WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений

На правах рукописи

Михалычева Юлия Сергеевна

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Специальность: 12.00.02 конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2007

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель: доктор психологических наук, профессор

Герасимов Вячеслав Михайлович

Научный консультант: доктор юридических наук

Голубев Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Елисеев Борис Петрович,

кандидат юридических наук

Эпштейн Семион

Ведущая организация: Всероссийская государственная налоговая
академия Министерства финансов

Российской Федерации

Защита состоится 24 января 2008 года в 12.00 часов на заседании диссертационного Совета Д- 502.006.001 по юридическим наукам Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан 21 декабря 2007 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Е.Ю.Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется научной и практической значимостью совершенствования публично-правового механизма наделения и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Увеличение объема полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставило на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Вступившие в силу в последнее время нормативные правовые акты,
в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В условиях отсутствия законодательного единообразия, наличия пробелов в нем на муниципальном уровне правоприменитель зачастую вырабатывает небесспорные решения для выхода из сложившейся ситуации. Правовые коллизии оказывают негативное, ограничительное влияние на правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне.

Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи с реформированием системы местного самоуправления, разграничением государственной собственности на землю, формированием новых границ муниципальных образований, обуславливают потребность совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Реализация присущих органам местного самоуправления полномочий в данной сфере требует сбалансированного, целенаправленного функционирования субъектов самоуправления на основе познания и использования присущих данной системе объективных закономерностей в интересах ее совершенствования, реализации конституционных целей.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как важнейший принцип основ конституционного строя, признает его в качестве самостоятельной формы осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4).

Эти и другие вопросы предопределяют актуальность и значимость диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теория и практика установления полномочий местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений относятся к числу разработанных тем в отечественной и зарубежной правовой науке. С принятием новых правовых норм, регулирующих систему полномочий органов местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений, возросло число научных исследований по данной проблематике.

Так, различные аспекты правового обеспечения функционирования реформы местного самоуправления рассматриваются в работах С.А.Авакьяна, А.О.Александрова, И.Н.Барцица, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака, Е.В.Першина, Н.Л.Нешина, А.З.Рудена, А.А.Сергеева, Л.Б.Соболева, С.Ю.Фабричного и др. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления исследуются в трудах В.М.Герасимова, Б.П.Елисеева, А.Н.Королева, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака, Т.В.Нечаевой, М.В.Столярова, Ю.К.Толстого, Т.Я.Хабриевой, С.Эпштейна и др.



Совершенствование земельного законодательства, правовое обеспечение земельной реформы рассматриваются в трудах С.А.Боголюбова, Г.Е.Быстрова, Т.В.Крамкова, О.Б.Лепко, А.Л.Оверчук, П.Н.Павлова, Е.А.Суханова, Н.А.Сыроедова и др. Вопросы публичной собственности на землю представлены в трудах Г.А.Аксененок, Г.Н.Андреевой, А.В.Венедиктова, Н.Д.Казанцева, А.М.Турубинер и др. Соотношения земельного права с другими отраслями права анализируются в исследованиях С.С.Алексеева, С.А.Боголюбова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Л.А.Грось, Ю.Г.Жарикова, О.С.Иоффе, И.А.Иконицкой, В.П.Камышанского, О.И.Крассова, Д.И.Мейера, Е.А.Суханова, О.Н.Садикова, Н.А.Сыроедова, В.В.Чубарова, В.В.Устиновой, В.А.Хохлова, С.А.Хохлова, Г.Ф.Шершеневича, Л.В.Щенниковой и др.

Вместе с тем, несмотря на достаточно широкий круг публикаций по проблемам организации местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений, ряд вопросов, связанных с конституционно-правовым обеспечением полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, до настоящего времени не получил должного рассмотрения и не отвечает современным потребностям развития теории и практики.

Практически нет специальных исследований, рассматривающих в единстве проблемы муниципальной и земельной реформы. Более того, если в научном плане наличие множества различных подходов, концепций служит уяснению различных сторон правового регулирования полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, то для практики необходимо единообразное понимание всех новелл. Требуется выработка унифицированных рекомендаций по устранению возникших и недопущению новых правовых коллизий.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые акты, регулирующие осуществление властных полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в системе нормативных правовых актов.

Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое обоснование и формулирование основных направлений совершенствования правового механизма установления и регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений; внесение предложений по согласованию норм конституционного и муниципального права с нормами земельного, водного, лесного и других отраслей законодательства.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих
задач:

– обобщить теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления, уточнить содержание понятий «полномочия органов местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»;

- формализовать и классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений;

– представить конституционно-правовые основы, перечень и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в различных отраслях российского законодательства;

– определить объем и структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления применительно к правовому режиму земель и типам муниципальных образований;

– сформулировать предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм и отношений. Использованы научные разработки в области теории права и государства, конституционного и муниципального права, отраслевых юридических наук. Диссертант руководствовался следующими методами: системным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и другими.

Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации и учредительные акты ряда зарубежных стран, ратифицированные Россией международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика, решения органов конституционного правосудия, экспертные оценки ведущих юристов, а также заключения экспертов по законопроектам, относящиеся к исследуемой области.

Научная новизна диссертации заключается в обосновании комплексного публично-правового института полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, включающего в себя совокупность правовых норм различных отраслей права. Уточнено содержание и дана характеристика правовой категории «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений».

Установлено, что перечень, содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений не полностью соответствует конституционным нормам и общепризнанным принципам и нормам международного права. Полномочия местного самоуправления не являются полными и исключительными.

Выявлено, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не формализованы виды, объем и структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. В статутном законе отсутствует значительная часть предметов ведения местного самоуправления, установленных в отраслевом законодательстве. Недостаточно полно отражены полномочия населения. Отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям. Разнообразие в подходах к толкованию взаимоотношений норм муниципального, земельного, градостроительного, гражданского и др. отраслей права, отсутствие эффективного механизма согласования применяемых правовых средств отрицательно сказывается на правоприменительной практике.

Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию процессов нормативно-правового наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений. К таковым относятся унификация и стандартизация полномочий муниципальных органов, устранение противоречивости и непоследовательности федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также несоответствия в ряде случаев регионального законодательства федеральному.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. В нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствует единый подход к выделению перечня и видов, определению субъекта и содержания, а также правил группировки полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, что отрицательно сказывается в целом на правотворчестве, правоприменении и реализации отдельных полномочий. В связи с чем необходимо установить универсальный принцип определения круга полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений и сформировать стандарты, систематизировать виды и уточнить содержание полномочий органов местного самоуправления в данной области.

2. Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам земельных отношений (что следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.) должно осуществляться с соответствующим финансово-экономическим обоснованием и соблюдением принципа соразмерности полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам для недопущения дисбаланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.





На практике данная проблема решается не в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств.

4. Полноценной реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений препятствует:

– непоследовательность регулирования вопросов взимания земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;

– непоследовательность регулирования вопросов переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, ст. 3 и ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функционирования местного самоуправления, продвижение муниципальной и земельной реформ. Автором обоснованы направления совершенствования конституционно-правового обеспечения закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, приведение в соответствие нормативно-правовой базы полномочий органов местного самоуправления во взаимоувязке с земельным, бюджетным, налоговым, градостроительным и др. кодексами, федеральным и региональным законодательством.

Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования земельных отношений на муниципальном уровне, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, конституционного, муниципального и земельного права.

Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для использования в преподавательской и исследовательской работе в области конституционного и муниципального права, раскрытия проблем реализации земельных отношений на местном уровне в Российской Федерации, составления учебных программ по юриспруденции, учебных, учебно-методических пособий, чтении спецкурсов.

Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертационного исследования докладывались на теоретических семинарах, получили практическую апробацию в ходе участия в научных и научно-практических конференциях, семинарах. В том числе: «Задачи муниципальных органов власти в создании Государственного кадастра объектов недвижимости» (г. Тверь 2005 г.), «Роль права в обеспечении национальных интересов» (г. Москва 2005 г.), «Проблемы земельной реформы на муниципальном уровне», (г. Руза 2005 г.), «Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ» (г. Москва 2006 г.), «Кубань 2007» (г. Сочи 2007 г.), «Земля и бизнес» (г. Москва 2007 г.) и другие.

Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций. Материалы диссертационного исследования, выводы и предложения использовались автором в профессиональной деятельности в качестве практикующего юриста.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, соответствует логике работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, специальной литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность диссертационного исследования, раскрыты степень научной разработанности, объект, предмет, цель, задачи, теоретико-методологическая и правовая основа диссертации, научная новизна, положения, выносимые на защиту, теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений» проанализирован отечественный и зарубежный опыт формулирования круга полномочий местного самоуправления.

Отмечено, что полномочия (англ. procuracy; нем. vollmacht; фр. procuration) занимают одно из центральных мест в правовой теории и практике местного самоуправления. По своей сути муниципальные полномочия – это основополагающие идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления, обусловленные природой данного института.

Истоки определения содержания «полномочий местного самоуправления» уходят своими корнями в далекое прошлое. Еще в Древнем Риме в 45 году до н.э. законом о местном самоуправлении были определены основные функции (полномочия) местных органов, отличные от функций территориальных органов, создаваемых центром. Значительно позже возникли различные теории местного самоуправления, в рамках которых существуют особые подходы к объему и содержанию полномочий.

В современной юридической науке термин «полномочия», как правило, используется для обозначения официально предоставленной субъекту совокупности прав и обязанностей в определенной сфере деятельности, в определенных целях, на определенный срок, в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных властно-распорядительных действий.

Среди отечественных и зарубежных ученых существуют различные точки зрения относительно содержания понятия «полномочия органов местного самоуправления», прежде всего, как совокупности прав и обязанностей субъекта полномочий. При разнообразии подходов всех их объединяет мнение, что посредством полномочий происходит правовое регулирование общественных отношений, что само существование местного самоуправления немыслимо без наделения его властными полномочиями. При этом, защита и усиление независимости местных властей Европейской хартией местного самоуправления рассматривается как необходимое, предварительное условие устойчивого развития.

В сфере земельных отношений любое государство осуществляет свои традиционные функции по установлению основ государственной политики в области регулирования земельных отношений, установлению ограничений прав правообладателей земельных участков, установлению ограничений оборотоспособности земельных участков. Определенные полномочия в данной сфере закреплены и за органами местного самоуправления.

Современные подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений ориентируют на реализацию принципов народовластия, справедливости, самостоятельности, соразмерности, эффективности, публичности, открытости, целевого использования земли, в том числе планирования в сфере землепользования, регистрации земель, управления, администрирования, информации, государственных и частных прав на землю, вопросов арендной платы, налогообложения и другие.

Проведенный анализ показал, что полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, прежде всего, выступают в форме правомочий (т.е. предусмотренных законом возможностей участника правоотношений (субъекта полномочий) осуществлять определенные действия или требовать известных действий от другого участника этого правоотношения).

В объективном смысле полномочия есть совокупность правовых норм, закрепляющих, регулирующих и охраняющих права конкретных субъектов муниципального права. В субъективном смысле полномочия – это право конкретного субъекта муниципального права осуществлять определенную публичную деятельность в сфере земельных отношений (правотворческую, организационно-распорядительную, правоприменительную и др.), требовать действий от других участников правоотношений; владеть, пользоваться и распоряжаться землей.

Результаты исследования показали, что для англосаксонской системы права характерна значительная автономия органов местного самоуправления от государства, широкий круг собственных полномочий. Континентальной системы права присущи прямое государственное управление, осуществляемое по принципу «пирамиды» – вертикального подчинения нижестоящих звеньев вышестоящим, доминирование государственных полномочий.

Англосаксонский тип функционирования местного самоуправления (Англия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.) характеризует принцип, в соответствии с которым муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них. Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом intel vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать лишь те действия, которые лишь прямо прописаны законом. В противном случае акты местного самоуправления считаются совершенными с превышением полномочий (intel vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Дополнительные полномочия устанавливаются местными и частными парламентскими статутами.

Для континентального типа правового регулирования функционирования местного самоуправления характерно слияние органов местного самоуправления с системой органов государственной власти. Муниципальные органы, являясь «агентами» центра на местах, решают наряду с общими вопросами вопросы местного значения, либо приобретают внешние черты государственных органов, в действительности имея иную правовую природу. Французскую модель местного самоуправления характеризует принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

В федеративных государствах полномочия местного самоуправления в сфере землепользования являются производными и вытекают из предметов ведения Федерации или Федерации и ее субъектов. США, Германия не имеют специального федерального закона о местном самоуправлении, предоставляя субъектам Федерации право осуществлять в полной мере законодательное регулирование вопросов местного самоуправления. Американская правовая доктрина устанавливает принцип: «муниципалитеты – креатура штатов». В Германии конкретные вопросы организации местного самоуправления регламентируются конституциями земель.

Отмечено, что сущность и содержание полномочий местного самоуправления наиболее отчетливо проявляется в ходе их классификации. Традиционная классификация полномочий местного самоуправления ограничивается выделением полномочий: 1) установленных законами, 2) делегированных государством (осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления) и 3) добровольных.

Анализ нормативных правовых актов позволил выделить и классифицировать множество различных видов полномочий, присущих местному самоуправлению в сфере земельных отношений. В качестве таковых рассмотрены полномочия общего, конкретного и обеспечительного характера.

В зависимости от сфер регулирования земельных отношений, предписаний, времени действия и др. диссертант выделил и рассмотрел полномочия: материальные, процессуальные; управомочивающие, обязывающие, запрещающие; постоянного, временного действия; действующие на всей территории, на части территории; императивные, диспозитивные; поощрительные, рекомендательные, контрольные, координирующие, компенсационные, коллизионные, чрезвычайные. А также полномочия: неограниченные (ограниченные), адекватные (неадекватные), осуществимые (неосуществимые), достаточные (недостаточные), фрагментарные (не фрагментарные), реализуемые (не реализуемые), контролируемые (не контролируемые), организационно и материально обеспеченные (не обеспеченные), административные, линейные, параллельные, рекомендательные, функциональные и др.

Отмечено, что полномочия местного самоуправления по управлению земельными ресурсами имеют специфический характер, относятся к категории прав, осуществляемых совместно с органами государственной власти, поскольку публично-правовая сфера относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), а сфера земельных отношений согласно Конституции РФ (ст. 72 Конституции Российской Федерации) относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В главе второй «Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права» рассмотрены конституционно-правовые основы, а также нормы иных отраслей российского законодательства, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В качестве конституционно-правовых основ полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в Российской Федерации приведены Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, федеральные конституционные законы, Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан.

Важное значение имеет Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г., обращающее внимание на увеличение объема полномочий региональных и местных властей, расширение компетенции и возможностей местных органов власти, передачу важнейших полномочий органами местного самоуправления в области градостроительства, земельных, водных и лесных отношений.

Из анализа положений Конституции Российской Федерации (прежде всего ст. 12, 130 – 133) следует, что государство признает за местным самоуправлением определенную совокупность полномочий, необходимых для самостоятельной реализации под свою ответственность целей, задач и функций местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений.

Понятие «полномочия органов местного самоуправления», впервые формализованное в Конституции Российской Федерации 1993 года, опирается на конституционные нормы, утверждающие народовластие (ст. 3), не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12), признающие, гарантирующие самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130).

Конституционно-правовыми основами полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений выступают следующие положения: местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130); владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36); условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона (ч. 3 ст. 33); земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что земля может находиться в муниципальной собственности (ст. 9).

Среди конституционно-правовых основ полномочий местного самоуправления важное значение имеет принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений включают собственные полномочия и делегированные. В качестве собственных полномочий выступают полномочия, признаваемые за местным самоуправлением государством, обеспечивающие самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в т.ч. управления муниципальной собственностью (землей). В качестве делегированных полномочий выступают отдельные государственные полномочия – полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. В случае делегирования государством полномочий предусматривается одновременная передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Отмечено, что в субъектах Федерации закреплена не только норма о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, но и условия их передачи. Так, в ст. 9 закона «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» закреплены: норма о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, условия передачи, а также требования к нормативному акту, которым устанавливаются эти полномочия.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), закрепляя самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения» (ч. 2 ст. 1), разделяет вопросы местного значения, полномочия по территориальному принципу: поселений (ст. 14); района (ст. 15); городского округа (ст. 16). Федеральный закон № 131-ФЗ дает открытый перечень полномочий.

Подчеркнуто, что если положения Конституции Российской Федерации характеризует устойчивость, то Федеральному закону № 131-ФЗ присущи нестабильность, отсутствие устойчивости правовых норм, фиксирующих в той или иной мере полномочия местного самоуправления. За время действия закона было внесено около 30 поправок и изменений.

Указано, что земельные отношения в отраслевом законодательстве имеют специфический характер, поскольку относятся к категории прав, осуществляемых совместно с органами государственной власти, фиксируемых и регулируемых нормами различных отраслей права. Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений содержатся в значительном количестве разноотраслевых нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации, а также непосредственно муниципальных образований.

Нормы, закрепляющие полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, выступая как нормы различных, разнородных отраслей права, представляют собой самостоятельный (предметно однородный) комплексный публично-правовой институт, который характеризуется тесным переплетением публично-правовых и частно-правовых норм в российском законодательстве, а также крайне сложным характером взаимосвязи.

Структура публично-правового института полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений имеет публично-частный характер, выражающийся в существовании взаимодействующих подсистем – земельно-управленческих (публичных) и земельно-имущественных (частных) отношений.

Земельно-управленческие (публичные) отношения отвечают требованиям ст. 132 Конституции Российской Федерации, своим объектом имеют землю, регулируются системой публичных норм конституционного и муниципального права, земельного права, публичными нормами лесного, водного и др. кодексов Российской Федерации.

Земельно-имущественные отношения отвечают требованиям ст. 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, построены на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон; своим объектом имеют земельные участки как объекты гражданских вещных и (или) обязательных прав; регулируются системой норм гражданского права, складывающейся под воздействием публично-правового регулирования земельно-управленческих отношений.

Целью системы земельно-управленческих отношений на муниципальном уровне является организация охраны и рационального использования земель, целью же системы земельно-имущественных отношений выступает организация стабильного гражданского оборота земли. Введение публично-правовых обременений достигается путем использования императивных норм, применение которых связано с необходимостью реализации и защиты публичных интересов. Публично-правовые императивы в сфере земельных отношений опосредуют публичный сервитут, устанавливаемый законом или иным нормативным актом для обеспечения интересов государства и местного самоуправления. В свою очередь значительные ограничения участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях устанавливает антимонопольное законодательство.

Исследование показало, что отраслевое и управленческое многообразие, существование комплексного регулирования без согласования применяемых правовых средств в ряде ситуаций приводит к появлению значительного количества юридических коллизий. Имеют место случаи, когда нормам муниципального права противоречат нормы других отраслей права: административного, гражданского, финансового, градостроительного, земельного, экологического. При этом статус и полномочия местного самоуправления применительно к участию в гражданско-правовых отношениях толкуется не всегда однозначно как законодателями, так и правоприменителями. По существу имеющиеся проблемы и противоречия в области регулирования земельных отношений представляют собой результат столкновения публично-правового и частно-правового регулирования данного предмета.

Если исходить из того, что публично-правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне является инструментом правового регламентирования в других отраслях права, то оно выступает как процесс упорядочения норм профилирующих и специальных отраслей. Вместе с тем, в настоящее время законодатель не дает четкого ответа на вопрос о соотношении полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в нормах муниципального, земельного, гражданского, градостроительного и др. законодательства.

Сделан вывод, что основными формами реализации полномочий органов местной самоуправления в сфере земельных отношений являются правотворчество и правоприменение. Правотворчество органов местного самоуправления в сфере земельных отношений реализуется посредством деятельности уполномоченных субъектов местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых норм. Правотворчество выражается в принятии муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования, закреплении полномочий в системе местного самоуправления в сфере земельных отношений, разграничении прав и обязанностей субъектов полномочий, внесении изменений или дополнений и т.д.

Правоприменение выражается в организационном и материально-техническом обеспечении подготовки, проведения, организации выполнения правовых норм, программ землепользования, организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние земельных участков и т.д.

Должное правоприменение всегда является залогом точного и неукоснительного исполнения действующего законодательства. Однако отсутствие единообразия в подходах к толкованию норм права и органа власти, имеющего право давать официальное толкование таких норм, не всегда позволяет органам местного самоуправления и их должностным лицам правильно определять, в каких случаях в сфере земельных отношений они обязаны реализовать то или иное право, а в каких – действовать по усмотрению.

Во всех случаях, когда речь идет о такой форме реализации полномочий органов местного самоуправления, как правоприменение, все действия должностных лиц органов местного самоуправления и решения органов местного самоуправления должны быть основаны на нормах права. Вместе с тем, до сих пор не решена принципиальная для правоприменительной практики задача – определение межотраслевого приоритета в случае противоречия между актами законодательства. Не установлено, какой из регуляторов имеет приоритет. В п. 2 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к земельным отношениям нормы ряда отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. Законодательство об общих принципах местного самоуправления не входит в указанный перечень. В свою очередь, Федеральный закон
№ 131-ФЗ претендует на первенство в регулировании вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления.

В целом несовершенство правоприменительной и правореализационной практики обусловлено, с одной стороны, противоречиями регулирования полномочий органов местного самоуправления в разных отраслях права, с другой стороны, сходством правовых институтов развиваемых как в муниципальном, земельном, гражданском, так и в других отраслях законодательства.

В главе третьей «Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений» исследована сущностная сторона круга полномочий, закрепленных в российском законодательстве.

Отмечено, что опыт муниципальной и земельной реформы показал, что в России созданы правовые основы регулирования земельных отношений, позволяющие органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др.

В то же время исследование показало, что в нормативных актах субъектов Российской Федерации нет единого подхода к выделению и группировке полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. Одни акты содержат две, другие – три группы полномочий. Подавляющая часть законов Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативных актов местного самоуправления придерживается установленной в Конституции РФ бинарной модели полномочий (собственных и делегированных).

В реальности анализ российского законодательства показывает, что в области местного самоуправления в сфере земельных отношений присутствуют полномочия органов государственной власти и полномочия местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти включают в себя полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ), а также отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ).

Полномочия органов местного самоуправления состоят из собственных полномочий органов местного самоуправления, полномочий делегированных местному самоуправлению, а также добровольных полномочий.

Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключаются в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также осуществлении исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Полномочия местного самоуправления в Федеральном законе Российской Федерации № 131-ФЗ представлены в опосредованном виде. В главе 3 обозначены вопросы местного значения поселений (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16), а также права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1), городского округа (ст. 16.1).

Полномочия местного самоуправления в законе № 131-ФЗ представлены в опосредованном виде, поскольку в ст.17 закреплены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, однако полномочия в сфере земельных отношений никак не обозначены, если не считать того, что перечень полномочий носит открытый характер. Установленные законом права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1), городского округа (ст. 16.1) также не затрагивают сферу земельных отношений.

В ст. 14, 15, 16 перечислен усеченный круг вопросов местного значения, относящихся к сфере земельных отношений поселения, муниципального района, городского округа. Фактически из норм указанного закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, городского округа.

Законодательно установлено (ст. 18 Федерального закона № 131-ФЗ), что перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный закон, в этой связи возникает вопрос о легитимности полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в других нормативных правовых актах. Так, в федеральном законодательстве применительно к земельным отношениям зафиксированы следующие полномочия органов местного самоуправления: владение, пользование, распоряжение, осуществление мер по предотвращению негативного воздействия, ликвидация их последствий, осуществление мер по охране, установлению ставок платы, установление правил использования объектов, предоставление информации (ст. 27 Водного кодекса РФ); издание муниципальных правовых актов в соответствии с федеральным и региональным законодательством (ст. 2, 43, 79 Лесного кодекса РФ); подготовка и утверждение документов территориального планирования, утверждение местных нормативов, правил землепользования и застройки, принятия решений о развитии застроенных территорий, ведение информационных систем (ст. 8 Градостроительного кодекса РФ); распоряжение участками, государственная собственность на которые не разграничена (ст. 10 Федерального закона Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137 - ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»).

Исследование показало, что в отраслевых законах наблюдается преобладание перечня полномочий федеральных и региональных органов государственной власти над полномочиями органов местного самоуправления. Перечень полномочий, включенных в федеральные законы и в нормативные акты субъектов Федерации, во многом совпадает. В то же время, в значительном числе правовых актов субъектов Федерации полномочия местного самоуправления сгруппированы по отраслям. В этой связи предлагается установить полномочия местного самоуправления по сферам, отраслям, направлениям, что позволит изложить их в более полной форме, либо использовать отсылочный вариант.

Анализ состояния отечественного законодательства показывает, что применительно к имеющейся классификации полномочий сфера земельных отношений характеризуется значительными пробелами установления системы взаимосвязанных, взаимосогласованных полномочий местного самоуправления в различных нормативных актах.

Основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений установлены ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд; установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства (п.1 ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации), установление порядка ведения муниципального земельного контроля (п. 2 ст. 72 Земельного кодексаРоссийской Федерации), управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Обращается внимание, что в соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению государственного земельного кадастра (ст. 11). То же самое прописано в Федеральном Законе от 16 января 1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 6).

Федеральное законодательство устанавливает только лишь исключительные полномочия представительного органа, ничего не упоминая о полномочиях исполнительных органов, должностных лиц, а также о вопросах, решаемых на местных референдумах, собраниях и сходах граждан.

В законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении используется различный подход к закреплению полномочий представительного органа местного самоуправления. Так, многие законы субъектов Российской Федерации просто воспроизводят соответствующие статьи Федерального закона (законы о местном самоуправлении республики Дагестан, Карачаево-Черкесской Республики, Приморского края, Белгородской, Иркутской, Костромской, Московской, Оренбургской, Рязанской областей и других). В то же время в ряде субъектов Федерации за представительными органами местного самоуправления закреплен более широкий круг вопросов. К ним можно отнести законы о местном самоуправлении Республик Адыгея, Карелия, Архангельской, Вологодской, Магаданской, Омской областей и ряда других.

Полномочия представительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений более детально определены в уставах муниципальных образований. Однако единого подхода к определению полномочий исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований нет.

Законы о местном самоуправлении значительной части субъектов Российской Федерации определяют полномочия исполнительных органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в общем плане, путем выделения наиболее крупных направлений деятельности. Как правило, это: управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом; разработка проектов местного бюджета и подготовка отчетов об исполнении местного бюджета; разработка планов и программ развития территории и поселений; обеспечение санитарного состояния территории и многие другие вопросы. Компетенция исполнительных органов выражена либо через полномочия, предоставляемые главе местного самоуправления (главе администрации), либо через полномочия местной администрации, как коллегиального органа местного самоуправления.

Подчеркнуто отсутствие единого унифицированного подхода к определению полномочий органов местного самоуправления в федеральных законах, законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.

Отмечено, что структура полномочий, их правовая природа определяется характером тех общественных отношений, которые подлежат регулированию, с учетом того, что в состав территорий поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ). В тоже время исследование показало взаимообусловленность полномочий местного самоуправления правовым режимом земель, типом муниципального образования. Учитывая, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории, законодатель по существу предлагает определять полномочия местного самоуправления отдельно к каждой категории. Кроме этого, специфические полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений возникают в связи с установлением федеральным законодательством положения, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей нормативными правовыми актами органов местного самоуправления может быть установлен особый правовой режим использования земель (п. 3 ст. 7 Земельного кодекса РФ).

Действующее законодательство связывает полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений с типом муниципальных образований:

1) муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения,

2) городские, сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов,

3) закрытые административно-территориальные образования, наукограды, города федерального значения, приграничные территории, районы крайнего Севера и приравненные к ним местности.

В итоге в отечественном законодательстве латентно присутствует более сотни различных видов полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.

В противоречии с Европейской хартией местного самоуправления российское законодательство допускает возможность сужения прав муниципалитетов. Так, в ряде отраслевых законов, включающих нормы, относящиеся к сфере земельных отношений, установлено, что в Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления могут быть возложены законом соответствующих субъектов Федерации на органы государственной власти городов федерального значения. Кроме того, п. 10 ст. 3 Федерального закона № 137-ФЗ предусмотрел возможность закрепления региональными законами полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации за исполнительными органами государственной власти данных субъектов. То есть, нарушается принцип самостоятельности и полноты местного самоуправления.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формулируются основные выводы, предложения.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Михалычева Ю.С. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений // Современное право. – 2007. – № 8 (1). –
0,5 п.л.

2. Михалычева Ю.С. Конституционно-правовые основы полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (электронное научное издание). – htt: //oad.rags.ru / vestnikrags / index. htm, 2007. – № 4. – 0,5 п.л.

3. Михалычева Ю.С. Виды, объем и содержание полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в российской законодательстве. // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (электронное научное издание). – htt: //oad. rags.ru / vestnukrags / index. htm, 2007. – № 4. – 0,5 п.л.

4. Михалычева Ю.С. Международный опыт правового обеспечения муниципального регулирования земельных отношений. – М.: РАГС, 2007. –
0,8 п.л.

5. Михалычева Ю.С. Конституционно-правовое обеспечение муниципального регулирования земельных отношений в Российской Федерации. – М.: «Пашков дом», 2006. – 7,0 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Михалычевой Юлии Сергеевны

Тема диссертационного исследования

Полномочия органов местного самоуправления

в сфере земельных отношений

Научный руководитель

доктор психологических наук, профессор

Герасимов Вячеслав Михайлович

Научный консультант

доктор юридических наук

Голубев Сергей Александрович

Изготовление оригинал-макета

Михалычевой Юлии Сергеевны

Подписано в печать 5 декабря 2007 г. Тираж 80 экз.

Усл.п.л. 1,5

Российская академия государственной службы

При Президенте РФ

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ____

119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.



 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.