Государственные услуги в механизме реформирования естественных монополий
На правах рукописи
ПРОХОРОВ ЕГОР ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ В МЕХАНИЗМЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами – сфера услуг)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Санкт-Петербург – 2011
Работа выполнена в Автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования Ленинградской области «Государственный институт экономики, финансов, права и технологий».
Научный руководитель - доктор экономических наук, доцент
Марьяненко Виктор Павлович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент
Смирнов Александр Александрович
доктор экономических наук, профессор
Сафаров Гасан Гусейнович
Ведущая организация - Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет»
Защита состоится «_____» декабря 2011 г. в ________ часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.02 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов» по адресу: 191023,Санкт-Петербург, ул.Садовая, дом 21, ауд. ______.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов».
Автореферат разослан «______» ноября 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета В.И. Сигов
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Реформирование инфраструктурных монополий в условиях обострения конкуренции при интеграции в мировую экономику становится ключевым условием сохранения динамической стабильности российской экономики. Естественно-монопольные отрасли и сектора российской экономики находятся на различных этапах реформирования. Так, в электроэнергетике, первой из естественно-монопольных отраслей России, была проведена реформа, в результате которой модель с доминирующей вертикально интегрированной компанией была преобразована в потенциально конкурентную модель организации экономических отношений. Разделение РАО «ЕЭС России» было завершено в 2008 г., однако процесс построения новой модели экономических отношений в отрасли продолжается. На заключительной стадии находится реформа железнодорожного транспорта. Однако, к негативным результатам реформы железнодорожного транспорта можно отнести как рост транспортных затрат для грузовладельцев, усложнение технологии работы железнодорожного транспорта, так и рост транспортной нагрузки для населения. Несмотря на то, что в газовой промышленности роль ОАО «Газпром» в международном сотрудничестве России с зарубежными странами является исключительной, поскольку компания выступает в качестве главного агента и гаранта исполнения межправительственных соглашений о поставках газа, эффективность работы ОАО «Газпром» не повышается, отношение важнейшего в рыночных условиях показателя капитализации к запасам отстает от аналогичных показателей зарубежных конкурентов, такая же ситуация с производительностью труда и удельными нормами расходования ресурсов. В настоящее время осуществляется переход к «потребительской» модели коммунального комплекса, что позволит повысить к 2020 г. эффективность, качество и надежность ресурсоснабжения и оказания коммунальных услуг до уровня европейских стандартов. Однако рост тарифов продолжается, качество коммунальных услуг ухудшается, а потребность в бюджетных вложениях увеличивается.
Финансово-экономический кризис 2008-2009 годов выявил потенциальную слабость подходов к формированию механизмов функционирования естественных монополий, разработанных в начале реформы. В этой связи возникает необходимость разработки научно-обоснованной позиции в отношении реформирования естественных монополий, определение критериев эффективности естественных монополий в социально-экономическом развитии страны, создание действенных механизмов реализации государственной политики в отраслях естественных монополий, разработки современного инструментария государственного регулирования процессов реформирования естественных монополий. Необходимо добиться решения многочисленных специфических отраслевых проблем, накопившихся в результате низкой эффективности функционирования естественных монополий и несовершенства, привнесенных в ходе реформ и создания искусственных условий развития рыночных институтов, а также обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий. При этом требуется кардинальная смена управленческой парадигмы развития, выработка новых механизмов корпоративного управления, поиск и реализация принципиально новых решений для формирования направлений экономического развития.
В период глубоких преобразований особое значение приобретают вопросы, связанные с совершенствованием организационного обеспечения взаимодействия органов государственного управления и хозяйствующих субъектов. При этом выбор рациональной модели управления и организации эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в процессе реформирования способен обеспечить успешное решение социально-экономических задач. Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима их функционирования, простота и эффективность работы государственных органов, совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами, открытость и доступность государственных услуг должны стать основными задачами в процессе реформирования естественных монополий.
Острота проблемы разграничения функций государственного управления и государственных услуг усилилась в связи с началом разработки на федеральном и региональном уровне реестров государственных услуг и попытками Правительственной комиссии по проведению административной реформы урегулирования вопросов платности, а также формированием многофункциональных центров предоставления услуг. Переход на новую форму организации деятельности органов государственной власти с применением информационно-коммуникационных технологий должен обеспечить качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов. При этом повышение эффективности предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий возможно лишь на основе внедрения современных методов информационно-аналитического обеспечения государственной политики в инфраструктурных отраслях российской экономики.
Степень разработанности научной проблемы. При разработке темы диссертационного исследования автор опирался на труды отечественных и зарубежных специалистов в области регулирования естественных монополий: А.Арбатова, Г.Аверча, У.Баумоля, Г.Беккера, Р.Бройтигама, Н.Белоусовой, Д.Львова, Р.Коуза, Е.Малинниковой, А.Никифорова, Ю.Павленко, Ю.Сааакяна. В.Студенцова, А.Шаститко, Ю.Удальцова, К.Хубиева, О.Эйсмонта, В Эдельмана, Е. Яркина и др.
Теоретические и практические проблемы совершенствования механизмов оказания услуг в деловом и государственном (публичном) секторах нашли достаточно полное исследование в трудах таких зарубежных исследователей, как Р.Аккоф, И.Ансофф, Ф.Джордж, П.Друкер, С.А.Думлер, Г.Кунц, С.О'Доннел, Т.Питерс, Р.Уотерман, С.Янг и других.
В отечественной науке значительный вклад в разработку проблем реализации административной реформы, включая вопросы оказания государственных услуг населению, внесли В.Н.Бутылин, Е.К.Волчинская, Н.А.Игнатюк, Н.М.Казанцев, А.В.Калмыкова, Л.М.Колодкин, А.В.Минашкин, С.Е.Нарышкин, Е.И.Спектор, Н.В.Сухарева, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомиров и другие.
Вместе с тем, в настоящее время недостаточно полно раскрыты роль и значение государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий, требуют дополнительного исследования вопросы повышения эффективности предоставления государственных услуг в процессе реализации государственной политики в инфраструктурных отраслях, а также информационного взаимодействия органов государственного управления и компаний-монополистов.
Таким образом, актуальность темы диссертации, практическая потребность народного хозяйства, федеральных и региональных органов управления в исследованиях по созданию методологических и методических основ эффективного использования государственных услуг при решении задач реформирования естественных монополий в посткризисный период определили цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования.
Основной целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ эффективного использования государственных услуг в постреформенном развитии естественных монополий. Эта цель предопределила постановку следующих задач диссертационного исследования:
- определение целевой направленности и выявление организационно-экономических особенностей государственного регулирования деятельности естественных монополий;
- обоснование роли и значения государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий;
- исследование зарубежного опыта реформирования естественных монополий и возможности применения методов и моделей реформирования естественно-монопольных структур в российской экономике, использования государственных услуг в реализации государственной политики в естественно-монопольных секторах;
- формирование эффективного механизма реализации государственной политики в сфере естественных монополий;
- разработка современного инструментария государственного регулирования процесса реформирования естественных монополий;
- обоснование основных направлений развития системы предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий;
- определение методических подходов к решению проблемы оценки эффективности предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий.
Объектом диссертационного исследования выступают естественные монополии, функционирующие в отраслях современной российской экономики.
Предметом исследования являются методологическая база, принципы, методы и модели предоставления государственных услуг в стратегии реформирования естественных монополий.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили общенаучные методы исследования, фундаментальные положения экономической теории, основные положения современного институционализма, системный анализ методических основ информационно-аналитического обеспечения государственного управления, методы формально-логического и сравнительно-правового анализа, разработанные отечественными и зарубежными учеными. В работе использованы теоретические и методологические положения, представленные в трудах по государственному управлению, управлению предприятиями, моделированию и оптимизации бизнес-процессов, стратегическому менеджменту, теории выбора и принятия решения.
Информационную базу исследования составили законодательные акты и нормативно-правовые документы в области развития естественных монополий, функционирующих в железнодорожной, электроэнергетической, газовой отраслях, данные отчетов и материалов Федеральной антимонопольной службы. Диссертационное исследование опиралось на Концепцию долгосрочного социально-экономической развития Российской Федерации на период до 2020 г, Концепцию административной реформы в Российской Федерации. В диссертации использованы результаты исследований и практической деятельности автора, данные социально-экономического развития Российской Федерации, официальные материалы статистических органов, центров изучения общественного мнения, независимых исследовательских организаций, материалы научно-практических конференций, материалы периодической печати и Интернета.
Научная новизна результатов исследования, выполненных и полученных автором, заключается в следующем:
- уточнена сущность рыночно ориентированной системы регулирования естественных монополий, определена необходимость совместимости механизмов саморегулирования с естественно-монопольной средой и государственным регулированием, а также участие конечных потребителей в таких механизмах (сорегулирование);
- раскрыты и научно обоснованы роль и значение государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий, выявлены основные факторы, влияющие на выбор рациональной модели управления и организации эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти и хозяйствующими субъектами в процессе реформирования;
- на основе проведенного анализа и систематизации применяемых в Российской Федерации законодательных актов, регулирующих деятельность естественных монополий доказана необходимость их дальнейшего совершенствования, а также определены наиболее эффективные формы и методы государственного управления в процессе реформирования естественных монополий;
- теоретически исследованы, критически проанализированы наиболее существенные тенденции развития сектора государственных услуг, определены принципы и факторы, влияющие на процесс развития системы предоставления государственных услуг в российской экономике и на этой основе сформулированы основные цели и задачи повышения качества государственных услуг;
- разработан организационно-экономический механизм реализации государственной политики в сфере естественных монополий, основой которого являются разработка и выбор вариантов реформирования естественных монополий, обеспечивающих комплексное развитие отрасли для целей экономического и социального развития общества, а также защиту потребителей услуг естественных монополий;
- осуществлена систематизация методического инструментария государственного регулирования процесса реформирования естественных монополий, разработана математическая модель, которая позволяет исследовать потенциальные возможности государственной поддержки инфраструктурных проектов;
- уточнены принципы и определены основные задачи информационно-аналитического сопровождения процессов реформирования естественных монополий, обеспечивающие повышение эффективности принятия управленческих решений.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что научные разработки, конкретные предложения и рекомендации, полученные в процессе исследования, позволяют расширить применяемый в настоящее время при разработке стратегий реформирования естественных монополий инструментарий, прежде всего, в области определения системы целей, оценки рисков и ограничений, а также при определении факторов, влияющих на развитие компаний-монополистов. Практическое значение имеют рекомендации по обеспечению информационно-методического сопровождения управленческих решений, использованию методов оптимизации бизнес-процессов в задаче выделения приоритетных направлений государственной политики в сфере естественных монополий. Основные выводы и предложения могут быть использованы государственным менеджментом для повышения эффективности предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий. Так, разработанный подход к формированию базисной структуры информационного обеспечения управления процессом реформирования естественных монополий может служить основанием для разработки стандартов качества оказания государственных услуг.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования докладывались автором на межвузовской научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам эффективного управления деятельностью социально-экономических систем в России на современном этапе (г.Санкт-Петербург, 2011). Результаты проведенного исследования внедрены в учебный процесс, в частности, разработанные автором выводы и рекомендации нашли свое применение в соответствующих разделах таких учебных дисциплин как «Стратегический менеджмент», «Государственное регулирование экономики».
По теме диссертации опубликовано 6 научных трудов общим объемом 4,2 печатных листа.
Структура диссертации. Диссертация сформирована с учетом соблюдения логической последовательности изложения материала, установления причинно-следственной взаимосвязи и взаимодействия факторов и элементов исследуемых проблем и объектов. Диссертация включает введение, три главы, выводы и рекомендации, библиографию. Общий объем 159 стр.
В первой главе «Теоретические основы регулирования естественных монополий» выявлены организационно-экономические особенности государственного регулирования естественных монополий, а также определены роль и значение государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий.
Вторая глава «Экономико-организационный анализ действующих механизмов государственного регулирования естественных монополий в России и за рубежом» посвящена исследованию зарубежного опыта реализации государственной политики развития инфраструктурных отраслей, анализу реформ государственной службы, выявлению проблем и определению перспектив развития системы предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий.
Третья глава «Формирование эффективного механизма предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий» включает разработку современного инструментария государственного регулирования процесса реформирования естественных монополий, а также основные направления повышения эффективности предоставления государственных услуг.
2.ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
- В современных условиях естественные монополии, являясь в основном инфраструктурными компаниями, во многом определяют устойчивое функционирование и развитие национальных экономических систем. Для вывода экономики на инновационную траекторию развития требуется совершенствование нормативной базы регулирования деятельности естественных монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях, а также дальнейшее развитие специально созданных органов, обладающих полномочиями в области ценообразования на услуги. Первоочередными шагами в этом направлении должны стать: согласование схемы развития инфраструктурных сетей, анализ финансово-хозяйственной, инвестиционной и инновационной деятельности естественных монополий, разработка стандартов качества и защита прав потребителей услуг, разработка механизма договорных отношений между предприятиями и их основными потребителями. В числе наиболее важных задач, требующих безотлагательных действий, можно особо выделить создание современных действенных механизмов управления и контроля; обеспечение внутренней консолидации инфраструктурного комплекса, избавление его от структурной избыточности; повышение экономической отдачи от используемых ресурсов. Для успешного решения перечисленных и ряда других задач необходима обоснованная программа интеграции инфраструктурного комплекса в рыночную инфраструктуру, повышение его экономической привлекательности. Интересы государственной политики развития инфраструктурных отраслей в настоящее время должны быть на стыке регулирования естественно-монопольного и конкурентного сегментов.
2. Отраслевые монополии в России до сих пор нельзя считать полноценными рыночными институтами, поскольку они имеют административную природу возникновения и историю развития, не отличаются гибкостью и не имеют ресурсной и организационно-управленческой обеспеченности, не адаптированы к функционированию в рыночных условиях хозяйствования. Изначальной проблемой решения задачи реформирования естественных монополий является отсутствие координации принимаемых для этого мер, а также применение институтов и отдельных инструментов, оказывающих влияние на деятельность естественных монополий, в рамках решения более частных задач, закрепленных за различными субъектами государственной политики и стратегически не увязанных друг с другом в явном виде. Смещение политических приоритетов и акцентов на вновь создаваемые институты часто приводит к тому, что механизм предъявления спроса со стороны реальных «бенефициаров», то есть объектов воздействия института и инструмента реформирования, получающий прямые выгоды от функционирования института (инструмента), отсутствует. В наибольшей степени эта проблема проявляется в применении механизмов, не предполагающих адекватной заинтересованности соответствующих операторов. Отсутствие последнего на стадии разработки и внедрения механизмов реформирования особенно снижает их эффективность. Негативными результатами такой ситуации являются недостаточная действенность или дисфункция механизмов реформирования, а также возникновение неравной конкуренции между бенефициарами и аутсайдерами механизмов реформирования, действующих на пересекающихся сегментах рынка.
3. Институт реформирования естественных монополий, требующий организации управления на государственном уровне, не может функционировать эффективно без качественно настроенной системы управления по результатам, включая соответствующие элементы и процедуры. Конкретные экономические и социальные особенности для максимальной эффективности применения институтов требуют индивидуальных параметров деятельности. В ряде случаев отсутствие механизмов обратной связи в сочетании с человеческим фактором в управлении институтом может приводить к его низкой адаптивности, гибкости в подстройке к формату, наиболее эффективному для реализации задач диверсификации в заданных социально-экономических условиях. Характерным сценарием потери эффективности реформирования является постепенное размывание целей деятельности института. Как правило, такое размывание характерно для механизмов, характеризующихся расширенным функционалом и нечеткими рамками функционирования. Результатом сочетания указанных факторов может быть избыточное применение механизмов «ручной подстройки» параметров деятельности. Такая модель управления институтом несет в себе риск смещения в область конъюнктурных задач, которые могут существенным образом отличаться от исходных задач института.
4. Особенностями политико-управленческого процесса в России является централизованный и закрытый характер принятия решений, концентрация и монополизация ресурсов и капиталов в руках ограниченного круга доминирующих лиц (акторов). При этом бизнес, формально оставаясь независимым от государства, оказывается включенным во властные отношения, означающие, что одна из взаимодействующих сторон, принципал, достигает желательного для себя результата в ущерб другой стороне, агенту, а агент ограничивается выбором между неоптимальными исходами. В распоряжении принципала несколько стратегий влияния на границы выбора агента. Неоптимальные исходы могут быть результатом, как индивидуального процесса принятия решений, так и взаимодействия. Властные отношения помогают решить некоторые проблемы координации, однако они обусловливают и неоптимальные исходы, по крайней мере, для агента. Принципал действует согласно принципу максимизации, а агент минимизирует упущенные возможности. Асимметрия, характерная для всех форм властных отношений, и проблемы торга по поводу конкретной величины упущенных возможностей указывают на наличие морального измерения в отношениях между принципалом и агентом. Одно из главных условий успеха в бизнесе в России заключается в согласии на господство государственных служащих, которые таким образом исполняют роль принципала. Техники доминирования в результате сочетания интересов позволяют представителям государства играть роль принципала без коренного изменения структуры собственности или изменяя ее лишь в исключительных случаях. Агент (собственник конкретного бизнеса) формальным и неформальным образом перераспределяет часть прибыли принципалу под угрозой потерять возможность получения прибыли. Монопольная власть, особенно власть естественной монополии, когда средние производственные издержки достигают своего минимума при существовании единственного производителя в отрасли, также не предполагает никакого обоснования, несмотря на сопутствующие ей ограничения выбора агента. Таким образом, некоторые варианты организации производства сопряжены с существованием структурных, или системных «перекосов». В этой связи властные отношения становятся одним из вариантов решения проблемы координации, решения принципала становятся причиной действий агента. в условиях неопределенности координация на основе властных отношений имеет больший потенциал, чем спонтанная координация на основе ориентиров, укорененных в институциональной среде. Ожидается, что агент максимизирует не свою полезность, а действует в интересах принципала. И принципал получает дополнительное ограничение: функция полезности агента становится параметром функции полезности принципала.
5. Практика государственного управления в Российской Федерации демонстрирует тенденцию стремления на всех уровнях власти к созданию новых организаций при появлении необходимости в реализации дополнительных функций. В ряде случаев функционал новых институтов может реализовываться действующими органами власти и организациями. Главным критерием результативности управленческой деятельности считается достижение поставленных целей при наименьших затратах - «трансакционных издержках», которые включают издержки информационной подготовки и принятия решений, выработки планов, ведения переговоров о содержании и условиях совместной деятельности; издержки по достижению новых договоренностей, пересмотру условий сделки и разрешению спорных вопросов, изменению планов; издержки мониторинга и постконтрактного оппортунизма. Трансакционные издержки охватывают потери, возникающие вследствие неэффективности достигнутых договоренностей, совместных решений и созданных организационных структур; неоптимальных адаптивных реакций при изменении внешних условий; неэффективной защиты соглашений и прав собственности. Экономия самих трансакционных издержек достигается за счет оптимизации институционального устройства деятельности - организационных структур, организационных процедур, описываемых в регламентирующих организационных документах. Однако в практике российского управления часто используется как основание для увеличения числа организаций и служащих.. В качестве примера недостаточно удачного выбора формы организации института реформирования естественных монополий можно рассматривать практику создания государственных корпораций, ответственных за развитие приоритетных отраслей экономики. В частности, в рамках развития указанных институтов применяется практика наделения их как хозяйственными функциями, так и функциями регулирующего характера, что в долгосрочном аспекте может привести к ограничениям конкуренции и существенному снижению эффективности участников отраслей, в которых создаются государственные корпорации.
6. Происходящие институциональные изменения предопределяют сложность и растущую значимость управленческих решений в сфере отечественных естественных монополий, необходимость разработки теоретических основ стратегического управления развитием инфраструктурных отраслей с учетом особенностей процессов становления корпораций, повышают требования к системе государственного регулирования, к адекватности оценок отраслей естественной монополии в условиях посткризисной экономики. Развитие общества, изменение условий и требований к процессам реформирования естественных монополий требуют оценки возможностей изменения во взаимоотношениях государства и монопольно-отраслевых структур. В этой связи структурное реформирование отраслей должно вписываться в общую систему реформирования экономики и органично сочетаться с институциональными изменениями, с реформами финансовой и страховой систем, административными реформами. На рис.1. представлен механизм реализации государственной политики в сфере естественных монополий.
7. Проведение качественных преобразований научно-исследовательской, производственно-технологической и организационно-экономической структур в компаниях-монополистах предусматривает как создание и развитие системообразующих комплексов - интегрированных структур, так и выделение отдельных производств, инфраструктурных активов, основной целью которых является достижение рациональной концентрации финансовых средств из всех источников, включая федеральный бюджет, собственные средства предприятий, отчисления от экспортной выручки и т.д., и тем самым обеспечения существенного роста суммарного инвестиционного потенциала и большей свободы маневра этим потенциалом. Предпочтительность того или иного альтернативного варианта реформирования представляется далеко не однозначной, поскольку каждому из них присущи свои достоинства и недостатки. В этой связи возникает потребность в построении методической основы для формализованного сопоставления рассматриваемых альтернатив, которая позволяла бы в единой шкале оценить их достоинства и недостатки и предоставляла бы лицу, принимающему решение (ЛПР), возможность критериального выбора. Таким образом, методическая задача состоит из двух этапов: создания единой шкалы (балльной системы) как ранжированной системы приоритетов лица, принимающего решение, и получения в этой шкале количественных (балльных) оценок основных ожидаемых макропоказателей функционирования сопоставляемых вариантов реформирования естественных монополий.
| Тенденции мирового развития, приоритеты соседних государств (регионов) | Концепция долгосрочного социально-экономической развития Российской Федерации на период до 2020 г | Концепция административной реформы в Российской Федерации | |||||||||||
| Приоритетные направления и цели развития естественных монополий | Приоритетные направления, цели и задачи органов государственной власти | ||||||||||||
| Оценка внешних и внутренних факторов, потенциала компаний-монополий | Формирование современного инструментария государственного регулирования (реализация ФЦП «Электронная Россия», разработка и внедрение административных регламентов, создание многофункциональных центров, международное сотрудничество в области реформ госуправления) | ||||||||||||
| Разработка вариантов реформирования естественных монополий | |||||||||||||
| Анализ рисков снижения эффективности работы инфраструктурных отраслей в долгосрочной перспективе | |||||||||||||
| Выбор варианта реформирования естественных монополий, разработка стратегии развития компании-монополии | Развитие системы предоставления государственных услуг, реализации государственных функций (выдача лицензий, разрешений, аккредитация, регистрация, контроль-надзор и т.д.) | ||||||||||||
| Создание действенных механизмов реализации государственной политики в инфраструктурных отраслях (тарифная, энергетическая, налоговая, бюджетная и т.д. политики, частно-государственное партнерство, система ФЦП | |||||||||||||
| Оценка эффективности функционирования реформируемых отраслей | Оценка эффективности работы государственного аппарата | ||||||||||||
| Результат - комплексное развитие отрасли для целей экономического и социального развития общества, защита потребителей услуг естественных монополий | |||||||||||||
Рис.1. Механизм реализации государственной политики в сфере естественных монополий
8. Управление процессами в монопольных средах необходимо рассматривать с позиции обеспечения целостности и интеграции государственного управления на основе корпоративных рычагов. В этой связи целесообразно развивать такие формы делового сотрудничества государства с бизнесом как государственно-частное партнерство (ГЧП). Проекты ГЧП вызывают большие проблемы при планировании, реализации и функционировании в силу сложных структурных зависимостей, существования разных интересов между участвующими сторонами и неопределенностей. Для обоснования и реализации ГЧП-проект должен показать свою экономическую и финансовую состоятельность. В рамках теории реальных опционов автором разработана математическая модель, которая позволяет исследовать потенциальные возможности государственной поддержки инфраструктурных проектов. Особенностями инфраструктурного проекта являются: неопределенность денежных потоков в силу случайных колебаний цен на расходуемые ресурсы и выпускаемую продукцию; невозвратность инвестиций и использование их для других целей; решение об инвестировании принимается на основе текущей информации о рыночных ценах на затрачиваемые ресурсы и выпускаемую продукцию, имеющей стохастический характер; в каждый момент времени инвестор может либо принять решение инвестировать, либо отложить это решение до получения новой информации. Для оценки потенциальных возможностей софинансирования государством инфраструктурного проекта предлагается оптимизационный подход, при котором доля софинансирования выбирается таким образом, чтобы соответствующий бюджетный эффект был максимальным.
9. Реализация государственной политики в инфраструктурных отраслях требует активизации процессов использования информационно-коммуникационных технологий. Внедрение «электронного Правительства», стандартов предоставления государственных услуг позволит ускорить процесс реформирования естественных монополий, создаст благоприятные условия для эффективного развития экономических отношений с ведущими странами, повысит конкурентоспособность отечественных предпринимателей как на внутреннем, так и на внешних рынках. Процесс предоставления государственных услуг можно разбить на ряд типовых этапов вне зависимости от их специфики: предоставление информации о порядке исполнения государственных функций и оказания госуслуг; прием заявлений и подтверждающих документов у заявителя на предоставление государственной услуги; рассмотрение документов заявителя и выполнение административных процедур по исполнению регламента предоставления госуслуг в рамках ответственных ведомств; выдача результатов государственных услуг (при необходимости предоставление возможности досудебного обжалования результатов. Анализ современного состояния позволил выявить следующие направления реформирования системы государственных услуг: формирование стратегии повышения качества предоставления государственных услуг как части общей стратегии проведения административной реформы; определение уполномоченного органа, ответственного за реализацию стратегии повышения качества предоставления государственных услуг; совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей процедуры предоставления государственных услуг; развитие соответствующей инфраструктуры (создание информационных центров, формирование баз данных по государственным услугам) для совершенствования системы информирования потенциальных потребителей о государственных услугах и их предоставлении; создание системы обучения госслужащих и потребителей услуг использованию существующих источников информации; внедрение системы мониторинга оценки потребителями и поставщиками качества услуг, создание системы изучения потребностей и ожиданий потребителей в целях совершенствования регулирования и предоставления государственных услуг; повышение эффективности государственной службы через искоренение коррупции, повышение ответственности и подотчетности государственных служащих, сокращение бюрократизма и волокиты при выполнении функций. В основу стратегии повышения качества предоставления государственных услуг могут быть положены следующие принципы: принцип ориентации на потребителя, принцип информированности потребителей государственных услуг, принцип заинтересованности исполнителя, принцип наименьшего действия, принцип делегирования полномочий, принцип «обратной связи», принцип системности стандартов предоставления государственных услуг.
10. В процессе реформирования естественных монополий важная роль отводится информационному взаимодействию, то есть совместному использованию данных, находящихся в общей информационной системе, и обмену данными, который осуществляется как компаниями-монополистами, так и органами власти и управления различных уровней в соответствии с установленными правилами (рис.2.). Информационно-аналитическая поддержка процессов реформирования естественных монополий должна быть обеспечена соответствующим комплексом информационных ресурсов, полный состав которых формируется на базе информационной модели деятельности инфраструктурных отраслей, включающей описание ее элементов и подсистем, оценку их состояния и функционирования, а также информационных связей в «вертикальном» (между центральным органом управления и исполнителями программ) и в «горизонтальном» (между отдельными независимыми исполнителями) направлениях. В целях обеспечения информационных связей формируются две категории информационных ресурсов: на входе в подсистему представляются информационные ресурсы, необходимые для принятия обоснованных решений по реализуемым инфраструктурным проектам и программам; на выходе из подсистемы представляются информационные ресурсы, описывающие результаты деятельности инфраструктурных отраслей для возможного использования на последующих стадиях реформирования естественных монополий.
| Процесс предоставления государственных услуг через порталы, Call-центры, МФЦ | Информационно-справочные системы | |||||||||||||||
| Системы административного и оперативного управления | Хранилище данных | Учетные системы | ||||||||||||||
| Система обработки обращений | ||||||||||||||||
| Информационно-аналитическое обеспечение процессов реформирования естественных монополий | ||||||||||||||||
| Подсистема централизованной обработки информации и ведения основных баз данных, пополнения и хранения информации | Подсистема обмена данными с внешними системами | |||||||||||||||
| Интегрированные системы информационной поддержки принятия управленческих решений | ||||||||||||||||
| Корпоративные информационные системы | ||||||||||||||||
| База первичных данных | ||||||||||||||||
| Система отбора данных | База экономико-математических моделей | Программное обеспечение | ||||||||||||||
| База данных принятия решений | ||||||||||||||||
| Рекомендации по управлению предприятием | ||||||||||||||||
Рис.2. Информационное взаимодействие в процессе реформирования естественных монополий
11. Эффективность принятия управленческих решений в процессе реформирования естественных монополий непосредственно зависит от качества информационного банка и системы управления им, а также управляющего диалогового процессора, обладающего возможностями формирования сценариев выполнения управленческих работ, генерации и настройки параметров моделей, аналитической обработки и представления результатов в документированном виде. Предлагаемая концепция построения информационно-аналитической системы предоставляет лицу, принимающему решение, возможность, манипулируя моделями и другими средствами исследования, формировать альтернативные проекты и программы развития компаний-монополистов, оценить их параметры и выбирать наиболее эффективные варианты. Эффективность разрабатываемой информационно-аналитической системы, ее совершенствование в значительной мере зависят от инструментария принятия и поддержки управленческих решений, уровня автоматизации, использования современных информационных технологий. В соответствии с представлениями автора создание и развитие системы информационно-аналитического обеспечения должно осуществляться на основе системного подхода к разработке архитектуры и к проектированию информационной системы в целом и отдельных ее составляющих, тщательной проработки содержания и этапов работ, определению приоритетов в реализации ее отдельных компонентов. Все операции по обращению с информацией в информационной системе должны быть типизированы и регламентированы как на этапе ее создания, так и в процессе эксплуатации. Базисная структура информационного обеспечения управления процессом реформирования естественных монополий может быть представлена следующими компонентами: структура реестра государственных услуг по сегментам потребностей бизнеса и населения; описание потребительских характеристик (характеристик потребностей бизнеса в государственных услугах); структура реестра функций органов государственной власти, реализуемых при оказании государственных услуг; структура реестра электронных административных регламентов (в том числе, финансирования за счет бюджетных средств) и стандартов формирования государственных услуг; унифицированная система документации (форматы входных и выходных документов); система классификации и кодирования информации и логическая структура словарей и классификаторов (в том числе, для обеспечения информационного взаимодействия); структура базы данных статистической информации и базы знаний для семантической оптимизации процедур межведомственного взаимодействия при формировании государственных услуг; база данных и база знаний аналитических моделей и презентаций развития инфраструктурных отраслей.
12. Создание и использование информационной системы для обслуживания процесса управления в отраслях естественных монополий целесообразно лишь при достижении максимального соответствия структуры информационной системы, ее функционального назначения целям, стоящим перед каждой организацией, являющейся субъектом системы управления. Такая информационная система должна быть построена на основе следующих глобальных принципов: понимание и использование информационной cистемы в соответствии с основными социальным и этическими нормами; обеспечение компаний-монополистов достоверной, надежной, своевременной и систематизированной информацией, способствующей улучшению управленческой деятельности на всех уровнях, посредством внедрения информационной систем; регулярный контроль информационной системы, мониторинг, осуществляемый квалифицированными специалистами. В целях автоматизации процессов обмена данными между отдельными ведомственными информационными системами, а также обеспечение доступа к ним других органов государственной власти необходимо: создание единой межведомственной сети обмена данными, которая объединит ведомственные и региональные информационные сети и обеспечит возможность передачи данных в электронном виде на межведомственном уровне; формирование федерального центра управления межведомственным информационным обменом и доступом к данным государственных информационных систем; определение требований к порядку ввода в эксплуатацию информационных систем, используемых для оказания государственных услуг и порядок их эксплуатации, включая порядок обновления версий программ для ЭВМ.
13. В создании и использовании информационной системы для обслуживания процесса управления в отраслях естественных монополий участвуют различные организации, органы государственной власти, государственные служащие, преследующие свои интересы. В этой связи возникает необходимость выбора оптимальных возможностей и снятия конфликтных ситуаций. Построение оптимизационной матрицы соотношения возможностей и потребностей, учитывающей требования потребителей к формированию (разработке, адаптации, интеграции) информационного обеспечения, позволяет не только определить влияние соответствующей возможности на реализацию определенной информационной потребности, но и определить важность каждой возможности. При этом оценка технической и экономической трудностей применения каждой возможности производится экспертами. Также в качестве мер предотвращения конфликта интересов могут выступать: совершенствование системы, структуры и организации деятельности органов государственной власти; конкретизация, оптимизация, исключение дублирования полномочий государственных органов и служащих; совершенствование порядка использования информационных и иных государственных ресурсов; создание действенных мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей; нормативное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых государственный служащий должен письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения.
14. Повышение информационной прозрачности деятельности естественных монополий является важным фактором роста эффективности основной деятельности и сокращения издержек указанных организаций, а, следовательно, оказывает позитивное влияние на снижение темпов роста потребительских цен и повышение уровня жизни населения. Влияние субъективного и рыночного факторов на процесс формирования информационного обеспечения в корпоративных системах делает этот процесс неустойчивым, а именно: при незначительном изменении исходных данных на разработку информационного обеспечения сочетание возможностей может быть изменено существенно, а также создание принципиально нового информационного обеспечения для поддержки управления этим процессом слабо интегрируется с уже имеющимся: информационным обеспечением. Появление таких инновационных, нестандартных и, как правило, неустойчивых с управленческой точки зрения ситуаций возможно даже при наличии соответствующих стандартов и протоколов интеграции информационного обеспечения. Это требует разработки и формулирования соответствующих принципов целенаправленной интеграции информационного обеспечения. Информационно-логическая модель системы информационного обеспечения корпоративного управления может принести существенную пользу при решении следующих задач: определение методов и подходов, применение которых требуется для реализации тех или иных функций информационной поддержки корпоративного управления; организационная проработка системы информационного обеспечения корпоративного управления, включая выделение организационных единиц, ответственных за те или иные функции, и наделение их соответствующими обязанностями и полномочиями; определение процессов (регламентов) взаимодействия между подразделениями, ответственными за выполнение тех или иных управленческих функций; определение функциональных требований к информационным системам, которые могут применяться для реализации тех или иных функций информационного обеспечения корпоративного управления; определение квалификационных требований к управленческому персоналу, задействованному в системе информационного обеспечения корпоративного управления, и планирование развития необходимых компетенции; проработка проектов совершенствования системы информационного обеспечения корпоративного управления, включая определение рамок таких проектов и их этапов. Выбор информационной системы зависит от выбранной стратегии развития и способов повышения эффективности, что требует использования квалифицированных рекомендаций профессиональных консультантов и позволяет не только получить существенный выигрыш во времени и в качестве принимаемых решений, но и исключить риски принятия неправильного решения. Критериями выбора информационной системы, как правило являются: совокупная стоимость затрат на покупку и внедрение системы; функциональная полнота, определяющая возможность системы в соответствии с целями ее создания; масштабируемость - возможность при необходимости приобрести или активировать дополнительные модули, которые не требуются на начальных этапах проекта по автоматизации, и способности системы нормально функционировать и оперативно реагировать на действия пользователя при увеличении количества пользователей, количества обрабатываемых документов, росте объема существующих данных; интегрированность - использование всеми модулями одной базы данных, однократный ввод данных; интегрируемость - возможность автоматического, полуавтоматического и ручного обмена
данными с существующими приложениями; открытость системы - возможность модификации функциональности с помощью встроенных или внешних средств разработки, путем изменения исходных кодов функций и процедур, ядра системы, интерфейсных форм, структуры и модели данных; инвариантность по отношению к бизнесу — возможность поддержки программным обеспечением разных видов бизнеса; перспективность в отношении развития и модификации системы. Устойчивость функционирования корпоративной информационной структуры в процессе структурных и технико-технологических изменений в первую очередь зависит от соответствия профессионально-квалификационных характеристик трудового потенциала скорости и содержанию происходящих перемен. Среди факторов, непосредственно воздействующих на развитие данных характеристик, одно из первых мест занимает создание действенной системы мотивации персонала организации.
3.ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Прохоров Е.В. Повышение эффективности предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий: Препринт. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010. – 1,2 п.л.
2. Прохоров Е.В. Особенности государственного регулирования процессов реформирования естественных монополий // Журнал правовых и экономических исследований. – 2011. - №3. – 0,5 п.л.
3.Прохоров Е.В. Формирование эффективной стратегии реформирования естественных монополий // Вестник Российской академии естественных наук. – 2011. - № 3. – 0,5 п.л.
4.Прохоров Е.В. Развитие системы предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий // Научные записки кафедры управления и планирования социально-экономических процессов им. З.д.н. РФ Ю.А. Лаврикова. Выпуск 2. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. – 0,5 п.л.
5. Прохоров Е.В. Теоретические основы регулирования естественных монополий // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2010 года. Факультет экономики труда и управления персоналом: Сборник докладов. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. – 0,5 п.л.
6. Прохоров Е.В. Повышение эффективности предоставления государственных услуг в процессе реформирования естественных монополий: Препринт. – СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. – 1,0 п.л.
