– правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений в российской федерации
На правах рукописи
Эпштейн Семион
КОНСТИТУЦИОННО – ПРАВОВОЕ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии;
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2006
Работа выполнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре национальных, федеративных и международных отношений.
Научный руководитель: доктор психологических наук, профессор
Герасимов Вячеслав Михайлович
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист России
Елисеев Борис Петрович
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, доктор социологических наук, профессор
Халипова Елена Вячеславовна
кандидат юридических наук
Королев Андрей Николаевич
Ведущая организация: Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации
Защита диссертации состоится 5 декабря 2006 года в 15.00 на заседании Диссертационного совета Д — 502.006.14 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, проспект Вернадского, 84, ауд. 3372.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 3 ноября 2006 года.
Ученый секретарь
Диссертационного совета С.А. Пистрякова
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последние шесть лет в России позитивные преобразования приобретают все более четкие, последовательные и предсказуемые черты. Направленные на придание положительной динамики развития всех сфер жизни общества, они непосредственным образом связаны с разграничением полномочий между уровнями публичной власти, в том числе в сфере земельных отношений. Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и обеспечение конструктивного взаимодействия между ними в сфере земельных отношений – важнейшая составная часть совершенствования федеративных отношений в направлении достижения оптимального разграничения полномочий и функций.
В соответствии со ст.72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство являются предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, т.е. сферой общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов Российской Федерации.
Эффективное использование и распоряжение землей требует постоянного теоретического осмысления тенденций законодательного обеспечения землепользования и закрепления в соответствующих правовых актах новых подходов, ликвидации существующих лакун, противоречий.
Вместе с тем, именно в отношении земли разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не только наиболее запутано, противоречиво, неполно, трудно реализуемо, но и недостаточно изучено, осмыслено.
Принятые в последнее время поправки к ряду федеральных законов, в том числе от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с изм. и доп. от 15 февраля, 3 июня, 6 и 27 июля 2006 г.), от 29 декабря 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» (с изм. и доп. от 31 декабря 2005 г., 3 июня 2006 г.), от 17 апреля 2006 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации …», от
30 июня 2006 г. «О внесении изменений в статью 72 Земельного кодекса Российской Федерации» и другие направлены на совершенствование управления земельными отношениями, однако не решают всех проблем, имеющихся в данной области.
Сложившееся положение дел нуждается в научной экспертизе с тем, чтобы оптимизировать схему распределения полномочий между различными уровнями власти, сбалансировать интересы участников правоотношений в земельной сфере.
Необходимость дальнейшего совершенствования федерального законодательства в области разграничения полномочий между уровнями публичной власти является предметом широкой научной дискуссии в рамках раскрытия особенностей российского федерализма, рассматривалась на заседании Государственного совета Российской Федерации (2 июля 2005 г.), предусматривается поручением Президента РФ от 22 июля 2005 г. № Пр-1175.
Таким образом, актуальность исследования направлений совершенствования разграничения полномочий органов публичной власти обусловлена научными и практическими потребностями настоящего времени.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование правового обеспечения распределения властных полномочий в области землепользования в Российской Федерации пока еще не отвечает потребностям развития теории и практики отечественного федерализма.
В отечественной научной литературе разработка отдельных вопросов разграничения полномочий осуществляется в нескольких направлениях, среди которых исследуются:
— конституционно – правовые проблемы системы управления в федеративном государстве[1] ;
— вопросы разграничения полномочий в различных сферах жизнедеятельности государства, в том числе в экономической сфере, в области соглашений о разделе продукции и т.д.[2]
— проблемы аграрной политики, экономики сельского хозяйства[3] ;
— проблемы градостроительства[4] ;
— земельное законодательство, правовые аспекты земельной реформы[5] и др.
В каждом из перечисленных исследовательских направлений достаточно работ, где соответствующая тематика разрабатывается в актуальном для России, теоретически и практически значимом ключе. Вместе с тем, фактически отсутствуют работы, которые бы отличались предметным подходом к проблеме совершенствования разграничения полномочий в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов применительно к земельным отношениям.
Объект исследования — общественные и государственно-правовые отношения в системе пользования и управления землей в федеративном государстве.
Предмет исследования — система разграничений полномочий между уровнями публичной власти в сфере земельных отношений в Российской Федерации.
Цель исследования — обоснование и формулирование основных направлений совершенствования законодательства о разграничении полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации с позиции конституционного и муниципального права, а также теории политических и правовых институтов.
Указанная цель достигается посредством решения следующих задач:
— изучение земельных отношений как правового института и объекта конституционно - правового регулирования в федеративном государстве;
— анализ формирования в Российской Федерации нормативной базы регулирования земельных отношений;
— исследование институциональной структуры управления земельными ресурсами в федеративном государстве;
— формулирование законодательных и организационных приоритетов совершенствования государственного земельного кадастра;
- выявление законодательных возможностей совершенствования системы владения, пользования и распоряжения землей в федеративном государстве;
— выявление проблем и способов правового обеспечения реформы управления земельной собственностью, разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Теоретико – методологической основой диссертационного исследования явились современные методы познания и теоретического описания политико – правовых явлений, в частности, в области федеративных отношений. Использованы методы: системный, структурный, историко – правовой, сравнительно – правовой, нормативно – правовой, а также формально – юридический, логический, институционально – функциональный анализ и другие, позволяющие всесторонне исследовать данную проблему, а также теоретические положения в области теории государства и права, отраслевых юридических наук, теории политических и правовых институтов.
Нормативную основу диссертации составили: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты РФ и ее субъектов; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; указы Президента РФ; постановления и определения Конституционного Суда; Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и др.
Эмпирическую базу исследования составляют: нормативно-правовые акты, регулирующие земельные отношения в РФ; практика деятельности органов государственной власти РФ, ее субъектов, экспертные оценки ведущих юристов и политиков по данной проблематике; заключения экспертов по законопроектам, относящимся к исследуемой области; материалы парламентских слушаний и научно – практических конференций, «круглых столов» по теме диссертационного исследования; научные труды российских и зарубежных ученых. К изучению и анализу привлекалась политико – правовая литература. Специальной информационной базой исследования явились материалы тематических проверок Счетной палаты РФ.
Положения, выносимые на защиту:
— исходя из логического, сравнительно – сопоставительного и научного анализа положений статей Конституции РФ и прежде всего статей 4, 5, 9, 15, 36, 71 – 73, 76 формулируется вывод, что конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий содержит базисные характеристики взаимоотношений органов публичной власти всех уровней в вопросах владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации;
— совершенствование нормативно – правового регулирования механизма разграничения властных полномочий в вопросах владения, пользования и распоряжения землей в Российской Федерации предполагает решение проблемы соответствия сложившегося разграничения полномочий конституционным принципам и практическим потребностям российского общества.
— применительно к земельным отношениям за субъектом Федерации целесообразно законодательно закрепить функции охраны окружающей среды, четко разграничить полномочия Российской Федерации и ее субъектов в вопросах градостроительства; ввести эффективные процедуры разграничения государственной собственности на землю, упорядочить согласительные процедуры.
Научная новизна диссертации состоит в следующем:
1. Показано, что конституционно-правовое регулирование земельных отношений в федеративном государстве неразрывно связано с политико-правовыми характеристиками, особенностями национальных и правовых систем, обычаями и традициями, тенденциями развития современных обществ. Система разграничения полномочий между уровнями публичной власти в зарубежных странах имеет собственные всеобщие черты и особенности, специфические закономерности функционирования. Сферой повышенной ответственности федерального регулирования являются земельные ресурсы стратегического характера и общенационального значения.
2. Представлено, что в современной России формирование нормативной базы регулирования земельных отношений характеризуется с одной стороны этапами становления, эволюции и преобразования, консолидации отечественных норм права на основе использования зарубежного и отечественного опыта, с другой стороны, поспешностью, непродуманностью принимаемых законов, отсутствием единого правового поля, наличием логически противоречивого, непоследовательного законодательства федерального, регионального и местного уровня, недоработанностью законодательства в области регулирования земельных отношений, неисполнением принятых законов, преобладанием отраслевого, «точечного» законодательного регулирования над системным, комплексным; дублированием федерального законодательства законодательством субъектов Федерации.
3. Установлено, что созданная конституционно-правовая конструкция разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления позволяет государству выполнять основные функции по реализации земельных отношений на всех уровнях структуры управления. В то же время система управления в области земельных отношений страдает административной разобщенностью, дублированием функций, нечеткостью ведомственных обязанностей, низкой оперативностью при согласовании решений, имеет место одностороннее присвоение прав распоряжения землями органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
4. Выявлено, что задача государственной кадастровой оценки земель решается федеральными органами неэффективно, что отрицательно влияет на разграничение предметов ведения, не позволяет должным образом развивать рынок земли и недвижимости, адекватно рассчитывать имущественные налоги, составляющие основу формирования региональных и местных бюджетов. Определены законодательные и организационные приоритеты совершенствования земельного кадастра, в том числе разработка федерального закона о кадастре объектов недвижимости, упрощение процедуры разграничения государственной собственности на землю.
5. Установлено, что эффективному разграничению полномочий в сфере земельных отношений препятствует неэффективная процедура разграничения собственности. Требуется устранение монополизма государственной собственности на землю, корректировка законодательства с целью обеспечения реального функционирования закрепленных в Конституции РФ норм о многообразии форм собственности. Действующий порядок разграничения земельной собственности не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать полноправными собственниками. Процедура согласования интересов сторон неэффективна. Отсутствует порядок досудебного рассмотрения споров. В качестве оптимальной схемы разграничения государственной собственности на землю на уровне Федерации, субъекта Федерации и муниципальных образований может выступить действующая процедура регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки, признанные федеральными законами.
6. Установлено, что законодательные возможности совершенствования системы владения, пользования и распоряжения землей, основывающиеся на совершенствовании разграничения полномочий публичных органов власти предполагают: закрепление в Конституции РФ положений о публичном характере государственной собственности; установления оптимального баланса между ролью представительных органов власти и полномочиями Президента РФ в области земельных отношений; повышения качества реализации властных полномочий всех публичных субъектов земельных отношений с помощью комплекса мер; нормативного закрепления механизма проведения земельной реформы, установления четких критериев по управлению использованием земли на всех уровнях; устранения криминального оборота земли, обеспечения судебного порядка разрешения споров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа действующего российского законодательства и практики его применения, автором решена научная задача обоснования направлений совершенствования конституционно – правовых норм разграничения полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации.
Ряд предложений направлен на разработку федерального законодательства о совершенствовании порядка оформления земельных отношений, сельском хозяйстве, кадастре объектов недвижимости, финансовом контроле в Российской Федерации. Часть предложений связаны с необходимостью гармонизации нормативно-правовой и законодательной базы, регулирующей земельные отношения, с положениями Бюджетного, Налогового, Градостроительного кодексов, с разработкой комплексной системы правового обеспечения функционирования всей инфраструктуры земельного рынка.
Значение диссертации состоит и в том, что ее выводы служат укреплению российского федерализма и продвижению земельной реформы. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавательской и исследовательской работе в области права и проблем реализации земельных отношений в РФ, при подготовке учебных пособий и курсов лекций.
Апробация работы.
Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций, общим объемом 9,5 п.л.
Автор диссертационного исследования принимал участие во Всероссийской практической конференции «Земля и недвижимость в России. Государственный кадастр объектов недвижимости – одна из основ фискально - правовой системы государства» (6 апреля 2005 г. г. Москва), в работе Международной научно – практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов» (25 – 26 октября 2005. г. Москва) и др.
Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Достоверность результатов исследования.
Достоверность результатов исследования обеспечивается исходными методологическими позициями, применением апробированного инструментария, использованием нормативной правовой базы, библиографических источников и экспертных оценок.
Логика и структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования, диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, и заключения, а также списка использованных нормативных источников и литературы, приложений.
П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении показана актуальность и новизна темы, состояние научной разработанности проблемы, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования, охарактеризованы методологические, теоретические, эмпирические и источниковедческие основы работы, обоснована практическая и теоретическая значимость диссертации.
Первая глава – «Конституционно – правовые основания регулирования разграничения властных полномочий в сфере земельных отношений» посвящена анализу землепользования как объекта конституционно - правового регулирования в федеративном государстве, процесса формирования в Российской Федерации правовой базы регулирования земельных отношений и институциональной структуры управления земельными ресурсами.
Отмечается, что природные свойства земли - ее незаменимость, ограниченность, способность улучшать свою продуктивность при правильном использовании - делают землю специфичным предметом правового регулирования. Дается характеристика земли с точки зрения экономики, политологии, культурологии и права.
Подчеркивается, что за последнее сто лет 25 стран пережили земельную реформу, изменения в распределении земельной собственности, разграничении властных полномочий в сфере земельных отношений. В их числе Мексика, Германия, Аргентина, Канада, Россия и др.
Проведенный анализ показывает, что объем полномочий Федерации и ее субъектов применительно к земельным отношениям в мире определяется с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношений политических сил, особенностей национальной правовой системы. Отмечается, что в Швейцарии, Мексике земля и недра подпадают под юрисдикцию Федерации; в Австрии, Канаде, США они принадлежат субъектам Федерации.
В целом, анализ мирового опыта разграничения полномочий показывает, что вопросы землепользования, сельского хозяйства в наибольшей степени относятся к региональной компетентности. В Конституции Аргентинской республики сказано, что «провинции имеют изначальное право на природные ресурсы, находящиеся на их территории». Законодательство Канады также содержит право провинции принимать законы по невозобновляемым природным ресурсам, лесам и пр.
В то же время во многих странах ресурсы стратегического характера и общенационального значения, невозделанные земли полностью или частично включают в федеральную компетенцию. Сферой повышенной ответственности федерального регулирования является сельское хозяйство в Германии, Канаде[6]. В последнее время экологические вопросы, которые обычно решаются на региональном уровне, все чаще выводятся на общенациональный уровень или оказываются в совместной компетенции (в тех странах, где она предусмотрена).
Эффективные стратегии в управлении землей в современном обществе привлекают особое внимание международных организаций. Рекомендации по таким стратегиям содержатся в документах международных встреч, проведенных под эгидой ООН: Саммита по земле в Рио-де-Жанейро в 1992 году; Второй конференции ООН по населенным пунктам (Стамбул 1996 г.), Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоганнесбурге (2002 г.) в Декларации тысячелетия, принятой в 2000 г. Генеральной Ассамблеей ООН.
Подчеркивается, что в мире решается задача разработки несложных, доступных и прозрачных процедур регистрации и кадастрового учета для более эффективного удовлетворения общественных потребностей в использовании земельных ресурсов. Под эгидой ООН, Всемирного банка, Международной федерации топографов инициировано принятие целого ряда декларативных и стратегических документов: Богорскую (1996 г.) и Батурстскую (1999 г.) декларации; "Кадастр-2014" (1998 г.) и "Исходные кадастровые системы" (2002 г.).
Многие страны, учитывая множественность функций земли и принимая во внимание необходимость баланса экономических, социальных и экологических потребностей общества, стремятся максимально эффективно управлять земельными ресурсами; они развили иерархическую систему пространственного планирования, используют земли с учетом разнообразия климатических зон, концентрации природных ресурсов, фактора национальной безопасности, региональных и местных интересов.
Конституция РФ (1993 г.) вопросы владения, пользования и распоряжения землей относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ч.2. ст.9 Конституции РФ закрепляется многообразие форм собственности, в том числе и право частной собственности на природные ресурсы. Право частной собственности на землю граждан и их объединений закреплено в ст.36 Конституции РФ.
На основе конституционной нормы проблема распределения властных полномочий, т.е. прав и обязанностей органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий, представлена в федеральных законах: "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации; в Земельном и Градостроительном кодексах РФ, в федеральных законах "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "О разграничении государственной собственности на землю", "О государственном земельном кадастре" и др.
В целом, по мнению автора, созданная конституционно – правовая конструкция взаимодействия органов власти разных уровней позволяет государству выполнять основные функции по реализации земельных отношений на всех уровнях власти и управления.
Вместе с тем, властные отношения в сфере землепользования зачастую складываются исключительно исходя из отраслевой специфики, без опоры на конституционное и муниципальное право, положения Конституции РФ не всегда выступают в качестве правовой ценности. Процесс эффективного землепользования сдерживается отсутствием сбалансированного разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, сфера федеративных отношений по-прежнему характеризуется недостаточной системностью, целостностью, взаимосогласованным подходом. Сформировавшаяся модель разграничения полномочий в сфере земельных отношений характеризуется усилением полномочий федерального центра, который доминирует над субъектами Российской Федерации в сфере совместного ведения.
Противоречивое, неэффективное продвижение в России земельной реформы, отсутствие четкого, оптимального деления между землями федерального, регионального и муниципального значения в случаях пользования, владения и распоряжения связаны также с наличием в национальном законодательстве ряда концептуальных недостатков. Поспешно принимаемые законы порождают необходимость их многочисленных изменений. Законодательство в сфере земельных отношений по-прежнему характеризуется недостаточной системностью. В законодательстве преобладает динамика над статикой. Большинство принимаемых законов направлено на коррекцию уже действующих актов, избираемые законодателем модели правового регулирования не всегда оптимальны, отсутствует согласованность между действующими законами. При принятии законов зачастую не учитывается тот массив нормативных актов, который следует принять либо скорректировать в связи с принятием закона.
Среди основных причин, снижающих эффективность разграничения полномочий органов публичной власти в сфере земельных отношений в Российской Федерации, называются: противоречивость, непоследовательность федерального земельного законодательства, которое слабо обеспечивает защиту прав собственников на недвижимое имущество, неэффективны процессы государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества. Законодательство субъектов РФ в значительной степени дублирует федеральное законодательство, в нем отсутствуют правовые нормы, отражающие специфику конкретного субъекта РФ. Нередко оно приводит к одностороннему присвоению прав распоряжения землями органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, к нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования.
Требуется более четко разграничить полномочия Российской Федерации и ее субъектов в вопросах градостроительства, охраны окружающей среды. Конституция РФ не относит градостроительство ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного с её субъектами ведения. Однако Градостроительный кодекс РФ не только исчерпывающе регулирует значительную часть вопросов данной сферы, но и позволяет федеральным органам исполнительной власти присваивать себе весь объем полномочий по градостроительному управлению в том или ином регионе. Тем самым законодатель неограниченно расширяет федеральную компетенцию, оставляя субъектам РФ возможность регулировать лишь то, что дозволяет федеральный закон.
Федеральный закон № 122-ФЗ неправомерно сузил компетенции субъектов РФ, передав ряд полномочий в сфере охраны окружающей среды Федерации. Представляется, что данные полномочия необходимо передать региональным органам власти, которые в состоянии их своевременно, грамотно реализовывать.
В связи с этим предлагается закрепить в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» открытый перечень вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, тем самым юридически подтверждая свой отказ от претензий на регулирование конкретных вопросов и принадлежность регионам соответствующих полномочий.
Автор полагает, что необходимо законодательно определить природу институтов земельных отношений, их элементы, механизм; создать в структуре федерального правительства орган управления, наделенный функциями, позволяющими реализовать определенные Земельным кодексом публично-правовые полномочия РФ в области земельных отношений. Это должно улучшить систему управления земельными ресурсами, основными недостатками которой являются административная разобщенность, дублирование функций, нечеткость ведомственных обязанностей, низкая оперативность при согласовании решений.
Во второй главе – «Основные направления совершенствования разграничения полномочий Федерации, субъектов федерации и местного самоуправления в сфере землепользования» - рассматриваются проблемы законодательного и организационного совершенствования государственного земельного кадастра, правового обеспечения совершенствования системы владения, пользования и распоряжения землей в федеративной системе разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также правовое обеспечение реформы управления земельной собственностью в Российской Федерации.
Автор отмечает, что необходимым условием совершенствования разграничения полномочий в сфере землепользования стало создание государственного кадастра объектов недвижимости, который обеспечивает:
— правообладателей гарантиями прав на имущество;
— систему налогообложения актуальными сведениями об объектах налогообложения;
— рынок недвижимости открытой и достоверной информацией о земельных участках и связанных с ними улучшениях;
— систему органов государственного и муниципального управления информацией для формирования и проведения государственной политики в сфере земли и недвижимости, а также планирования и развития территорий.
— информационную базу для четкого регулирования вопросов собственности, имущества и земли на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, обеспечения эффективного администрирования управления территориями.
Однако единый государственный информационный ресурс до сих пор не создан. Задача государственной кадастровой оценки земель решается федеральными органами неэффективно, что не позволяет своевременно разграничить предметы ведения, развивать рынок земли и недвижимости, адекватно рассчитать имущественные налоги - основу формирования региональных и местных бюджетов.
В этой связи автор предлагает принять закон о кадастре объектов недвижимости, который:
— введет в законодательство понятие «единого имущественного комплекса объектов недвижимости», подразумевающего собой комплекс объектов недвижимого имущества, объединенных общим целевым назначением и правовым режимом (т.к. в настоящее время кадастровая оценка проводится только в отношении земельных участков, а для зданий и сооружений пока применяется балансовая или инвентаризационная стоимость);
— урегулирует распределение полномочий в процедуре кадастровой оценки между РФ, субъектами и муниципалитетами, в том числе полномочий по утверждению результатов оценки; установит периодичность проведения оценки, критерии, по которым субъекты РФ должны утверждать или, напротив, отвергать результаты работ по кадастровой оценке;
— определит необходимые для перехода от раздельного налогообложения земли и иных объектов недвижимости к налогообложению единого объекта недвижимости общие принципы и требования к проведению массовой оценки объектов недвижимости, порядок формирования оценочных зон, методы расчета удельных показателей стоимости, порядок доведения результатов такой оценки до налогоплательщиков, порядки их утверждения, обжалования и корректировки.
Отмечается, что большая часть земли – это не разграниченная государственная собственность. Сложность существующей процедуры разграничения является одной из существенных причин незавершенности процессов распределения публичной собственности на землю. В федеральной собственности находится большая часть земель, что служит причиной избыточного вмешательства федеральных властей в решение вопросов регионального и местного значения.
Подчеркивается, что действующий порядок разграничения земельной собственности не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать полноправными собственниками. Отмечается излишнее разграничение прав на свободные участки и участки под приватизированной недвижимостью. Обращается внимание на неэффективную процедуру согласования интересов сторон при разграничении государственной собственности.
Предполагается упростить процедуру разграничения государственной собственности на землю и сократить сроки ее реализации от стадии формирования сведений о земельном участке до стадии государственной регистрации права собственности на земельный участок.
Автор указывает на отсутствие прозрачных, четких процедур приватизации земельных участков и предоставления прав на земельные участки для строительства и иного хозяйственного использования. Сложность существующей процедуры разграничения является одной из существенных причин незавершенности процессов распределения публичной собственности на землю. В результате общее число переоформленных с права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков, принадлежащих юридическим лицам, по экспертным оценкам, составляет менее 25% от общего числа земельных участков, которые могут быть переоформлены.
Практически не претерпели изменений в ходе земельной реформы процедуры городского землеустройства. Несмотря на требования Земельного и Градостроительного кодексов об обязательном введении правил зонирования и утверждения Правил землепользования и застройки местным органом представительной власти, правила приняты в незначительном числе населенных пунктов. Во многих случаях городские муниципалитеты планы зонирования рассматривают скорее как бюрократический инструмент, мешающий развитию, а не средство создания динамичного и перспективного городского землеустройства и поддержки эффективного рынка городской недвижимости.
Не установлены четкие критерии по управлению использованием городской земли, искусственно завышается цена недвижимости, непрозрачна и сложна процедура выделения потенциальным инвесторам земельных участков для строительства. В регионах наблюдается прямое уклонение муниципалитетами от исполнения федерального законодательства о предоставлении земельных участков под застройку на открытых аукционах. Из 1132 земельных участков общей площадью 5,774 млн. кв. метров, после вступления в силу изменений в Земельный кодекс, в России 91,7% участков под жилищное строительство было предоставлено без проведения аукциона. В Челябинской, Свердловской и Рязанской областях, а также в Ханты-Мансийском АО аукционы полностью игнорировали.
В качестве причин неэффективности процедур предоставления прав на земельные участки является неудовлетворительное осуществление собственных полномочий органами публичной власти, противоречие отдельных норм земельного права нормам ГК РФ. Во многих городах отсутствуют правила землепользования и застройки.
Существующая практика распоряжения землей препятствует вовлечению земли и недвижимости в хозяйственный оборот, сдерживает развитие залогового права, ограничивает возможности предприятий в привлечении кредитных ресурсов, уменьшает налоговую базу регионов. Не разработаны технические процедуры межевания участков. Около четверти всех земельных долей подпадают под категорию бесхозяйственного имущества, значительная часть владельцев никогда земельной долей не распоряжалась.
В этой связи отмечается, что разграничение полномочий между уровнями публичной власти может носить не только предметный (все полномочия сообразно отдельным объектам управления), но и функциональный характер (в пределах одного объекта управления по различным стадиям или компонентам управления).
Для повышения эффективности использования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности, усиления конкурентоспособности российского сельского хозяйства необходимы законодательно обеспеченные меры по улучшению качества реализации властных полномочий всех уровней власти. Необходимо принять Федеральный закон о сельском хозяйстве, в котором определить принципы государственной агропродовольственной политики, механизмы ее обеспечения посредством решения проблем таможенно-тарифной, налоговой, антимонопольной политики, удешевления кредитов, развития лизинга, создания государственно-частного партнерства, создания механизма ипотечного кредитования.
Для повышения качества управления земельными отношениями на федеральном и региональном уровнях должны быть приняты законы, которые должны базироваться на законодательно разработанном понятии и концепции «публичной собственности». В Конституции РФ публичный характер государственной собственности не получил четкого выражения. В главе 1 Конституции, содержащей основополагающие положения, концептуальные начала для всей Конституции, государственная собственность упоминается не в связи с государством, его органами или выполнением каких-либо публичных функций, а в связи с признанием и защитой «равным образом» частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Акцент на публичном характере государственной собственности отсутствует также и в части 2 ст.8 Конституции, и в главе 3 «Федеративное устройство», прямо относящейся именно к государству, и в главе 6 «Правительство Российской Федерации».
Необходимость введения в законодательство РФ понятия публичной собственности диктуется тем, что публичная собственность является базовым критерием, позволяющим выявить, какая собственность должна остаться у государства для осуществления этой собственностью публичной функции. При этом, правовой статус публичной собственности должен быть таким, который бы исключал любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции.
Автор считает, что для реализации в ходе земельной реформы принципов федерализма, а также соблюдения конституционных прав на владение, пользование и распоряжение землей необходимо:
сформировать соответствующую принципам федерализма систему институтов владения, пользования и распоряжения землей;
закрепить на уровне федеральных конституционных законов децентрализацию властных полномочий по предметам совместного ведения, установив для каждого уровня власти объем (перечень) основных полномочий и ответственности за их исполнение (неисполнение);
создать нормативную базу, обеспечивающую функционирование субъектов Федерации на основе экономической и социальной самодостаточности, путем расширения прав и возможностей территорий. Необходимо принять федеральный закон о федеральных целевых программах развития регионов, предусмотрев в нем четкие критерии эффективности разработки и реализации программ экономического развития регионов, механизм их оценки, в т.ч. введение практики парламентских слушаний по поводу реализации таких программ. Необходимо также ускорить принятие законодательных актов, регулирующих межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации;
обеспечить реализацию системной методологии соответствия законодательства основным направлениям внутренней и внешней политики, правам и свободам человека и гражданина - «не вписанные в стратегию правового развития федеративных отношений законы не принимать».
Разграничение полномочий публичных органов власти в сфере земельных отношений предполагает: использование принципа «конституционного партнерства» — инициативного взаимодействия конституционных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также институтов гражданского общества; принятие нормативных актов «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Предлагается организовать мониторинг законодательства и правоприменительной практики, вести «Досье закона».
Отмечается необходимость установления баланса интересов бюджетов разных уровней при распределении средств, полученных в результате продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, и предоставлении участков в аренду; на необходимость установления мер, направленных на усиление роли государства в области внутрихозяйственного землеустройства.
Обращается внимание на необходимость обобщения практики участия субъектов Федерации в принятии решений на федеральном уровне по предметам совместного ведения. Развитие механизмов согласования мнений требует нормативного закрепления возможностей субъектов РФ отстаивать свое мнение при подготовке и прохождении федеральных законов[7].
Для повышения эффективности процесса реализации властных полномочий в сфере имущественно - земельных отношений необходимо нормативно определить организационные формы, механизмы и процедуры договорного процесса во взаимоотношениях всех уровней власти. По проблемам порядка, процедур, форм взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ необходимо разработать и принять федеральный закон «О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ», а также постановление Правительства РФ «О порядке создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти».
Автор считает, что для совершенствования процесса управления земельными отношениями требуется также проработать механизм повышения ответственности регионов и местных органов власти за создание собственных источников доходов, в том числе за счет разбюрокрачивания экономики, снижения административных барьеров, улучшения делового климата в регионах.
Отмечается, что развитие земельного рынка существенно сдерживает нелегальный криминальный оборот земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами. Эксперты Счетной палаты РФ отмечают, что «для сделок с землей в субъектах Российской Федерации были характерны: ее недооценка, отсутствие индивидуального подхода к такого рода сделкам, непроведение кадастровой оценки земли»[8]. По мнению экспертов, если такая тенденция при оценке земли сохранится в ближайшие годы, региональные и местные бюджеты существенных доходов от сделок с землей не получат.
Совершенствование разграничения полномочий в сфере земельных отношений требует организации системы эффективного контрольного механизма - государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ, контроля за использованием муниципальных земель и иных управленческих решений.
Для совершенствования процесса разграничения полномочий в сфере земельных отношений обоснована целесообразность:
— законодательного закрепления за субъектом Федерации функции охраны окружающей среды, в том числе: ведения государственного мониторинга за окружающей средой, обеспечения функционирования территориальной системы наблюдения, экологического контроля в области охраны окружающей среды за объектами хозяйственной и иной деятельности, вне зависимости от формы собственности; права предъявлять иски о возмещении ущерба окружающей среде, права утвердить перечень должностных лиц органов государственной власти в этой сфере; права организовать и проводить государственную экологическую экспертизу;
— оперативного принятия законодательных и нормативно-правовых решений, устраняющих недостатки действующего законодательства по созданию кадастра объектов недвижимости, в том числе закон о кадастре объектов недвижимости; упрощению процедуры разграничения государственной собственности на землю; обеспечению создания органами местного самоуправления на базе данных единого государственного кадастра недвижимости информационных систем обеспечения градостроительной деятельности;
— создания правовых основ развития института массовой оценки недвижимого имущества для целей налогообложения.
Совершенствованию разграничению полномочий публичных органов власти будет способствовать:
— законодательная разработка концепции «публичной собственности», устанавливающей связь государственной собственности с характером и особенностями реализуемых с ее помощью публичных функций, и принятие на ее основе федеральных законов: “Об управлении федеральной государственной собственностью”, “Об управлении унитарными предприятиями”, “Об управлении акционерными обществами с государственным пакетом акций”, “О государственном предпринимательстве” и т.д., а также аналогичные законы субъектов Федерации.
В работе сформулированы рекомендации по созданию организационных форм согласительного процесса во взаимоотношениях федерального центра, субъектов Федерации, муниципальных образований; совершенствованию деятельности федеральных органов власти в регионах; предлагается передать органам исполнительной власти субъектов РФ часть полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти; создать в структуре Министерства экономического развития и торговли РФ федеральное Агентство территориального развития с региональными отделениями, которое возьмет на себя функции и статус всех территориальных отделений министерств и ведомств, работающих в регионах.
Заключение содержит основные выводы о направлениях конституционно-правового совершенствования процесса разграничения властных полномочий в управлении земельными ресурсами в Российской Федерации. Ставится ряд проблем, требующих дальнейшей научной разработки.
В приложениях представлены таблицы распределения властных полномочий в области земельных отношений в Российской Федерации (таблица 1), распределение властных полномочий по ведению государственного земельного кадастра (таблица 2).
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Эпштейн С. Разграничение властных полномочий в области землепользования в Российской Федерации: правовой аспект. – М.: «Пашков дом», 2006. – 7 п.л.
2. Эпштейн С. Основные направления совершенствования разграничения полномочий в сфере земельных отношений в России. – М.: Изд-во РАГС, 2005. – 1 п.л.
3. Эпштейн С. Проблемы конституционно - правового регулирования процесса разграничения властных полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации // Обществознание: современные проблемы теории и практики. – М.: Изд-во РАГС, 2005. –
0,5 п.л.
4. Эпштейн С. Землепользование как объект конституционно-правового регулирования в федеративном государстве. – М.: Институт теоретико-прикладных исследований, 2004. – 1 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Эпштейна Семиона
Тема диссертационного исследования
Конституционно-правовое
разграничение полномочий в сфере земельных отношений
в Российской Федерации
Научный руководитель
Доктор психологических наук, профессор
Герасимов В.М.
Научный консультант
Доктор юридических наук, профессор
Елисеев Б.П.
Изготовление оригинал-макета
Эпштейн С.М.
Подписано в печать 25.10.2006 г. Тираж 80 экз.
Усл.п.л. ____.
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № ___
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
[1] См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. - № 8; Андреева Г.Н. Современное правовое оформление публичного характера государственной собственности в РФ и концепция публичной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2004. - № 6; Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006; Лексин В., Швецов А. Проблемы согласования интересов и организации взаимодействий в системе федеративных отношений // Федерализм. 2003. - № 2; Селиверстов В.Е. Федерализм и региональная политика в условиях укрепления вертикали власти // Регион: экономика и социология. 2004. - № 1; Черепанов В. Федеративная реформа в России // Федерализм. 2005. - № 8; Шахрай С.М Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть. – 2000. - № 5.
[2] Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. - № 5; Королев А.Н. Реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области соглашений о разделе продукции: Дис. …канд. юрид. наук. – М., 2004; Московская П.Г. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в экономической сфере (на примере Приволжского федерального округа): Дис. …канд. юрид. наук. – М., 2004; Полякова Н.А. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере юстиции: конституционные аспекты: Дис. …канд. юрид. наук. – М., 2005; Стародубровцева И.А. Особенности полномочий органов государственной власти по обеспечению соблюдения федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. - № 1; Столяров М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. – М., 2005; Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. - № 12; Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм. 2003. - № 2.
[3] См.: Емельянов А. Регулируемый рыночный оборот земли и частная собственность на землю // Вопросы экономики. 2001. - № 8; Земельное право / Отв. Ред. Г.Е. Быстров, Р.К. Гусев. – М., 2006; Павлова Г. Стране нужна новая аграрная политика // Экономист. 2004. - № 4; Семенова Е., Борзунова Т. Экономико-правовое развитие рынка земли в Российской Федерации // Экономист. 2004. - № 4; Узун В.Я. Крупный и малый бизнес в сельском хозяйстве России: адаптация к рынку и эффективность. - М., 2004; Ушачев И. Социально-экономические факторы устойчивого развития АПК // Экономист. 2005. - № 3; Хлыстун В.Н. Структурные преобразования и развитие земельных отношений // Землевладение. 2005 - № 3.
[4] См.: Устинова В.В. Еще раз о соотношении земельного и гражданского права (по материалам судебной практики) // Государство и право. 2006. - № 3; Гольц Г.А. Переходные процессы и пространственная организация в урбанизированной среде // Город в процессах исторических переходов. - М., 2001; Лола А. Принципы управления крупнейшим городом // Проблемы теории и практики управления. 1997. - № 2; Попов А.И. Мегаполис как объект управления. Анализ московского законодательства. – М., 1998.
[5] См.: Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство и право. 2000. - № 4; Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Земельному кодексу РФ и ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (от 24.07.02). - М., 2003; Комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации. - М., 2004; Кулешов Е.В. Государственная собственность субъектов РФ как основа их экономической самостоятельности // Государство и право. 2005. - № 6; Лепке О.Б. Новое земельное законодательство Российской Федерации: проблемы и основные направления совершенствования // Землевладение. 2005. - № 1; Миронова Н. Земельные отношения и право // АПК: экономика, управление. 2000. - № 8; Павлов П.Н., Крамкова Т.В., Мартьянов Г. Современное земельное законодательство. Комментарий и сборник законодательных актов РФ. - М., 2005; Соколова И.Л. Особенности экономической функции федеративного государства // Законодательство и экономика. 2005. - № 5.
[6] См.: Правовые системы стран мира. Энциклопедический справочник. / Под ред. А.Сухарева. – М.: Изд-во НОРМА, 2000; Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. – М., 1979.
[7] См.: Чертков А. Совершенствование регионального законодательства в сфере совместного ведения // Федерализм. – 2005. - № 3. – С. 148.
[8] См.: Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993 – 2003 гг. (экспертно-аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы – Председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашин. – М.: «Олита», 2004.
