Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в россии
На правах рукописи
Варлен Мария Викторовна
Институт депутатского мандата в теории и практике
народного представительства в России
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2011
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права
России Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина
| Научный консультант: | доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Козлова Екатерина Ивановна |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Страшун Борис Александрович |
| доктор юридических наук, профессор Булаков Олег Николаевич доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Гранкин Игорь Васильевич | |
| Ведущая организация: | Саратовская государственная академия права |
Защита состоится 27 апреля 2011 года в 12.00 на заседании диссертационного совета
Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии имени О.Е.Кутафина, г. Москва, 123995, ул. Садовая Кудринская, д.9, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной
юридической академии имени О.Е.Кутафина.
Автореферат разослан марта 2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,
Заслуженный деятель науки
Российской Федерации,
доктор юридических наук,
профессор Н.А. Михалева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность исследования.
Народное представительство – многогранная конституционно-правовая категория, сущность которой проявляется в институциональном, функциональном и правореализационном аспектах. Во-первых, народное представительство есть институт конституционного права, т.е. система правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности органов народного представительства. Во-вторых, народное представительство это функция, осуществляемая прежде всего выборными органами публичной власти, поскольку народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом, – Президента РФ, глав муниципальных образований. При таком подходе исходным следует признать организационный фактор – производность соответствующих лиц от народа, их выборность. Таким образом, если лицо избрано народом (населением) и обязано в своей деятельности выражать (учитывать) его интересы, то есть основания в строго определенном смысле считать такое лицо народным представителем. Отношения, возникающие в связи с деятельностью такого лица или органа, в состав которого оно входит, есть отношения народного представительства в широком смысле. В-третьих, народное представительство есть конституционное правоотношение, юридическая связь между субъектами права, предполагающая совокупность взаимных прав и обязанностей представителей и представляемых.
Современная научная концепция депутатского мандата должна учитывать каждый из названных трех аспектов, однако понимание депутатского мандата как института конституционного права является определяющим. В тех случаях, когда органы народного представительства реализуют функцию народного представительства, функциональный аспект становится органической частью аспекта институционального, если не принимать во внимание ряд проблем, связанных с деятельностью государственных и муниципальных органов, которые не относятся к числу выборных. Тот же принцип характерен и для соотношения правореализационного и институционального аспектов народного представительства, поскольку нормы конституционного права, образующие институт народного представительства, реализуются в конституционных правоотношениях.
Конституционный институт народного представительства неразрывно связан с конструкцией депутатского мандата. При исследовании юридической природы депутатского мандата принято акцентировать внимание на его классификации в качестве императивного или свободного, из чего обычно следуют выводы, касающиеся допустимости или недопустимости наказов, поручений избирателей, а также возможности или невозможности досрочного отзыва депутата. Данный методологический подход во многом обусловлен противоречием между традициями отечественной государственно-правовой науки и мировой практикой, опирающейся преимущественно на концепцию свободного мандата.
Конституционные нормы определяют лишь основные направления деятельности российского парламентария; их конкретизация имеет место в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве, регулирующем мандат депутатов представительных органов разных уровней власти, а также пробелы в ряде вопросов, затрагивающих статус народного представителя в целом.
Среди проблем становления правового государства в России особое место занимают закономерности развития концепций депутатского мандата. Движение России к развитому парламентаризму заставило нас в ином свете посмотреть на, как казалось, уже устоявшийся в отечественной государственно-правовой практике институт. Правильное решение проблемы мандата народного представителя позволит более четко определить степень зависимости депутата от воли избирателей и меру его ответственности перед ними за свою деятельность.
Степень научной разработанности темы.
Среди первых отечественных исследователей статуса народного представителя, легитимности его деятельности выделим таких известных ученых-государствоведов, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, И.А.Азовкин, С.С.Алексеев, А.А.Безуглов, Н.А.Богданова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, И.В.Выдрин, Д.Л.Златопольский, Е.И.Козлова, Н.С.Крылова, В.А.Кряжков, М.И. Кукушкин, О.Е.Кутафин, В.В.Лапаева, В.А.Лебедев, С.В.Масленникова, Л.А.Нудненко, Б.А.Страшун, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, Г.Н.Чеботарев, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев, А.А.Югов.
Так, проблемы народовластия, парламентаризма, организации и деятельности представительных органов власти исследовались, в частности, в работах П.А.Астафичева, О.Н.Булакова, И.В.Гранкина, Е.И.Колюшина, В.А.Кочева, П.Н. Кириченко, Л.А.Кравченко, М.А.Краснова, А.Ф.Малого, С.В.Масленниковой, М.С.Матейковича, В.В.Невинского, Ж.И.Овсепян, И.П.Рыбкина, Г.Д.Садовниковой, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других.
Конституционно-правовой статус депутатов различных уровней, отдельные аспекты реализации его элементов, вопросы содержания депутатского мандата анализировались в работах И.А.Алексеева, Д.Н.Бахраха, С.М.Бекетовой, В.В.Гошуляка, Т.Д.Зражевской, Н.Э.Лебедевой, О.М.Матвеевой, Н.А.Михалевой, О.О.Миронова, И.П.Окулича, В.А.Сивова, Н.Г.Старовойтова, Н.С.Сопельцевой, А.Я. Ярматова и других авторов.
При подготовке диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, конституционного права, политических и правовых учений, международного права, прежде всего С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, К.А.Бекяшева, К.С.Бельского, А.В.Васильева, Ю.А.Веденеева, Б.П.Елисеева, С.Э. Жилинского, И.А.Исаева, В.Т.Кабышева, Л.М.Карапетяна, С.Ю.Кашкина, Д.А.Керимова, Н.Г. Кобеца, Г.Н.Комковой, И.О.Красновой, Б.С.Крылова, Б.Н. Кудрявцева, М.Н.Кузнецова, И.Н.Куксина, М-П.Р. Кулиева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Т.Д.Матвеевой, Т.Н.Радько, Г.В.Осипова, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Г.И.Тункина, В.Ф.Яковлева, И.С. Яценко и других.
Проблемы становления и развития правовых институтов парламентаризма отражены в работах зарубежных авторов: М. Амеллера, А.Бакера, Ж. Блонделя, Де Лавеле, М. Дюверже, Д. Еллинека, О. Моделя, М.Прело, X. Файнера, а также в трудах таких ученых дореволюционной России, как: Н.М.Коркунов, С.А.Котляревский, Н.И.Лазаревский, П.И.Новгородцев, К.М.Тахтарев, Л.А.Тихомиров, Б.Н.Чичерин и других.
Вместе с тем, комплексные исследования конституционно-правового статуса депутата (независимо от уровня представительного органа) в аспекте организации и осуществления представительной власти как формы народовластия с учетом существенных законодательных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, далеки от завершения.
Настоящее диссертационное исследование призвано продолжить работу в этом направлении.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере генезиса конституционно-правового статуса народного представителя в выборных органах публичной власти, теоретико-методологических и концептуальных основ развития института депутатского мандата, моделирования конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации.
Предметом исследования стали нормы конституционного права и закономерности развития концепции депутатского мандата в российском конституционном законодательстве, природа и содержание депутатской деятельности, конституционно-правовой статус депутата.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования – изучение закономерностей развития концепций депутатского мандата в российском конституционном праве, имеющихся научных взглядов в данной области и представление на этой основе целостной правовой модели депутатского мандата, конституционно-правового статуса депутата.
В соответствии с указанной целью, автор ставил перед собой следующие задачи:
1) анализ природы, содержания парламентаризма как теоретико-правовой основы депутатского мандата;
2) раскрытие особенностей депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства;
3) исследование классификации и систематизации депутатских мандатов в современной России;
4) определение понятия и основных элементов депутатского мандата в современной России;
5) изучение опыта законодательного регулирования статуса депутатов Государственной Думы I– IV созывов в Российской империи;
6) выделение признаков эволюции правового статуса депутатов Всероссийского Учредительного Собрания и Советов народных депутатов;
7) уточнение концептуальных принципов преемственности и различий депутатских мандатов в отечественном законодательстве;
8) выделение основных направлений применения зарубежного опыта регулирования конституционно-правового статуса парламентария в современном российском законодательстве;
9) выявление предпосылок возникновения и основных этапов развития депутатского мандата в Российской Федерации;
10) изучение источников правового регулирования депутатского мандата в Российской Федерации;
11) исследование формы конституционно-правового мандата депутата в Российской Федерации;
12) выделение видов и основных различий в конституционно-правовом статусе депутатов Государственной Думы и в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации;
13) разработка на основе выдвинутых идей, сформулированных концепций теоретических выводов и научно-практических рекомендаций по совершенствованию современной концепции статуса депутата представительного органа власти в Российской Федерации.
Методология и база исследования.
Диссертационное исследование осуществлено на базе современных научных методов познания. Прежде всего, на диалектическом методе познания политико-правовой действительности. Наряду с ним использовались системно-структурный, исторический, социологический, формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и другие методы познания.
Диалектический, исторический, социологический методы позволили показать место представительной власти, представительных ее органов, представительной системы общества, депутатов в социуме в аспектах статики и динамики. Методы системно-структурного, системно-функционального анализа, формально-логический позволили раскрыть правовую модель депутатской деятельности, соотношение отдельных ее элементов, сильные и слабые ее стороны. Специальные правоведческие методы обеспечили обстоятельный проблемный анализ конституционно-правовой сущности депутатского мандата в России.
Теоретическую основу исследования составляют труды ведущих ученых по проблемам теории государства и права, конституционного права, прав человека, муниципального права, политологии и иным дисциплинам. Среди них труды Г.В. Барабашева, М.В. Баглая, С.Д. Князева, И.А.Кравца, В.И. Крусса, В.О.Лучина, В.А. Пертцика, А.Е.Постникова, С.В. Полениной, В.Д. Перевалова, В.В. Пылина и других.
Методологической основой исследования послужили работы В.Г. Афанасьева, И.В. Блауберга, В.И. Ленина, А.Н. Леонтьева, А.А.Малиновского, К. Маркса, В.Н. Садовского, В.С. Тюхтина, Э.Г. Юдина и других авторов.
Правовая и эмпирическая основа исследования.
Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы и иные акты федерального уровня, нормативные акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, судебные решения, прежде всего решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и иные акты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую базу исследования составляют документы и иные материалы, отражающие практику деятельности представительных и иных органов власти разного уровня, депутатов.
Научная новизна исследования состоит в том, что это одна из первых в современной конституционно-правовой науке работа, в которой комплексно выявлены закономерности развития концепции депутатского мандата в отечественных органах представительной власти; систематизированы и обобщены исторические этапы развития этого института; установлены тенденции и преемственность между различными видами и формами депутатского мандата.
С позиций современного научно-правового представления определено содержание парламентаризма как доктринальной основы депутатского мандата; выявлены критерии классификации и систематизации депутатских мандатов различного уровня; предложены пути и формы использования зарубежного опыта их законодательного регулирования; разработаны концептуальные основы моделирования конституционно-правового статуса депутата в Российской Федерации, а также предложены основные направления его развития и совершенствования.
В результате проведенного автором исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, одновременно отражающие её новизну:
1. Обоснование основополагающего места депутатского мандата в системе парламентского права. Депутатский мандат, являясь институтом конституционного права, занимает основополагающее место в системе народного представительства, которое обусловлено конституционно-правовым и политическим предназначением данного института, а именно:
– наделяет граждан России особым представительным статусом;
– дает право беспрепятственно осуществлять в составе законодательного (представительного) органа власти законодательные, а также иные публично-властные полномочия, руководствуясь конституционными принципами, определяющими основы организации и деятельности государства и общества, интересами граждан, собственными убеждениями;
– обеспечивает условия для эффективной депутатской деятельности, включая особую юридическую защищённость (депутатский иммунитет);
– дает право депутату современного парламента (члену палаты парламента) выступать от имени парламента (палаты парламента) только в случае наделения его такими полномочиями самим парламентом (палатой парламента);
– имеет юридически ограниченный срок действия (со дня избрания того или иного лица депутатом представительного органа до окончания сроков полномочий его созыва).
2. Вывод о том, что конституционно-правовой статус парламентария (депутата) характеризует вся совокупность закрепленных конституцией, федеральными законами и регламентами норм, касающихся его прав и обязанностей (государственно-властных полномочий), ответственности, обеспеченных соответствующими гарантиями. Конституционно-правовой статус парламентария (депутата) парламента (в России – депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ) включает следующие элементы: 1) юридическую связь с избирателями; 2) природу депутатского мандата; 3) цели, принципы депутатской деятельности; 4) правосубъектность депутата; 5) основания приобретения и прекращения статуса депутата; 6) гарантии депутатской деятельности; 7) ответственность; 8) ограничения для депутатов по осуществлению той или иной деятельности, занятию тех или иных должностей.
3. Аргументация концепции депутатского мандата как системы постоянно развивающихся взглядов и суждений как отечественных, так и зарубежных учёных и практиков, в том числе политиков, на место и роль парламентария в системе осуществления публичной власти с учётом формирования и уровня развития институтов демократии и парламентаризма, политического и идеологического плюрализма, политического и правового сознания общества. В диссертации делается вывод о том, что отечественная и зарубежная теория и практика современной системы народного представительства свидетельствуют о сближении принципиальных позиций по данному вопросу, что открывает новые возможности для формирующегося российского парламентаризма, для совершенствования и развития его правовой базы с учётом российского и зарубежного опыта.
4. Обоснование общей позитивной тенденции развития депутатского мандата с учетом как положительного, так и отрицательного опыта, несмотря на неоднозначный и противоречивый путь его исторического развития в России как конституционно-правового института (ограничение правовых возможностей депутата в дореволюционной России, формализм и идеологизированность депутатской деятельности в советский период, зависимость от партийного руководства сегодня). При этом перед наукой и практикой парламентаризма по-прежнему стоят «вечные» вопросы о природе депутатского мандата, о роли политических партий в системе народного представительства, о гарантиях депутатской деятельности, об ответственности депутатов перед народом, перед избирателями, обусловленные современными проблемами развития государства и общества в условиях глобализации. При этом особенностью эволюции депутатского мандата в России диссертант считает сохранение политико-юридической связи депутатов с избирателями на всех уровнях системы народного представительства и обосновывает вывод о том, что депутатский мандат с точки зрения его правовой природы в России имел характер свободного и императивного мандата, а на современном этапе развития отечественного федерального парламентаризма его можно охарактеризовать как опосредованный политической партией, что не лишает его представительной природы, а отражает реалии современного российского парламентаризма.
5. Предложение о необходимости восстановления на всех уровнях государственной власти института отзыва депутатов, призванного обеспечить ответственность депутатов перед населением, их деятельность в интересах народа в следующих случаях:
а) «независимых» депутатов, избранных по одно- и многомандатным округам, по инициативе избирателей в случае неудовлетворительного, по их мнению, исполнения депутатами своих обязанностей;
б) депутатов, избранных по партийным спискам, по инициативе выдвинувшего их отделения политической партии в случае нарушения депутатом устава данной партии, выхода (исключения) его из рядов политической партии или выхода из депутатской фракции, сформированной по партийным спискам.
6. Выделение следующих критериев классификации депутатских мандатов, позволяющих понять его природу и политико-правовое содержание:
а) по связи с избирателями: императивный; смешанный; свободный; опосредованный;
б) по территории действия: федеральные; региональные; местные (муниципальные);
в) по статусу депутата внутри представительного органа: рядовые; наделенные специальными полномочиями в силу избрания в руководящие и иные органы парламента;
г) по юридической связи с парламентом: работающие на профессиональной (возмездной) основе (так называемые «освобождённые»); работающие в парламенте без отрыва от основной работы (работающие на общественных началах);
д) по принадлежности к политической партии: работающие в составе партийной фракции; независимые;
е) по способу избрания: избранные по одномандатным и многомандатным округам; избранные по партийным спискам.
7. По мнению диссертанта, конституционно-правовой статус депутатов и депутатского корпуса представительных органов – это самостоятельные, но связанные между собой явления. При этом депутатский корпус есть совокупность избранных в тот или иной представительный орган депутатов, который в предусмотренных законом случаях может выступать вне рамок парламента (коллективные обращения, отрешение Президента от должности, работа в избирательных округах и прочее). Такое их соотношение отражает связанность деятельности отдельных депутатов и депутатского корпуса соответствующих представительных органов власти. С одной стороны, деятельность депутатского корпуса представительного органа в целом выражается в деятельности отдельных депутатов. С другой стороны, деятельность депутатского корпуса, включая деятельность отдельных депутатов, не может быть описана только как сумма усилий последних. Отдельные депутаты, но и депутатский корпус в целом являются субъектом народного представительства. Правосубъектность депутатского корпуса выражается в различных организационно-правовых формах (заседания общедепутатской коллегии, депутатское собрание и других). Этот факт должен учитываться при правовом регулировании деятельности депутатов представительных органов.
8. Необходимость системного подхода к конституционно-правовому регулированию статуса депутата, обусловленного единством депутатского мандата, а также отечественный опыт в области нормативно-правового регулирования конституционно-правового статуса депутата в России, позволил автору выделить следующие основные подходы к формированию конституционно-правовой и законодательной основы его конституционно-правового статуса:
а) конституционное закрепление статуса депутата требует расширения правового регулирования статуса депутата законодательных (представительных) органов государственной власти, в частности закрепление организационных гарантий депутатской деятельности, требований соблюдения депутатской этики в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти;
б) регламентация конституционно-правового статуса депутата, когда федеральные законы содержат нормы, позволяющие организационно обеспечивать единые подходы к конституционно-правовому статусу депутатов разных уровней народного представительства (например, федеральные законы «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
в) регламентация конституционно-правового статуса депутата федеральными законодательными актами, законодательными актами субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами, непосредственно затрагивающими основные его аспекты (например, избирательное законодательство, регламенты представительных органов власти и другие).
9. К числу основных направлений развития концепции статуса депутата представительного органа власти диссертант относит:
а) на федеральном уровне:
– закрепление в Конституции Российской Федерации, помимо принципа разделения властей, нормы о единстве федеральной власти;
– разработку нового рамочного федерального закона о едином статусе депутата выборного органа государственной власти, включающего вышеуказанные принципиальные характеристики депутатского мандата, а не детальные характеристики, которые содержит действующий закон. Последние можно перенести в регламенты палат Федерального Собрания России в случае придания им статуса закона;
– повышение реальной самостоятельности палат Федерального Собрания;
– создание основ реального участия в реализации права отрешения Президента от должности;
б) на региональном уровне:
- принятие законов, закрепляющих статус депутатов палат региональных парламентов;
- сохранение и дальнейшее развитие двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти, особенно в объединяемых субъектах Федерации;
- создание юридических и практических возможностей для формирования, помимо региональных отделений федеральных политических партий, самостоятельных региональных политических партий;
- развитие института отзыва депутатов по инициативе избирателей;
в) на муниципальном уровне:
– расширение форм участия федеральных и региональных партий в избирательном процессе;
– повышение материального содержания и финансовых возможностей депутатов муниципальных представительных органов публичной власти;
– расширение числа депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной основе.
10. Исходя из того, что парламентаризм применительно к данному исследованию означает наличие реально действующего парламента, функционирующего в условиях демократического политического режима. В целях укрепления демократических основ государства диссертант предлагает расширить такие контрольные полномочия депутатов как право запроса, выражения недоверия Правительству России, обязательное одобрение кандидатуры его Председателя, создание эффективного механизма преодоления президентского вето, существенные правовые и временные ограничения возможности роспуска представительных органов власти и многое другое.
11. Обоснование необходимости использования зарубежного опыта (прежде всего государств Европейского Союза) законодательного регулирования статуса парламентария в России по следующим направлениям:
– повышение юридического статуса регламентов палат Федерального Собрания до утверждаемого законом;
– как следствие превращение регламента палаты в акт, обжалуемый в суде и являющийся правовым аргументом в суде в случае лишения депутата его статуса;
– квалификация на уровне закона понятия и содержания депутатского запроса, установление его связи с профессиональной деятельностью избранного лица;
– замена депутатской неприкосновенности парламентским индемнитетом;
– установление непосредственной связи между эффективностью деятельности конкретного депутата (особенно регионального и местного уровней) и его материальным обеспечением.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты исследования, теоретические выводы, предложения, а также научно-практические рекомендации могут быть учтены: а) в дальнейшем анализе содержания правового статуса депутата и парламентаризма; б) использованы в практической правотворческой и правоприменительной работе органов государственной власти Российской Федерации и субъектов России, органов местного самоуправления; в) реализованы в учебном процессе при преподавании учебных курсов конституционного (государственного) права; г) приняты во внимание при подготовке международно-правовых документов.
Апробация результатов исследования.
Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права России МГЮА имени О.Е.Кутафина. Положения диссертации были апробированы автором в процессе лекционных и практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Формы непосредственной демократии Российской Федерации», «Депутатский мандат в Российской Федерации». Результаты исследования, выводы и предложения диссертанта докладывались на теоретических, научно-практических конференциях и круглых столах по проблемам конституционного права, проводимых, в Москве, Кисловодске, Пятигорске.
Результаты диссертационного исследования были использованы в выступлениях на парламентских слушаниях, заседаниях профильных комитетов и комиссий Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также Законодательного Собрания Оренбургской области (2009 и 2010 годах). При подготовке проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также в отдельные законы субъектов Российской Федерации.
Структура и содержание диссертации.
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Во Введении обосновывается актуальность решаемой научной проблемы, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются объект и предмет исследования, определяются методологические и теоретические его основы, обозначаются цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе.
В первой главе «Теоретико-методологические основы развития института депутатского мандата» раскрыты авторское видение парламентаризма как теоретико-правовой основы депутатского мандата, характеристика депутатского мандата в системе институтов конституционного права и законодательства, сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата в современной России, определены понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной Российской Федерации.
В первом параграфе «Парламентаризм как теоретико-правовая основа депутатского мандата» на основе подробного анализа разных позиций, выведен тезис о том, что в науке конституционного права категория народное представительство относится к числу особо важных, поскольку от степени внедрения народного представительства в практику государственного устройства в значительной степени зависят форма государства, структура, компетенция органов государственной власти, характер их взаимоотношений.
Без парламента нет парламентаризма, основанного на крепком полновластном парламенте, наделенном конкретными качествами, среди которых можно выделить: 1) самостоятельность и независимость в системе разделения властей – именно парламент образует законодательную ветвь власти; 2) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления, например, при формировании исполнительной власти; 3) конституционно закрепленные полномочия в процессе законотворчества; 4) избрание депутатов на прямых всеобщих свободных выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа.
В России в настоящее время парламентаризм одновременно выступает как: выражение верховенства закона и законодательной власти в обществе; как принцип организации власти и государственного управления; как важнейший институт в триаде разделения властей; как важный инструмент преодоления противоречий между органами государственной власти как в центре, так и в регионах.
Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет гражданам реализовать свое конституционное право на участие в управлении делами государства, а с другой – выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.
Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории, предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. Термин «парламентаризм», с одной стороны используется для обозначения системы народного представительства, легальной формы участия населения в политическом процессе; с другой, в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления. В первом понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства.
Это позволяет выстроить анализ соотношения категорий «парламентаризм» и «парламентская форма правления», позволяющей говорить об их взаимной связи и, вместе с тем, о нетождественности. Основным отличием является то, что парламентаризм сочетает в себе функциональную и субстанциональную характеристику государственного устройства, в то время как парламентская форма правления – это сугубо функциональная характеристика системы государственной власти. В указанном понимании парламентаризм выступает синонимом демократии, в то же время в условиях парламентарной формы правления возможно сосредоточение парламентом большинства властных полномочий, что обуславливает так называемый «парламентский абсолютизм». Таким образом, парламентская форма правления может при определенных обстоятельствах ущемлять демократию и посягать на принципы парламентаризма.
По мнению автора, парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно гражданами государства с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями. И только располагая перечисленными признаками, центральный законодательный орган может выступать в качестве одного из основополагающих элементов парламентаризма.
В диссертации показано, что говорить о наличии парламентаризма можно при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании (назначении) других государственных органов и должностных лиц.
Рассматриваемый в качестве конституционно-правовой категории парламентаризм представляет собой получившую конституционно-правовое закрепление систему взаимодействия государственных органов и общественно-политических структур, обеспечивающую демонополизацию и правовую подконтрольность аппарата государственной, а также позволяющую строить государственную политику в рамках широкого социального консенсуса относительно основных конституционно-правовых ценностей.
Во втором параграфе «Депутатский мандат в системе институтов конституционного права и законодательства» проанализировано место указанного института в единой системе конституционного права и законодательства.
Диссертант отмечает, что депутатский мандат – это особая система юридических принципов и норм, регулирующих порядок избрания, права и обязанности, гарантии народных избранников и связанные с ними организационные отношения, а также сам процесс парламентской деятельности, его взаимоотношение с другими органами государственной власти и избирательным корпусом.
Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти.
Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.
Возникла неоднозначная теоретическая и практическая ситуация: основы деятельности парламентариев остались в конституционном праве, но наряду с этим и на этой базе «возник массив норм, которые обособились в парламентское право». Парламентское право ассоциируется с определенными процедурами, процессом (принятие закона, проведение парламентских слушаний, парламентских расследований, избрание на различные должности, например, председателя комитета, и др.). Но эти процедурные, процессуальные нормы находятся под влиянием общих принципов конституционного права, а также его материальных норм; их невозможно искусственно «оторвать» друг от друга. Парламентское право не может быть названо конституционно-процессуальным правом, поскольку парламентские процедуры – лишь часть процедур, в которых формируются и взаимодействуют высшие государственные органы.
С определенной натяжкой можно предположить отличие методов парламентско-правового регулирования от императивных методов, характерных для конституционного права в целом. Хотя и в парламентском праве используются императивно-властные методы воздействия, что не исключает применение всевозможных координирующих способов воздействия, а во многих случаях стимулируется использование согласительных процедур и иных механизмов, способствующих достижению скоординированных решений.
Можно сказать, что институт депутатского мандата занимает особое место в структуре конституционного права и конституционного законодательства, представляя собой совокупность урегулированных правом общественных отношений в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанного взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы общества, а также с процессом функционирования представительного органа.
По своей структуре институт депутата представляет собой своеобразный комплекс норм и основополагающие конституционные нормы – принципы (основы конституционного строя) и другие нормы конституционного права, регулирующие те или иные аспекты статуса парламентария. В отличие от других институтов конституционного права институт парламентария является «двухслойным». Его основы находятся в Конституции РФ, а нормы текущего законодательства органично вплетены в содержание депутатского мандата. В других отраслях права конституционные нормы служат отправным началом для их развития. Например, в трудовом праве более детально регулируются трудовые отношения парламентариев как работников, нормирование и оплата их труда, гарантии и компенсации, трудовая дисциплина и прочее.
С учетом выделения в институте депутатского мандата материальных и процессуальных норм, можно говорить о двух группах общественных отношений. Одну группу отношений можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение депутата, прежде всего, отношения между парламентариями и народом – источником власти, отношения между парламентариями и парламентом, а также другими органами власти – отношения межинституционального характера.
Вторая группа отношений, гораздо большая по объему, – это организационные, процессуальные отношения, связанные с участием парламентариев в парламентских процедурах, парламентском процессе.
Констатируя правоту большинства исследователей института депутатского мандата, которые считают данную категорию структурной частью конституционного права, диссертант полагает, что конституционно-правовой институт депутатского мандата (статуса депутата) входит в парламентское право, представляющее собой составную часть конституционного права, имеющую статус правового института. Нормы субинститута депутатского мандата закрепляют различные элементы конституционно-правового статуса депутата. Но не только. Они также: а) устанавливают тип депутатского мандата, цели и принципы депутатской деятельности, основания и условия обретения и прекращения статуса депутата, тому подобные элементы; б) направлены на определение порядка депутатской деятельности. Наименование в таком случае данного правового образования институтом статуса депутата допустимо, поскольку конституционно-правовой статус составляет основное содержание общей правовой модели депутатской деятельности.
Говоря о месте и роли института депутатского мандата в конституционном праве России, диссертант отмечает, что основное назначение данного института конституционного права – нормативное обеспечение деятельности депутатского корпуса в системе органов государственной власти, а равно нормативное обеспечение парламентаризма как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.
В то же время представление об институтах депутатского мандата и парламентского права только как о процедурных, процессуальных должно быть несколько скорректировано с учетом того, что они складываются под влиянием норм и принципов конституционного права и имеют в своей основе материальные нормы, непосредственно относящиеся к конституционному праву, и включают их в свое содержание. Вместе с тем нужно учитывать, что нормы конституционного права, в силу своей специфики, основополагающего характера, так или иначе всегда являются базисом для любой отрасли права, конкретизирующей конституционно-правовые нормы.
Неоднозначность термина «мандат депутата» порождает различные подходы к определению его юридической природы. Этот вопрос исследуется в третьем параграфе «Сущность, критерии классификации и систематизации депутатского мандата в современной России». Одни авторы, анализируя юридическую природу мандата, рассматривают способ его приобретения, характер, срок начала и окончания, как несовместимость депутатского мандата с другими должностями[1] ; по мнению других исследователей, те же самые элементы составляют не юридическую природу мандата, а депутатский мандат в целом[2]. Диссертант считает, что такой подход вызван путаницей в трактовке понятия «мандат депутата» и не способствует раскрытию его юридической природы.
В тоже время, природу мандата депутата можно рассматривать как тот или иной вид мандата. Рациональное зерно этой позиции заключается в том, что у каждого вида мандата существует своя юридическая природа, обуславливающая его специфику. Однако в данном случае игнорируется природа депутатского мандата в целом как нечто единое для всех его видов, а также производится подмена понятий «юридическая природа мандата» и «признаки отдельных видов мандата».
Исходя из того, кто является носителем депутатского мандата, выделяются мандаты отдельных депутатов и совокупные мандаты. В числе последних мандаты избирательных объединений, депутатского корпуса отдельных представительных органов власти, мандат депутатского корпуса страны в целом. О мандате избирательного объединения, той же партии, можно говорить, если она получила на выборах определенное число депутатских мест, сформировала собственную фракцию в представительном органе. Вхождение депутатов во фракцию партии не означает утраты непосредственной связи с гражданами (избирателями, народом, населением). Каждый из них является обладателем индивидуального мандата. Однако наряду с их индивидуальными мандатами свой мандат как отражение партийного выбора избирателей, доверия граждан получает и их избирательное объединение в лице фракции этого объединения в представительном органе власти. Мандат депутатского корпуса отдельных представительных органов власти накладывается на индивидуальные мандаты депутатов, избирательных объединений, в них представленных, определяя конституционно-правовой статус названных представительных органов в их конкретном депутатском составе. Что касается мандата депутатского корпуса страны, то его выделение имеет не юридическое, а социально-политическое значение, позволяя оценивать то, насколько эффективно функционирует в интересах граждан депутатский корпус в целом.
Действующее в России законодательство позволяет характеризовать как полусвободный не только индивидуальный депутатский мандат, но и такие виды совокупного мандата, как мандат избирательных объединений, сформировавших фракции в представительных органах власти, мандат общедепутатских коллегий представительных органов власти.
Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, определяемой партийной, фракционной дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный партийный мандат депутата, а в качестве одного из средств ограничения свободного депутатского мандата, превращения его в полусвободный мандат. Цель данного средства (в идеале) – повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Названная связанность не может искажать конституционную суть депутатского мандата, подменять базовую связь депутата с избирателями его отношениями с руководством фракции, партии.
Независимо от того, существует или не существует институт наказов и отзыва, мандат депутата свободен и императивен одновременно. В этом, на взгляд автора, нет логического противоречия, если оговориться, в каких именно отношениях проявляются данные, пусть и противоположные, свойства депутатского мандата.
Особого внимания заслуживает вопрос о правомерности так называемых «наказов избирателей».
Законодательство не предусматривает институт наказов избирателей, то есть обязательных для депутата общественно значимых поручений, принятых в особом порядке, за неисполнение которых депутат несет ответственность в виде отзыва.
Изменения в законодательстве о статусе депутата Государственной Думы уже не позволяют депутату действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь Конституцией и своей совестью. Теперь он вынужден ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. Итак, российское законодательство не предусматривает института наказов избирателей, хотя в действующем обновленном законодательстве существует обязанность депутатов Госдумы поддерживать связь с избирателями посредством рассмотрения обращений избирателей, ведения приема граждан. Совершенствование системы рассмотрения обращений граждан следует связывать с развитием взаимоотношений между депутатом и избирателями.
Другой важной проблемой является вопрос о допустимости или недопустимости отзыва депутатов избирателями.
Вопрос о возможности и процедуре отзыва депутата либо члена представительного органа дискуссионен.
Опасность существующих законоположений состоит не в том, что в парламент будет попадать незначительное число партий, а в том, что это число определяется органами власти уже на стадии создания партии. Именно ввиду осуществляемого в настоящее время реформирования возможности создания оппозиции и зарождения новых политических партий существенно снижаются. Рамки же применения административного ресурса, напротив, расширяются.
Под депутатским мандатом диссертант понимает исходящее от граждан в лице избирательного корпуса поручение депутату (депутатам) представлять их интересы при осуществлении законодательно установленных властных функций, соединенное или не соединенное с дополнительными требованиями, адресованными депутатам избирателями (наказы, иные индивидуализированные поручения). Депутатский мандат также предполагает нормативное закрепление того или иного способа взаимоотношений депутата (депутатов) и граждан после выборов.
Анализ представительного характера Государственной Думы – одной из палат современного российского парламента – позволяет сделать вывод о том, что депутаты федерального парламента все более движутся в своем статусе от представительства народа (избирателей) к представительству немногих политических партий. Несмотря на неоднозначную политическую оценку проведенной реформы, очевидным является преобразование свободного мандата депутата Государственной Думы в партийный опосредованный (императивный) мандат.
В четвертом параграфе «Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса депутата в современной России» раскрывается практическое значение законодательного определения понятия «депутат». Данная категория непосредственно затрагивает интересы граждан, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах государственной власти, призванных в максимальной степени выражать интересы населения.
Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня: первый (определяющий) – это место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. В свою очередь, данное понятие отличается от понятия «должность» по законодательству о государственной, муниципальной службе, статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности, непосредственно обеспечивающие включение депутата в осуществление властных полномочий.
Выявление природы статуса депутата предполагает акцентирование внимания на том, что парламентарии (депутаты) выступают в качестве субъектов конституционного правоотношения народного представительства. Парламентарий, прежде всего, представляет ту часть избирательного корпуса, которая высказалась за данную кандидатуру посредством тайного волеизъявления на выборах. Но поскольку круг избирателей, отдавших свои голоса за этого кандидата, неизвестен, императивных отношений между выборным лицом и избирательным корпусом быть не может.
Природа конституционно-правового статуса парламентария (депутата) в России, обусловлена природой и предназначением народного представительства, характером связей парламентария и избирателей, что находит юридическое отражение в конституционно-правовом мандате парламентария.
Представляется целесообразным разделить конституционно-правовой статус парламентария на две составляющие: основные элементы статуса и второстепенные. К основным элементам относятся: права, обязанности и ответственность депутата, закрепленные в нормах права и обеспеченные соответствующими гарантиями, а к второстепенным – гражданство, возраст, порядок избрания депутата, вид и содержание его мандата.
Кроме того, в содержании правового статуса депутата высшего органа государственной власти России, помимо названных, необходимо выделять такие элементы, как срок осуществления полномочий, взаимоотношения депутата с избирателями, депутатская этика, контролирующие (контрольные) полномочия депутата, позволяющие должным образом влиять на исполнительные структуры и эффективно участвовать в процессах управления делами государства или соответствующей территории субъекта РФ.
Мандат депутата имеет смешанную конституционно-правовую природу, которая заключается в сочетании императивных и свободных свойств поручения народа осуществлять отдельные властные полномочия и публично-значимые функции от его имени и в его интересах. Однако концепция свободного мандата не может рассматриваться как аксиома демократии, конституционализма и парламентаризма в той же мере, что и концепция императивного мандата.
Необходимо выделить следующую особенность прав и обязанностей депутатов. В совокупности права и обязанности депутата высшего органа государственной власти России образуют его полномочия, которые в свою очередь формируют компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти РФ, выражающуюся в его властных полномочиях, составляющих суть публичного права депутата, его так называемого политического права. Такие политические права, как право избирать и быть избранным, право на объединение, право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления и ряд других принадлежат, в соответствии с Конституцией России, всем российским гражданам. Однако политический статус депутата – особая категория.
Во второй главе «Основные этапы становления института депутатского мандата в выборных органах публичной власти» рассматриваются этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов Государственной Думы Российской империи IIV созывов, анализируется эволюция законодательного регулирования правового статуса депутатов Всероссийского Учредительного собрания и Советов народных депутатов, выделяются концептуальные принципы преемственности и различия в правовом статусе депутатов в государственном конституционном законодательстве, проводятся параллели с зарубежным опытом законодательного регулирования статуса парламентария в российском конституционном законодательстве.
В первом параграфе «Правовой статус членов Государственной Думы Российской империи I-IV созывов» определены этапы становления законодательного регулирования статуса депутатов первых Дум Российской империи. Созыв в 1906 году представительного органа власти – Государственной Думы – оказал значительное влияние на формирование в Российской империи начала XX века механизма политического участия – вовлеченности членов социально-политической общности в существующие внутри ее политические отношения и структуру власти. Посредством Государственной Думы был создан постоянный орган общественного мнения, воля народа получила свое выражение через представителей.
Правовое положение депутата Государственной Думы в Российской империи определялось манифестом «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной Думы», а также «Учреждением Государственной Думы» принятым 20 февраля 1906 года[3].
Анализ указанных нормативных актов позволяет утверждать, что в царской России была принята доктрина национального представительства, в соответствии с которой, депутаты представляли не избирателей своего округа, а нацию в целом. Избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать их. Депутатам предоставлялась свобода в высказывании мнений и суждений по делам, относящимся к ведению Думы.
Российское законодательство достаточно подробно регулировало статус членов Государственной Думы и Государственного совета, компетенцию палат народного представительства, организацию их работы. Палаты обладали правом проверять полномочия своих выбранных членов. Так, предварительная проверка вновь выборных членов Государственного совета возлагалась на комиссию по делам личного состава и внутреннего распорядка. При этом постановлением палаты выборы члена Государственного совета могли быть отменены. Запрещалось совмещать мандаты члена Думы и члена Совета. Определялись основания прекращения полномочий членов Думы и членов Совета.
Как известно, первый опыт функционирования российского парламента оказался трудным и не очень успешным. Важнейшими факторами, определявшими деятельность Думы в 1906 – 1917 годах, являлись преимущественно негативное отношение к ней со стороны верховной власти в лице монарха и правительства в качестве исполнительной власти, нежелание считаться с ее позицией, активное вмешательство в процесс ее формирования и функционирования вплоть до роспуска, как это случилось с первыми двумя Думами. Отсутствие у депутатов опыта законодательной деятельности, внутренние разногласия в рамках парламентского корпуса, нерегулярный характер работы в годы Первой мировой войны, непростые отношения с верхней палатой парламента – Госсоветом – также снижали значение думской деятельности. И тем не менее, несмотря на издержки, парламентаризм 1906 - 1917 годов накопил важный позитивный опыт – сосуществования и взаимодействия законодательной и исполнительной властей, законотворческой деятельности депутатов, сотрудничества между двумя палатами парламента, взаимодействия различных парламентских фракций.
В целом правовое регулирование деятельности представительных органов государственной власти в период 1905-1917 годов нельзя назвать удовлетворительным. Относительно широкие полномочия de jure, не подкрепленные механизмом их реализации, отсутствие политической воли консервативной верхушки власти, стремление дать как можно меньше прав как можно меньшему количеству населения сыграли свою роль. Заложенных правовых основ представительной демократии было вполне достаточно для развития в стране конституционной монархии с гарантированными правами и свободами личности, с действующим принципом разделения властей, со стабильной юридической основой экономики. Однако для этого были необходимы благоприятное стечение политических, экономических и международных факторов и развитие этих основ в реально действующие механизмы и процедуры, закрепленные в нормативных актах.
Проводя параллели между Государственной Думой и Государственным Советом начала XX века и Государственной Думой и Советом Федерации по Конституции 1993 года, следует отметить такие позитивные тенденции, как расширение контрольных полномочий (депутатские запросы, выражение недоверия правительству, одобрение кандидатуры председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные и налоговые полномочия), отсутствие ограничений в части предметов законодательного ведения, возможность преодоления президентского вето, более четкие процедуры взаимодействия между палатами, невозможность бесконтрольного роспуска представительных органов. В качестве недостатка хотелось бы выделить отсутствие в действующей Конституции России пусть даже декларативной нормы об осуществлении власти не только на основе разделения властей (ст. 11 Конституции РФ), но и в согласованном единстве целей и предпринимаемых действий.
Во втором параграфе «Законодательное регулирование правового статуса членов Всероссийского Учредительного собрания» мандат члена Учредительного собрания определен автором как свободный, ибо член Собрания избирался в составе списка кандидатов; ему не давались обязательные для исполнения наказы и инструкции избирателей. Вместе с тем, учитывая, что члены Собрания избирались в составе списка, сформированного избирательным объединением (как правило, политической партией), которое шло на выборы с определенной программой, они должны были ее разделять и поддерживать. Поэтому мандат члена Учредительного собрания имел «партийную окраску»; члены Учредительного собрания состояли в тех или иных фракциях, подчинялись партийной дисциплине, что не исключало их самостоятельности при голосовании.
Хотя члены Учредительного собрания обладали неприкосновенностью, многие из них понимали призрачность неприкосновенности народных избранников в условиях нестабильности государственной власти, усугубившейся в результате свержения Временного правительства Советами во главе с большевиками.
После Октябрьской революции устройство власти в России отошло от принципа разделения властей еще дальше, чем в период 1905-1917 годов. Второй период развития компетенции представительных органов в России – советский, включает в себя время с конца октября 1917 года по начало октября 1918 года. Его можно охарактеризовать как период существования представительного органа с de jure неограниченной компетенцией.
В третьем параграфе «Генезис законодательного регулирования правового статуса депутатов в советский период» рассмотрена специфика деятельности Съезда депутатов как представительного органа, парламента (или скорее квазипарламента). Депутаты работали на неосвобожденной основе, не получали никакого вознаграждения в связи с исполнением своих полномочий. Тесно связана с указанной и такая особенность Съездов, как их непостоянная работа. Как правило, депутаты собирались на сессии дважды в год на несколько дней. За такое короткое время они не могли полноценно ознакомиться со всеми законодательными инициативами, оценить их, предложить поправки. Таким образом, Съезд сохраняя статус законодательного органа утрачивал реальное содержание, превращаясь в учреждение, которое всего лишь голосовало за решения постоянно действующих органов власти.
Особенностью советской концепции народного представительства и депутатского мандата в советский период было признание императивности мандата выборных представителей всех уровней Советов: от поселковых и сельских до Верховных Советов СССР и РСФСР. Наказы являлись составной частью конституционно-правового содержания депутатского мандата. Однако они касались вопросов преимущественно хозяйственного, социально - культурного характера.
В советской государственно-правовой литературе постоянно ставился вопрос о необходимости специального законодательства о наказах, в котором было бы дано научно обоснованное, четкое и развернутое понятие наказов избирателей, была бы урегулирована сама процедура их принятия и оформления, а также порядок работы с ними депутатов, Советов, их исполнительно-распорядительных органов, министерств и ведомств[4]. Однако отсутствие полноценного законодательного регулирования и процессуальных норм, нигилистическое отношение избирателей к роли наказов, в целом небольшая практика реализации этого института, привело к тому, что в СССР наказы перестали выражать смысл императивного мандата.
Вторым элементом депутатского мандата являлись обязательные регулярные отчеты депутатов перед избирателями и коллективами, выдвинувшими их кандидатами в депутаты. Отчеты, конечно, способствовали поддержанию связи с избирателями; давали возможность последним высказать свои претензии к деятельности депутата, к работе тех или иных органов и организаций, обратить внимание на вопросы и проблемы, волнующие их.
Третий элемент депутатского мандата – это институт отзыва. В соответствии с Конституцией СССР 1977 года и Конституцией РСФСР 1978 года депутат, не оправдавший доверие избирателей, мог быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке. Крайне редкое использование отзыва на практике объясняется следующими причинами: 1) депутатом должен был стать наиболее активный и порядочный человек, что зачастую и происходило; 2) избиратели зачастую не предъявляли своим избранником высокие требования; 3) избиратели были лишены права возбуждать вопрос об отзыве; 4) избиратели не знали всех тонкостей закона об отзыве; 5) институт отзыва полноценно не урегулировался в законодательстве, а механизм реализации этого права был сложен.
Поскольку в советский период сложилась особенная система государственного управления, то с формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже – Верховные Советы) РСФСР относились к законодательным и представительным органам государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркое проявление этого положения выражалось в следующем – советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее к органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, обязанным на них отвечать, а также в праве формирования правительства.
Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками в регулировании положения и компетенции представительных органов было сохранение у сессионного, очень большого по численности, органа (Съезд народных депутатов) статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов, относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 года (в редакции 1989 года), затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал схож с очередной профанацией идеи парламента.
Можно найти много параллелей в судьбах российских парламентов начала и конца XX века. Этому познанию посвящен четвертый параграф «Проблемы преемственности института депутатского мандата в государственном (конституционном) праве. Перед Думой в начале XX века объективно стояли две задачи, без решения которых кризис не мог быть преодолен. Во-первых, следовало модернизировать социально-экономический строй в стране, что сводилось в основном к решению аграрно-крестьянского вопроса и освобождению от пут феодально-патриархальных, сословных порядков. Во-вторых, изменить баланс внутри власти: утвердить себя в качестве полноценного законодательного и представительного органа, поставить рядом с монархом зависимое от Думы «ответственное министерство»[5]. Ни одна из этих задач не была решена. Дореволюционной Думе изначально было отведено ограниченное пространство в государственной жизни, и все ее попытки выйти за эти пределы императорская власть энергично пресекала, не останавливаясь перед нарушением ею же установленных законов.
По существу, образцы российского парламентаризма начала и исхода ХХ века могут рассматриваться как различные модификации этой модели. Ее особенностью является не трехзвенное разделение властей, но более сложная конструкция, включающая четыре компонента: над тремя традиционными ветвями власти возвышается фигура главы государства, персонифицирующего власть верховную. Сходство различных исторических форм определяет близость ряда характеристик этих феноменов. В частности, можно назвать: доминирующее влияние главы государства (императора в начале ХХ века и президента в конце этого столетия); серьезные трудности взаимодействия в треугольнике Дума верховная власть (император или президент) – исполнительная власть (правительство); нестабильный характер избирательного законодательства, изменявшего принципы формирования Думы; взрывной, но малоэффективный характер многопартийности.
Таким образом, рассмотрение характеристик российского парламентаризма в европейском контексте показывает, что идентичность основного принципа его эволюции – принципа устойчивости традиций представительства – определяет существенные различия феноменологии исторической динамики законодательных институтов в России и государствах Европы в условиях принципиального несовпадения этих традиций.
В историческом ракурсе главной составляющей процесса профессионализации российских парламентариев является то, что современный парламент стал одним из институциональных каналов рекрутирования и ротации общенациональной политической элиты, где понятие элиты трактуется сугубо в функциональном смысле как сообщество лиц, принимающих стратегические решения.
В дореволюционной Государственной Думе сформировались многие атрибуты современного парламентаризма. Несмотря на крайние ограничения в осуществлении контроля за действиями правительства, все же у этого государственного органа, впервые в истории нашей страны, появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении кабинета министров.
Дума принимала предложенный правительством бюджет, т. е. имела политические возможности проконтролировать распоряжение государственными финансами, а при желании в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная Дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд характерных черт собственно парламентского учреждения. В Думе впервые появились фракции, был выработан регламент работы палаты, возникли такие формы деятельности, как депутатские запросы правительству.
Первая Дума также дала России опыт парламентской деятельности партий. При радикальной разнице политических платформ фракции успешно вырабатывали способы сотрудничества. Появилось важное политическое понятие парламентская трибуна. С этой трибуны свои мысли и позиции беспрепятственно высказывали политики самого различного толка – от крайне левых до крайне правых.
В советский период, несмотря на упразднение Государственной Думы, процесс развития парламентаризма не совсем прервался. Советская система представительных органов, при всех ее издержках и недостатках, все-таки проявляла народовластие, хотя и ограниченное, формальное.
Например, советский парламентаризм накопил определенный опыт по отчетности депутатов перед избирателями. Хотя, конечно, законодательные органы социалистических республик нельзя называть парламентами в полном смысле слова.
На рубеже XXXI веков значительно обновились российские государственно-правовые институты. Важнейшим элементом государственно-правовой реформы стало учреждение постоянно действующих, формируемых на основе свободных и равных выборов, профессиональных парламентов как в России в целом (Государственная Дума Федерального Собрания РФ), так и в ее составных частях – субъектах России (законодательные (представительные) органы власти).
Новый подход к организации и роли представительных органов потребовал изменения правового статуса депутата. Пересмотру подверглись права и обязанности народных избранников, гарантии их деятельности, условия наделения полномочиями. В настоящее время дискуссионным остается вопрос о юридическом характере мандата депутата, то есть о характере взаимоотношений депутатов с избирателями.
Конституция России (1993 года) сформировала более сбалансированную систему сдержек и противовесов, нежели Манифест 17 октября 1905 года и «Основные государственные законы» 1906 года. Президент как глава государства формирует правительство, принимает решение о его отставке, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, осуществляет руководство внешней политикой, обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует федеральные законы и т.д.
Таким образом, юридически нынешний представительный и законодательный орган России обладает более широкими полномочиями, чем столетие назад. Тем не менее многие исследователи справедливо считают, что перекос в системе разделения властей в пользу исполнительной власти – президента и правительства – по-прежнему существует. В результате и современные Государственные Думы де-факто являются второстепенным элементом российской политической системы.
В пятом параграфе «Зарубежный опыт законодательного регулирования статуса парламентария: проблемы применения в российском конституционном законодательстве» проведены параллели с зарубежными экспериментами законодательного закрепления статуса парламентария.
Анализ деятельности парламентских органов других государств позволяет говорить о многочисленных особенностях, свойственных каждой стране. В то же время, несмотря на значительные расхождения, для большинства из них характерны идентичные проблемы, например, определение компетенции во взаимоотношениях с исполнительной и судебной властями, объем компетенции при решении вопросов внешней политики, содержание законодательной и контрольной компетенции парламентских органов и др.
Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями, наделяющими парламентариев специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми для выполнения их функций. В различных странах члены парламента и его палат носят разные наименования, чаще всего в целом они именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов – депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах – сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии работают на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение, имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д. [6]
Современная конституционно (государственно) – правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран.
В деле обеспечения независимости парламентариев большое значение имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas – освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парламентария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, во Франции, США, Японии и др.). В одних государствах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других – только за часть из них. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского иммунитета, как по срокам его действия, так и по его объему.
В мировой парламентской практике сложились две системы взаимоотношений депутатов и избирателей – основанные на теории императивного (обязательного) и представительного (свободного) мандатов. В настоящее время известно несколько способов закрепления в конституциях императивного мандата депутата. В них либо прямо указывается на все элементы императивного мандата (штат Калифорния США), либо провозглашаются некоторые его элементы. Этот способ наиболее распространен в мировой практике (Вьетнам, Куба, штат Массачусетс США), либо умалчивается о природе мандата, при этом элементы императивного мандата содержатся в других нормативных актах (Беларусь).
Практика реализации императивного мандата депутата в зарубежных государствах существенно отличается от теоретических представлений о нем. На сегодняшний день не существует таких государств, в которых бы проявлялись все признаки императивного мандата. Депутат в той или иной мере рассматривается как представитель не только избирательного округа, но и всей нации. Во многих государствах отсутствуют нормативно закрепленные институты наказов и отчетности депутата, что не влечет за собой признания в этих странах свободного мандата. В тех же странах, где установлены отзыв и отчетность, отсутствует жесткое отграничение их от обращений граждан и простых встреч с избирателями.
Институт отзыва депутата находит различное законодательное закрепление за рубежом. При этом косвенные выборы и избирательная система пропорционального представительства не рассматриваются в качестве препятствий в его осуществлении (например, в Швейцарии право отзыва вполне согласуется с избранием депутатов по избирательной системе пропорционального представительства). Законодательству большинства стран свойственны признание общих, а не конкретизированных оснований отзыва; предоставление гарантий депутату, в отношении которого поставлен вопрос об отзыве; назначение процедуры голосования избирателей по вопросу об отзыве. Одновременно в мировой практике все еще сохраняется возможность отзыва депутата представительным органом по инициативе избирателей.
В диссертации обосновывается вывод о том, что зарубежное законодательство содержит несколько способов закрепления партийного императивного мандата депутата:1) утрата мандата, если депутат присоединяется к другой политической партии (Гана, Португалия); 2) в случае прекращения членства в партии, от которой депутат был избран, он утрачивает свой мандат (Шри Ланка, ЮАР); 3) утрата мандата за несоблюдение указаний партии (Бразилия); 4) способом закрепления партийного императивного мандата является также сочетание всех вышеназванных оснований лишения депутата полномочий (Индия)[7]. А практика реализации законодательных установлений о свободном мандате в зарубежных странах свидетельствует о том, что независимо от нормативного закрепления положения о представительстве народа государства в целом, на практике депутат стремится прежде всего заботиться о поддержании связей с избирателями своего избирательного округа.
Запрет наказов избирателей не противоречит установлению
обязанностей депутата и не означает полной независимости депутата от
избирателей, политических партий, групп давления, органов государства и
местного самоуправления. Значение неимперативности депутатского мандата
состоит в возможности депутата действовать в соответствии со своими
убеждениями, не опасаясь правовых санкций. Вместе с тем,
неимперативность мандата зачастую ведет к даче депутатами популистских
обещаний.
Одновременно с тем, что законодательство зарубежных стран не
признает институт формальной отчетности депутата, существует множество
каналов получения избирателями информации о деятельности своего
представителя. При этом современные информационные системы позволяют
экономить личное время избирателей, освобождая их от обязанности
посещать собрания и публичные мероприятия, а также обеспечивают
граждан мобильными и более полными сведениями о депутате, нежели это
было возможно при использовании формальной отчетности.
Свободный мандат не согласуется с какой-либо возможностью отзыва
депутата (в том числе и политической партией). Однако считается, что
прекращение депутатских полномочий по причине роспуска парламента или
в силу неисполнения должностных обязанностей не противоречит
свободному мандату.
В третьей главе «Основные направления развития института депутатского мандата в Российской Федерации» анализируются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, источники законодательного регулирования депутатского статуса, виды и основные различия в конституционно-правовом статусе депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов РФ, основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в России.
В первом параграфе «Институт депутатского мандата: переход от советской концепции к современной» выявляются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, перехода от советской концепции к современной.
Парламент совершенствуется вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.
Следует отметить, что вплоть до XX века представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи. Законодательство, характеризующее правовое положение членов Государственной думы, было неясным и противоречивым. При составлении статей Учреждения Государственной Думы 1906 года, посвященных правовому статусу народных избранников, использовалось, во-первых, европейское законодательство, которое предусматривало независимость депутатов и их безответственность за речи и голосования, во-вторых, противоречащее этому принципу русское дореформенное законодательство о статусе членов Государственного совета, которые были не народными представителями, а чиновниками и несли ответственность за преступления по должности.
Следующий этап развития конституционно-правового статуса депутата связан с датой 18 октября 1913 года, когда Николай II подписал указ о роспуске IV Государственной Думы, чтобы затем вновь созданная Дума могла иметь лишь законосовещательные функции. 6 октября 1917 года Временное правительство распустило Думу, в связи с выборами в Учредительное собрание, которое в свою очередь было распущено в январе 1918 года согласно Декрету ВЦИК. Именно эту дату можно назвать концом второго этапа развития парламентаризма в России.
Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 года связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.
За следующие десятилетия Советы, сконцентрированные партией на функции территориального социально-экономического управления, постепенно стали фактором не только государственной, политической, но и общественной структуры. В этом понимании Совет представлял собой организацию непосредственного взаимодействия власти и общества, идеально подходящую для реализации тезиса о народовластии, являвшегося главным идеологическим постулатом СССР. Деятельность Советов народных депутатов в СССР носила всеохватывающий характер, закрепляясь в соответствующей законодательной и нормативно-правовой базе, определяющей их статус и компетенцию. В той или иной степени эти направления деятельности Советов отражались в структуре их постоянных комиссий.
Среди сфер взаимодействия Советов как органов власти с населением, где ярче всего проявлялось взаимоотношение власти и общества, следует назвать идеологию, институт выборов и наказов избирателей, их взаимоотношения с депутатами, различные формы взаимодействия власти и общества письма, жалобы, обращения граждан, отражение идущих процессов в СМИ, деятельность партий и общественных организаций, работа институтов народной демократии сходов, собраний, референдумов, территориального общественного самоуправления, домовых, уличных и прочих комитетов, участие населения в органах народного контроля, работе постоянных и временных комиссий Советов и т.п.
С принятием Конституции 1993 года начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. Статья 10 Конституции РФ утверждает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России – двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет Конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя Конституцию России и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов.
Во втором параграфе «Проблемы законодательного регулирования института депутатского мандата в Российской Федерации» рассмотрены особенности регулирования указанного института российским правом.
Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности по отношению как к избирателям, так и к государству, а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением. Одним словом, с долей некоторого обобщения можно говорить о трехзвенной структуре конституционно-правового статуса депутата то есть о полномочиях, гарантиях и ответственности народного представителя. Именно такую структуру конституционно-правового статуса депутата предполагает законодатель в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[8].
Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве затрагивающие статус народного представителя в целом.
Так, изменения, внесенные в законодательство о статусе депутата Государственной Думы в последние годы, усиливают партийную дисциплину в парламенте. По существу указания фракции становятся для депутата своего рода наказом, поскольку не предусматривается реальных возможностей безответственного отступления от них. Это, с одной стороны, позволит обеспечить стабильность в парламенте, а с другой – лишит депутатов инициативности, свободы выражения мнения, что может способствовать подмене интересов народа интересами политической партии и созданию условий для активного финансово-промышленного лобби.
В законодательстве о статусе депутатов Государственной Думы не зафиксирована обязанность депутата проводить отчеты перед избирателями, однако имеется указание на необходимость информирования их о своей деятельности. В законодательстве о выборах под «отчетом депутата о проделанной работе» подразумевается предвыборная агитация кандидата в депутаты и запрещаются отчеты перед избирателями, не оплаченные из средств избирательного фонда. Представляется целесообразным предусмотреть обязанность депутата Госдумы, снабженную санкциями перед парламентом, отчитываться перед избирателями через СМИ не реже одного раза в год (в том числе в случае выдвижения в качестве кандидата на очередных выборах). Отчетность депутата перед избирателями после вступления в силу нового законодательства будет иметь меньшее значение по сравнению с подконтрольностью депутата фракции. Информированию избирателей о деятельности депутатов способствуют встречи депутатов с избирателями, деятельность СМИ и возможность личного посещения избирателями заседаний Госдумы.
Изменения законодательства существенно сказываются на характере взаимоотношений депутата с избирателями. С одной стороны, депутат уже не сможет действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь конституцией и своей совестью. Он вынужден будет ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. С другой стороны, нет и столь жесткой зависимости депутата от избирателей, которая существует при императивном депутатском мандате. Хотя сохраняется обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат не будет принимать наказы избирателей, может не проводить отчетов перед ними. Не допускается и процедура отзыва депутата непосредственно избирателями. Таким образом, в результате предлагаемых законодателем изменений мандат депутата Государственной Думы нельзя отнести ни к свободному, ни к императивному. И хотя российское законодательство не предоставляет права партиям напрямую отзывать депутатов, схожесть вводимой в Российской Федерации модели с партийным императивным мандатом очевидна.
В настоящее время положительными последствиями реформы законодательства о статусе депутата являются создание условий для партийного развития в стране, предотвращение многочисленных переходов депутатов из фракции во фракцию, стабильность в парламенте. Однако, опираясь на зарубежный опыт, можно дать неудовлетворительную оценку реформе. В частности, партийный императивный мандат депутата Государственной Думы будет способствовать подмене в деятельности депутата интересов народа интересами партии.
Широкие слои населения, в том числе беспартийные, лишаются своего представительства в Думе. Новое законодательство влечет за собой бюрократизацию парламента. Депутат фактически лишается естественного права любого человека – свободы выражения мнения, превращается в «винтик партийной машины». Указанные изменения являются ярким примером реформирования «сверху». Для политических партий создаются нормы «на вырост», без учета общественного мнения. Реформа способна усилить разочарование граждан в представительной демократии.
Взаимоотношения между депутатом и избирателями должны строиться на общей политико-правовой позиции, а не на юридической зависимости депутата от партии. Депутат должен иметь возможность выйти из партии, не утратив свой мандат, если считает, что она перестала выражать волю избирателей должным образом. Поэтому для депутатов Государственной Думы должен существовать свободный мандат.
В третьем параграфе «Особенности правого статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России» определены виды и выделены особенности статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России.
Важным аспектом государственно-правового регулирования статуса законодательных органов является определение правового положения их депутатов. Такое регулирование осуществляется как на уровне федеральном, применительно к членам Федерального Собрания РФ, так и региональном – к депутатам органов законодательной власти субъектов РФ, а также и на уровне местного самоуправления – к депутатам его представительных органов.
Понятие «депутат» допускает его использование в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так, хотя избирательное законодательство не распространяется на формирование Совета Федерации и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов России, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Неслучайно статус депутатов Государственной Думы и статус членов Совета Федерации регулируется одним законом, который в значительной своей части адресует тем и другим одни и те же положения. Да и представительство интересов субъектов России означает в первую очередь представительство населения соответствующих субъектов и только потом – их органов власти. Это справедливо и для представительных органов муниципальных районов, чей состав может формироваться органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин – «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.
Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России.
По мнению диссертанта, создание института профессионального парламента в субъектах федерации в условиях разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью значительно снизит зависимость таких парламентов от исполнительной власти, будет способствовать выработке независимых предложений по экономическому и социальному развитию региона.
Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и, как должностное лицо, должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составная часть мандата – неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.
Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня. Первый (определяющий) – место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие отличается от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, о статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения – представление интересов граждан (народа, населения) при осуществлении функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по занятой должности).
Представляется целесообразным более детально отразить в законах об отзыве депутата представительного органа субъекта РФ основания отзыва депутата и прежде всего четко определить основания отзыва и согласовать их с нормами современного регионального законодательства, определяющего статус депутата.
На современном этапе совершенствования системы государственного управления на первый план выступают научно-обоснованная концепция формирования правового государства, а также перспективы развития конституционно-правового статуса депутата в России, которые и рассмотрены в параграфе четыре «Концептуальные основы депутатского мандата в Российской Федерации». Полномочия депутата в демократическом обществе разнообразны. Он является представителем народа в высшем органе власти, участвует в законодательной функции, в осуществлении внешнеполитической деятельность. Во всех Конституциях мира закреплению статуса парламента отводится значительное место. Системный подход позволяет рассматривать парламент России как целостную систему, главным компонентом которой выступает личность депутата с его объективными и субъективными связями.
Несмотря на произошедшие в связи с принятием Конституции РФ 1993 года глубокие преобразования в организации деятельности депутата высшего представительного и законодательного органа страны, в частности, осуществление такой деятельности на постоянной профессиональной основе, приходится констатировать, что сегодня проблемы профессионализации депутатской деятельности еще не решены. Значительная часть депутатов Государственной Думы не имеет необходимой для эффективной законотворческой деятельности подготовки. Принцип профессионализма деятельности депутатов пока не получил ни должной теоретической разработки, ни соответствующей законодательной и иной нормативно-правовой регламентации. Рамочное конституционное регулирование данного принципа нуждается в конкретизации его в специальных нормативных актах. В целях обеспечения профессионализма в деятельности депутатов должен быть создан механизм организации и научно-методологического руководства профессиональной подготовкой и повышением квалификации депутатов. Необходимо внедрить систему обучения депутатов основам парламентской деятельности. Проводимые ныне в этом направлении мероприятия не отвечают современным требованиям.
Необходима четкая правовая регламентация трудовой дисциплины депутатов, их трудовых обязанностей. Недостаточное регулирование этих вопросов на федеральном уровне на практике приводит к коллизии права и возникновению спорных ситуаций, решение которых на сегодняшний день возможно только с участием Конституционного Суда РФ.
Проблема свободного или императивного мандата должна решаться по-новому, с использованием опыта отечественных и зарубежных юристов. Поиск оптимального сочетания основных признаков свободного и императивного мандата является залогом разработки законодательства, реально гарантирующего права избирателей в России. В чистом виде ни императивный, ни свободный мандат не являются оптимальными правовыми конструкциями, способными придать парламентской системе России завершенный характер. Решение проблемы заключается в разработке мандата смешанного вида, совмещающего положительные стороны обоих видов. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит депутатам действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести дела свободно и под свою ответственность. Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека – это выбор, который сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать России.
Неответственность народного избранника, не рассматривается диссертантом как синоним «безответвенности», должна иметь четкие законодательные рамки. Независимость депутата подразумевает исключительно невозможность влияния на волю депутата со стороны кого-либо (избирателей, территориальных или национальных групп, партий, экономических корпораций или лобби).
Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов.
В условиях нестабильного правового поля выход из такой ситуации должен лежать в иной плоскости. Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, способны блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих иммунитетом, и, помогают депутатам действовать эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе опасность недобросовестного использования правовых средств с целью блокирования прогрессивной деятельности депутатов.
Одной из действенных мер ответственности может стать использование конституционного штрафа, положительное действие которого отмечено в ряде западноевропейских стран. Преимуществом конституционного штрафа является то, что он не требует внесения изменений в Конституции РФ и не идет по пути ограничения иммунитета депутата, одновременно являясь мерой ответственности депутата, проявившего пренебрежение своими обязанностями.
По мнению диссертанта, партийный императивный мандат есть не что иное, как ограничение прав депутата. Сторонники свободного типа депутатского мандата одним из недостатков императивного называют «скованность» депутата представлением интересов узкой группы граждан – проживающих на территории округа, в котором он избирался, и ввиду этого неспособностью представлять интересы всех граждан, проживающих на закрепленной территории. Это положение правильно, однако в случае с партийным императивным мандатом мы получаем систему, при которой депутат, добросовестно относящийся к своим обязанностям, представляет интересы членов и сторонников своей партии, что противоречит положению депутата как представителя всего народа.
Необходимы внедрение и последующее развитие в законодательстве следующих принципиальных положений, которые имеют непосредственное отношение к эффективности партийного императивного мандата в качестве ответственности депутата:
1) передача на законодательном уровне решения вопроса об отзыве депутата в случае несоблюдения им требований, касающихся его партийной принадлежности, политическим советам партий соответствующих уровней как наиболее открытым для общественности институтам политических партий. В настоящее время данный вопрос отнесен к внутрикорпоративным вопросам партий и зачастую решается исполнительными комитетами;
2) создание возможности отзыва депутата исходя из его императивного мандата по рекомендации граждан. Это предоставит потенциальную возможность отзыва депутата гражданами, проживающими на подотчетной территории, которые являются членами других партий либо не являются членами партий вообще, что представляется эффективным шагом на пути построения ответственной власти без ущерба для свободы депутата и демократичности процесса;
3) рассмотрение вопроса об ответственности депутата с двух сторон: как ответственность перед представительным органом и как ответственность перед своими избирателями. Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, – это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов;
4) установление законодательного баланса между принципами свободы и ответственности в содержании правового статуса депутата. Это связано не только с мандатом депутата, но и с совершенствованием иных элементов правового статуса депутата. Важно четко отграничить права депутата от его обязанностей, предусмотреть ответственность депутата перед Государственной Думой за неисполнение должностных обязанностей, рационализировать предоставляемые гарантии реализации прав и обязанностей (в том числе сузить депутатскую неприкосновенность, установить гласную процедуру определения депутатского вознаграждения, лимитировать дополнительные услуги);
5) на сегодняшний день и свободный, и императивный мандаты не являются оптимальными для Российской государственности и правовой системы. Конституция РФ прямо не прописывает вопрос о природе депутатского (парламентского) мандата, но утверждает принцип парламентаризма (по своей сути отрицающий обязательный мандат) и не закрепляет признаки императивного мандата. Нет упоминаний об элементах императивного мандата и в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В связи с этим следует научно обосновывать необходимость конституционного закрепления нормы, либо прямо закрепляющей свободный мандат, либо подтверждающей императивный.
В Заключении подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы
в следующих работах:
Монографии и учебники
- Варлен М.В. (в соавторстве с В.И.Фадеевым). Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: Учебное пособие. М.: Норма. 2008. 28/9 п.л.
- Варлен М.В. Статус парламентария: теоретические проблемы. М.: Проспект. 2011. 10,5 п.л.
Научные статьи в ведущих рецензируемых научных журналах,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки
Российской Федерации
- Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории и практики) // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 4. С.31-38. 0,75 п.л.
- Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. № 8. С.30-35. 0,5 п.л.
- Варлен М.В. Структурно-содержательные элементы основ статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (Конституционно-правовой аспект) // Lex Russica. 2007. № 6. С.1064-1086. 1 п.л.
- Варлен М.В. Некоторые аспекты народного представительства в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 5. С.23-25. 0,7 п.л.
- Варлен М.В. Статус парламентария в субъекте Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа) // Право и политика. 2009. № 1. С.30-38. 1 п.л.
- Варлен М.В. Философско-правовые источники теории парламентаризма // Современное право. 2009. № 5(1). С. 2-7. 0,7 п.л.
- Варлен М.В. Институт парламентария в структуре конституционного права и конституционного законодательства // Современное право. 2009. № 6(1). С.21-26. 0,6 п.л.
- Варлен М.В. Парламентарий как понятийная категория конституционного права // Современное право. 2009. № 9. С.21-26. 0,7 п.л.
- Варлен М.В. Понятие и основные элементы конституционно-правового статуса парламентария в России // Современное право. 2009. № 10. С.18-23, 0,6 п.л.
- Варлен М.В. Особенности реализации правового статуса политической партии через выдвижение кандидатов в депутаты // Право и политика. 2009. № 11. С.2223-2230. 0,7 п.л.
- Варлен М.В. Генезис конституционно-правового статуса парламентария // Lex Russica. 2010. № 2. С.341-350. 1 п.л.
- Варлен М.В. Правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе: компетенция и структура // Вестник СГАП. 2010. № 3 (73). С. 22-30. 1 п.л.
- Варлен М.В. Статус депутата в решениях конституционного суда Российской Федерации // Представительная власть. 21 век. 2010. № 12. С.26-29. 0,8 п.л.
- Варлен М.В. Особенности конституционного статуса парламентария в международном праве и зарубежном законодательстве // Правоведение. 2010. № 3. С. 173-181. 1п.л.
- Варлен М.В. К вопросу о преемственности института депутатского мандата в государственном (конституционном) праве // Евразийский юридический журнал. 2011. № 1. 0,8п.л.
Публикации в иных изданиях
- Варлен М.В. Некоторые противоречия российского федерализма // Право и жизнь 2001. № 41. С.46-54. 0,5 п.л.
- Варлен М.В. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2003. 0,8 п.л.
- Варлен М.В. Народный представитель: теория и практика // Законодательство и экономика. 2005. №11. С.5-7. 0,5 п.л.
- Варлен М.В. Депутатский мандат: конституционно-правовые элементы и механизм реализации // Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Конституции Российской Федерации М., 2009. 1 п.л.
- Варлен М.В. Конституция Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА акад. РАН О.Е.Кутафина // М.: Агентство (ЗАО) «Библиотечка РГ». 2009. 0,8. п.л.
- Варлен М.В. Основные различия в конституционно-правовом статусе парламентария высших органов власти и органов местного самоуправления Российской Федерации // Право и жизнь. 2010. № 139. С. 49-64. 1 п.л.
- Варлен М.В. К концептуальным основам развития института депутатского мандата в России // Сборник тезисов. Кутафинские чтения. Материалы международной научно-практической конференции. М., МГЮА имени О.Е.Кутафина. 2010. 0,8 п.л.
Учебно-методические работы
- Варлен М.В. Конституционное право России (Учебно-методические материалы) // М.: Университет Н. Нестеровой. 2001. 3 п.л.
- Варлен М.В. Конституционное право России (Сборник методических материалов) // М.: МГЮА. 2001. 0,8 п.л.
- Варлен М.В. Конституционное право России (Сборник методических материалов) // М.: МГЮА. 2004. 0,6 п.л.
- Варлен М.В. Формы непосредственной демократии Российской Федерации (Сборник методических материалов) // М.: МГЮА. 2005. 1п.л.
- Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации (Программа спецкурса) // М.: МГЮА. 2006. 0,5 п.л.
[1] Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995. С. 5-7.
[2] Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Челябинск, 2003. С. 75-108.
[3] Полное собрание законов Российской империи. Собр. III.T.XXV. Отд-ние
1-е.СПб.,1908. Ст.26656. С.637-638.
[4] Старовойтов Н.Г. Наказы советских избирателей. М., 1975. С.45.
[5] Рыбкин И.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. М., 1995. С.68.
[6] Конституционное право зарубежных стран: Учебник / М.В. Баглай, Л.М. Энтин, Ю.И. Лейбо. М: Норма, 2005. С.331-332.
[7] Кашкин С. Ю. Политический режим в современной Индии, сущность, основные особенности и тенденции развития // Государство и право. 1995. № 4. С.122-140.
[8] Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
