Формы ценового регулирования российских естественных монополий (на примере электроэнергетики)
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. М.В.ЛОМОНОСОВА
На правах рукописи
Романова Светлана Игоревна
ФОРМЫ ЦЕНОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКИХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ (НА ПРИМЕРЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ)
Специальность 08.00.01 – Экономическая теория
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва 2006
Работа выполнена на кафедре политической экономии экономического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова
| Научный руководитель: | доктор экономических наук, профессор Герасименко Валентина Васильевна |
| Официальные оппоненты: | доктор экономических наук, профессор Толкачев Сергей Александрович |
| кандидат экономических наук, доцент Телешева Ирина Георгиевна | |
| Ведущая организация | Институт народнохозяйственного прогнозирования Российской Академии наук |
Защита состоится 22 ноября 2006 г. в 15 ч 15 мин в ауд. 2 на заседании диссертационного совета Д 501.001.23 в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Ленинские горы, МГУ, 2-й учебный корпус, экономический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки 2-го учебного корпуса МГУ им. М.В.Ломоносова
Автореферат разослан «___» октября 2006 г.
| Ученый секретарь диссертационного совета доктор экономических наук, профессор | В.В.Герасименко |
- ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Программа социально-экономического развития России предусматривает совершенствование инструментов содействия экономическому росту, удвоению ВВП при одновременном гарантировании социальной справедливости[1].
Одним из таких инструментов является политика государственного регулирования экономики, призванная обеспечить баланс интересов потребителей и производителей товаров/услуг общего экономического значения - естественных монополий. Конечной целью государственного регулирования является исправление и предупреждение «провалов» рынка ради поддержания и укрепления общественного благосостояния. Государственное ценовое регулирование является неотъемлемой частью этого механизма.
Среди инфраструктурных отраслей выделяется электроэнергетика, претерпевшая в последние годы, как в России, так и за рубежом значительные изменения в своей организационно-управленческой структуре и технологической составляющей.
Одной из целей реструктуризации было провозглашено создание эффективного рынка электроэнергии. Достижение цели помогло бы решить задачу привлечения инвестиций в отрасль. Эффективно функционирующие рынки, где конкуренция базируется на прозрачных, отражающих затраты ценах позволили бы правительству решать долгосрочные экономические задачи. Однако ожидавшегося притока инвестиций в естественно-монопольные сектора, в частности в сетевое хозяйство электроэнергетики, до сих пор не произошло. Одна из причин тому – неэффективное государственное регулирование.
В ходе реформирования естественных монополий, в том числе электроэнергетики, встал вопрос о способности государственного регулирования оперативно реагировать на изменения в развитии производительных сил и в структуре управления в регулируемых отраслях. Таким образом, возникла проблема соответствия старых методов государственного регулирования новым вызовам со стороны естественно-монопольных отраслей, перешедших на новый уровень развития.
Очевидно, что первым шагом в решении этой проблемы станет реформа государственного регулирования, в том числе ценового. Она потребует пересмотра его основ, в частности отказа от директивного регулирования конкурентных сегментов и введения стимулирующего регулирования в естественно-монопольных секторах.
Необходимость определения особенностей ценового регулирования в реструктурируемой электроэнергетике, обоснования системы инструментов регулирования этого естественно-монопольного сектора с учетом происходящих в отрасли процессов, совершенствования методов расчета тарифов на услуги по передаче электроэнергии предопределила актуальность настоящей работы.
Степень разработанности проблемы. Историю научного осмысления государственного регулирования экономики и степени вмешательства государства в работу рыночных механизмов можно проследить с античных времен. Однако учения о государственном регулировании рыночной экономики начали формироваться с момента, когда свободное развитие рынка стало привносить в общество крупные социально-экономические и политические издержки. Эти издержки, названные впоследствии «провалами» рынка, послужили отправной точкой в развитии всех теорий государственного регулирования экономики. Так или иначе, исследователи связывали «провалы» рынка с существованием естественных монополий, оформление которых произошло в 20-60-х гг. XX в. Ни один крупный исследователь экономики не обошел своим вниманием эту тему.
Современное теоретическое представление о государственном регулировании экономики нельзя считать однозначным. Оно сформировалось под влиянием идей, изложенных в трудах А.Маршалла, Й.Шумпетера, Дж.Кейнса, Л. фон Мизеса, Р.Коуза, Дж.Робинсон, А.Пигу, М.Фридмена и других выдающихся исследователей. Впоследствии их идеи были развиты представителями разных экономических школ.
Для целей настоящей работы наибольшую значимость представляют труды современных зарубежных исследователей теории государственного регулирования, в которых объектом исследования является естественная монополия: Г.Аверча, У.Баумоля, Г.Беккера, Р.Бройтигама, Г.Демзеца, Л.Джонсона, А.Кана, Ж.-Ж.Лафонта, Дж.Панзара, С.Пельцмана, Р.Познера, Ж.Тироля, Э.Чемберлина и других, а также работы современных отечественных экономистов А.Бабашкиной, В.Бойко, В.Герасименко, В.Кириченко, Е.Корольковой, В.Кулькова, А.Никифорова, А.Пороховского, С.А.Толкачева, К.Хубиева, А.Шаститко и других. Данные работы представляют широкий диапазон концепций и теорий государственного регулирования. В диссертации использованы в основном те массивы исследований, которые непосредственно касаются государственного регулирования естественных монополий и, в частности, ценового регулирования.
Процесс определения сути и оптимальности государственного регулирования экономики находится в постоянном развитии. Даже в одном экономическом блоке регулирования существуют несколько направлений. Создаются новые теории, пересматриваются и интерпретируются старые.
Вместе с тем, недостаточно исследована практика ценового регулирования в России, которая имеет свои особенности. Анализ накопленного мирового опыта показывает невозможность универсального решения для всего множества случаев регулирования. Необходимость теоретической разработки современных проблем ценового регулирования естественных монополий определяет цели и задачи данной работы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение теоретических концепций государственного ценового регулирования естественных монополий в их эволюционном развитии и предложение концепции ценового регулирования в отдельно взятом естественно-монопольном сегменте российской электроэнергетики.
В соответствии с целью работы были поставлены следующие задачи:
- проанализировать эволюцию основных научных подходов к определению государственного регулирования естественных монополий в разрезе установления цен/тарифов на их товары/услуги;
- систематизировать институциональные условия деятельности естественных монополий с целью выявления причин «провалов» регулирования;
- определить особенности функционирования государственного регулирования естественных монополий в российской экономике на современном этапе и предложить рекомендации по его совершенствованию в условиях реформирования энергетики;
- предложить методику ценового регулирования отдельного естественно-монопольного сегмента (передачи электроэнергии) для получения потребителем эффекта от конкуренции в сфере генерации.
Объектом исследования является естественно-монопольная среда в ее эволюционном развитии в экономике России на примере электроэнергетики.
Предметом исследования являются концепции и методы ценовой политики государства по отношению к естественным монополиям, определяющие условия и параметры формирования цен (тарифов).
Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные достижения зарубежных и отечественных экономистов в области изучения проблем тарифообразования и тарифной политики. Теоретическую базу работы составил эволюционный анализ развития различных концепций теории государственного регулирования экономики (экономическая и социальная теории регулирования, теории общественного и частного интереса, теория «захвата», чикагская теория управления) и сформированных на их базе моделей регулирования (модель Пельцмана-Беккера, конкуренция Демзеца, интермодальная конкуренция).
Методологической основой исследования служит системный подход к изучению экономических процессов и явлений в естественных монополиях, в частности в электроэнергетике. В процессе изучения материалов применялись методы научного познания: методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, единства исторического и логического, моделирования, научной абстракции.
Информационную базу исследования составили данные собрания российского законодательства в области регулирования естественных монополий и тарифов на электроэнергию, отчеты Организации экономического сотрудничества и развития, статистические данные, публикуемые в отечественной и зарубежной печати и научных публикациях, отчеты консалтинговых компаний, данные зарубежных и российских интернет-сайтов, научные труды зарубежных и российских исследователей.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
- На основе анализа теоретических концепций государственного регулирования экономики, представленных в эволюционном развитии, и проведенного обзора опыта государственного регулирования естественных монополий определены наиболее значимые концептуальные подходы к разработке методов и моделей государственного регулирования естественных монополий, в частности регулирования монопольных цен: модели альтернативной конкуренции, ценовой дискриминации, многокомпонентных тарифов, затратных и стимулирующих методов ценообразования. Показано развитие содержания категории «естественная монополия» с учетом изменений, происходящих в современных производительных силах. В связи с этим обоснована необходимость адекватной трансформации методов и инструментов государственного регулирования в соответствии с этими изменениями.
- В результате системного анализа современных институциональных условий деятельности естественных монополий, в частности методов ценового регулирования тарифов на услуги естественных монополий, выявлены системные ошибки и недостатки действующих методов расчета тарифов на услуги по передаче электроэнергии. Сделан вывод, что действующие методы регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, предполагающие ежегодный пересмотр ставки тарифа, исключают возможность перспективного ценового регулирования. Альтернативой этому должно стать введение новых методов регулирования тарифов на передачу электроэнергии, способствующих открытию электросетей для пользования потребителями и привлечению в них инвестиций с целью устранения очагов неэффективности.
- Обоснована несостоятельность действующего механизма формирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии с использованием краткосрочного параметра (заявленной мощности) и игнорированием долгосрочного показателя (присоединенной мощности). Показано, что действующее формирование тарифов создает дефицит средств на содержание электросетей, что влечет цепь негативных последствий для потребителей. Выявлены системные ошибки ценового регулирования передачи электроэнергии: электросети строились из расчета обслуживания присоединенных мощностей потребителя, поэтому тарифы, рассчитанные по заявленной мощности, не покрывают издержек сетевого хозяйства. Показано, что применяемые сегодня в России методы регулирования передачи электроэнергии: экономически обоснованного тарифа, определения уровня доходности инвестированного капитала и индексации - лишают отрасль возможности перехода на долгосрочные тарифы, введение которых могло бы привлечь инвестиции в сети.
- Разработаны рекомендации для последовательной реализации тарифной политики государства в секторе передачи электроэнергии:
- предложено экономическое толкование термина «доступа к сети», которое следует рассматривать как рыночное право потребителя на услуги по передаче электроэнергии;
- обоснована рациональность формирования одноставочного тарифа по цене генерации с последующим формированием на его базе двухставочных и зонных тарифов;
- предложено введение ценового регулирования сектора передачи по методу ценовых лимитов «PRI-X»;
- определена необходимость установления уровня прибыли, обеспечивающего соблюдение параметров качества и надежности предоставления услуги по передаче.
- Выявлены особенности устранения очагов неэффективности в работе электросетей. Разработана методика регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии, содержащая стимулы для подключения потребителей к формированию тарифов, изменения статуса потребителя – переход к статусу пользователя сетей и, как следствие, стимулирование инвестиций потребителя в устранение очагов неэффективности. Обоснована необходимость внедрения данной методики для получения потребителем выгоды от конкуренции в секторе генерации электроэнергии, что создаст условия для достижения главной цели государственного регулирования естественной монополии – соблюдения баланса интересов производителей и потребителей.
Практическая значимость полученных результатов.
Результаты исследования могут быть применены при разработке проектов изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации, затрагивающие вопросы государственного регулирования электроэнергетики, а также в методические указания Федеральной службы по тарифам, применяемые исполнительными органами власти субъектов Федерации, осуществляющими государственное ценовое регулирование естественных монополий в пределах своих полномочий.
Материалы диссертации могут быть использованы при чтении учебных курсов по макроэкономике, теории отраслевых рынков, спецкурсов магистратуры экономических факультетов вузов, при проведении семинарских занятий по вопросам государственного регулирования естественных монополий, в частности, сетевого хозяйства в электроэнергетике.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования были представлены в материалах докладов и выступлениях автора на научно-практической конференции МГУ «Ломоносовские чтения» (2006 г.), на форумах «Регулирование, экономический рост, конкурентоспособность» (декабрь 2005 г., февраль 2006 г.), организованных совместно Федеральной службой по тарифам и Межрегиональным союзом тарифных экспертов, в проекте доклада Правительству Российской Федерации «Снижение издержек естественных монополий на основе анализа их финансовых планов и инвестиционных программ» (декабрь 2005 г.) и в научных публикациях по теме диссертации общим объемом 1,04 п.л.
Структура и объем работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка использованной литературы. Объем работы составляет 212 страниц.
Структура диссертации:
Введение.
Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования.
- Эволюция теорий государственного регулирования экономики.
- Определение естественной монополии и методов ее регулирования.
- Традиционные и новые подходы в теории регулирования.
- Основные условия и факторы ценообразования в условиях естественной монополии.
- Ценовые механизмы регулирования естественных монополий (затратные и стимулирующие).
Глава 2. Государственное ценовое регулирование в условиях реформ в электроэнергетике.
- Тенденции развития электроэнергетики с точки зрения естественной монополии и подходов регулирования.
- Анализ российской нормативно-правовой и методической базы государственного регулирования тарифов на электроэнергию.
- Предпосылки изменения подходов в ценовом регулировании и перехода к регулированию рынков в условиях реформирования электроэнергетики в России.
- Оценка опыта зарубежных стран в реформировании регулирования в условиях реформы электроэнергетики.
Глава 3. Разработка новых подходов к регулированию ценообразования на услуги естественных монополий в условиях реформирования электроэнергетики.
- Смена приоритетов в регулировании в связи с реформированием электроэнергетики: переход от регулирования естественных монополий к регулированию рынков.
- Основные направления методических подходов к регулированию цены на услуги по передаче электроэнергии.
Заключение.
Библиография.
2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ
1. Влияние теоретических концепций и моделей на формирование современных подходов к содержанию тарифной политики в отношении естественных монополий.
На основе анализа позитивных теорий государственного регулирования экономики: теорий общественного и частного интересов, чикагской теории управления, - а также нормативного подхода автор предложил определение государственного регулирования экономики. Под этим термином в дальнейшем понимается применение государственными органами экономических и правовых инструментов для проведения социально-экономической политики, целью которой является исправление и предупреждение «провалов» рынка ради поддержания и укрепления общественного благосостояния.
Причину существования государственного регулирования экономики большинство исследователей, к мнению которых присоединяется автор данной работы, усматривает в невозможности свободного развития рыночных отношений в отдельных отраслях по причине высоких социально-политических, экологических и прочих издержек. Соответственно, целью вмешательства государственных органов регулирования в развитие свободных рыночных отношений становится исправление «провалов» рынка и, в первую очередь, их предупреждение. «Провалы» рынка часто связывают с существованием естественных монополий, производящих товары/услуги общего экономического значения[2]. Таким образом, там, где есть естественная монополия, существует и государственное регулирование.
Успех той или иной схемы государственного регулирования определяется по трем критериям благосостояния: эффективности в распределении ограниченных ресурсов, производственной эффективности и дистрибутивной эффективности. Невозможность соответствия критериям приводит к «провалам» рынка.
Эмпирические наблюдения показали, что на рынках с несовершенной конкуренцией, таких, как рынок товаров/услуг общего экономического значения, соответствия всем трем критериям не происходит. В этой связи государственное регулирование призвано находить такую точку применения комплекса методов регулирования, в которой будет достигаться максимальный эффект общественного благосостояния. Для достижения этого эффекта существует множество механизмов: ценовая дискриминация, ценовое регулирование (стимулирующее и затратное), предоставление всевозможных льгот, выплаты субсидий из государственного бюджета и прочие.
Резюмируя исследования экономистов в данной области, автор пришел к заключению, что при определении естественной монополии экономическая теория руководствуется структурой и поведением издержек фирмы. В свою очередь законодательство при определении естественной монополии принимает во внимание технологические особенности производства[3].
До 60-х гг. в экономической теории преобладал подход в определении естественной монополии через экономию от масштаба производства. Для ситуации, когда эффект от масштаба производства действует только до определенного объема выпуска, после которого начинается рост средних издержек, была предложена модель субаддитивности издержек. Различия между моделями становятся наглядными при рассмотрении поведения средних издержек у одно- и многопродуктовых фирм, относимых к естественным монополиям.
Социально оптимальным результатом деятельности естественной монополии является результат, обеспечивающий наибольший совокупный излишек (сумма потребительского излишка и прибыли). Критерий оптимальности регулирования естественной монополии остается дискуссионным: как общество может получать выгоду от производства с минимальными издержками (которое требует производства в лице одного производителя), не страдая при этом от монопольного ценообразования.
В отношении ценового регулирования поиск баланса заключается в установлении цен, справедливо соотносимых между предельными и средними издержками естественной монополии (первое и второе «лучшие» решения). Введение той или иной формы регулирования определяется необходимостью преодоления изначально существующей во взаимоотношениях «регулятор-регулируемый» асимметричности распределения информации и власти. Это явление порождает неравенство в отношениях и создает почву для стратегически корыстных действий, «захвата» регулирующих органов, «раздуванию» издержек и так далее.
В связи с проведением реформ и ростом уровня производительных сил в отраслях естественных монополий директивное регулирование начало давать сбои: оно не могло адекватно реагировать на новые вызовы в условиях меняющейся социально-экономической среды. Эта ситуация привела к невозможности применения старых методов регулирования при новом уровне развития технологий и систем управления естественными монополиями. Перестройка механизма государственного регулирования и реформы естественных монополий должны проходить синхронно или даже опережающими темпами со стороны государственного регулирования.
Государственное регулирование должно проводить мероприятия, стимулирующие конкурентные начала в естественно-монопольных отраслях. Поскольку присутствие в них рыночной конкуренции невозможно, экономистами были предложены модели альтернативной конкуренции: модели состязательного рынка, конкуренции Демзеца, интермодальной конкуренции. Однако попытки их внедрения показали, что в практике регулирования возможно только избирательное использование отдельных элементов и схем данных моделей к отдельным отраслям.
Логичным выходом из этой ситуации является частичный отказ от прямых методов регулирования и переход к регулированию правил игры на рынках товаров/услуг общего экономического значения.
В отличие от конкурентного на естественно-монопольном рынке совокупный спрос может быть удовлетворен отдельным производителем в полном объеме, и при этом ценовая дискриминация является реальным методом формирования цен. Государственное ценовое регулирование призвано предупреждать произвольное установление цен/тарифов естественными монополиями.
По мнению автора, оптимальным является тариф, который обеспечивает максимальный потребительский излишек и позволяет монополисту покрывать свои издержки. Таким образом, тариф является и экономическим поручением регулирующего органа в адрес потребителя, и экономической основой развития естественной монополии, и инструментом экономической и социальной политики.
Практика отечественного и зарубежного ценового регулирования не смогла выработать универсальных рецептов формирования тарифов, что объясняется рядом причин: уровнем развития институтов государства, природно-климатическими условиями, историческими особенностями развития инфраструктурных отраслей, масштабом сетевого покрытия. Обладая ограниченными сведениями о функциях спроса и издержек монополии, регулирующий орган должен стремиться гибко реагировать на изменение структуры и системы управления регулируемой отрасли, а также технологических инноваций. Такой подход вынудит орган регулирования комплексно применять как затратные, так и стимулирующие методы ценообразования.
Обобщая отечественный и международный опыт государственного регулирования, в частности ценовой, автор пришел к заключению, что на возникшие перед регулированием вызовы может быть дан адекватный ответ только посредством реформирования самого механизма государственного регулирования.
2. Выявление системных ошибок и недостатков действующих методов регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии и предложение новых методов.
На современном этапе государственное ценовое регулирование не обеспечивает расширенного воспроизводства электроэнергетики. В отрасли ощущается недостаток инвестиций. Негативно сказывается на системной надежности эксплуатация устаревшего оборудования и нехватка средств на его ремонт, а также применение устаревших технологий. В 2007 г. общий объем инвестиций в российскую электроэнергетику составит 20 млрд. долл. Ранее предполагалось только к 2010 г. выйти на ежегодный объем инвестиций в 15 млрд. долл. В августе 2006 г. были утверждены пятилетние инвестиционные программы для энергетического комплекса России на период до 2010 г. Общий объем средств, необходимых для их реализации, превышает 2,1 трлн. руб. Предполагается, что реализация данных инвестиционных программ позволит обеспечить ввод в эксплуатацию 20,9 ГВт генерирующих мощностей, входящих в перечень вводов объектов тепловой генерации в 2006-2010 гг.[4] Большую часть инвестиций предполагается привлекать за счет средств федерального бюджета.
В то же время, по прогнозам Министерства экономического развития и торговли РФ относительно будущего отечественной энергетики, несмотря на солидные инвестиции, суммарный дефицит электроэнергии в России к 2010 г. может составить 14 ГВт.
В связи с этим возникает вопрос о дополнительном источнике средств на развитие энергетического комплекса страны. Очевидно, что тарифы не могут служить таким источником, так как это повлекло бы за собой тяжелые социально-экономические последствия. В этом случае пострадают конечные потребители, поскольку на них дополнительным финансовым бременем ложится инвестиционная надбавка, перенесенная в тариф. Кроме того, отягчающими факторами в российских условиях выступают исторически энергоемкое производство, низкая производительность труда, отсутствие энергосберегающих технологий, суровые климатические условия и так далее.
Анализ действующей в экономике России нормативно-правовой базы позволил автору сделать выводы о системных ошибках, которые приводят к «провалам» самого государственного ценового регулирования:
- отсутствие структуры ключевого понятия «экономически обоснованного тарифа»;
- отсутствие раскрытия понятий «доступ потребителей к электрической сети», «доступ к услугам по передаче электрической энергии», «баланс интересов производителей и потребителей»;
- обязательство ежегодного пересмотра тарифа;
- применение затратного механизма регулирования;
- методическая база составлена для случая открытых сетей, где нет очагов неэффективности;
- использование краткосрочного показателя (заявленной мощности) как измерителя услуг по передаче электроэнергии;
- отсутствие обязательства информировать потребителей отдельно о цене на электроэнергию и тарифе на услуги по ее передаче;
- отсутствие функциональной зависимости размера тарифов от параметров надежности и качества энергоснабжения.
Действующая тарифная политика не способна подавать сигналы о наличии очагов неэффективности в регулируемых субъектах.
Анализ международного опыта и изучение методов и моделей ценового регулирования тарифов дает основание считать возможным решение данных вопросов в рамках существующей институциональной системы путем введения изменений и дополнений в действующее законодательство.
По мнению автора, решением проблемы по структурному наполнению понятия «экономически обоснованный тариф» должны стать указания на нормативную базу, включающую техническое и экономическое нормирование, ссылки в методических указаниях на источники информации, содержащие данные нормативы. Необходимо провести исследования, выводы которых должны быть подкреплены созданием информационных баз об энергопотреблении, удельной структуре затрат по сравнимым объектам регулирования, ведением доступных каждому потребителю статистических наблюдений экономической эффективности предприятий отрасли и так далее. Опыт создания доступных информационных баз по отражению энергетического баланса в режиме реального времени можно позаимствовать у скандинавского энергетического пула.
В работе рекомендуется определение «доступа к сети» как рыночного права потребителя на получение электроэнергии через присоединенную сеть в пределах мощности и проектной надежности (в работе этот вид доступа условно назван «мелким»). Автор считает целесообразным ввести в методические указания понятие доступа к «узким» сечениям («глубокий» доступ), а также методы его количественного и ценового регулирования. Их использование в качестве параметров тарифной политики позволит устранить скрытое перекрестное субсидирование и открыть сеть для конкуренции.
Следует также рассмотреть возможность перехода долгосрочному регулированию тарифов на передачу по методу предельной цены PRI-X[5] с периодом регулирования 3-5 лет.
Признано необходимым разработать новые подходы к регулированию инвестиционной составляющей в тарифе, принимая решения на основе методов проектного финансирования. Необходимо пересмотреть роль и функции органов исполнительной власти в принятии решений об инвестициях в отраслях естественных монополий. Это потребует введения мониторинга за процессом капитальных вложений в отраслях естественных монополий со стороны регулирующих органов, экспертных сообществ, потребителей и производителей электроэнергии.
3. Обоснование новых принципов формирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии с использованием параметра присоединенной мощности как долгосрочного показателя.
Реформы в электроэнергетике, как и в иных инфраструктурных отраслях, при всей их национальной специфике заключаются в разделении вертикально интегрированных естественных монополий с целью выделения из них потенциально конкурентных секторов. Во всем мире реформы приняли необратимый характер.
Глубина и темпы преобразований в электроэнергетике, а также внедрение новых технологий ставит перед регулирующими органами задачи по разработке новых методов регулирования, поскольку старые часто сами являются причиной новых «перекосов» в экономике. Это вынуждает потребителей и государство пересматривать роль и место регулирующих органов в общей структуре исполнительной власти, задачи и методы регулирования. Новые методы не должны ограничиваться только организацией конкуренции в секторе генерации. Эффект от конкуренции не будет передан потребителю в полной мере при неэффективной работе систем передачи и распределения. Поэтому задача повышения эффективности рынка электроэнергии в целом включает в себя и проблему повышения эффективности потребительского рынка в частности.
Для смены приоритетов в регулировании электроэнергетики созрел комплекс предпосылок.
В исследовании подвергается критике действующая затратная модель тарифного регулирования в сетях, которая стимулирует «раздувание» издержек у субъектов регулирования, препятствует внедрению передовых технологий. В этой модели отсутствует функциональная зависимость размера тарифа от параметров надежности и качества энергоснабжения потребителей с учетом перспективного спроса на электроэнергию и мощность. Модель не учитывает в тарифах различий в стоимости обслуживания потребителей с разными категориями надежности и вводит перекрестное субсидирование. В работе предлагается набор параметров тарифного регулирования, устраняющий отмеченные недостатки модели.
Потребитель не подключен к процессу формирования тарифов, поскольку институционально не существует механизма такого участия. Продолжается практика использования в качестве определителя объема услуг по передаче краткосрочного параметра - заявленной мощности. Хотя в тарифообразовании в развитых странах также используется этот параметр, в их электросетях отсутствует такое количество очагов неэффективности и «узких» сечений, поэтому там заявленная и присоединенная мощности приблизительно равны. В России с особенностями ее электросетей рациональнее для расчетов использовать долгосрочный параметр (присоединенную мощность): поскольку сети строились из расчета обслуживания присоединенных мощностей, то рассчитанные по заявленной мощности и ежегодно пересматриваемые тарифы не всегда покрывают расходы сетей.
По мнению автора, расчет тарифа на услуги по передаче электроэнергии по краткосрочному показателю ведет к ущемлению интересов потребителей, чья заявленная мощность равна присоединенной. Как правило, заявленная мощность меньше присоединенной. Автор считает целесообразным в настоящих условиях перейти на расчет тарифа по присоединенной мощности, при этом необходимо ввести в законодательство норму о переуступке всего или части доступа третьим лицам (продажа, сдача в аренду), а также норму, которая бы регулировала перебор присоединенной мощности. Это будет способствовать внедрению долгосрочных тарифов, и вышеназванный показатель может являться индикатором категории надежности и качества энергоснабжения. Также данное нововведение позволит частично избавиться от скрытого перекрестного субсидирования.
4. Предложение новых методов государственного ценового регулирования передачи электроэнергии.
Как показано в работе, несмотря на то, что рынки производства электроэнергии и услуг по передаче и содержанию сети взаимосвязаны, но по своему содержанию они представляют собой разные рынки. Проблема отделения генерации от передачи является не технологической, а экономической проблемой. Потребитель может не заявлять и не потреблять электроэнергию вообще, но оплачивать затраты на содержание сети, к которой он получил доступ, обязан. В противном случае может возникнуть ситуация дефицита средств на содержание сети, что повлечет сбои в энергоснабжении.
Природа электросетей такова, что какой бы метод регулирования ни применялся, он должен обеспечить возможность доставки в любую точку самой дешевой энергии. Эта возможность появляется только при участии самих потребителей и производителей электроэнергии в тарифной политике. В настоящей работе предложены методические разработки, позволяющие выстроить, по нашему мнению, недискриминационную систему доступа к сети новых потребителей.
Для преодоления асимметричности информации, получаемой потребителем, предлагается формировать одноставочный тариф по цене генерации с последующим формированием на его базе двухставочных и зонных тарифов. На сегодняшний момент тариф на услуги по передаче в структуре совокупного одноставочного тарифа на электроэнергию (в точке потребления) превышает 50%. Таким образом, эффект введения конкуренции в генерации у потребителя останется заниженным более, чем в два раза. Тарифы на услуги по передаче должны формироваться в виде абонентной платы за пользование сетями независимо от заявленных и фактически получаемых мощностей и энергии и оплачиваться не по показаниям счетчика, а как 1/12 годовой платы по величине доступа к сети (присоединенная мощность потребителя, соответствующая доступу к сети).
Таким образом потребитель сможет оценить эффект от конкуренции, полученной в процессе экономического разделения производства и передачи электроэнергии.
Проводимая реструктуризация электроэнергетики требует незамедлительного перехода к стимулирующим методам ценового регулирования передачи электроэнергии. Метод регулирования предельной цены за вычетом эффективности, рассчитанной на базе коэффициентов отраслевого роста, является наиболее адекватным в настоящих условиях. При этом для снятия недостатков данного метода, связанных со стимулами повышения эффективности капитальных инвестиций, регулирующему органу необходимо устанавливать параметры качества и надежности предоставления услуги по передаче электроэнергии, рекомендации по составу которых даны в диссертации.
5. Предложение новой методики регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии в реструктуризированной энергетике и пути устранения очагов неэффективности сетевого хозяйства.
Задача повышения эффективности рынка электроэнергии в целом включает в себя проблему повышения эффективности потребительского рынка, которая зависит от следующих основных факторов:
- наличие очагов неэффективности в электросетях, в частности:
а) «запертые» мощности эффективных независимых электростанций;
б) «узкие» сечения в электрических сетях;
в) неиспользованные присоединенные мощности;
г) повышенные потери электроэнергии в сетях;
д) повышенные расходы на эксплуатацию излишней трансформации по цепочкам передачи;
- способность тарифной политики реагировать на наличие очагов неэффективности и подавать инвестиционные сигналы на их подавление;
- способность тарифной политики предоставить возможность потребителю перейти в состояние пользователя сети для повышения эффективности своего энергоснабжения:
- способность тарифной политики поставить работу энергосбытовых организаций в зависимость от удешевления электроэнергии и услуг по ее передаче.
В диссертации обосновано, что электросети могут и должны работать в открытом для конкуренции режиме. Для этого необходимо открыть сети для пользования, как потребителем, так и производителем электроэнергии. После открытия сети для конкуренции и устранения очагов неэффективности, сеть сможет перейти на работу по долгосрочным договорам с контролем со стороны регулирующего органа за соблюдением методики ценообразования и показателей надежности и качества предоставляемых услуг.
При этом остающийся во многом дискуссионным вопрос отражения в тарифе фактора потерь можно решить следующим образом. Нагрузочные потери необходимо исключить из тарифов на услуги по передаче и перенести в двусторонние договоры купли-продажи электроэнергии и оплачивать их по нормативным формулам, исходя из показаний электросчетчиков. Это позволит освободить субъект регулирования от зависимости рыночных отношений третьих лиц (фактор внешних эффектов). Фактор постоянных потерь следует оставить в графе расчетов тарифов на услуги по передаче.
В работе предлагается ведение расчета потерь не по тарифным классам напряжения, а по цепочкам передачи, что позволит выявить нерациональные схемы и очаги с повышенными потерями. Данный фактор устранил бы скрытое перекрестное субсидирование и стимулировал бы инвестиционный интерес со стороны потребителей к очагам повышенных потерями в сетях.
Реформирование электроэнергетики будет эффективным, если движущей инициативной силой станет сам потребитель, а не субъекты естественной монополии. Конкуренция в сфере производства электроэнергии даст незначительный эффект, если потребитель не получит возможности минимизировать свои издержки на передачу ему электроэнергии. Эта возможность появляется при получении потребителем законодательно подтвержденного права свободного доступа к сети, к услугам по передаче электроэнергии и к «узким» сечениям. Кроме того, инициатива должна исходить от всех потребителей, а не только потребителей-субъектов оптового рынка.
В диссертации предлагается классифицировать потребителей в зависимости от объема потребляемой ими электроэнергии: промышленные потребители, непромышленные потребители, производственные сельхозпотребители, население. Промышленные потребители имеют достаточно финансовых и административных ресурсов для отстаивания своих интересов в процессе тарифообразования, поскольку им предоставлено право доступа к сети; непромышленные потребители и производственные сельхозпотребители должны отстаивать свои интересы через общественные объединения; население – посредством учреждения «своих» энергосбытовых компаний.
Потребителя необходимо привлечь к формированию тарифной политики и разработке решений об инвестициях в сети путем индивидуального повышения тарифов на услуги по передаче электроэнергии для данного потребителя или группы потребителей ради устранения очагов неэффективности. Кроме того, доступ к сетям необходимо предоставить и самим электростанциям, в том числе к сетям потребительских рынков в центрах нагрузок. Появление независимых высокоэффективных электростанций в центрах потребления позволит решить проблему «узких» сечений.
В мировой практике разработан механизм опосредованного привлечения домашних хозяйств к решению вопросов тарифообразования, когда этими вопросами от имени мелких потребителей занимаются независимые энергосбытовые компании. Иногда эту работу берет на себя гарантирующий поставщик.
Опыт построения конкурентного рынка показывает, что чем больше энергосбытовых компаний работает на потребительском рынке, тем эффективнее конкуренция на оптовом рынке и тем активнее решаются вопросы повышения эффективности распределительных сетей. В каждом узле потребления (город или несколько населенных пунктов, питающихся от одной подстанции) по инициативе всех мелких потребителей может быть учреждена своя муниципальная энергосбытовая компания. Именно независимые энергосбытовые компании смогут организовать решение задач по удешевлению тарифов на передачу электроэнергии, а также решение вопросов по поиску дешевой энергии для потребителей.
В отечественной практике отдельный потребительский рынок обслуживается не одной, а несколькими электросетями. Это приводит к завышенным расходам на услуги по распределению энергии (сказывается эффект масштаба). По нашему мнению, на потребительских рынках необходимо применить элементы регулирования по методу условной конкуренции.
В работе представлена модель перехода от затратного метода регулирования тарифов на услуги по передаче электроэнергии к гибкому регулированию. При внедрении этой модели произойдет переход к государственному регулированию договорных отношений субъектов естественных монополий с потребителями. Контроль этих отношений должен осуществляется, прежде всего, по параметрам качества и надежности энергоснабжения, перечень которых устанавливается регулирующим органом.
Для перехода к такой модели необходимо сделать следующие шаги.
- Орган государственного регулирования устанавливает экономически обоснованный тариф по методике, в которой устранены все проанализированные в диссертационном исследовании недостатки регулирования, и определяет уровень прибыли, обеспечивающий установленный перечень параметров качества и надежности.
- Осуществляется передача полномочий по формированию меню тарифов от органа госрегулирования субъекту регулирования и потребителям в рамках договорных отношений. Одноставочный тариф формируется по цене генерации. На базе этого тарифа формируются двухставочные и зонные цены на электроэнергию. Тариф на услуги по передаче в одноставочный тариф не входят. Он применяется отдельно, как и тарифы на иные услуги, если они не учтены в цене генерации. Регулирование передается субъекту регулирования по методу ценовых лимитов. Принимая во внимание тот факт, что объем услуг будет определяться по присоединенной мощности, регулирование по фактору изменения объема услуг будет либо незначительным, либо индивидуальным, поскольку новые потребители не должны повышать тарифы для действующих потребителей.
- Регулирующим органом должны быть установлены методы контроля за параметрами надежности и качества и введен контроль за прибылью в зависимости от этих параметров с соответствующими мерами, вплоть до смены руководства или восстановления прямого государственного регулирования тарифов.
Важно отметить, что при этом к тарифной политике подключаются потребители, которые смогут инвестировать в сеть для устранения очагов неэффективности через механизм временного повышения тарифа для заинтересованных пользователей.
По теме диссертации опубликованы 4 работы общим объемом 1,04 п.л.:
- Романова С.И. К вопросу о государственном регулировании инфраструктурных отраслей//Промышленник России – №3, 2006 – 0,13 п.л.
- Романова С.И., Филимонов А.М. К вопросу о снижении издержек естественных монополий//Энергорынок. – №4, 2006 – 0,41 п.л.
- Романова С.И., Герасименко В.В. К вопросу о ценовом регулировании услуг по передаче электроэнергии//Промышленная политика в Российской Федерации – ноябрь, 2006 – 0,5 п.л.
[1] Впервые такая программа была заявлена в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 16 мая 2003 г., см. http://president.kremlin.ru/text/appears/2003/05/44623.shtml.
[2] По принятой в странах с развитой рыночной экономикой традиции к товарам (услугам) общего экономического значения (англ. public utilities) относятся электро- и газоснабжение, транспорт, связь, почта, услуги ЖКХ и др.
[3] См. определение естественной монополии:
ст. 3 Федерального Закона «О естественных монополиях»//Собрание законодательства Российской Федерации. - 21.08.1995. - N 34. - С. 3426.
[4] Вступительное слово Председателя Правления РАО "ЕЭС России" Анатолия Чубайса на Всероссийском совещании руководителей энергопредприятий холдинга РАО "ЕЭС России" 6 октября 2006 г.: "О ходе подготовки энергокомпаний к прохождению осенне-зимнего периода 2006/2007 гг."
См. http://www.rao-ees.ru/ru/news/speech/confer/show.cgi?061006abc.htm
[5] Индекс потребительских цен (англ. retail price index - RPI) минус фактор эффективности (Х). Цель метода - в процессе формирования тарифов ослабить зависимость между устанавливаемым тарифом и величиной затрат предприятия, которые являются основой при формировании тарифов методом «затраты плюс». Регулирующий орган устанавливает на каждый период регулирования тарифов ценовой коридор. На протяжении этого периода регулирующий орган не требует от предприятия пересчета тарифа в соответствии с динамикой величин затрат. Однако ежегодно утвержденный тариф корректируются на индекс цен и показатель эффективности в отрасли. Величины отдельных составляющих тарифов - издержек деятельности и доходов - пересматриваются после окончания срока действия предельного тарифа.
