таких известных зарубежных ученых, как П. Блум, П. Бурдье, Р. Ганье, И. Гербарт, Э. Демолен, О. Дерокли, Д. Дьюи, Ж. Капель, Л. Кро, Дж. Локк, Ж.Ж. Мажо, А. Маслоу, И.Г. Песталоцци, Д. Равич, К. Роджерс, Ж.Ж. Руссо, Б. Скиннер, Г. Спенсер, А. Ферье, Ч. Фини, С. Френе, Г. Шаррельман, а также отечественных исследователей – В.С. Аванесова, А.И. Адамского, П.Ф. Анисимова, В.П. Беспалько, В.А. Болотова, Е.В. Буслова, В.В. Давыдова, А.Н. Джуринского, Е.Н. Кабановой-Меллер, В.А. Кан-Калик, А.В. Карпова, В.Г. Кинелева, А.Ф. Киселева, Н.А. Константинова, В.С. Леднева, А.К. Марковой, Е.Н. Медынского, Н.Д. Никандрова, Е.Г. Осовского, О.Н. Смолина, М.Н. Соколовой, Н.Ф. Талызиной, В.М. Филиппова, Д.В. Чернилевского, М.Ф. Шабаевой, В.Д. Шадрикова, П.А. Юцявичине, Н.Г. Ярошенко и многих других.

Исторические аспекты, связанные с развитием системы профессиональной подготовки кадров, исследовались П.Ф. Анисимовым, Ф. Веселовским, С.В. Галдобиной, В.М. Деминым, В.М. Зуевым, С.Ф. Егоровым, В.М. Жураковским, А.Г. Кузьминым, Т.Ф. Кузнецовой, А.А. Курдюк, А.Н. Марковой, А.И. Пискуновым, Л.В. Рассохиным, В.А. Роговым, В.В. Роговым, Л.Б. Ткаченко, В.М. Фигуровской, А.Ф. Щепотиным и рядом других ученых и специалистов. Применительно к ОВД - в работах Л.И. Беляевой, Е.Н. Белякова, С.В. Биленко, А.В. Борисова, Ю.А. Ершова, В.С Гольдмана, Ю.В. Гончаровой, А.Н. Дугина, Д.И. Игнатенко, А.П. Индрикова, Л.М. Колодкина, А.В. Корнева, А.П. Косицина, А.О. Костылева, В.М. Курицына, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, В.Ф. Некрасова, П.Ф. Николаева, А.Н. Павлова, Е.Д. Проценко, Ю. Реента, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипелева, Л.Г. Халиуллиной, В.В. Черникова, В.М. Шамарова.

Вопросы оптимизации организационных основ системы профессиональной подготовки кадров, в том числе в правоохранительной сфере нашли отражение в работах В.М. Артемова, О.В. Афанасьевой, В.И. Бойденко, А.М. Бушуева, Ю.Е. Волкова, А.П. Гладилина, И.В. Горлинского, Л.Л. Грищенко, А.В. Губанова, Ю.Н. Демидова, В.А. Дроздова, А.Г. Елагина, С.С. Жевлаковича, Г.Г. Заиграева, А.И. Зубкова, В.П. Илларионова, А.П. Ипакяна, С.А. Капитонова, В.Я. Кикотя, Т.Н. Кильмашкиной, М.П. Киреева, Е.А. Кирилловой, Б.А. Киселева, В.Б. Козлова, Л.М. Колодкина, И.Ф. Колонтаевской, А.М. Кононова, В.Б. Коробова, А.В. Кудрявцева, В.М. Кукушина, В.И. Курушина, А.Д. Лазукина, А.Ф. Майдыкова, Е.А. Максимовой, В.Д. Малкова, В.М. Морозова, В.В. Мотина, С.М. Петрова, А.В. Пищелко, С.А. Полежаевой, Е.Е. Плотницкой, С.Д. Резника, А.Н. Роши, В.Н. Смирнова, В.Е. Сосонко, А.М. Столяренко, П.П. Сергуна, А.А. Федотова, В.И. Черненилова, В.И. Чупрова, А.В. Щеглова и других авторов.

Проблемы организации профессиональной подготовки и полицейского образования исследовались в трудах Л. Брауна (Великобритания), Ф. Дениза (Бельгия), Д. Доллинга, Т. Фельтеса, Р. Шульте (Германия), М. Дьюрича, Б. Лобникара, М. Митара, М. Пагона, П. Эглича (Словения), Д. Карпатрика, М.С. Ноулза, Д. Свона, Т.П. Фильдинга, М.Т. Чарльза и Л.В. Шермана (США).

Правовые аспекты формирования и развития системы профессиональной подготовки кадров, рассматриваются в трудах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Н.Л. Гранат, Д.А. Керимова, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, М.И. Пискотина, Л.Л. Попова, И.С. Самощенко, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, М.Д. Шаргородского, А.П. Шергина, Л.С. Явича и других правоведов. Разработке вопросов правового регулирования системы профессиональной подготовки кадров в новых условиях посвящены работы Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бацина, Н.В. Булхака, Е.В. Буслова, Д.К. Васиной, И.М. Верещаки, Е.И. Кайгородцевой, Е.С. Кананыкиной, В.В. Кваниной, Е.А. Керимовой, Р.В. Скиндерова, В.В. Спасской, В.М. Сырых, О.А. Тепляковой, В.И. Шкатуллы, Д.А. Ягофарова и других. Значительный вклад в разработку данной проблемы в системе МВД России внесли А.И. Ботов, И.В. Будило, А.И. Гук, Г.В. Загрядский, В.Я. Кикоть, Л.М. Колодкин, Г.М. Куркина, С.П. Ломтев и др.

Вместе с тем, несмотря на многосторонность подходов к изучению данного явления, целостной, методологически и теоретически выверенной концепции совершенствования системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел в новых социально-экономических условиях не сложилось. Этим во многом продиктована необходимость подготовки настоящего диссертационного исследования, призванного восполнить пробелы в данной сфере научных исследований.

Объектом исследования является система подготовки кадров органов внутренних дел, представляющая собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных функциональных и структурных подсистем (ранняя профессиональная ориентация молодежи на службу в ОВД, специальное профессиональное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД, подготовка специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием в учебных заведениях МВД России, дополнительное профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, служебно-боевая подготовка непосредственно в органах и подразделениях внутренних дел), а также складывающихся в данной области отношений, процессов, институтов.

Предметом исследования выступают теоретико-методологические, организационные и правовые вопросы формирования и развития современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД, ориентированной на непрерывное воспроизводство необходимого количества специалистов с требуемым набором квалификационных характеристик и профилем подготовки, способных эффективно решать правоохранительные задачи, поставленные перед Министерством внутренних дел Российской Федерации обществом и государством.

Цель диссертационной работы заключается в разработке концепции совершенствования организационных и правовых основ системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, включающей в себя уточненные стратегические и оперативные цели и задачи ее дальнейшего развития, предложения и рекомендации по оптимизации форм и методов деятельности в данной сфере, ресурсного обеспечения (информационного, кадрового, материально-технического и финансового), оценки эффективности, контроля и надзора, а также правового обеспечения системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел.

На достижение данной цели направлено решение следующих взаимосвязанных задач теоретико-методологического и прикладного характера:

- провести историко-правовой анализ предпосылок формирования современной профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел;

- выявить и выделить исторические особенности формирования и развития системы профессиональной подготовки кадров ОВД в России;

- исследовать сущность и содержание системы профессиональной подготовки кадров ОВД, уточнить и систематизировать их понятийный тезаурус;

- обосновать основные методологические подходы к оптимизации системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- определить стратегические приоритеты развития системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- выявить свойства и классифицировать функционально-организационную структуру подготовки кадров в системе МВД России как объект социального управления;

- проанализировать проблемы ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД;

- исследовать вопросы организации контрольной и надзорной деятельности за подготовкой кадров для органов внутренних дел;

- провести конкретно-социологические исследования по оценке состояния и выявлению совокупности факторов, влияющих на эффективность деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- определить методологические проблемы оценки эффективности функционирования системы подготовки кадров органов внутренних дел и обосновать пути их решения;

- проанализировать и выявить проблемы формирования международно-правового, законодательного и подзаконного нормативного правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- определить основные направления совершенствования правового обеспечения профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел;

- обосновать теоретические выводы, разработать и концептуализировать модель модернизации управления профессиональной подготовкой кадров ОВД в системе МВД России.

Гипотеза исследования заключается в том, что основными направлениями оптимизации функциональных и структурных параметров системы профессиональной подготовки кадров ОВД является разработка ее оптимальной организационно-правовой модели, обеспечивающей адекватность целей и задач подготовки высококвалифицированных кадров различной квалификации и профиля потребностям правоохранительной сферы. Это возможно на основе выработки мер, направленных на дальнейшее совершенствование функциональной и организационной структуры профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, ее ресурсного и правового обеспечения, повышения качества контроля и надзора, оценки эффективности ее деятельности.

Методологическую базу и методы исследования образует система принятых в юридической науке принципов познания социальной реальности и социально-правовых институтов в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности с точки зрения теории и практики, истории и современности.

Отправной точкой анализа генезиса и формирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД послужили труды известных российских ученых-государствоведов, историков и полицеистов XVIII-XX вв.: И.Е. Андриевского, И.Н. Данилевского, И.А. Ильина, В.О. Ключевского, Ф.Л. Морошкина, С.А. Муромцева, С.М. Соловьева, И.Т. Тарасова, С.С. Татищева, М.М. Шпилевского, Л. Штейна, А. Эсмена.

При создании теоретической базы и понятийного аппарата диссертационного исследования использовались положения и выводы отечественных ученых в области административного права, государственного управления, истории, теории права, педагогики, психологии и социологии: С.С. Алексеева, П.К. Анохина, В.Г. Афанасьева, О.С. Виханского, Е.Н. Габричидзе, И.В. Горлинского, Е.В. Климова, А.В. Корнева, Б.М. Лазарева, А.Н. Леонтьева, А.В. Малько, А.К. Марковой, Л.А. Морозовой, Р.С. Мулукаева, Ю.П. Соловья, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толочека, В.М. Шамарова и др. Кроме указанных источников автор изучил, обобщил и использовал для аргументации своих выводов большой объем отечественной и зарубежной литературы, относящейся к объекту и предмету диссертационного исследования, опыт организационно-управленческой практики образовательных учреждений МВД России и органов управления системой профессиональной подготовки кадров в ОВД.

Для методологии нашего научного поиска значительный интерес представили анализ и использование приемов, методов рассуждения, способов генерирования научных идей исследователей проблем правового регулирования и управления качеством профессионального образования, в том числе в системе МВД России: Ю.Н. Арсеньева, В.И. Бойденко, А.И. Гука, Т.Ю. Давыдовой, С.С. Жевлаковича, С.А. Капитонова, В.В. Кваниной, Д.А. Керимова, В.Я. Кикотя, Б.А. Киселева, Л.М. Колодкина, И.Ф. Колонтаевской, В.Б. Коробова, В.И. Курушина, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, В.М. Морозова, В.В. Мотина, Ю.И. Осипова, С.Д. Резника, А.Н. Роши, Ю.Н. Старилова, А.М. Столяренко, В.М. Сырых, Н.В. Тихомировой, С.И. Шелобаева, Д.А. Ягофарова и других.

Также в работе использованы научные разработки зарубежных авторов: Н. Аберкромби, Р. Акоффа, Г.Дж. Бермана, Л. Берталанфи, С. Бира, Б. Вирьент-Новака, Р.Х. Денфли, П.Ф. Друккера, М. Дьюрича, М.Л. Когана, Б. Лобникара, Р.К. Мертона, М.Х. Мескона, У. Миллера, А.М. Нашиц, Д. Ноулза, М. Пагона, Т. Парсонса, У. Партера, Х. Рашдала, Е.В. Роденбора, Ф.Г. Савиньи, А. Сорбелли, Г. Спенсера, Р. Стайна, Б. Тернера, П. Фостера, Р.Ж. Хевлока, Ф. Хедоури, С. Хилла, М.Т. Чарлза, К.Х. Шафера, П. Штейна, Ф. Шульца, Ф. Эмери и др.

Таким образом, сложность и многогранность предмета исследования обусловили необходимость использования междисциплинарных подходов к анализу проблемы. В частности, а работе использовались как общенаучные методы познания (анализ, исторический, логический, синтез, системный, сравнение, структурно-функциональный, обобщение), так и специальные - конкретно-социологических исследований, ситуационный подход, сравнительно-правовой, статистический, типологический, формально-юридический анализ.

Эмпирическую базу исследования составили законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие управленческие и образовательные отношения в системе профессиональной подготовки кадров ОВД; результаты отечественных и зарубежных исследований проблем профессиональной подготовки и профессионального образования; данные национальной статистики о состоянии преступности и работы с кадрами ОВД; результаты анкетирования сотрудников кадровых аппаратов ОВД и профессорско-препо-давательского состава ведомственных образовательных учреждений по вопросам определения эффективности и направлений совершенствования профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, проведенные автором в 2004-2007 гг. Опрошено около 1000 сотрудников кадровых аппаратов МВД России, занимающихся вопросами комплектования, и почти 460 человек из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Использован личный опыт работы диссертанта в подразделениях органов внутренних дел (около 23-х лет), его 11- летняя практика на должностях профессорско-преподавательского состава и органов управления в образовательных учреждениях системы МВД России. Данная исследовательская база обеспечила репрезентативность теоретических положений, научных выводов и практических рекомендаций, содержащихся в диссертации.

Научная новизна работы заключается в решении крупной научной проблемы, связанной с разработкой концепции совершенствования организационных и правовых основ развития и функционирования системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел. Разработка такого рода концепции позволила выйти на новые теоретические, методологические и организационно-управленческие позиции в обосновании стратегических и оперативных целей развития системы профессиональной подготовки кадров ОВД, оптимизации ее форм и методов, ресурсного обеспечения (кадрового, информационного, материально-технического, финансового), методик оценки эффективности, а также нормативно-правового обеспечения.

Реализация поставленной цели и связанных с ней задач позволила получить следующие, имеющие характер научной новизны, результаты:

Выявлены социально-экономические, политические, правовые, культурные предпосылки, а также исторические особенности возникновения, формирования и развития системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел в России. Это позволило показать динамику потребностей российского общества в профессиональной подготовке полицейских кадров на различных этапах его существования, связанную с особенностями становления российского государства и его правовой системы, усложнением функций по охране общественного порядка и борьбы с преступностью; обосновать вывод о том, что учет данных потребностей в системе управления профессиональной подготовкой кадров органов внутренних дел является важнейшим условием ее оптимизации и приведения в соответствие с основными закономерностями развития правоохранительной сферы.

На основе анализа сущности и содержания таких явлений и понятий, как «профессиональная деятельность», «профессионализация личности» и «профессиональная подготовка» уточнены цели и задачи современной системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, предполагающие необходимость ее интеграции в единую международную и общероссийскую системы подготовки профессиональных кадров в качестве относительно самостоятельной подсистемы. Это позволило утверждать о том, что профессиональная подготовка кадров ОВД представляет собой специфическое системное образование, имеющее свои приоритеты развития, принципы организации деятельности в контексте реализации единой государственной политики в области профессионального образования и обеспечения правопорядка.

Обоснованы методологические подходы к оптимизации существующей системы профессиональной подготовки кадров ОВД, подразумевающие, в частности: дальнейшее проведение научно-обоснованной реструктуризации сети образовательных учреждений МВД России; совершенствование ее правового регулирования и оранизационно-штатного построения применительно к новым социально-экономическим условиям; выработку механизма систематического и своевременного обновления содержания обучения всех уровней образования; разработку и внедрение в практику системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны практических подразделений ОВД.

Сформулированы стратегические приоритеты развития системы профессиональной подготовки кадров ОВД по созданию высокопрофессионального, стабильного, сбалансированного кадрового корпуса органов внутренних дел. Это позволило рассмотреть ее как динамическую систему, оптимизация которой возможна на основе реализации взаимосвязанных направлений: совершенствование содержания и технологий на всех этапах непрерывной профессиональной подготовки кадров ОВД; оптимизация механизма управления системой профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел, адекватного ее задачам; совершенствование нормативно-правового обеспечения; дальнейшая реструктуризация системы образовательных учреждений МВД России; повышение качества профессиональной подготовки кадров ОВД; совершенствование ресурсного обеспечения.

На основе выявленных организационных проблем системы профессиональной подготовки кадров ОВД (рассогласованность, нескоординированность в реализации информационно-аналитических, организационных, контрольных, обеспечивающих функций и т.д.) определены направления по усилению интегрированности деятельности субъектов управления, обоснованы предложения по совершенствованию ее функциональной структуры.

На основе установленных проблем ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров ОВД (существенное отставание от заданных нормативов кадрового, материально-технического, финансового, информационного обеспечения и т.д.) обоснована необходимость его совершенствования по таким основным направлениям, как рост бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых средств, а также посредством привлечения дополнительных финансовых внебюджетных источников без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров существующего бюджетного ассигнования.

Определены особенности содержания сложившейся системы контрольной и надзорной деятельности за подготовкой кадров для ОВД, состоящей из административного надзора, осуществляемого специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) и внутрисистемного контроля, который входит в качестве подсистемы в субъект, управляющий системой профессиональной подготовки кадров ОВД в целом и отдельными ее компонентами. Это позволило уточнить функции и полномочия контрольно-надзорных органов в системе управления качеством подготовки квалифицированных специалистов ОВД, а также определить пути ее оптимизации.

На основе выявления методологических проблем оценки эффективности функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД (в частности, отсутствие унифицированного механизма ее оценивания) обоснована необходимость внедрения авторского варианта оценки основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, базирующегося на системе показателей, которые определяют качество образования по трем основным векторам: качество содержания образования; качество образовательных технологий (качество методов обучения и воспитания); качество результатов образования (качество образованности личности).

Уточнены юридическая природа, предмет, характер, пределы и функции правового регулирования профессиональной подготовки кадров в ОВД. Это позволило утверждать, что многообразие общественных отношений, являющихся объектом правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД, обусловливает формирование специфического юридического режима, имеющего в структуре социального регулирования самостоятельное место и роль, а также общие интегративные свойства; ввести на этой основе в научный оборот такие категории, как «предмет правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД», «механизм правового регулирования профессиональной подготовки кадров ОВД», сформулировать их научно обоснованные дефиниции.

Определена система источников нормативно-правового регулирования профессиональной подготовки кадров ОВД, тенденции ее развития, место и значение в структуре ведомственного нормотворчества. Это позволило сформулировать выводы относительно роли и места источников международного права в регулировании деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД; обосновать направления совершенствования ее правового обеспечения; внести конкретные предложения по изменению и дополнению ряда правовых норм действующего в сфере профессионального образования федерального законодательства, разработке ведомственных нормативных правовых актов МВД России, конкретизирующих правовой статус и полномочия ведомственных вузов и ссузов, регулирующих основные направления их деятельности как специфических субъектов организационно-управленческих и образовательных отношений.

На защиту выносятся теоретико-методологические, организационные и правовые положения концептуального характера, связанные с формированием и деятельностью системы профессиональной подготовки кадров ОВД при проведении административной, образовательной и правоохранительной реформ:

1. Авторская концепция совершенствования организационных и правовых основ развития и функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД, представляющая собой систему взглядов на уточненные стратегические (развитие целостной системы непрерывной профессиональной подготовки, обеспечивающей потребности ОВД в кадрах, соответствующих современным и прогнозируемым условиям среды их функционирования) и оперативные цели (непрерывное удовлетворение государственных потребностей кадрового корпуса особого вида правоохранительной службы в квалифицированных специалистах различного уровня и профиля подготовки для служб и подразделений ОВД, способных решать сложные профессиональные проблемы) данной системы; формы и методы ее дальнейшего развития (разработка механизмов управления, адекватных решаемым задачам; совершенствование содержания и технологий всех этапов непрерывной профессиональной подготовки кадров; дальнейшая реструктуризация системы образовательных учреждений и др.); направления совершенствования ресурсного (информационного, кадрового, материально-технического, финансового) обеспечения; нормативно-право-вого обеспечения (расширение функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений, устранение несогласованностей и противоречий между отдельными нормативно-правовыми актами и нормами и др.), совершенствование системы контрольно-надзорной деятельности (рационализация системы контрольно-надзорной деятельности за подготовкой кадров ОВД во всех ее звеньях, на всех ее участках и направлениях), а также оценки эффективности (внедрение механизма обеспечения качества профессиональной подготовки специалистов для ОВД, ориентированного на оценку основных элементов деятельности ведомственных образовательных учреждений).

2. Логико-историческая реконструкция генезиса, формирования и развития системы профессиональной подготовки кадров ОВД как объекта познания и управления. Проводимые в данной сфере исследования и принимаемые решения преимущественно ориентированы на интеграцию организационных и правовых основ профессионально-целевых аспектов проблемы. В современных условиях важное значение приобретает анализ данной проблемы с междисциплинарных позиций, обусловленных повышением роли и функционального значения профессиональной подготовки кадров ОВД во всех сферах государственного управления и жизнедеятельности общества. Существенным научным итогом проведенного исследования является трактовка проблемы развития профессиональной подготовки кадров ОВД как выходящей за рамки отдельных отраслей научного знания, способствующей развитию такого научного направления, как организация профессиональной подготовки кадров.

3. Обоснование необходимости учета исторического опыта в процессе оптимизации современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Проведенный системно-исторический анализ ее эволюции позволил показать динамику потребностей российского общества в профессиональной подготовке кадров ОВД на различных этапах его существования, предложить авторскую классификацию (периодизацию) ее генезиса, становления и последовательного развития. Изучение этого опыта, наряду со знаниями о социально-экономи-ческой среде функционирования, о характере и особенностях взаимодействия с этой средой, является необходимым условием соблюдения преемственности, обоснованности, репрезентативности, жизненной потребности в оптимизации системы профессиональной подготовки кадров ОВД.

4. Аргументация направлений совершенствования стратегии кадровой политики МВД России в современных условиях, ориентированной на формирование высокопрофессионального, стабильного, оптимально сбалансированного кадрового корпуса ОВД, наиболее полно соответствующего современным и прогнозируемым условиям среды их функционирования. Это требует выработки научно-обоснованной стратегической программы действий по модернизации современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров ОВД, выступающей важной составляющей единой кадровой политики МВД России. Она должна базироваться на положениях нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность субъектов государственной образовательной политики, федеральных долгосрочных и среднесрочных программ развития образования в России, в том числе Концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, учитывающей специфику ведомственной образовательной политики, а также необходимых при этом ресурсах и затратах.

5. Предложения по оптимизации существующей системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Выявленный комплекс организационно-правовых проблем в исследуемой сфере (несбалансированность организационных возможностей системы профессиональной подготовки и потребностей правоохранительной практики, недостатки в системе планирования и прогнозирования потребностей в кадрах, несовершенство систем гражданского и ведомственного контроля за ее деятельностью, ненадлежащее ресурсное и нормативно-правовое обеспечение, отсутствие эффективных методов и технологий оценки результатов функционирования), позволяет к ним отнести: дальнейшее проведение научно-обоснованной реструктуризации сети образовательных учреждений МВД России; совершенствование правового регулирования деятельности и организционно-штатного построения данной системы применительно к новым условиям функционирования; выработку механизма систематического и своевременного обновления содержания обучения всех уровней профессионального образования (обновление реализуемых ГОСов, уточнение специализаций подготовки, создание нового поколения методических и дидактических материалов и т.д.); разработку и внедрение в практику четкой системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны практических подразделений органов внутренних дел.

6. Обоснование направлений совершенствования ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров ОВД в сложившихся условиях функционирования, предполагающие: пересмотр существующих и разработку новых табелей положенности для всех типов и видов учебных заведений МВД России учебно-лабораторными, административно-хозяйственными и жилыми помещениями (общежитиями), тирами, загородными лагерями и т.д.; техническими средствами обучения; военно-учебным имуществом, лабораторным и спортивным оборудованием; транспортом; организационной техникой и иным имуществом, включая появившиеся в последнее время в данной системе новые виды образовательных учреждений – университеты, институты, суворовские училища; выработку механизмов привлечения дополнительных финансовых ресурсов, с соблюдением при этом не только научно-обоснованных нормативов материально-технического обеспечения, ориентированного на критерии государственной аккредитации и аттестации, используемые Рособрнадзором при экспертизе показателей деятельности образовательных учреждений различных типов и видов, но и четкого обеспечения их соответствия в деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД.

7. Предложения по выработке подходов, направленных на совершенствование оценки эффективности функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД. По мнению автора, для получения достоверных данных эта оценка должна осуществляться комплексно с учетом результатов основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющих качество подготовки специалистов для ОВД, с применением интегральных показателей в единстве их целеполагания, организации и функционирования по достижению фокусированного полезного результата – подготовленных специалистов для органов внутренних дел Российской Федерации. Сформулированы авторские предложения по внедрению в деятельность образовательных учреждений МВД России механизма определения качества профессиональной подготовки кадров, состоящего из многокомпонентной системы управления качеством.

8. Направления оптимизации правовых основ деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, которые должны ориентироваться на взаимосвязанную систему понятий теории права. С целью исключения разночтений и обеспечения однозначных толкований, применяемых терминов в сфере профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел предлагаются следующие авторские научные конструкции: «правовое регулирование профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации», «предмет правового регулирования» и «механизм правового регулирования» в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД». Кроме того, с целью определения юридической природы, характера, пределов и функций правового регулирования профессиональной подготовки кадров в системе МВД России автором на эмпирической стадии познания внесены изменения в их характеристики. Как элементы научного аппарата они представляют часть базы правовых знаний для изучения и совершенствования предмета исследования в качестве системного явления.

9. Предложения по совершенствованию отдельных положений Федеральных законов «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «О милиции» в целях расширения функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД; о внесении изменений и дополнений в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «О некоммерческих организациях», направленные на разрешение юридических коллизий между отдельными нормами, правовыми институтами и нормативно-правовыми актами различных отраслей права, регулирующих общественные отношения в данной области, устранение их пробельности; а также о разработке в системе МВД России нормативных правовых актов, регламентирующих наиболее важные аспекты деятельности ведомственных ссузов и вузов с учетом специфики их переменного и постоянного состава, на которых распространяется и статус государственных служащих особого вида правоохранительной службы, и общегражданский статус участников образовательного процесса.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения и практические выводы, впервые полученные автором, способствуют пересмотру имеющихся в современной науке представлений о системе профессиональной подготовки кадров ОВД, о роли этой структуры в реализации государственной кадровой политики по формированию качественного профессионального ядра кадров особого вида правоохранительной службы Российской Федерации, что позволяет рассматривать их как вклад в развитие науки управления. Они могут быть использованы в дальнейшей разработке направлений, методов и организационно-правовых средств повышения эффективности деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, а также совершенствовании методик оценки эффективности ее деятельности. Материалы диссертации могут быть использованы при корректировке существующей или подготовке новой Концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации и в учебном процессе при преподавании курсов по государственному управлению, организации управления органами внутренних дел, а также положены в основу специального курса по соответствующей проблематике для руководящих кадров ОВД и образовательных учреждений МВД России.

Достоверность полученных результатов, их обоснованность и надежность подтверждаются использованием предложенных автором методологических подходов и средств исследования проблем совершенствования профессиональной подготовки кадров; введением в научный оборот новых теоретических, правовых и эмпирических материалов, связанных с проблемами функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД на всех уровнях ее организации.

Для обеспечения комплексности изучения проблемы частной теории профессиональной подготовки кадров в системе МВД России использован широкий круг источников, составляющих теоретическую, методологическую и нор-мативно-правовую базу исследования. Полученные результаты основываются на объективном анализе законодательства; официальных статистических данных; опыта практики; опроса сотрудников кадровых аппаратов МВД, ГУВД, УВД, ГРОВД и отраслевых служб и подразделений ОВД из 82 субъектов Российской Федерации и профессорско-преподавательского состава 12 вузов МВД России и ряда их филиалов, 3-х ССШМ МВД России, 2-х колледжей милиции в структуре ГУВД по г. Москве, а также 44-х Учебных центров МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и Волго-Вятского и Сибирского УВДТ; использовании данных специальных исследований, проведенных авторами по проблемам профессиональной подготовки кадров в системе МВД России и профессионального образования кадров полиции зарубежных стран.

Апробация и внедрение результатов исследования. Учитывая комплексный теоретико-прикладной характер проведенного исследования, его апробация и внедрение осуществлялись по многим направлениям.

Идеи, научные взгляды автора, положения, сформулированные им в диссертации, докладывались, обсуждались и получили одобрение на международных: «Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации» (Москва, 2005); «Актуальные проблемы организации научной деятельности образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» (Домодедово, 2005); «Актуальные проблемы кадрового обеспечения и управления персоналом ОВД» (Домодедово, 2005); «Новые методики подготовки кадров полиции/милиции» (семинар профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России с делегацией Совета Европы) (Москва, 2006); «Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки сотрудников ОВД», (Домодедово, 2006);

всероссийских: «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (Москва, 2006); «Подготовка кадров для силовых структур: современные направления и образовательные технологии» (Иркутск, 2007);

межведомственных: «Проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников МВД в области информационной безопасности» (Домодедово, 1999); «Актуальные проблемы совершенствования работы с кадрами правоохранительных органов» (Москва, 2004);

межвузовских: «Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров» (Домодедово, 1999); «Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров», (Домодедово, 2001); «Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров» (Домодедово, 2003); «Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики» (Москва, 2004); «Проблемы совершенствования образования в негосударственных ВУЗах» (Домодедово, 2004); «Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы» (Москва, 2004); «Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров» (Домодедово, 2004) научно-практических и научно-методических конференциях и методологических семинарах и совместном учебно-методическом сборе преподавателей ВИПК МВД России и Колледжа милиции ГУВД г. Москвы «Проблемы совершенствования подготовки сотрудников ОВД» (Домодедово, 2002).

Результаты исследования использовались диссертантом в процессе: 1) внесения предложений Колледжа милиции № 2 ГУВД г. Москвы по реализации решения Коллегии МВД России от 26 октября 2003 г. № 5 км/2 «О совершенствовании профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации» в ГУК МВД России (5 декабря 2003); 2) проведения круглого стола по теме «Система профессиональной подготовки сотрудников ОВД, в частности руководящих кадров» с делегацией слушателей Высшей полицейской академии ФРГ на базе Академии управления МВД России (18 мая 2006 г.); 3) подготовки предложений Академии управления МВД России на оперативное совещание при Министре внутренних дел Российской Федерации 1 марта 2007 г. в Казани (6 февраля 2007).

Ряд теоретических предложений и практических рекомендаций, получивших развитие в диссертации, были использованы Административным департаментом Правительства Российской Федерации при подготовке заключения Правительства Российской Федерации на проект ФЗ «О правоохранительной службе Российской Федерации» (12.04.07 № П 4-2006), а также Центром обеспечения кадровой работы МВД России при разработке методических рекомендаций МВД России по организации учебного процесса в высших образовательных учреждениях МВД России и по организации учебного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального образования МВД России (16.06.2006), о чем имеются соответствующие акты о внедрении.

Значительная часть предложений и рекомендаций, разработанных в ходе проведенного исследования, нашла практическое применение в учебном процессе Академии управления МВД России, Московского университета МВД России, ВИПК МВД России в учебно-методических материалах для проведения различных видов учебных занятий в рамках таких дисциплин, как «Теория организации», «Социология управления», «Организация профессиональной подготовки в системе МВД», «Проблемы и пути совершенствования профессиональной подготовки сотрудников ОВД», «Организационно-правовое обеспечение управления персоналом в ОВД», «Организация работы с кадрами ОВД».

Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, сформулированные и разработанные в ходе диссертационного исследования, получили отражение в подготовленных и опубликованных автором самостоятельно и в соавторстве 34-х работах общим объемом 51,4 печатного листа.

Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедр теории и социологии управления органами внутренних дел и государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России и рекомендована к защите.

Структура работы. С учетом целей и задач диссертационного исследования сформулирована логика и последовательность изложения материала, определена структура работы, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений. В работе помещены четыре аналитические таблицы и девять схем.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы и степень ее разработанности, определяются цели, объект и предмет диссертационного исследования; характеризуется новизна работы; приводятся наиболее существенные результаты, полученные в процессе выполнения исследовательских задач; указываются методы и эмпирическая база исследования; формулируются выводы и предложения, выносимые на защиту.

В первой главе - «Теоретико-методологические основы исследования системы подготовки кадров органов внутренних дел» выявляются предпосылки генезиса и исторические особенности формирования и развития системы подготовки кадров ОВД в России; исследуются предметное содержание и назначение современной системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, а также методологические подходы к ее оптимизации.

В первом параграфе «Предпосылки генезиса профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» отмечается, что истоки профессионального образования своими корнями уходят в глубокие пласты мировой культуры и государственности. Анализируя множество переплетающихся между собой предварительных условий (предпосылок) генезиса профессионального образования, автор приходит к выводу о том, что фундаментальным рубежом, обусловливающим появление профессионального образования, стало возникновение первых древних государств, которые способствовали появлению школ, профессий, письменности и книгопечатания. Подчеркивается, что важной вехой становления профессионального образования вообще, и юридического в частности, которое занимает доминирующее положение в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, явился период формирования западноевропейской цивилизации. Высокий уровень юридической техники римского права (I-III вв.) впоследствии сыграл заметную роль в генезисе юридического образования большинства развитых стран мира.

Далее выделяются основные вехи становления системы профессионального юридического образования в Средние века. Утверждается, что в первой половине рассматриваемого периода наиболее эффективно система образования развивалась в Византии, которая просуществовала почти целое тысячелетие и являлась прямой наследницей эллино-римской школьной культуры. Образование в V в. в Константинополе, помимо дворцовой высшей школы, юридической, медицинской, философской и патриаршей школ, позволяет говорить о появлении в Византии своеобразной системы профессионального образования. Среди событий второй половины средневековья, особое значение предается предпосылкам возникновения исходной парадигмы юридического образования в период его формирования в странах Западной Европы. Обращается внимание на то, что в связи с развитием государственности во многих странах Европы к началу XII века наиболее болезненным и требующим неотложного решения являлся вопрос организации регулярной, организованной подготовки правоведов, в чьи профессиональные обязанности входили бы знание законов, других нормативных актов и их практическое применение. Это, в свою очередь, отмечает диссертант, явилось одной из основных предпосылок возникновения европейских университетов с юридическими факультетами, которые выполняли важную роль в становлении профессионального образования по подготовке кадров для правоохранительной сферы.

Подчеркивается, что основными причинами генезиса и становления отечественного юридического образования явились такие крупнейшие события как принятие в 988 г. христианства и переселение в Киевскую Русь из Византии учителей славянской книжности, процессы организационного оформления Древнерусского государства и образования к концу средневековья централизованного раннефеодального Русского государства, а также начало формирования российской правовой системы и появление книгопечатания.

В числе наиболее значимых обстоятельств, обусловливающих формирование профессионального образования в России, диссертант выделяет реформаторскую деятельность Петра I. В частности отмечается, что, создавая новый государственный аппарат, первый Российский император столкнулся с проблемой наполнения его подготовленными служащими. Развитие промышленности, создание регулярной армии, флота и полиции, нового чиновничье-бюрократичес-кого аппарата абсолютизма и другие важные изменения в жизни страны решительно требовали подготовки квалифицированных специалистов. Поэтому именно в период царствования Петра I в России возникли первые государственные учебные заведения, профессиональные школы и училища в различных областях жизнедеятельности общества, впервые был открыт доступ к образованию низших сословий. Фактически это означает, что основа создания государственной системы профессионального образования в России была заложена в самом начале XVII века. Вместе с тем, признается, что, в отличие от академической модели развития образования в Западной Европе, российское профессиональное образование формировалось как единая система без четкого выделения образовательных уровней и типов учебных заведений.

Таким образом, первый этап – предыстория возникновения отечественной профессиональной подготовки кадров в сфере внутренних дел, по мнению автора, определяется периодом с конца X в. (начала формирования раннефеодальной российской государственности и ее политико-правовых институтов) и до 1718 г. (учреждения «регулярных» полицейских органов в России).

Во втором параграфе «Исторические особенности формирования и развития системы подготовки кадров органов внутренних дел в России» с позиций современной юридической науки и науки управления исследуются тенденции формирования и развития профессиональной подготовки кадров в ОВД России. При этом утверждается, что необходимость профессиональной подготовки полицейских кадров в России возникла сразу же после введения Петром I в 1718 г. специальных «регулярных» полицейских органов.

Далее анализируются процессы становления и формирования профессиональной подготовки кадров полиции в Российской империи. Прежде всего обращается внимание на то, что первый накопленный опыт практической работы «регулярной» полиции, уточнение на основе этого ее задач и функций, совершенствование организационной структуры и правового регулирования деятельности, углубление специализации, в значительной мере способствовали определению и первому нормативному закреплению в «Уставе благочиния или полицейском» (1782 г.) общих требований к полицейским служащим. В качестве других важных предпосылок возникновения системы профессиональной подготовки полицейских кадров рассматриваются юридическое разделение в 1800 г. армии и полиции, которое обусловило радикальную реорганизацию полиции столичных городов Санкт-Петербурга и Москвы, преобразование и укрепление городских полицейских органов в Киеве, Казани, Иркутске, Екатеринбурге, Оренбурге и Ярославле, а также создание в 1802 г. центрального органа управления полицейскими учреждениями Российской империи - Министерства внутренних дел. Это способствовало принятию и централизованному распространению различных систематизированных актов нормативно-правово-го (инструкций, сборников) и справочного характера, циркуляров и ведомственных периодических изданий, по которым руководящим чинам полиции вменялось в обязанность обучать подчиненных. Обучая личный состав, полицмейстеры и частные приставы на местах вынуждены были не просто доводить содержание данных нормативных документов, но и толковать их положения через призму существующей правоохранительной практики. В результате, резюмирует автор, постепенно вырабатывались формы и методы передачи обучаемым специальных полицейских знаний.

Затем, в обоснование вывода о необходимость специальной и правовой подготовки полицейских (прежде всего «нижних чинов»), проводится анализ данных литературных источников и отчетов по инспектированию полицейских органов особенной канцелярией МВД. Результаты анализа свидетельствуют о том, что к началу 60-х гг. XIX в. низкий уровень подготовки и образования сотрудников полиции не устраивал ни правительство, ни общественность. Несмотря на отсутствие в системе МВД Российской империи специализированного учебного заведения по подготовке профессиональных кадров большая часть лиц, занимавших руководящие посты в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Оно приобреталось ими как в военно-учебных заведениях, так и в гражданских вузах юридического профиля, дававших элитарное образование. В результате соискатель приходит к выводу, что именно в привилегированных учебных заведениях положено начало выработке и теоретической систематизации объективных знаний о действительности в сфере управления внутренними делами российского государства, формированию содержания профессионального обучения руководящих чинов полиции, накоплению научно-обоснованных форм и методов профессиональной подготовки отечественных полицейских служащих.

Обобщая изложенное, подчеркивается, что со времен петровских преобразований к 60-м годам XIX в. в России сформировались все необходимые условия для зарождения системы профессиональной подготовки полицейских служащих. Кроме того, необходимость этого аргументируется прогрессивными реформами 60-х годов XIX в. в России. В частности, отмечается, что в результате реформы 1862 г. коренному переустройству была подвергнута организационная структура городской и уездной полиции, а судебная реформа 1864 г., предусматривала значительное укрепление роли права в жизни общества и деятельности государственных учреждений. Это существенно ужесточило требования к сотрудникам полиции, что, в свою очередь, значительно повысило важность проблемы подбора, обучения и воспитания ее кадров.

Однако проведенный анализ свидетельствует, что, несмотря на двухвековой период функционирования полицейских органов и определенные усилия по организации профессиональной подготовки ее кадров, нормативно оформленной, централизованной, управляемой МВД и финансируемой из государственной казны законченной системы полицейского образования в монархической России создано так и не было. Первые шаги в этом направлении стали предприниматься только в конце XIX – начале XX вв. организацией различных курсов и специальных школ по подготовке полицейских чинов нижнего и среднего звена. Несмотря на то, что губернаторы и полицмейстеры действовали в этом вопросе самостоятельно, функционирование краткосрочных курсов и школ по подготовке полицейских чинов в дореволюционной России, на наш взгляд, позволило накопить первый отечественный опыт обучения, учебно-методичес-кого обеспечения и организации учебного процесса по подготовке определенных категорий сотрудников полиции. В дальнейшем этот опыт в общеметодологическом плане явился основой формирования системы профессиональной подготовки кадров милиции.

Обращение к системно-историческому анализу эволюции системы профессиональной подготовки кадров в ОВД России позволило предложить авторскую классификацию (периодизацию) ее генезиса, становления и последовательного развития. При этом предлагается выделить пять основных этапов, каждый из которых характеризуется своими историческими особенностями.

В третьем параграфе «Предметное содержание и назначение системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» анализируется понятийный аппарат, имеющий важное значения для научного осмысления сущности и назначения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, формулируется ее определение и основные задачи.

Утверждается, что исследование проблем и выработка на основе этого направлений совершенствования профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации предполагает в первую очередь уяснение предметного содержания самого объекта организации и правового регулирования. Проводя анализ специальной отечественной и зарубежной литературы, различных точек зрения по понятию «профессия», «профессионализм», «специальная подготовка», «специальность» и «компетенция» делается вывод, что данные дефиниции вполне определенно выступают в качестве связующих звеньев двух взаимосвязанных видов социальной деятельности людей: «профессиональной деятельности» и «профессиональной подготовки». Более того, на этой основе выделяются основные признаки «профессиональной деятельности», в том числе милицейской (полицейской).

В целях адекватного понимания сущности исследуемой системы, диссертантом уточнены элементы системы профессиональной подготовки сотрудников ОВД, назначение и цели деятельности каждой ее подсистемы и уровня обучения. Позиция автора заключается в том, что современная система профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации представляет собой специальную профессионально-прикладную педагогическую систему, реализуемую как в образовательных учреждениях, так и непосредственно на местах службы, и решающую задачи формирования, повышения и поддержания профессионального мастерства личного состава ОВД и охватывает весь период службы сотрудников. Она включает в себя следующие элементы: раннюю профессиональную ориентацию молодежи на службу в ОВД; специальное первоначальное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД; подготовку специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием; дополнительное профессиональное образование; послевузовское профессиональное образование; служебно-боевую подготовку непосредственно в органах и подразделениях внутренних дел. Отсюда следует, что «профессиональная подготовка сотрудников ОВД» как социальная категория шире, чем термин «профессиональное образование».

Далее анализируются цели и задачи каждого из элементов системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Это позволило заключить, что система профессионального образования МВД России, представляя собой общественно обусловленное явление социально-правового характера, выступает специфическим инструментом реализации государственной кадровой политики по обеспечению органов внутренних дел страны высококвалифицированными и компетентными кадрами путем оптимального сочетания всех ее составляющих – профориентации, подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников ОВД. Подчеркивается, что данная система ориентирована на непрерывное воспроизводство необходимого количества специалистов органов внутренних дел с требуемым набором квалификационных характеристик, позволяющих им эффективно решать правоохранительные задачи, поставленные перед Министерством внутренних дел Российской Федерации обществом и государством.

На основании всего сказанного формулируются определения профессиональной подготовки кадров в ОВД Российской Федерации и ее социального назначения. По мнению автора, профессиональная подготовка кадров в ОВД Российской Федерации как определенная социально-правовая категория представляет собой обусловленную потребностями государства многоуровневую систему многопрофильного непрерывного обучения граждан и действующих сотрудников органов внутренних дел, осуществляемого как в образовательных и научно-исследовательских учреждениях различного типа и вида, так и непосредственно на местах службы. Она интегрируется в единую общероссийскую систему профессиональной подготовки кадров как специфическая составляющая и преследует цели профориентации молодежи на службу в ОВД через поступление в образовательные учреждения МВД России, а также последовательное формирование, поддержание и повышение профессионального мастерства личного состава органов внутренних дел и охватывает весь период службы сотрудников. Наконец, в соответствии с этим, выделяются четыре основные задачи исследуемой социальной системы.

Четвертый параграф «Методологические подходы к оптимизации системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» посвящен аргументации основных методологических подходов к рационализации современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Прежде всего отмечается, что, будучи сложной динамической системой управления система профессиональной подготовки кадров в ОВД может быть гибкой, изменяться в определенных пределах, в определенных границах, но выход за пределы этих границ есть разрушение структуры, который приводит к потере ее системных качеств, т.е. необратимому разрушению данной системы. Поэтому она должна прогнозируемо изменяться под влиянием целенаправленного волевого воздействия, с тем чтобы выполнить социальный заказ - непрерывно воспроизводить необходимое количество специалистов с требуемым набором квалификационных характеристик и последовательно формировать, поддерживать и повышать профессиональное мастерство личного состава ОВД.

Подчеркивается, что решающее воздействие на эффективное функционирование исследуемой социальной системы оказывают первые три компонента системы образования в Российской Федерации, нормативно закрепленные Законом РФ «Об образовании»:

- преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности;

- сеть, реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

- органы управления образованием и подведомственными им учреждениями и организациями. При этом акцентируется внимание на необходимость дополнения этого перечня еще одной составляющей - постоянной обратной связью с практическими подразделениями МВД России.

Утверждается также, что как совокупность целеустремленных индивидов, умышленно сопродуцирующих достижение общей цели», данная система находится в постоянном взаимодействии с внешней средой, являющейся источником формирования ее человеческих ресурсов (как постоянного, так и переменного состава), потребителем результатов ее деятельности, а также средой обитания, существования и развития ее сотрудников и работников ОВД. Поэтому выявление определяющих факторов в окружении системы профессиональной подготовки кадров ОВД, своевременное реагирование на внешние изменения среды ее функционирования, нахождение рациональных способов приспособления к ним, является еще одним важным подходом к ее оптимизации. На основе результатов исследования и семантики термина «оптимизация» автор приходит к выводу, что оптимизация подразумевает определение инновационных стратегий, мер и средств, обеспечивающих осуществление радикальных преобразований в структуре, содержании, экономике системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в выборе методов управления ею, соответствующих происходящим в обществе экономическим, политическим и социокультурным изменениям.

Далее следует характеристика факторов среды функционирования, оказывающих негативное воздействие на систему профессиональной подготовки кадров ОВД. Речь, в частности, идет о резком обострении криминогенной обстановки в стране, высоком росте и изменениях структуры преступности, а вместе с этим – значительным усложнением содержания, форм и методов деятельности служб и подразделений органов внутренних дел. Подчеркиваются тенденции отчуждения общества от правоохранительной системы, что главным образом связывается с нарушениями сотрудниками ОВД этических норм, их пренебрежением к требованиям Закона, сращиванием с предпринимательскими структурами и коррумпированностью. При этом приводятся данные национальной статистики. Также отмечается, что в течение ближайших 9-ти лет число выпускников общеобразовательных школ, являющихся в настоящее время основным поставщиком абитуриентов для образовательных учреждений системы МВД России будет неуклонно уменьшаться. Акцентируется внимание на проблеме качества профессионального образования в связи с непрерывно растущим объемом человеческих знаний.

Изложенное выше позволяет определить основные направления модернизации существующей системы подготовки кадров ОВД, в контексте проводимого реформирования российского общества. В их числе автор выделяет:

1) дальнейшее проведение научно-обоснованной реструктуризации сети образовательных учреждений МВД России;

2) совершенствование правового регулирования деятельности и оргштатного построения системы подготовки кадров ОВД, применительно к новым условиям функционирования;

3) выработку механизма систематического и своевременного обновления содержания обучения всех уровней профессионального образования (внесение предложений в Министерство образования и науки Российской Федерации по обновлению реализуемых ГОСов, уточнение специализаций подготовки, создание нового поколения методических и дидактических материалов и т.д.);

4) создание и внедрение в практику четкой системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны руководства ОВД.

Следующий блок вопросов связан с аргументацией приоритетности выделенных выше методологических подходов к оптимизации современной системы профессиональной подготовки кадров ОВД. Подчеркивается, что наибольшую методологическую и практическую ценность в этом плане имеют содержание понятия, сферы и механизма правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД. Определены юридическая природа, предмет, характер, пределы и функции правового регулирования профессиональной подготовки кадров в ОВД. Это позволило ввести в научный оборот ввести такие категории, как «предмет правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД», «механизм правового регулирования в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД», сформулировать их научно обоснованные дефиниции.

В итоге автор приходит к выводу о том, что, действуя во взаимодействии, указанные выше методологические подходы, приведут к выработке принципиально новой модели совершенствования системы подготовки кадров в ОВД, оптимизации содержания ведомственного образования в интересах правоохранительной практики.

Во второй главе диссертации «Организация системы подготовки кадров органов внутренних дел в современных условиях» определяются стратегические приоритеты ее развития, исследуются функциональная и организационная структуры, проблемы ресурсного обеспечения, организации контрольной и надзорной деятельности, а также оценки эффективности функционирования.

В первом параграфе «Стратегические приоритеты развития системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» отмечается, что кадровая политика является частью общей политики государства и должна полностью соответствовать концепции ее стратегического развития. Соответственно этому кадровая политика МВД России является составной и неотъемлемой частью государственной кадровой политики, инструментом ее реализации в деятельности органов внутренних дел. Показано, что образовательная политика МВД России в своей сущности является компонентой государственной политики Российской Федерации в области формирования кадров правоохранительных органов, профессионального образования и науки.

Автор приходит к выводу, что единая образовательная политика, тесно взаимосвязанная с кадровой политикой государства, реализуется по схеме: идея – правовая норма – общественное отношение, в связи с чем ее исходные начала нормативно закрепляется через конкретные правовые нормы в федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах. Далее анализируются положения государственных программ развития образования в Российской Федерации, которые по своей сути представляют механизм реализации государственной политики в этой области на среднесрочный и долгосрочный периоды. В частности, Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 года, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года и Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы. Это позволило определить исходные идеи, цели, стратегические задачи и приоритеты современной государственной политики Российской Федерации в сфере профессионального образования. В то же время подчеркивается, что хотя система профессиональной подготовки кадров в ОВД интегрируется в единую общероссийскую систему профессионального образования как специфическая составляющая и не претендует на абсолютно обособленное, корпоративное существование за пределами целостного российского образовательного пространства, она имеет самостоятельное социальное предназначение. Речь идет, прежде всего, о ее ориентированности на конкретный сегмент рынка труда – кадровый корпус особого вида правоохранительной службы, наличии целевого заказа и соответствующего набора обучаемых, распределении выпускников через комплектующие органы ОВД, профилированности обучения, ориентированности его содержания на те профессиональные задачи, которые предстоит решать будущему сотруднику органов внутренних дел.

Обращение к анализу положений концепций «Кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации» и «Совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации», объявленным соответственно приказами МВД России от 11 января 1999 г. № 12 и от 6 ноября 2003 г. № 829, позволяет сделать вывод об обосновании, официальном признании и нормативно-правовом выражении в них вначале кадровой, а затем и одной из важнейших ее составляющих - образовательной политики МВД России. В диссертации подробно исследуется содержание указанных концепций, высказываются критические замечания, приводятся конкретные данные о ходе их реализации. Кроме того, на завершающей стадии анализа предложена принципиальная схема основных компонентов в процессе организации профессиональной подготовки кадров в ОВД, которые, по мнению диссертанта, оказывают наиболее существенное влияние на эффективность деятельности, а стало быть, и на формирование стратегии ее развития.

На основе вышеизложенного, под стратегическими приоритетами развития системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел следует понимать динамичную систему, состоящую из ряда взаимосвязанных направлений:

- совершенствования содержания и технологий всех этапов непрерывной профессиональной подготовки в ОВД;

- разработки механизмов управления, адекватных задачам системы профессиональной подготовки кадров ОВД,

- совершенствования нормативно-правового обеспечения;

- дальнейшей реструктуризации системы образовательных учреждений МВД России;

- обеспечения качества профессиональной подготовки кадров ОВД;

- совершенствования ресурсного обеспечения.

Аргументируя представленную модель стратегических приоритетов, автор наметил комплекс основных мероприятий по их реализации. Особо подчеркивается, что в современных условиях возрастает значимость стратегического подхода в определении направлений дальнейшего развития системы профессиональной подготовки кадров в ОВД.

Во втором параграфе «Функционально-организационная структура подготовки кадров в системе МВД России» отмечается, что в целях реализации ведомственной образовательной политики в Министерстве внутренних дел создана сложная динамическая система управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД. Данная система состоит из трех уровней: 1) управления системой в целом на уровне самого Министерства; 2) управления учебно-воспита-тельным процессом руководством и административно-управленческим аппаратом образовательных учреждений; 3) управления образовательным процессом в форме взаимодействия профессорско-преподавательского состава с обучающимися в ходе учебных занятий. Подчеркивается, что органы управления каждого из этих уровней представлены организационными подсистемами неодинаковой сложности. Но все они направлены на упорядочение деятельности и мобилизацию всех компонентов исследуемой системы (органов управления на уровне МВД России, отдельных образовательных учреждений и их структурных подразделений – кафедр (циклов), отделов и т.д.) на достижение общей цели – реализацию государственной политики в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД. Диссертант приходит к выводу о том, что, в зависимости от содержания и конкретной направленности, система профессиональной подготовки кадров ОВД Российской Федерации в процессе своей административной (исполнительной, управленческой) деятельности приоритетно осуществляет организационно-управленческие и образовательные функции.

Утверждается, что определение спектра функций системы в целом – это, прежде всего вопрос уяснения функций основных ее элементов или подсистем. Данные функции рассматриваются с точки зрения интегрированного результата организационно-управленческих и образовательных направлений деятельности основных компонентов исследуемой организационно-правовой структуры. По результатам анализа сделан вывод о том, что организационно-управленческие функции системы профессиональной подготовки кадров в ОВД представляют собой совокупность различных направлений деятельности данной многофункциональной системы. В целях изучения их функциональной роли, они классифицируются по четырем группам, каждая из которых имеет самостоятельное предназначение в процессе управления рассматриваемой системой: информационно-аналитические, организационные, контрольные и обеспечивающие. Образовательные функции по признаку обуславливающих их целей, в свою очередь, классифицируются на дидактические, развивающие, воспитательные, организаторско-педагогические и научно- педагогические. Приводится краткая характеристика их содержательно-процедурных компонентов.

Структурная организации профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации спроектирована и создана для определенной цели и призвана выполнять организационно-управленческие и образовательные функции. Она представляет собой многофункциональную социальную систему и позволяет обобщить совокупность, взаимодействующих между собой образовательных учреждений различного типа и видов; преемственных учебно-прог-раммных документов для ведомственных образовательных учреждений и обучения личного состава ОВД в системе служебно-боевой подготовки, а также федерально-региональную систему управления профессиональной подготовкой кадров органов внутренних дел. При этом обращается внимание на то, что МВД России располагает сегодня одной из самых крупных и многопрофильных среди отраслевых министерств и ведомств страны системой профессионального образования. В последнее десятилетие были предприняты значительные шаги к ее оптимизации, освобождению от излишних структурных звеньев, созданию новых видов образовательных учреждений – университетов, академий, институтов, колледжей и лицеев милиции, суворовских военных училищ.

Анализ распределения предметной административно-функциональной компетенции между различными компонентами исследуемой организационно-функциональной структуры показывает, что при всем многообразии видов образовательных учреждений, форм обучения и реализуемых образовательных программ, она имеет общие интегративные свойства. В частности, ориентирована на целевой заказ государства, обеспечить: профессиональную ориентацию молодежи на службу в ОВД, первоначальное обучение кадров, подготовку специалистов различного профиля и квалификации с базовым средним и высшим профессиональным образованием, дальнейшее профессиональное развитие сотрудников ОВД в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Специфика обусловливается также особым административно-правовым статусом ее компонентов в лице ведомственных образовательных учреждений. С одной стороны – это государственные образовательные учреждения, с другой – это образовательные учреждения ведомственного подчинения для которых характерны профилированность обучения, переподготовки и повышения квалификации сотрудников, ориентированность их содержания на те профессиональные задачи, которые предстоит решать будущему (действующему) сотруднику ОВД после завершения обучения (переподготовки, повышения квалификации).

Подчеркивается, что современная модель системы образования в ОВД обладает такими специфическими признаками как множественность и неоднородность составляющих ее структуру элементов. Их имманентное содержание, функциональные связи, субординация в системе непрерывного профессионального образования, в целях выявления их социальной детерминированности, причинной обусловленности, интегративных качеств с позиции исследуемой системы в целом имеет важное значение для теоретико-конструктивного осмысления системы управления профессиональной подготовкой кадров в ОВД.

В итоге автор приходит к выводу, что оптимизация действующей структурно-нормативной модели профессионального образования кадров в ОВД Российской Федерации с позиций совершенствования структуры управления продолжает оставаться одним из основных резервов повышения эффективности ее деятельности. Это выражается в: а) тщательном распределении управленческих функций по конкретным компонентам, подразделениям и исполнителям на основе системного анализа действующих организационно-методических документов об органах управления (положений, соответствующих разделов уставов образовательных учреждений, должностных инструкций и других локальных актов) исследуемой системы; б) согласовании спектра организационно-управленческих функций между субъектами всех уровней управления как по вертикали (субординационные связи) и по горизонтали (координационные связи), так и между выявленными группами информационно-аналитических, организационных, контрольных и обеспечивающих функций и отдельными взаимосвязанными функциями; в) нормативно-правовом закреплении скорректированной функциональной системы управления соответствующими подзаконными и локальными правовыми актами.

В третьем параграфе «Проблемы ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел» подчеркивается, что для успешного выполнения исследуемой системой и составляющими ее компонентами специфических функций, направленных на достижение общесистемной цели, ей необходим набор различных ресурсов, который является важным средством и необходимым условием ее дальнейшего развития. Обращается внимание, что содержание ресурсного обеспечения профессиональной подготовки кадров в ОВД включает комплекс мер, объединяющих необходимое: кадровое, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение и представляет собой единый процесс. Приводится его структура, с выделением основных составляющих информационного, кадрового, материально-технического и финансового обеспечения. Это позволяет заключить, что на этот сложный, многосторонний и во многом взаимосвязанный процесс оказывают влияние не только экономические, но и политические, духовные и многие другие, выходящие за рамки прямых взаимоотношений руководства МВД России и системы профессиональной подготовки кадров в ОВД факторы.

Опираясь на контрольные нормативы, данные национальной статистики, монографической литературы по рассматриваемой проблематике и собственное социологическое исследование, проведенное в рамках программы подготовки диссертации в 2004-2007 гг., автор анализирует выделенные составляющие ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В результате проведенного анализа выявлен ряд проблем. В части кадрового обеспечения наиболее значимыми из них являются: некомплект постоянного состава в ряде образовательных учреждений МВД России; не соответствие в отдельных вузах контрольным нормативам, установленным Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки для различных видов образовательных учреждений высшего профессионального образования доли профессорско-преподавательского состава, имеющего ученые степени или ученые звания; нарастающие тенденции к увеличению среднего возраста постоянного состава ведомственных образовательных учреждений, особенно наиболее квалифицированного профессорско-преподавательского состава; устойчивое сокращение на протяжении последнего десятилетия численности набора обучающихся в образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования системы, включая все формы обучения.

Отмечается так же отставание бюджетного финансирования образовательных учреждений МВД России от их потребностей. Это неизбежно порождает проблемы другой составляющей ресурсного обеспечения исследуемой системы – материально-технического обеспечения учебного процесса. Медленно наращивается парк специального оборудования нового поколения, недостаточно развивается редакционно-издательская база, не пополняются в необходимом объеме библиотечные фонды. Сегодня средняя обеспеченность образовательных учреждений МВД России учебно-лабораторными, административно-хозяй-ственными и жилыми помещениями почти в 1,5-2 раза ниже нормативной. Обращается внимание на то, что в настоящее время органы и подразделения внутренних дел обеспечены учебно-материальной базой по указанным направлениям профессиональной подготовки всего лишь на 39,5%. Не случайно среди основных факторов, оказывающих негативное влияние на эффективность профессиональной подготовки, осуществляемой в образовательных учреждениях МВД России, многие респонденты социологического исследования, проведенного в рамках подготовки данной диссертации, выделили плохую учебную материально-техническую базу ведомственных образовательных учреждений. На это указали практически каждый четвертый (26,4%) участник опроса из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России и каждый пятый (17,1%) из числа сотрудников кадровых аппаратов ОВД, занимающихся вопросами комплектования и профессиональной подготовки. Проанализированы причины неудовлетворенности респондентов в этом плане.

Подчеркнута актуальность информационного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Особое внимание обращается на два контура информации, циркулирующей в образовательных учреждениях системы профессиональной подготовки кадров в ОВД - управленческий и дидактический, которые теснейшим образом связаны между собой. «Соединение» двух этих контуров информации осуществляется через организацию учебного процесса в конкретном образовательном учреждении. Например, в целях исключения неоправданного дублирования учебной информации в смежных изучаемых дисциплинах четко нормирован процесс планирования образовательного процесса. Среди проблем информационного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД диссертант выделяет: недостаточное наполнение библиотечных фондов; слабую техническую оснащенность учебных аудиторий.

Это позволило автору сделать вывод о том, что по всем направлениям ресурсного обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД: кадрового, материально-технического и информационного существуют серьезные проблемы, большинство из которых, так или иначе обусловлены недостаточным финансированием. Подчеркивается так же, что совершенствование существующего финансового обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД в настоящее время возможно по двум основным направлениям. Во-первых, через рост бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых средств и, во-вторых, посредством привлечения дополнительных финансовых внебюджетных источников без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования. Предлагаются и обосновываются механизмы привлечения дополнительных средств на развитие ресурсного обеспечения системы профессиональной подготовки кадров в ОВД.

В четвертом параграфе «Организация контрольной и надзорной деятельности за подготовкой кадров для органов внутренних дел» отмечается, что в рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» главой государства перед Правительством Российской Федерации поставлена задача создания конкурентоспособной образовательной системы1

^[6]. Положение о том, что в современных условиях качество образования – одна из важнейших характеристик, определяющих конкурентоспособность образовательных учреждений, в полной мере относится к системе профессиональной подготовки кадров ОВД. При этом подчеркивается, что в настоящее время основой новых механизмов управления качеством профессионального образования является система регламентации деятельности образовательных учреждений, в которую входят лицензирование, аттестация и государственная аккредитация (Ст. 33 Закона РФ «Об образовании»). Основное назначение этих процедур состоит в том, чтобы, с одной стороны, предоставить возможность творчеству и инициативе в сфере образования, а с другой - упорядочить процесс реорганизации учреждений образования и удержать его качественный уровень. На основе анализа научной литературы автор формулирует понятие управления качеством применительно к предмету исследования, под которым предлагается понимать скоординированный процесс воздействия на систему профессиональной подготовки кадров в ОВД, коллектив и отдельных работников, обеспечивающий достижение высшего общественного качества – оказываемых образовательных услуг и относительной их устойчивости. Обращается внимание, что основным субъектом реализации государственного надведомственного контроля за качеством подготовки кадров для ОВД сегодня выступает Рособрнадзор, находящийся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, а формами его проведения – лицензирование, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений МВД России и их филиалов, а также ВНИИ МВД России и ВИПК МВД России в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования соответственно.

На основе анализа нормативно-правовой базы в сфере профессионального образования и практики функционирования системы подготовки кадров в ОВД исследуются процессы комплексной оценки деятельности образовательных учреждений МВД России и их структурно обособленных подразделений (филиалов и представительств) в рамках лицензирования образовательной деятельности, государственной аттестации и аккредитации. Это позволило определить цели и задачи данных форм государственного контроля качества подготовки кадров для ОВД, выявить основные принципы и этапы их реализации, а также особенности проведения применительно к предмету диссертационного исследования. При этом подчеркивается, что лицензирование преследует цель обеспечения социальных гарантий на соответствующие условия осуществления образовательного процесса и выдачи лицензии (по результатам положительного заключения экспертной комиссии) на право ведения образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам, направлениям и специальностям подготовки кадров. Целью и содержанием проводимой один раз в 5 лет, процедуры государственной аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения МВД России требованиям ГОСов соответствующего поколения. С точки зрения строгого соблюдения последовательности, государственная аккредитация является завершающей процедурой регламентации деятельности учреждения профессионального образования в системе МВД России. В этой связи, она дает пороговый критерий оценки качества профессиональной подготовки кадров для ОВД и может рассматриваться как признание со стороны государства доверия, права и способности соответствующего учебного заведения осуществлять образовательную деятельность. По мнению автора, данная процедура выступает в качестве: 1) важного условия правовой и экономической защищенности постоянного и переменного состава образовательного учреждения МВД России; 2) инструмента независимой оценки достижений его профессорско-преподавательского состава; 3) стимула для повышения качества профессионального образования и дальнейшего развития данного учебного заведения. Приводятся результаты комплексной оценки деятельности образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в ОВД 2000-2005 гг. Утверждается, что через процедуры государственного лицензирования, аттестации и аккредитации система профессиональной подготовки кадров в ОВД интегрируется в общероссийское образовательное пространство, действуя таким образом в соответствии с общегосударственными стандартами и критериями.

Отмечается, что помимо надведомственного контроля (надзора) за качеством профессиональной подготовки кадров в ОВД, одним из важных условий его оптимизации выступает система внутриведомственного контроля, поскольку управление и властные функции при его реализации неотделимы от контроля». Непосредственная (внутрисистемная) контрольная деятельность в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД, в отличие от систематической надзорной деятельности, имеет постоянный характер. Поэтому данный вид контроля, отмечает соискатель, является неотъемлемой постоянно взаимодействующей составной частью других функций управления на всех уровнях управления системой профессиональной подготовки кадров в ОВД. На основе выделенных признаков внутрисистемного контроля в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД дается его авторское определение. Соответственно этому классифицируются, а затем анализируются три вида внутрисистемного контроля: 1) организационный контроль за ходом образовательного процесса в учебных заведениях МВД России; 2) педагогический контроль деятельности кафедр (циклов), иных структурных подразделений и профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России; 3) контроль (проверка) успеваемости обучающихся.

Наконец, формулируются заключительные выводы. Отмечается, что сложившаяся система контрольно-надзорной деятельности в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД охватывает все этапы управленческого процесса, реализуемого социальной системой, которая выполняет контролируемую задачу. Данная система состоит из двух составляющих – административного надзора, осуществляемого специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки) и внутрисистемного контроля, который входит в качестве подсистем в субъекты, управляющие системой профессиональной подготовки кадров ОВД в целом и отдельными ее компонентами. В этой формуле данная контрольно-надзорная деятельность выступает как специфическая система наблюдения и проверки процесса профессиональной подготовки кадров для органов внутренних дел и преобразующая деятельность постоянного и переменного состава ОВД, задействованного для выполнения поставленных задач, принятых решений.

В сочетании с удовлетворением требованиям систематичности, всесторонности и объективности, контрольно-надзорной деятельности, резюмирует автор, принадлежит особая роль в повышении качества подготовки квалифицированных специалистов ОВД образовательными учреждениями МВД России.

В пятом параграфе «Проблемы оценки эффективности функционирования системы подготовки кадров органов внутренних дел» изучается понятие «качество профессиональной подготовки специалистов ОВД», содержание и взаимодействие элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, оказывающих решающее воздействие на качество подготовки ими квалифицированных специалистов, осуществляется их комплексная оценка. Автором предлагается система обеспечения качества профессиональной подготовки кадров для ОВД, которая охватывает все составляющие качества учебного процесса и его конечный результат – качество подготовленных специалистов для ОВД (см. схему). По каждому выделенному блоку этой многокомпонентной системы выявляются обобщающие и определяющие критерии оценки их качества. При этом акцентируется внимание на тех показателях, которые, с одной стороны, объективно раскрывали бы результаты функционирования данной социальной системы, а с другой – давали бы возможность видеть и измерять достигаемую посредством управления меру реализации искомых потребностей государства в обеспечении органов внутренних дел высококвалифицированными и компетентными профессиональными кадрами.

Схема взаимодействия основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющих качество подготовки специалистов для органов внутренних дел

Далее характеризуются блоки выделенных показателей качества профессиональной подготовки кадров ОВД, осуществляется обобщенная оценка их эффективности. По каждому элементу деятельности образовательных учреждений МВД России, определяющему качество подготовки специалистов, предлагается набор детализированных показателей, которые, по мнению диссертанта, наиболее полно соответствуют действительности в измерении критерия его качества. Отмечается, что далеко не все из них поддаются количественной оценке. В тоже время они могут измеряться либо в рейтинговой оценке, с предварительным присвоением количества соответствующих баллов каждому из этих показателей в зависимости от их значимости, либо как альтернативные показатели. Особое внимание обращается на тенденции, которые негативным образом влияют на качественные характеристики содержания профессионального образования, его результаты (качество образованности личности) и образовательные технологии (качество методов обучения и воспитания). Анализ механизма обеспечения качества профессиональной подготовки кадров в ОВД, динамики взаимодействия между составляющими его элементами позволил прийти к выводу о том, что «содержание профессионального образования» представляет собой тот желаемый результат, который необходимо иметь на выходе из образовательного учреждения, тот уровень и состав достижений, выраженный в категориях знаний, умений, навыков и личных качеств, который должен выступать нормативом для выпускника учебного заведения МВД России.

Отмечается, что существующая практика организации контроля за качеством образовательных технологий обучения в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД не в полной мере обеспечивает достоверность данного показателя. Существо проблемы в первую очередь вызвано тем, что действующие системы контроля за качеством технологий обучения и уровнем усвоения знаний обучаемыми локальны, а субъекты их осуществления в основном нацелены на содержание лишь конкретного изучаемого предмета, а не на системное, управляемое формирование специалиста ОВД. Предлагаются пути объективизации данной оценки через внедрение ряда критериев и системы рейтингового их измерения, а также использование современной технологии обучения, базирующейся на индивидуальной работе каждого слушателя (курсанта) с контрольно-обучающими программами на персональных ЭВМ. Аргументируются преимущества рейтинговой системы оценки качества проведения учебных занятий. Также обращается внимание на недостатки нормативно-закрепленной системы оценки эффективности научного обеспечения учебно-воспитательного процесса образовательных учреждений МВД России в части его незавершенности и неопределенности частных критериев рейтинговой оценки качества проведения научных исследований и разработок.

При анализе показателей материально-технического обеспечения образовательного процесса в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД. широко используются результаты авторских социологических исследований. Это позволило определить и ранжировать основные причины неудовлетворенности профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России состоянием материально-технического обеспечения учебного процесса, как в целом, так и в плане его обеспеченности средствами передачи учебной информации. В результате автор приходит к выводу о том, что повышение качества материально-технического обеспечения образовательного процесса представляет значительные неиспользованные резервы повышения эффективности деятельности исследуемой системы. Далее обосновывается значимость качества взаимодействия образовательных учреждений МВД России с комплектующими органами внутренних дел. Обращается внимание, что надлежащая организация данного взаимодействия является важным инструментом не только повышения качества подготовки квалифицированных специалистов, но и закрепления на службе в ОВД выпускников ведомственных образовательных учреждений, показатель которого на протяжении последних десяти лет остается крайне низким. Так, по данным проведенного нами исследования через три года после выпуска по различным основаниям увольняется свыше 37 % подготовленных системой профессиональной подготовки кадров в ОВД в целом молодых специалистов. Это не только влечет за собой кадровые потери, но и неоправданные финансовые издержки. В этой связи аргументируется вывод о том, что максимально возможный уровень закрепления выпускников учебных заведений МВД России в подразделениях ОВД является одним из самым достоверных критериев высокого качества подготовки квалифицированных специалистов и одним из наиболее важных показателей эффективности функционирования системы подготовки кадров в ОВД. Предлагается создание и внедрение в практику четкой системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны практических подразделений ОВД. Подытоживая результаты комплексного исследования проблем оценки эффективности функционирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД формулируется ряд обобщающих суждений, направленных на их решение.

Третья глава «Правовые основы функционирования системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» посвящена анализу состояния, выявления проблем правового регулирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД и выработке мер по их решению.

В первом параграфе «Международно-правовое регулирование деятельности системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» рассматриваются международно-правовые аспекты деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В пользу расширения международного сотрудничества Российской Федерации в области профессиональной подготовки кадров ОВД автор относит тот факт, что выбор той или иной модели профессионального образования обусловливается не только внутренними, но и внешними факторами, т.е. процессами, происходящими в мировом сообществе, интеграция в которое является непременным условием выживания любой социальной системы. Конституцией России закреплено положение о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). Отмечается, что основным источником, регламентирующим международное сотрудничество системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, в формально-юридическом смысле, т.е. внешней формой выражения и закрепления государственной воли, обеспечивающей нормам договора юридическую обязательную силу внутри государства, являются международные договоры нормативного содержания. Главной их особенностью является то, что они имеют согласительную природу и регламентируют исключительно межвластные отношения между государствами как таковыми.

Подчеркивается, что начало процессу формирования нормативно-правовой базы по международному сотрудничеству в области профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации было положено 24 апреля 1992 г. подписанием в Алма-Ате межведомственного многостороннего соглашения о взаимодействии министерств внутренних дел 11 независимых государств международной региональной организации из числа бывших республик СССР – СНГ в сфере борьбы с преступностью. Одной из форм международного сотрудничества, определенного этим Соглашением (п. «г» ст. 2), является обмен опытом работы, законодательными и нормативными актами, учебной литературой по вопросам деятельности ОВД, а также оказания на взаимной основе содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров. В мае 1992 г. главы стран СНГ подписали соглашения о сотрудничестве в области образования, о сотрудничестве в области подготовки научных и научно-педагогических кадров и нострификации документов об их квалификации. Для их реализации была создана Международная ассоциация государственных органов аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации (МАГАТ). Это позволило скоординировать усилия государств–участников Содружества в подготовке профессиональных кадров, в том числе и в сфере внутренних дел. Обращается внимание на последующие межгосударственные и межправительственные договоры МВД России по осуществлению международного сотрудничества. При этом выделяются правовые нормы, закрепляющие основные формы этого сотрудничества в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров милиции/полиции.

Отмечается, что позитивные результаты международного сотрудничества МВД России в области подготовки кадров за последние годы стали возможными благодаря тому, что в настоящее время по линии МВД России действует 68 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены не только с соответствующими структурами всех стран-чле-нов СНГ, но и Великобритании, Венгрии, Египта, Израиля, Испании, США, Финляндии, ФРГ, Швеции и ряда других государств. В этой связи анализируется еще ряд международных договоров Российской Федерации и, прежде всего, в рамках Совета Европы. Здесь акцентируется внимание на проблеме внедрения Российской Федерации в Европейскую зону высшего образования или так называемый Болонский процесс. Диссертант полагает, что, в рамках выполнения Плана мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации на 2005-2010 годы1

^[7], наиболее приемлемым представляется перевести вузы МВД России на базовую подготовку специалистов ОВД по программе бакалавров-юристов. Это практически без снижения качества профессионального обучения сделало бы подготовку юристов массовых специализаций и профилей в системе Министерства более экономичной.

Суммируя изложенное, формулируется ряд обобщающих выводов и предложений по совершенствованию международно-правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. При этом отмечается, что это позволит аккумулировать достижения человеческой цивилизации, совокупный опыт многих стран-участников международных договоров и соглашений в области борьбы с преступностью и одной из важнейших ее составляющих - профессиональной подготовки кадров милиции/полиции.

Во втором параграфе «Законодательные аспекты функционирования системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» отмечается, что совокупность норм законодательных актов занимает центральное место в механизме правового регулирования профессиональной подготовки кадров в ОВД. Находясь в определенной взаимосвязи между собой, они призваны обеспечить законодательную основу правового регулирования отношений, возникающих в сфере профессиональной подготовки кадров ОВД, и, прежде всего, образовательных отношений, вытекающих непосредственно из естественного права человека на образование. В числе их источников диссертант выделяет Конституцию Российской Федерации как акт высшей юридической силы, закрепляющий статьей 43 право граждан России на образование и другие права, способствующие его реализации, а также ряд федеральных законов, регулирующих правоотношения в сфере профессионального образования. Поскольку предмет правового регулирования деятельности профессиональной подготовки кадров в ОВД составляют не только образовательные отношения, но и управленческие (административные), трудовые, имущественные, финансовые и другие отношения, эта деятельность регулируется федеральным законодательством нескольких отраслей национальной правовой системы.

Базовым законодательным актом в рассматриваемом контексте является Закон РФ «Об образовании». Он интегрирует весь массив нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере профессиональной подготовки кадров в ОВД, вводит общие принципы и режимы правового регулирования, которые получают затем развитие в видовых законах и подзаконных нормативных правовых актах. Так, обращение к содержанию Закона РФ «Об образовании» показало, что положения его правовых норм закрепляют и регулируют практически все основные аспекты функционирования образовательных учреждений МВД России. Ряд сторон и аспектов профессиональной подготовки сотрудников милиции получили нормативное закрепление в нормах ст. 21 Закона РФ «О милиции». Подчеркиваются положительные стороны действующей редакции этой статьи, отмечаются ее недостатки. В частности, по мнению диссертанта, изложенные здесь положения, нормативно закрепляют статусную изоляцию образовательных учреждений МВД России от учебных заведений совместного учредительства МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и органов местного самоуправления (колледжей и лицеев милиции). Это препятствует реализации ряда принципов и положений Концепции о совершенствовании профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации на 2004-2010 гг. в части создания четырехгодичных милицейских колледжей с приемом в них выпускников 9-х классов общеобразовательных школ с выдачей диплома государственного образца о среднем профессиональном (юридическом) образовании. В этой связи предлагается внесение изменений и дополнений в содержание ст. 21 Закона РФ «О милиции», а также внесение соответствующих изменений в другие законодательные акты (например, в ст. 84 Бюджетного кодекса РФ). Акцентируется внимание на том, что, несмотря на комплексный характер ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», он не содержит исчерпывающего нормативно-пра-вового регулирования значительной части отношений в сфере деятельности вузов МВД России. Поэтому отдельные аспекты функционирования этих компонентов системы профессиональной подготовки кадров в ОВД регламентируются также правовыми нормами Закона РФ «О милиции», ГК РФ и других федеральных законов.

Анализ показывает, что существующее федеральное законодательство не в полной мере закрепляет правовые основы управления образовательными учреждениями МВД России и не обеспечивает функциональной полнотой регулирование соответствующих отношений. Этот недостаток законодательной базы не просто снижает эффективность управления, но и влечет за собой последующую избыточность регулирования организационно-управленческих отношений подзаконными нормативными актами, причем в сегодняшних условиях, как правило, актами Министерства образования и науки Российской Федерации, не учитывающих ведомственную специфику, что крайне негативно влияет на деятельность образовательных учреждений МВД России.

Далее исследуется содержание иных федеральных законов (ФЗ «О библиотечном деле», ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ГК РФ, Трудового кодекса РФ и др.), которые косвенно регламентируют разностороннюю деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Приводятся различные точки зрения исследователей по решению выявленных при этом юридических коллизий и восполнению пробелов, обосновывается позиция автора на сей счет.

Подводя итог обозначенным выше проблемам, формулируются основные выводы, в целом характеризующие состояние законодательного регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что ныне действующее законодательство в этой сфере, представлено всего тремя федеральными законами («Об образовании», «О милиции», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»), регламентирующими наиболее важные с точки зрения настоящего исследования организационно-управленческие и образовательные отношения. Они неполно регулируют принципы, формы, порядок поведения ее субъектов, предоставляя, в ряде случаев, их установление подзаконным нормативно-правовым актам. Помимо наличия пробелов, законодательные формы (источники) права, регулирующие деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, не свободны и от многочисленных противоречий и расхождений между отдельными федеральными отраслевыми законами, в том числе и внутри системы образовательного законодательства. Особенно ярко юридические коллизии проявляются между нормативными актами публичного (административного и образовательного) и частного (гражданского) права.

Третий параграф «Регулирование деятельности системы подготовки кадров в органах внутренних дел подзаконными нормативными актами» посвящен анализу состояния и тенденций развития подзаконного нормативно-правового регулирования деятельности исследуемой системы. Отмечая их роль в регулировании общественных отношений исследуемой сферы, обращается внимание на то, что подзаконные нормативные правовые акты, в зависимости от субъектов их принятия и формы выражения, отличаются неоднородностью и многообразием. Они включают в себя: 1) указы Президента Российской Федерации; 2) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; 3) приказы, распоряжения, положения, инструкции, правила и иные нормативные правовые акты Министерства образования и науки Российской Федерации; 4) приказы, положения, наставления, инструкции, правила, концепции, решения коллегий, методические рекомендации и иные норматив нормативные правовые акты МВД России; 5) уставы и иные локальные подзаконные акты образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел.

Далее анализируется место и роль каждой из выделенных групп подзаконных нормативных правовых актов в механизме правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Отмечается, что функция нормативных актов Президента РФ заключается в обеспечении оперативного правового регулирования наиболее важных вопросов, неурегулированных законодательными актами (установление правового статуса и компетенции МВД России в сфере ведомственной профессиональной подготовки кадров; определение организационных основ, принципов и отдельных аспектов прохождения службы личным составом системы профессиональной подготовки кадров в ОВД). Утверждается, что подзаконные нормативные правовые акты Правительства РФ зачастую выступают правообразующим фактором непосредственного регулирования основных административно-правовых (управленческих) и образовательных отношений в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов механизма правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. Они, как правило, принимаются на основании и во исполнение федеральных законов (преимущественно в развитие норм Закона РФ «Об образовании»), нормативных указов Президента РФ.

К нормативным ведомственным актам, регламентирующим деятельность системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, относятся концепции, решения коллегий, приказы, распоряжения, положения, наставления, инструкции, инструктивные письма и методические рекомендации федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Министерства образования и науки Российской Федерации и Рособрнадзора). В отличие от правительственных актов, они направлены на регулирование более узких вопросов деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, что свидетельствует об их предметно-специализированном характере как актов, издаваемых федеральными органами специальной компетенции. При этом акцентируется внимание на неурегулированность должным образом ряда важных направлений деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД ведомственными нормативными правовыми актами МВД России. Поскольку последние не только выполняют важную роль в правовой цепи, но и служат четким ориентиром в подготовке большинства локальных подзаконных актов, издающихся компонентами исследуемой системы в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности, это, препятствует эффективному управлению отдельными ее подсистемами, особенно, такими структурами, как ссузы и вузы МВД России.

Хотя локальные (внутриорганизационные) правовые акты, издание ряда которых прямо предусмотрено нормами федеральных законов, остаются за рамками собственно системы законодательства, они играют весьма важную роль в правовом регулировании управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД. Во-первых, именно на этом уровне происходит непосредственная реализация образовательных прав переменного состава (обучаемых), осуществляемая на основе действующего законодательства. Во-вторых, внутриорганизационные подзаконные акты, по причине отсутствия в настоящее время правовых механизмов в регулировании специфических образовательных отношений ссузов и вузов МВД России ведомственными нормативными актами, призваны их конкретизировать и содействовать реализации законодательных норм, а также принятых в соответствии с ними управленческих решений федеральных органов исполнительной власти в деятельности образовательных учреждений, являющихся не только учебными заведениями, но и учреждениями внутренних дел. Важнейшим локальным актом в рассматриваемом контексте является устав образовательного учреждения МВД России, разработка которого осуществляется на основе и в строгом соответствии не только с нормами ст. 13 Закона РФ «Об образовании», но и рядом норм Закона РФ «О милиции» (ст. ст. 10-29 и др.) и Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (ст. ст. 3-36, 49-54 и др.), определяющих компетенцию, прохождение службы, гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. В то же время отмечается, что пробелы, имеющие место на законодательном уровне, в правовом государстве не могут быть заполнены посредством локальных правовых норм.

Опираясь на результаты своих исследований, автор подчеркивает, что сфера регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД подзаконными нормативными правовыми актами не меньше, а даже гораздо больше сферы регулирования федеральными законами, они более детально регламентируют деятельность ее субъектов. Анализ состояния подзаконного регулирования подготовки кадров в ОВД свидетельствует о насущной необходимости совершенствования его системы в силу наличия серьезных проблем, связанных с особенностями его формирования в настоящее время. При этом первоочередное внимание должно быть уделено проблемам, решение которых обеспечило бы увеличение удельного веса правительственных норм и более полное регулирование специфических образовательных правоотношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД ведомственными правовыми актами МВД России, а также устранению пробельности и противоречивости соответствующих подзаконных нормативных правовых актов.

В четвертом параграфе «Основные направления совершенствования правового обеспечения профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел» определяются и обосновываются приоритеты совершенствования правового регулирования исследуемой социальной системы. Отмечается, что система правового обеспечения функционирования системы профессиональной подготовки кадров в ОВД имеет сложную структуру и использует в этой связи практически все многообразие форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. К наиболее важным направлениям ее совершенствования на современном этапе, вытекающих из результатов проведенного исследования, диссертант относит следующие:

- систематизацию ратифицированных Российской Федерацией международных договоров, соглашений, конвенций, деклараций и других документов, прямо или косвенно затрагивающих интересы системы профессиональной подготовки кадров ОВД, в форме хронологической инкорпорации;

- расширение функциональной полноты законодательного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД, устранение несогласованностей и противоречий действующего правового регулирования данного вида социальной деятельности на уровне федеральных законов;

- четкое разграничение в подзаконных актах высших органов исполнительной власти (указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ) компетенции субъектов образовательной политики: федерального (Минобрнауки России) и ведомственного уровня (МВД России и др. министерства и ведомства, имеющие в своем подчинении образовательные учреждения профессионального образования). Полноценное юридическое закрепление в нормативных подзаконных актах полномочий МВД России в области нормативного правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров ОВД, дополняющего и конкретизирующего нормативные правовые акты Минобрнауки России в части специфики функционирования образовательных учреждений МВД России;

- разработку и утверждение в установленном порядке пакета ведомственных нормативных правовых актов МВД России, учитывающих специфику деятельности всех типов и видов образовательных учреждений системы профессиональной подготовки кадров ОВД;

- приведение в соответствие с потребностями правоохранительной практики требований к минимуму содержания профессиональных образовательных программ (ГОСов), организационно-планирующей и учебно-методической документации образовательных учреждений МВД России.

Предлагается комплекс мероприятий по реализации названных направлений совершенствования механизма правового регулирования деятельности системы профессиональной подготовки кадров в ОВД. В частности, вносятся предложения по изменению и дополнению редакции ст. 21 Закона РФ «О милиции», ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. На основании обобщения зарубежного опыта аргументируется возможность законодательного закрепления в соответствующих нормах федеральных законов механизма возмещения государственных средств, затраченных на подготовку квалифицированных специалистов ОВД. Обосновываются конкретные предложения по правовому решению ряда проблем ресурсного обеспечения профессиональной подготовки кадров в ОВД (преимущественного кадрового и материально-технического).

Затем предлагается модель разработки законодательного документа, призванного наиболее полно и системно закрепить основы организации и функционирования исследуемой системы. По мнению автора, принцип системности проектирования этого сводного нормативно-правового акта требует, в первую очередь, последовательного согласования всех системообразующих компонентов образовательной отрасли права в данной сфере (раннюю профориентацию молодежи на службу в ОВД, специальное первоначальное обучение впервые принятых на службу сотрудников ОВД, подготовку специалистов с высшим и средним специальным профессиональным образованием и т.д.) таким образом, чтобы они были ограниченно связаны между собой и на этом всеобщем уровне обладали атрибутом объективности, т.е. отражали закономерности функционирования и развития системы профессиональной подготовки кадров в ОВД в целом. Это позволит не только значительно повысить эффективность правового обеспечения современной системы профессиональной подготовки кадров в ОВД, но и сделает возможным проектирование юридических институтов этой подотрасли образовательного права, сопровождающих специфические образовательные отношения, а также комплексных институтов, осуществляющих нормативно-правовое регулирование отношений на стыке административного права и образовательного, гражданского, социального, трудового и финансового. В силу сложности осуществления отдельных стадий законодательной процедуры и все возрастающих требований к качеству федеральных законов, этот подход, который может рассчитывать только на долгосрочную перспективу, соискатель относит к стратегическому направлению оптимизации правового обеспечения деятельности исследуемой системы. В качестве оперативного способа решения данной проблемы предлагается: 1) внесение соответствующих поправок в разделы II «Полномочия» и III «Организация деятельности» Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, 2) разработка и утверждение Правительством РФ Типовых положений обо всех типах образовательных учреждений МВД России, функционирующих в системе профессиональной подготовки кадров в ОВД; 3) разработка на новой основе ведомственных нормативно-правовых актов (Положений, Инструкций; Правил и т.д.), призванных регламентировать специфическую организационно-управленческую и образовательную деятельность вузов и ссузов МВД России.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, делаются обобщенные выводы, систематизируются результаты работы и формулируются некоторые практические рекомендации.

Основным научным итогом проведенного исследования является обоснование и содержание комплекса рекомендаций, составляющих концепцию совершенствования организационных и правовых основ развития и функционирования системы профессиональной подготовки кадров ОВД. В качестве таких мер, отвечающих объективным потребностям общества, целям реформирования органов внутренних дел и системы национального образования, предлагается рассматривать: 1) использование знаний истории национальной системы профессиональной подготовки кадров ОВД как необходимой составляющей ее приведения в соответствие с основными закономерностями развития правоохранительной сферы; 2) обеспечение взаимосвязи и взаимозависимости задач и функций субъектов управления системой профессиональной подготовки кадров ОВД и представляемых им полномочий на основе тщательного распределения управленческих функций по конкретным компонентам, подразделениям и исполнителям; 3) выработку и реализацию комплекса мер, направленных на усиление практической направленности преподавания курсов и дисциплин, предусмотренных ГОСами и рабочими учебными планами образовательных учреждений МВД России; 4) дальнейшее проведение научно-обоснованной реструктуризации сети образовательных учреждений МВД России, предполагающей сбалансированность количества их типов и видов целям и задачам непрерывной профессиональной подготовки кадров ОВД, новым условиям функционирования; 5) выработку и внедрение в практику механизма систематического и своевременного обновления содержания обучения всех уровней ведомственного образования; 6) осуществление комплекса мероприятий по реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования, предполагающих поэтапный перевод вузов МВД России на базовую подготовку специалистов ОВД по программе бакалавров-юристов, бакалавров-экономистов и т.д.; 7) повышение качества ресурсного обеспечения (информационного, кадрового, материально-технического, финансового) всех компонентов системы профессиональной подготовки кадров ОВД; 8) рационализацию системы контрольно-надзорной деятельности за подготовкой кадров ОВД (исключение дублирования содержания процедур аттестационной экспертизы и государственной аккредитации и их документооборота, совмещение их проведения в одни и те же сроки; внедрение рейтинговых технологий педагогического контроля и проверки успеваемости обучаемых в рамках осуществления внутрисистемного контроля; разработка и внедрение системы обратной связи и контроля за качеством ведомственного профессионального образования со стороны практических подразделений органов внутренних дел; 9) внедрение механизма обеспечения качества профессиональной подготовки специалистов для ОВД, ориентированного на оценку основных элементов деятельности образовательных учреждений МВД России на основе системы интегрированных показателей; 10) совершенствование нормативно-правового обеспечения деятельности системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел (расширение функциональной полноты законодательного и подзаконного регулирования управленческих и образовательных отношений в системе профессиональной подготовки кадров ОВД; устранение несогласованностей и противоречий действующей системы источников правового регулирования и т.д.).

В приложениях приведены обобщенные результаты опросов 984 сотрудников кадровых аппаратов органов внутренних дел из 82-х субъектов Российской Федерации и 459 человек из числа профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений МВД России различных типов и видов, проведенного диссертантом в 2004-2007 гг. по вопросам состояния, определения эффективности и направлений совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации.

Основные положения диссертации отражены в 34-х публикациях автора общим объемом 51,4 п.л., из них - 2 монографии общим объемом 33,5 п.л.; 1 учебник (в соавторстве) объемом 16,3 п.л./ 1,2 п.л.; 31 научная статья, в том числе 4 работы в соавторстве, объемом 1,6 п.л.:

Монографии:

1. Кобозев А.А. Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел России: исторический и организационно-правовой аспекты: Монография. – Домодедово: СПИЭБ, 2005. – 22,0 п.л.

2. Кобозев А.А. Правовое регулирование деятельности системы профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации: Монография. – М.: Ависта консалтинг, 2007. - 11,5 п.л.

Учебники и учебные пособия:

3. Веремеенко И.И., Килясханов И.Ш., Кобозев А.А. и др. Управление деятельностью служб общественной безопасности: Учебник для слушателей Академии управления МВД России / Под ред. Ю.Н. Ольховникова, Ф.Е. Колонтаевского. Ч. 1. – М.: Академия управления МВД России, 2000. – 16,3 п.л./1,2 п.л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

4. Кобозев А.А. Приоритетные направления совершенствования системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел Российской Федерации в современных условиях // Современное управление. 2004. № 11. - 1,0 п.л.

5. Кобозев А.А. Генезис юридического образования и его значение в подготовке кадров правоохранительных органов // Социально-гуманитарные знания. 2005. № 1. - 0,8 п.л.

6. Кобозев А.А. Социальное назначение и сущность профессиональной подготовки в системе МВД России // Право и образование. 2005. № 4. – 0,7 п.л.

7. Кобозев А.А. Организационно-правовые проблемы становления подготовки кадров полиции в Российской империи // История государства и права. 2005. № 5. – 0,3 п.л.

8. Кобозев А.А. Профессиональная подготовка полицейских кадров в период образования и становления МВД Российской империи // История государства и права. 2006. № 5. – 0,5 п.л.

9. Кобозев А.А. Система подготовки кадров полиции и милиции России // Вестник Московского университета МВД России. 2006. № 2. – 0,5 п.л.

10. Кобозев А.А. Правовое регулирование профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел: понятие, сфера, механизм // Право и образование. 2006. № 4. – 1,3 п.л.

11. Кобозев А.А. Роль профессиональной подготовки кадров в реформировании полиции России // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 4. – 0,6 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

12. Кобозев А.А. Правовое регулирование деятельности дежурных частей горрайорганов внутренних дел (учебные материалы для чтения лекции и проведения семинарского занятия): Сборник научных статей преподавателей и выпускных работ слушателей школы педагогического мастерства за 1995-1997 гг. – М.: Академия управления МВД России, 1997. – 1,4 п.л.

13. Кобозев А.А. Становление и проблемы дальнейшего развития Колледжей милиции московского региона // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров: Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции (18 ноября 1999 года). – Домодедово: ВИПК МВД России, 2000. – 0,5 п.л.

14. Кобозев А.А., Котельников В.П. Защита от несанкционированного доступа ресурсов и информации во внутренней сети Колледжа милиции при МЮИ МВД России: проблемы и пути решения // Проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации сотрудников МВД в области информационной безопасности: Сборник материалов научно-методической конференции (25 ноября 1999 года). – Домодедово: ВИПК МВД России, 2001. – 0,3 п.л. (авторство не разделено).

15. Кобозев А.А. Проблемные вопросы преподавания дисциплины «Административное право России» в образовательных учреждениях МВД России // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров: Материалы межвузовской научн.-практ. конференции (28 ноября 2001 года). Вып 1. – Домодедово: ВИПК МВД России. 2002. – 0,4 п.л.

16. Кобозев А.А., Васюкова О.В. Некоторые актуальные вопросы совершенствования кадрового обеспечения дежурных частей горрайорганов внутренних дел в современных условиях // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров: Материалы межвузовской научно-практической конференции (28 ноября 2001 года). Вып. 2. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2002. – 0,4 п.л. (авторство не разделено).

17. Кобозев А.А. Об итогах учебно-методической работы Колледжа милиции при Московском юридическом институте МВД России в 1-ом семестре 2001/2002 учебного года и задачах по совершенствованию учебного процесса в свете перехода на новый образовательный стандарт по специальности 0203 // Проблемы совершенствования подготовки сотрудников ОВД: Материалы совместного учеб.-метод. сбора преподавателей ВИПК МВД России и Колледжа милиции ГУВД г. Москвы. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2002. – 1,3 п.л.

18. Киселев Б.А., Кобозев А.А. К вопросу о дальнейшем развитии системы профессионального образования МВД России // Проблемы совершенствования подготовки сотрудников ОВД: Материалы совместного учеб.-метод. сбора преподавателей ВИПК МВД России и Колледжа милиции ГУВД г. Москвы. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2002. – 0,5 п.л. (авторство не разделено).

19. Киселев Б.А., Кобозев А.А. Колледжи и лицеи милиции: проблемы становления и развития // Профессионал: Популярно-правовой альманах МВД России. 2003. № 5. – 0,4 п.л. (авторство не разделено).

20. Кобозев А.А. К вопросу о роли гражданского контроля в системе подготовки кадров органов внутренних дел // Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики: Сборник статей. – М.: Академия управления МВД России, 2004. – 0,2 п.л.

21. Кобозев А.А. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования системы ранней профориентации молодежи на службу в органах внутренних дел Российской Федерации // Труды ВИПК МВД России: Вып. 3: Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки и переподготовки кадров: Материалы межвузовской научно-практической конференции (16 декабря 2003 г.) / Под науч. ред. В.В. Мотина. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2004. – 0,2 п.л.

22. Кобозев А.А. Молодежная политика Российской Федерации в сфере подготовки кадров органов внутренних дел: формирование и развитие // Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы: Сборник статей. - М.: Академия управления МВД России, 2004. – 0,4 п.л.

23. Кобозев А.А. Организационно-правовые проблемы деятельности колледжей милиции московского региона // Актуальные проблемы совершенствования работы с кадрами правоохранительных органов: Сборник материалов межведомственной научно-практической конференции (8 июня 2004 г.). – М.: Академия управления МВД России, 2004. – 0,3 п.л.

24. Кобозев А.А. Сущность профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации // Проблемы совершенствования образования в негосударственных ВУЗах: Материалы межвузовской научно-практи-ческой конференции (22 апреля 2004 г.) / Под ред. Н.Б. Бирюковой. – Домодедово: СПИЭБ, 2004. – 0,5 п.л.

25. Кобозев А.А. Система профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы // Правовые проблемы развития социальной сферы в Российской Федерации: Доклады и сообщения V Междунар. конф. Москва, 14 апреля 2005 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой - М.: РГГУ, 2005. – 0,4 п.л.

26. Кобозев А.А. О современном состоянии и необходимости дальнейшего совершенствования системы подготовки кадров органов внутренних дел // Труды ВИПК МВД России: Вып. 9: Актуальные проблемы кадрового обеспечения и управления персоналом ОВД: Материалы межвузовской научно-практичес-кой конференции (23 ноября 2004 г.) / Под общ. ред. В.В. Мотина; Сост. М.А. Акимова, Л.К. Пирогова. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2006. – 0,3 п.л.

27. Кобозев А.А. Структура исполнительной власти Российской Федерации и система профессиональной подготовки руководящих кадров МВД России // Юриспруденция: Научное издание. 2006. № 8. – 0,8 п.л.

28. Кобозев А.А. Формирование и развитие системы профессиональной подготовки кадров полиции и милиции России // Новые методики подготовки кадров полиции/милиции: Материалы международного семинара (24-25 января 2006 г.). - М.: Московский ун-т МВД России, изд-во «Щит-М», 2006. – 0,3 п.л.

29. Кобозев А.А. Профессионально-ориентированное обучение курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России по противодействию межнациональным конфликтам: проблемы и пути их решения // Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия: Материалы Всероссийской научно-практической конферен-ции в Академии управления МВД России 16 июня 2006 г. – М.: Академия управления МВД России – Тверь: ООО Издат-во «Триада», 2006. - 0,4 п.л.

30. Кобозев А.А. Организационно-управленческие функции системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел Российской Федерации: сущность и содержание // Труды ВИПК МВД России: Вып. 13: Актуальные проблемы кадрового обеспечения и управления персоналом органов внутренних дел: Материалы международной научно-практической конференции (24 ноября 2005 г.) / Под общ. ред. проф. В.В. Мотина; Сост. М.А. Акимова, Л.К. Пирогова. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2006. – 0,8 п.л.

31. Кобозев А.А. Научное обеспечение профессиональной подготовки кадров в образовательных учреждениях МВД России // Труды ВИПК МВД России: Вып. 12: Актуальные проблемы организации научной деятельности образовательных учреждений дополнительного профессионального образования: Материалы международной конференции (20 октября 2005 г.) / Под общ. ред. В.В. Мотина. – Домодедово: ВИПК МВД России, 2006. – 0,3 п.л.

32. Кобозев А.А. Стратегические приоритеты развития системы профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел: Подготовка кадров для силовых структур: современные направления и образовательные технологии: Материалы двенадцатой всеросс. научн.-метод. конф. (15-16 февраля 2007 г.). – Иркутск: Восточно-Сибирский институт МВД России, 2007. – 0,3 п.л.

33. Кобозев А.А. Законодательное регулирование профессиональной подготовки кадров ОВД Российской Федерации // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки сотрудников ОВД: Материалы международной научно-практической конференции (23 ноября 2006 г.). - Домодедово: ВИПК МВД России, 2007. – 0,2 п.л.

34. Кобозев А.А. Системный подход к оптимизации профессиональной подготовки кадров органов внутренних дел Российской Федерации // Актуальные проблемы совершенствования профессиональной подготовки сотрудников ОВД: Материалы международной научно-практической конференции (23 ноября 2006 г.). - Домодедово: ВИПК МВД России, 2007. – 0, 4 п.л.

Алексей Анатольевич КОБОЗЕВ

________________________________________________________________

Подписано в печать 20.06.2007 г. Формат 60х84

Усл. печ. л. 2,8 Уч. изд. л. 2,6

Тираж 100 экз. Заказ №

________________________________________________________________

Центр оперативной полиграфии

ФГОУ ВПО РГАУ – МСХА им. К.А. Тимирязева

127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44

---

^[1]  Направления, основные мероприятия и параметры приоритетного национального проекта «Образование», утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.).

^[2] Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. – С. 2.

^[3] Что является приоритетным в работе милиции: Сборник материалов расширенного заседания коллегии МВД России. – М.: ДКО МВД России, 2006. – С. 7, 23-24.

^[1] См., наприм.: Концепцию кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 11 января 1999 г. № 12 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1»; Концепцию совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации, утв. приказом МВД России от 6 ноября 2003 г. № 829 «Об объявлении решения коллегии МВД России от 22 октября 2003 г. № 5 км/2».

^[2] Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2005 г. № 1340-р // СЗ РФ. 2005. № 37, Ст. 3752.

^[1] Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая. – С. 2.

^[1] Приложение к приказу Минобрнауки России от 15 февраля 2005 г. № 40 // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. 2005, № 4.