Развитие процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе
На правах рукописи
ИБРАГИМОВ Рустем Мухаметназипович
РАЗВИТИЕ процесса
оказания муниципальных услуг
в ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
социально-экономической системе
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством
(теория управления экономическими системами)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Саратов – 2009
Диссертация выполнена
в Федеральном государственном образовательном учреждении
высшего профессионального образования
«Поволжская академия государственной службы
имени П.А. Столыпина»
| Научный руководитель | доктор экономических наук, профессор РОМАНЦОВ Александр Николаевич |
| Официальные оппоненты: | доктор экономических наук, профессор МЕЛЬНИКОВ Сергей Борисович; кандидат экономических наук, доцент КУМАКОВА Светлана Васильевна |
| Ведущая организация | ГОУ ВПО «Волго-Вятская академия государственной службы» |
Защита состоится 25 декабря 2009 года в 13.00 часов на заседании Диссертационного совета ДМ 502.005.02 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» по адресу:
410031, г. Саратов, ул. Соборная, 23/25, корп. 1, ауд. 336.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина».
Сведения о защите и текст автореферата размещены на официальном сайте ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина» (www.pags.ru).
Автореферат разослан «_____» ноября 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета В.В. Ваховский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время российское местное самоуправление как один из ключевых институтов современного общества находится на важном этапе своего развития. В декабре 2009 года исполнилось шестнадцать лет действующей Конституции РФ, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления. За прошедшее время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово-экономическая база, накоплен весомый общественно-политический опыт работы муниципальных образований.
Однако на пути построения устойчивых и эффективно функционирующих муниципальных социально-экономических систем возникла фундаментальная проблема – необходимость создания оптимальной системы муниципального управления в качестве низового уровня публичной власти.
Несмотря на проводимую административную реформу, когда особое значение придается повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти всех уровней в целом, предлагаются лишь векторные пути развития системы публичного управления в отдельных поселениях, а повышение эффективности муниципального управления связывается исключительно со структурными изменениями субъекта управления и его численным составом. При этом игнорируется генеральная цель функционирования органов местного самоуправления, состоящая в поступательном повышении уровня жизни населения, в том числе за счет оказания качественных и доступных муниципальных услуг.
Характер взаимоотношений органов местного самоуправления и населения в процессе оказания услуг, а также условия их взаимодействия коррелируют как со степенью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества, так и с эффективностью управления социально-экономической системой муниципального образования. Поэтому решение задач повышения эффективности деятельности органов публичной власти в сфере оказания муниципальных услуг требует новых подходов к раскрытию особенностей системы управления муниципальными образованиями, определению параметров эффективности их функционирования, оптимизации процесса исполнения органами местного самоуправления функций по оказанию гражданам и юридическим лицам соответствующих услуг.
Необходимость практического применения в муниципальном управлении системных знаний для решения приоритетных задач социально-экономического развития территорий определяют актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. В настоящее время в отечественной науке вопросам муниципального управления уделяется немалое внимание. Так, проблемы, связанные с формированием системы местного самоуправления, отдельных аспектов их функционирования, отражены в трудах А.Н. Алисова, Е.Г. Анимицы, Г.В. Атаманчука, Р.В. Бабуна, В.Г. Белова, А.О. Боумана, Т.А. Бялкиной, А.А. Васильева, Л.А. Велихова, А.Л. Гапоненко, М.В. Глазырина, А.В. Герасимова, С.А. Голосовой, Г.Н. Еременко, Е.М. Ковешникова, Е.А. Колодняй, А.Ю. Курского, Н.В. Максимовой, З.З. Муллагалеевой, Т.Н. Михеевой, В.С. Мокрого, О.В. Новиченко, Н.Л. Пешина, И.Н. Радомской, Р.Ф. Сайфитдиновой, А.А. Сергеева, А.А. Уварова, Р.М. Усмановой, В.Е. Чиркина, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой, В.В. Яковлева.
Социально-экономические вопросы местного самоуправления, в том числе качества жизни местных сообществ, рассматриваются в работах Ю.П. Алексеева, М.Г. Анохинина, В.Н. Артемьева, И.С. Березина, А.Г. Гладышева, В.Н. Лексина, В.В. Прищепенко, Р. Рассела, Б. Рендера, Н.М. Римашевской, Н.Е. Тихоновой, Ж.Т. Тощенко, К. Хаксевера, Г.А. Цветковой, С.И. Чурсиной, А.Н. Швецовой и других авторов.
Теоретический аспект проблем управления в сфере муниципальных услуг исследуется в трудах И.М. Айзиновой, Д.П. Гордеева, Е.М. Деевой, Е.Н. Жильцова, В.Д. Марковой, Р. Мердика, Е.В. Накаряковой, Е.В. Песоцкой, A.M. Лаврова, В.Н. Малеса, А.Ю. Нестерова, В.Е. Печенко, О.М. Роя, B.C. Сурнина, С.А. Суспицына, В.Г. Чуркина, В.А. Шабашева.
Повышение эффективности органов власти и управления, способы ее оценки изучаются такими учеными, как С.А. Воронов, И.В. Котелевская, О.А. Кириченко, В.В. Лобанов, Е.В. Масленникова, С.Ю. Наумов, Е.В Охотский, Л.Н. Татаринова, Ф.И. Шамхалов, Л.И. Якобсон.
Поиском эффективных путей управления развитием сферы услуг муниципальных образований на этапе становления рыночных отношений в России занимались A.M. Бабич, Б.С. Бреев, Е.В. Егоров, В.П. Кувшинов, С.Б. Мельников, А. Наванян, В.А. Николаев, А.П. Панкрухин, В.Ф. Уколов, А.П. Челенков и другие ученые.
Различные аспекты частно-государственного партнерства, а также процессы его формирования и технологии функционирования стали предметом глубокого научного анализа отечественных и зарубежных исследователей О.С. Белокрыловой, Р. Бойла, В.Г. Варнавского, М.В. Вилисова, Л. Джезируски, М.Б. Джеррарда, Л.И. Ефимовой, С. Китадзима, Ф. Кука,В.А. Михеева, С.С. Сулакшина, Д. Рича, Е.А. Хрусталевой, В.И. Якунина.
Рассмотрение имеющихся исследований, направленных на повышение эффективности муниципального управления, свидетельствует о том, что в них не нашли достаточного отражения вопросы развития и оптимизации процесса оказания муниципальных услуг. Актуальность данной проблематики и ее недостаточная разработанность обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических и методических положений, практических рекомендаций, направленных на развитие и оптимизацию процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:
- раскрытие сущности муниципального образования с позиции системного подхода как сложной социально-экономической системы во всей совокупности составляющих ее элементов, свойств, связей и отношений, а также структурных и функциональных зависимостей;
- анализ особенностей системы местного самоуправления;
- исследование процесса оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе;
- определение направлений развития процесса оказания муниципальных услуг на основе его стандартизации и регламентации;
- раскрытие особенностей реализации частно-государственного партнерства в сфере оказания муниципальных услуг;
- определение модели мониторинга качества муниципальных услуг.
Предметом исследования является совокупность социально-экономических и организационно-управленческих отношений, формирующихся в процессе оказания муниципальных услуг в территориальной социально-экономической системе.
Объект исследования – социально-экономическая система муниципального образования.
Методологической основой работы послужили общенаучные методы познания, системный, ситуационный, процессный и проектный подходы, аналитическо-прогностический и статистический методы исследования.
Теоретическую основу исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам управления муниципальным образованием, а также научные положения и выводы, нашедшие свое отражение в работах отечественных и зарубежных авторов в области теории управления, теории систем, управления социально-экономическими процессами, государственного и муниципального управления.
В качестве информационной базы диссертационного исследования использованы материалы научно-практических конференций; научные, статистические и информационные ресурсы, опубликованные в печати; аналитические и программные научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также результаты практической работы и исследований, проведенных при непосредственном участии автора.
Научная новизна результатов исследования. Решение поставленных в диссертационном исследовании задач нашло отражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту и содержащих элементы научной новизны:
1. Обоснована необходимость применения методологии системного подхода к управлению процессом оказания муниципальных услуг на территории муниципального образования, поскольку оно представляет собой многоуровневую территориальную социально-экономическую систему, имеющую признаки объектных, средовых, процессных и проектных типов систем, в пределах которой осуществляется местное самоуправление.
В качестве сложной социально-экономической системы муниципальное образование характеризуется такими общесистемными признаками, как целостность, структурность, связность, иерархичность, синергетичность, эмерджентность, детерминированность, эквифинальность, надежность, адаптивность, динамичность, открытость, коммуникативность и иные.
2. Разработана полисистемная модель функционирования муниципального образования как многопроцессной системы, имеющей единую структуру, состоящую из взаимосвязанных и расположенных в уровневом порядке подсистем (ментальной, культурной, институциональной, когнитивной, экономической, имитационной и исторической), каждая из которых генерирует ответные меры воздействия на факторы внутренней и внешней окружающей среды посредством вертикального влияния одного уровня на другой, а также «горизонтального» трансграничного взаимодействия во внешней среде одноименных уровней различных систем.
3. Выявлены особенности функционирования системы управления муниципальным образованием и составляющих ее структуру элементов:
- система управления муниципалитетом имеет двухуровневую структуру, представленную системой государственного регулирования и поддержки местного самоуправления, а также системой муниципального управления (местного самоуправления), которая включает в себя местное население, наделенное властными полномочиями; представительство населения в лице органов местного самоуправления; представительство общественно-территориальной власти населения;
- каждый из элементов системы управления муниципальным образованием имеет уникальные свойства, взаимодополняет друг друга и объединен интегративными связями, ориентирующими его на устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования и повышение качества жизни населения;
- органы местного самоуправления осуществляют целенаправленное воздействие на всю систему муниципального образования посредством формирования и реализации муниципальной политики.
4. Предложена авторская трактовка процесса оказания муниципальных услуг как системы последовательных, целенаправленных и регламентированных видов деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов – исполнителей услуг по решению вопросов местного значения. Посредством управляющего воздействия ресурсы, поступающие на входе процесса, преобразуются в результат на его выходе, удовлетворяющий местные интересы населения, проживающего на территории муниципального образования.
5. Определена структура и содержание процесса оказания муниципальных услуг. Структуру процесса оказания услуг составляют институциональные условия оказания услуги; исполнитель, реализующий функции по оказанию услуг; потребитель услуги; основание для оказания услуги; процессор, входы и выходы из него; конечный результат и эффект оказания услуги.
По содержанию процесс оказания муниципальных услуг представляет собой процедуру спецификации прав собственности исполнителя и потребителя услуг на предполагаемые и получаемые результаты деятельности. Уровень согласованности экономических интересов взаимодействующих сторон определяется соответствием процесса оказания услуг сложившейся институциональной среде; ориентацией исполнителя услуг на организацию оптимального функционирования процессора; степенью соответствия конечного эффекта от полученной услуги ожиданиям потребителя, закрепленным в основании для оказания услуги.
6. Предложен алгоритм определения целесообразности передачи функций по оказанию муниципальных услуг на аутсорсинг негосударственным организациям, который включает в себя несколько этапов:
- анализ нормативно-правовых оснований для оказания муниципальной услуги;
- установление характера функции по оказанию услуги (в случае если функция носит управленческий характер, то целесообразно оставить ее на исполнение органами власти);
- выявление ограничений на совмещение властных и хозяйствующих полномочий при оказании рассматриваемой услуги;
- наличие конкурентной среды и рыночного регулирования в сфере оказания услуг;
- анализ возможности возникновения негативных социально-экономических последствий при отказе от регулирования услуг со стороны органов местного самоуправления.
7. Обоснована необходимость совершенствования существующей на федеральном уровне методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и предложены направления по ее изменению:
- группировка показателей эффективности по ключевым блокам, что позволит оценить эффективность по основным направлениям муниципального управления на основе определения весовых коэффициентов для каждого показателя (с учетом особенностей территорий);
- ранжирование показателей эффективности с последующим выделением интегрального индикатора по каждому блоку и всей группе критериев в целом, что позволит сформировать стандартизированную оценку эффективности муниципального управления с возможностью сравнения данных результатов по разным муниципальным образованиям.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что оно дополняет теорию управления социально-экономическими системами, расширяет ее методологический аппарат, вносит определенный вклад в разработку методов управления социально-экономической системой муниципального образования, выявляет направления развития процесса оказания муниципальных услуг.
Результаты и основные положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Государственное и муниципальное управление», «Муниципальное управление», «Местное самоуправление», «Региональная экономика и управление», а также в управленческой практике органов местного самоуправления при разработке и реализации мероприятий по развитию и оптимизации процесса оказания муниципальных услуг.
Апробация работы. Результаты исследования прошли апробацию на научно-практических конференциях: «Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации» (Саратов, 2006); «Регионы России: проблемы, перспективы, решения» (Москва, 2009); «Провинция: экономика, туризм, гостеприимство, экология, архитектура, культура» (Пенза, 2009); «Мировая экономика и социум: от кризиса до кризиса» (Саратов, 2009); в ходе чтения лекций по дисциплине «Программно-целевое управление и оценка программ»; в рамках реализации мероприятий по регламентации и стандартизации государственных и муниципальных услуг на территории Саратовской области, в том числе на базе многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг в г. Балакове Саратовской области. Наиболее важные положения диссертации отражены в публикациях автора общим объемом 3,7 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, содержит введение, две главы, включающие шесть параграфов, заключение, библиографический список.
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
На защиту выносятся результаты исследования, которые сгруппированы автором в соответствии с решаемыми в диссертации задачами.
Первая группа результатов диссертации касается исследования теоретико-методологических основ процесса оказания муниципальных услуг в социально-экономической системе муниципального образования.
Доказывается, что использование системного анализа при изучении муниципального образования на основе типологизации, структуризации и описания существенных свойств социально-экономических систем позволяет:
- идентифицировать муниципальное образование как относительно устойчивую в пространстве и во времени многоуровневую территориальную социально-экономическую систему, характеризующуюся особенностями объектных, средовых, процессных и проектных типов систем, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
- построить модель функционирования муниципального образования как полипроцессной системы и выявить на ее основе ключевые закономерности функционирования и развития муниципалитета.
Несмотря на то что системное мышление в качестве современного научного метода управления социально-экономическими системами все еще не выполняет свое самое важное предназначение в связи со сложностью и дороговизной анализа крупномасштабных систем, его преимущества очевидны и неоспоримы, так как изучение муниципального образования с позиции системного подхода положительно коррелирует с эффективностью муниципального управления. Это обусловлено тем, что понимание субъектами муниципального управления природы происходящих в муниципалитете процессов и событий позволяет не только определить наиболее оптимальный вектор их развития с учетом сложившейся институциональной среды, но и построить систему управления, наиболее адекватно соответствующую сложившимся социально-экономическим реалиям.
В ходе применения методологии системного подхода к изучению системы управления муниципальным образованием доказано, что субъект управления муниципалитетом имеет сложную двухуровневую структуру, представленную системой государственного регулирования и поддержки местного самоуправления, а также системой муниципального управления, состоящей из трех элементов: наделенное властными полномочиями местное население; представительство населения в лице органов местного самоуправления; представительство общественно-территориальной власти населения.
В системе муниципального управления (системе местного самоуправления) решающая роль принадлежит органам местного самоуправления, которые с целью повышения качества жизни населения, проживающего на территории муниципального образования, осуществляют целенаправленное воздействие на всю систему муниципального образования путем формирования и реализации муниципальной политики.
При определении одной из ключевых муниципальных «частных» политик – экономической политики, основанной на применении системного подхода, необходимо предусматривать внутреннее согласование всех ее компонентов, их взаимосвязь и взаимообусловленность с другими видами «частных» муниципальных политик, актуальными и перспективными направлениями региональной и государственной политики.
В исследовании предлагаются общие требования к формированию экономической политики. Так, экономическая политика в составе общей муниципальной политики должна быть включена в сводный документ, определяющий концептуальные направления комплексного развития муниципального образования (концепция, стратегия, план, программа социально-экономического развития муниципального образования и т.п.), согласованный со всеми элементами системы муниципального управления и утвержденный в форме муниципального правового акта.
Раздел «Экономическая политика» данного документа должен включать следующие подразделы: понимание миссии экономической системы в социально-экономическом развитии муниципалитета; принципы и допустимые в данном периоде методы административного воздействия на экономику; оценку экономического потенциала территории при различных сценариях местного, регионального, государственного и мирового развития (в том числе сценариях динамики внутреннего и внешнего спроса); приоритеты развития экономического потенциала и экономики в целом; объектную экономическую политику (в частности, приоритеты структурной экономической политики, основные принципы территориального развития и размещения производства); политику развития экономических сред (в частности, институтов); процессную экономическую политику; проектную экономическую политику; требования со стороны экономической политики, предъявляемые к другим «частным» муниципальным политикам; механизмы реализации и процедуры корректировки муниципальной экономической политики (включая границы ответственности между элементами системы муниципального управления по достижению намеченных целей и результатов); ожидаемые прогнозные результаты, выраженные в показателях результативности и эффективности, степень их влияния на качество жизни населения, методы измерения утвержденных показателей; систему текущего и итогового контроля и надзора за ходом и итогами реализации экономической политики (в этой связи помимо публичного обсуждения проекта документа, регламентирующего направления экономической политики, органами местного самоуправления должны быть также созданы условия для осуществления общественного контроля за ходом и итогами реализации утвержденной концепции).
Реализация указанных требований к формированию, согласованию, утверждению и осуществлению муниципальной экономической политики позволит выстроить гармонично функционирующий механизм трансформации системы муниципального образования в направлении поступательного роста качества жизни населения.
Одним из приоритетных направлений муниципальной экономической политики является развитие сферы муниципальных услуг. Под муниципальными услугами в диссертационном исследовании понимаются услуги юридическим и физическим лицам (потребителям услуг), обязанность по обеспечению предоставления которых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации – уставом муниципального образования, возложена на муниципальное образование в лице органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов (исполнителей услуг) для решения вопросов местного значения.
Автором предлагается определение процесса предоставления муниципальных услуг как системы последовательных, целенаправленных и регламентированных видов деятельности органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов – производителей и поставщиков услуг по решению вопросов местного значения, в которой посредством управляющего воздействия и с помощью ресурсов входы процесса преобразуются в выходы и результаты процесса, удовлетворяющие местные интересы населения и организаций – потребителей услуг, находящихся на территории муниципального образования.
По мнению автора исследования, структуру процесса оказания услуг составляют следующие блоки: условия оказания услуги; исполнитель, реализующий функции по оказанию услуг; потребитель услуги; основание для оказания услуги; процессор, входы и выходы из него; конечный результат; эффект.
В качестве условий оказания муниципальной услуги выступает институциональная среда взаимодействия потребителя и исполнителя услуг, включая сложившуюся нормативно-правовую базу, сформированный реестр услуг, инфраструктуру рынка муниципальных услуг и т.п.
Исполнителями услуг являются органы местного самоуправления, хозяйственные субъекты независимо от их организационно-правовой формы.
Функция исполнителя услуги определяет назначение, необходимость управленческой системы. Содержание целевой функции системы определяется совокупностью экономических интересов, которые обусловили ее формирование.
Основные группы потребителей услуг включают в себя: физических лиц, бизнес-структуры, некоммерческие организации, органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основанием для оказания услуги является местный интерес, то есть сумма индивидуальных потребностей физических и юридических лиц, удовлетворение которых превосходит возможности самих индивидов (частный интерес), но не выходит за пределы возможностей местного сообщества.
Входы – любые материальные предметы, информационные, трудовые и иные нематериальные ресурсы, которые изменяются в процессоре, преобразуясь в результаты на выходе. Вход определяет ресурсы, необходимые исполнителю услуг для выполнения своих функций.
Процессор – люди и материально-вещественные факторы, обеспечивающие в определенных социально-экономических условиях превращение входа в выход. Процессор определяет последовательность действий, отвечающих за реализацию функции системы. Он может быть представлен в виде «черного ящика» – известного подхода к анализу системы средствами экономической кибернетики.
Выходы – материальные предметы, информационные, трудовые и иные нематериальные ресурсы, которые являются результатом обработки входов и определяют, насколько успешно выполнена функция исполнителем услуги.
Результат оказания услуги – товар, не имеющий материально-вещественной формы, который характеризуется неосязаемостью, несохраняемостью, непостоянством качества и неотделимостью от исполнителя услуги.
Эффект оказания услуги – влияние услуги на состояние ее конкретного получателя, а также на достижение индикативных социально-экономических показателей развития муниципального образования.
Схема процесса взаимодействия Исполнителя и Потребителя муниципальных услуг представлена на рис. 1.
Рис. 1. Схема взаимодействия Исполнителя и Потребителя муниципальных услуг
Вторая группа результатов касается исследования теоретико-методологических и прикладных аспектов оптимизации процесса оказания муниципальных услуг.
В диссертации обоснована объективная необходимость применения инструментов регламентации и стандартизации в сфере оказания муниципальных услуг, которые устанавливают последовательность действий исполнителей услуг и их персональную ответственность за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре; определяют требования, предъявляемые к содержанию услуги и условиям ее предоставления; обеспечивают открытость административных процедур для граждан и организаций.
Для того чтобы муниципальные услуги стали массовыми и востребованными со стороны населения, процедуры их предоставления должны быть простыми и понятными для пользователей. Для решения этих задач в работе обоснована необходимость создания многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ), а также дан анализ альтернативных организационно-правовых форм МФЦ.
Федеральным законодательством предусмотрено создание МФЦ в форме государственных и муниципальных учреждений – бюджетных или автономных. В работе был проведен сравнительный анализ бюджетных и автономных учреждений в соответствии с нормами действующего законодательства, порядок финансирования учреждений, а также схема расчета себестоимости услуг.
Автором разработаны предложения по выбору оптимальной организационно-правовой формы вновь создаваемых МФЦ:
- целесообразность создания на первом году функционирования МФЦ в форме бюджетного учреждения для закрепления на практике механизма формирования и финансирования государственного (муниципального) задания, а также процедур оказания «сопутствующих» платных (не относящихся к государственным и муниципальным) услуг;
- принятие учредителем с согласия или по инициативе бюджетного учреждения решения о создании на базе имеющегося движимого и недвижимого имущества автономного учреждения при условии безубыточной деятельности бюджетного учреждения при оказании услуг надлежащего качества и появления необходимости предоставления большей финансовой самостоятельности учреждению.
В исследовании обоснована необходимость внедрения инструментов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), определены перспективы развития ГЧП, проведен анализ сложившихся проблем и разработан комплекс путей их решения, а именно:
- четкое определение сферы государственно-частного партнерства и целей, которые оно преследует в рамках реализации проектов;
- разработка научно-методологических основ государственно-частного партнерства, включая систему научных понятий и принципов, определение места государственно-частного партнерства в системе публичных институтов;
- создание законодательной основы государственно-частного партнерства путем разработки концепции (включающей цели, задачи и принципы создания ГЧП; этапы их развертывания, организационную структуру и систему управления; механизм и инструменты; перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять; федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения) и проекта федерального закона о государственно-частном партнерстве;
- регламентация административных процедур, необходимых для осуществления государственно-частного партнерства;
- активное участие бизнес-структур в подготовке предложений, реализация которых возможна на условиях государственно-частных партнерств, а также налаживание с органами публичной власти системы информационного обмена аналитическими, прогнозными и иными материалами (информацией);
- подробное изучение специалистами и служащими органов власти лучших практик зарубежных стран по применению тех или иных моделей государственно-частного партнерства, в первую очередь опыта Европейского союза, в странах которого данный вид партнерства служит эффективным средством реализации инновационной и инвестиционной политики, укрепления экономики, расширения инфраструктуры, реализации масштабных социальных проектов.
Одной из перспективных форм ГЧП в сфере оказания муниципальных услуг является технология аутсорсинга. Передача муниципальных функций на исполнение негосударственными коммерческими и иными структурами является наиболее перспективной формой оказания услуг.
В исследовании предложена модель определения целесообразности передачи функций по оказанию муниципальных услуг на исполнение негосударственным организациям. Процесс определения целесообразности передачи муниципальной функции на аутсорсинг можно разбить на шесть этапов. Каждый из этапов является логическим следствием предыдущего. Поэтому для того, чтобы обосновать целесообразность передачи функции на аутсорсинг, необходимо пройти каждую стадию. Алгоритм определения целесообразности передачи функций по оказанию муниципальных услуг на исполнение негосударственным организациям приведен на рис. 2.
Автором отмечается, что процесс передачи услуг на аутсорсинг может столкнуться с рядом сложностей:
– внедрение механизма аутсорсинга может привести к переводу ранее бесплатных услуг на монетарную основу или к росту стоимости существующих на платной основе услуг;
– отсутствие необходимого законодательства, регулирующего порядок передачи исполнения функции на аутсорсинг, отсутствие единых стандартов и регламентов на муниципальном уровне. Нормативно-правовая база должна быть основой для осуществления муниципальных функций негосударственными структурами, определять порядок их передачи в частный сектор, а также закреплять основные контрольно-надзорные и координирующие функции органов местного самоуправления. Без отсутствия должного контроля велика вероятность осуществления функции ненадлежащим образом, получение услуг за счет высокой степени личного усмотрения руководителей частных организаций;
– нежелание и страх предпринимателей перенимать функции публичного сектора, а также отсутствие конкурентной среды для осуществления передаваемых функций негосударственными структурами.
Рис. 2. Алгоритм определения целесообразности передачи функций по оказанию муниципальных услуг на исполнение негосударственным организациям
Во избежание основных трудностей необходимо разработать ряд стимулирующих факторов, к которым можно отнести следующие элементы:
– государственную и муниципальную льготную политику в отношении структур, проявивших инициативу в переложении муниципальных функций;
– выделение бюджетных средств на развитие рынка муниципальных услуг;
– создание законодательства, стандартов и регламентов, закрепляющих порядок передачи и осуществления муниципальной функции;
– ориентацию на клиента в осуществлении услуги негосударственными организациями.
По мнению автора исследования, одним из основных факторов оптимизации и развития процесса оказания муниципальных услуг является модернизация системы муниципального управления на основе сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Так, общесистемные факторы эффективности муниципального управления определяются следующими условиями:
– состоянием внешней среды: политическая составляющая (базовые ценности, стратегические цели, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс), социально-экономическая стабильность (или нестабильность) общества и т.д.;
– потенциалом муниципального образования (ресурсы, инфраструктура);
– состоянием органов местного самоуправления, методами и стилем управляющей деятельности, профессионализмом муниципальных служащих;
– организацией системы местного самоуправления и ее функционированием; уровнем доверия населения к власти и степенью его участия в управлении муниципалитетом.
В диссертации даны авторские предложения по формированию комплексной системы мониторинга эффективности муниципального управления, в которой дополнительно к существующей методике оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов предлагаются следующие направления:
– необходимость группировки показателей эффективности по нескольким ключевым блокам (проекциям), что позволит оценить эффективность по основным отраслям муниципального управления (при этом существует целесообразность определения весовых коэффициентов для каждого показателя (с учетом особенностей территорий) для определения вклада каждого показателя);
– целесообразность ранжирования показателей эффективности с последующей их сверткой в интегральный индикатор как по каждому блоку, так и по всему перечню критериев в целом, что позволит сформировать стандартизированную оценку эффективности муниципального управления по каждому блоку с возможностью сравнения данных результатов по разным муниципальным образованиям.
В исследовании даны предложения по построению системы мониторинга процесса оказания муниципальных услуг как систематически повторяющегося наблюдения за качеством, комфортностью и доступностью услуг, эффективностью работы системы их предоставления на основе единой системы показателей при комплексном использовании информации из различных источников. Модель такой системы представлена на рис. 3.
Рис. 3. Модель мониторинга качества муниципальных услуг
Предлагаемые результаты диссертационного исследования не исчерпывают всех направлений решения комплекса задач по развитию и оптимизации процесса оказания муниципальных услуг, однако они, безусловно, будут полезны при решении научно-практических задач, связанных с дальнейшим совершенствованием системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Основные положения диссертации изложены в публикациях автора.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах,
рекомендованных Перечнем ВАК:
- Ибрагимов Р.М. Теоретико-методологические аспекты оценки эффективности муниципального управления // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 34 (127) (1,0 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Направления повышения эффективности предоставления органами власти государственных и муниципальных услуг // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2009. № 11 (61) (0,5 п.л.).
Публикации в других изданиях:
- Ибрагимов Р.М. Проблемы в управлении реализацией федеральных целевых программ // Оптимизация механизмов государственного и муниципального управления в условиях глобализации: сб. науч. трудов. Саратов: ПАГС, 2006 (0,4 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Основные характеристики муниципального образования с позиции системного подхода // Управление политическими и социально-экономическими системами: знание, информация, коммуникация: сб. науч. трудов. Саратов: ИЦ «Наука», 2009 (0,6 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Повышение качества публичного управления на основе стандартизации и регламентации процесса оказания государственных и муниципальных услуг // Регионы России: проблемы, перспективы, решения: сб. материалов I Всерос. науч.-практ. конф. М.: ООО «МАКС Пресс», 2009 (0,2 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Формирование экономической политики в системе управления муниципальным образованием // Провинция: экономика, туризм, гостеприимство, экология, архитектура, культура: сб. материалов III Всерос. науч.-практ. конф. Пенза: РИО ПГСХА, 2009 (0,2 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Тенденции развития аутсорсинга в органах публичной власти России // Мировая экономика и социум: от кризиса до кризиса: сб. статей Междунар. науч.-практ. конф. Саратов: ИЦ «Наука», 2009. Ч. 2 (0,3 п.л.).
- Ибрагимов Р.М. Характеристика системы управления муниципальным образованием // Актуальные вопросы политической науки: сб. науч. трудов. Саратов: ПАГС, 2009. Вып. 3 (0,5 п.л.).
ИБРАГИМОВ Рустем Мухаметназипович
Развитие процесса оказания
муниципальных услуг
в Территориальной социально-экономической системе
08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством
(теория управления экономическими системами)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Подписано к печати 23.11.2009 г. Формат 60x84 1/16.
Бумага офсетная. Гарнитура Таймс.
Усл. печ. л. ___. Уч.-изд. л. ___. Тираж ___. Заказ ___.
ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы
им. П.А. Столыпина».
410031, Саратов, ул. Соборная, 23/25.
