Управление социальной защитой населения региона (на примере хабаровского края)
На правах рукописи
ВАЛОВА ВИКТОРИЯ АНАТОЛЬЕВНА
УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТОЙ
НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНА
(на примере Хабаровского края)
Специальность 08.00.05 –
"Экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)"
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Хабаровск – 2009
Работа выполнена в ГОУ ВПО «Дальневосточная академия государственной службы».
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор
Виктор Алексеевич Уваров
Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор Анатолий Михайлович Шкуркин.
кандидат экономических наук, доцент Ирина Викторовна Новикова
Ведущая организация: Тихоокеанский государственный экономический университет
Защита состоится «01» июля 2009 года в 14.00 часов на заседании объединенного совета ДМ 218.003.05 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Дальневосточном государственном университете путей сообщения по адресу: 680021, г. Хабаровск, ул. Серышева, 47, ауд. 204.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дальневосточного государственного университета путей сообщения.
Объявление о защите и автореферат диссертации размещены на сайте ДВГУПС по адресу: http://www.fetsu.khv.ru.
Автореферат разослан «30» мая 2009 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат экономических наук, доцент Комарова В.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Последствия проводимых в Российской Федерации реформ привели к кардинальным структурным преобразованиям в экономике страны, которые коренным образом повлияли на уровень жизни населения.
В условиях перехода к рыночной экономике проявилась необходимость усиления социальной направленности политики государства, создания эффективной системы социальной защиты населения от неблагоприятных воздействий рынка.
Логика развития рыночных отношений выдвигает на первый план социальную защиту людей, находящихся за пределами рынка и не имеющих возможности существования даже на уровне минимальных стандартов к жизни.
В России до настоящего времени не произошло формирования достаточно четких подходов к реформированию сложившейся системы социальной защиты, для которой характерны патерналистская роль государства и крайне слабо обозначены социальные институты.
Опыт последних 10 лет показывает, что достичь целей государственной политики, в том числе в социальной сфере, недостаточно их сформировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполнение этих планов, осуществлять постоянный контроль их реализации, а при необходимости корректировку.
По мере стабилизации положения в экономике страны, наметившегося роста доходов населения, необходим поиск новых подходов и форм управления социальной защитой населения региона. Так, в 2007 году на территории Хабаровского края было отмечено увеличение доходов на душу населения по сравнению с 2006 годом в среднем на 2257,0 рублей и достигло 14225,0 рублей. Но в тоже время, 21,5% населения Хабаровского края по-прежнему являются малоимущими и нуждаются в государственной социальной помощи. Более половины малоимущих граждан (65,4%) – это семьи с несовершеннолетними детьми, 24,9% – пенсионеры и пожилые граждане, 9,7% – инвалиды. Наиболее сложным и уязвимым является положение жителей сельской местности и северных районов Хабаровского края.
Одним из направлений совершенствования управления в сфере социальной защиты населения региона при решении приоритетных целей является смягчение негативных последствий бедности, снижение социального неравенства, а также поднятие значимости деятельности учреждений социального обслуживания населения, направленной на обеспечение роста качества оказания социальных услуг.
Таким образом, нерешенность вышеобозначенных теоретических и практических проблем в достижении общественно-значимых результатов деятельности в социальной сфере обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Краткий обзор литературы. Положение теории и методологии системных исследований применительно к управлению социальной защитой населения изложены в работах ученых, таких как Викторов О.Н., Волгин Н.А., Галичанин Е.Н., Горбунов Н.М., Гранберг А.Г., Ильенкова С.Д., Калашникова И.В., Курдачева Л.Ф., Миндогулов В.В., Мотрич Е.Л., Мысник В.Г., Осипов С.Л., Сафонов А.А., Уваров В.А., Шишкин С.В. и многих других авторов. Проблемы изучения особенностей формирования социальной защиты в современном российском обществе, включая такие ее подсистемы, как социальное страхование, социальное обеспечение, социальная поддержка, социальное обслуживание нашли отражение в работах Абалкина Л., Амосова А., Ашировой Г., Вербовской М.Д. Качановой Е., Клюшкина М., Кокина Ю.П., Курьянова А.Д., Мильнера Б., Минакира П.А., Мокроносова А., Нестерова Л., Осадчей Г.И., Роговой И., Сидоркиной З.И., Соболевой И., Сорокина Д., Тамбовцева В.Л., Трунтягина А.Н., Чернышевой Л.Б., Шкуркина А.М.
Исследование научных трудов и публикаций позволили определить проблемы, имеющие первостепенное значение для управления общественными процессами, в том числе, национальными, – социальную сферу в ее истинном понимании, составляющие сферы, их взаимосвязи, носители отношений социальной сферы, институциональную структуру системы социальной защиты населения.
Однако вопросы управления системой социальной защиты населения в рамках государственного управления, ориентированного на результат, не были исследованы. Социально-экономические аспекты, ориентируемые на удовлетворение конечных потребностей общества, территории, отдельной семьи и человека и нацеливающие участников социальной защиты на комплексную результативность в этих работах также не рассматривались, поскольку их авторы ставили перед собой задачи другой важности и рассматривали социальную защиту с позиций социального содержания и смысла.
В то же время, несмотря на определенные результаты, достигнутые в области управления социальной сферой, элементы управления по результатам, одной из целей, которого является повышение качества и доступности оказания социальных услуг населению в регионе только получают развитие. В силу этого, изучение теоретических и законодательных основ, практики внедрения мероприятий, позволяющих повысить эффективность управления системой социальной защиты населения, представляется особенно значимым, что обусловило необходимость проведения исследований в Хабаровском крае.
Объектом исследования является проблемы социальной защиты населения региона (на примере Хабаровского края).
Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-управленческие отношения, складывающиеся в результате реализации социальной защиты населения региона.
Цель исследования заключается в разработке теоретических положений и методических рекомендаций по формированию и совершенствованию системы управления социальной защитой населения региона. Указанная цель определила постановку следующих задач диссертационного исследования:
- раскрыть сущность социальной защиты населения как экономической системы;
- определить структуру и основные компоненты социальной защиты населения региона;
- проанализировать роль и место учреждений социального обслуживания населения в повышение качества жизни населения региона;
- выявить основные факторы, определяющие особенности экономической базы учреждений социального обслуживания населения;
- определить особенности управления социальной защитой населения как составляющей экономической системы в условиях рынка;
- выработать методические подходы к планированию и расходованию средств учреждений социального обслуживания на основе внедрения системы управления по результатам;
- разработать методику оценки эффективности расходования бюджетных средств на цели социальной защиты населения региона.
Методы исследования. В процессе диссертационных исследований использовались общенаучные методы исследования: анализ, синтез, сравнение, обобщение, классификация.
Методологическими основами диссертационного исследования явились положения экономической теории, теории управления и государственного регулирования. В качестве источников информации использовались законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Хабаровского края; инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации; материалы научно-практических конференций и периодических изданий; концепции и теории, представленные и обоснованные в трудах российских ученых в области управления и формирования системы социальной защиты населения. Выполнение диссертационных исследований базировалось на материалах статистических органов региона, показателях бухгалтерской и статистической отчетности органов социальной защиты населения Хабаровского края.
Основными результатами исследования являются:
- выявление основных предпосылок и факторов функционирования системы социальной защиты населения, основанной на оптимальной модели социальной защиты населения применительно к условиям региона;
- определение методических подходов к оценке эффективности проведения социальной защиты населения в регионе;
- разработка комплексной системы индикативных показателей, рекомендуемых для оценки эффективности использования бюджетных средств с учетом специфики деятельности в области социальной защиты населения Хабаровского края, направленной на повышение качества предоставляемых социальных услуг;
- обоснование общих и специфических для Хабаровского края направлений по совершенствованию системы управления социальной защитой населения.
Достоверность полученных результатов диссертационной работы основывается на изучении процессов функционирования системы социальной защиты населения, апробации результатов исследования автора и применении их в практической деятельности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- обоснована авторская точка зрения на становление и функционирование социальной защиты населения региона как элемента социальной сферы;
- предложена новая модель управления социальной защитой населения региона;
- предложены методические подходы к организации управления деятельностью учреждений социального обслуживания населения региона, направленной на повышение качества предоставляемых социальных услуг;
- предложены рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов, результаты которой позволят определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муниципальных органов власти, выявить внутренние ресурсы для повышения качества и объема предоставляемых населения социальных услуг.
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в разработке объективных подходов, методических рекомендаций по формированию и обоснованию места и роли социальной защиты населения в социально-экономическом развитии региона, общественной эффективности деятельности учреждений социального обслуживания населения, обоснована их роль в формировании системы социальной защиты населения региона.
Практическая значимость состоит в возможности использования разработок в учебном процессе в высших учебных заведениях экономического профиля, на курсах повышения квалификации при изучении элементов государственного управления по результатам в области социальной защиты населения, а также для принятия управленческих решений при планирования консолидированного бюджета региона на социальную политику в соответствии с приоритетами социально-экономического развития.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты исследования докладывались на коллегиях, семинарах с руководителями органов социальной защиты населения муниципальных образований Хабаровского края на тему «Об итогах работы по реализации государственной политики в области социальной защиты населения, оплаты и охраны труда, социального партнерства в 2007 году и задачах на 2008 год»; на Шестой всероссийской научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность» (г. Хабаровск, 2008 г.), международной научно-практической конференции «Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики» (г.Хабаровск, 2008г.), IV всероссийской научно-практической конференции «Сорокинские чтения «Отечественная социология: Обретение будущего через прошлое», Седьмой всероссийской научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей «Экономика, управление, общество: история и современность» (г.Хабаровск, 2009г.); на международной научно-практической конференции «Проблемы региональной экономики, управления и образования» (г.П.-Камчатский, 2009г.).
Публикации. По результатам диссертационных исследований опубликовано 7 работ, в том числе монография, а также две статьи в журнале ВАК. Общий объем составил 8,63 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка используемой литературы. Основной текст диссертации помещен на 183 страницах и включает 16 таблиц, 13 рисунков. Библиографический список используемых источников содержит 138 наименований на русском языке.
Структура диссертационной работы
| Наименование глав | Наименование параграфов |
| Введение | |
| Глава 1. Институциональная структура социальной защиты населения: теоретические и методологические аспекты |
|
| Глава 2. Анализ системы управления социальной защитой населения региона в условиях реализации социальной политики | 2.1 Современное состояние организации и управления социальной защитой населения региона 2.2 Влияние факторов на совершенствование и развитие экономической базы учреждений социального обслуживания населения региона 2.3 Формирование механизма организации деятельности учреждений социального обслуживания населения региона, направленной на повышение качества предоставляемых социальных услуг |
| Глава 3. Совершенствование управления социальной защитой населения региона | 3.1 Оценка эффективности функционирования региональной социальной защиты населения 3.2 Основные направления совершенствования управления социальной защитой населения региона 3.3 Методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на реализацию государственной политики в области социальной защиты населения региона |
| Заключение Библиографический список использованных источников Приложения |
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определена цель и задачи, указаны степень научной новизны, теоретическая и практическая значимость результатов исследования.
В первой главе выявляются теоретические и методологические аспекты институциональной структуры социальной защиты населения, связанные с особенностью её функционирования, раскрывается сущность и значение учреждений социального обслуживания населения как элемента экономической системы, приводится экономическое содержание их деятельности в условиях рынка социальных услуг.
Социально-экономические проблемы российской экономики наиболее глубоко и наглядно проявляются в социальной сфере, которая представляет собой целостную и взаимосвязанную часть экономики.
Стратегической целью социальной сферы является – обеспечение условий полноценной жизнедеятельности человека, удовлетворение его духовных и материальных потребностей.
Социальная политика государства – это одно из направлений деятельности по регулированию социально-экономических условий жизнедеятельности общества. Неотъемлемым элементом социальной политики является социальная защита населения, которая включает комплекс мер и институтов, гарантирующих гражданам определенный уровень жизни.
Рынок не в состоянии обеспечить своим участникам гарантированный доход и занятость. Граждане в силу разных причин различаются по уровню доходов, состоянию здоровья, существуют безработные, инвалиды, неполные семьи и др. Одной из задач социальной рыночной экономики является предоставление социальной защиты населению. Поскольку экономика в целом носит системный характер, то и многие локальные экономические процессы и явления, к числу которых относится и социальная защита, также можно рассматривать с точки зрения системного подхода. Социальная защита является одной из экономических систем.
«Система (от греческого – целое, составленное из частей; соединение) – множество необходимых и достаточных элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство»[1].
Представление социальной защиты населения в виде системы отношений (рис. 1) позволяет делать выводы о многоэлементности объекта исследования и о строгой иерархичности элементов данной системы и их тесной взаимосвязи между собой.
| Защита от социальных рисков: бедность, безработица, потеря трудоспособности, здоровья |
 |
| Вход в систему отношений социальной защиты |
 |
| Отношения социальной защиты населения по поводу воспроизводства, поддержания и развития рабочей силы на различных этапах жизненного цикла. |
 |
| Выход из системы отношений социальной защиты |
 |
| Формирование системы социальных трансфертов |
Рисунок 1. Социальная защита населения как система
В ходе проведения исследования выявлена двойственная природа индивида, который может выступать, с одной стороны, как объект защиты, а другой стороны, как субъект защиты в зависимости от его роли в процессе социальной защиты. В том случае, когда индивид выступает в роли пассивного получателя защиты, мы можем рассматривать его как объект защиты. А в том случае, если речь идет об активной роли индивида в названном процессе, т.е. человеком прикладываются определенные усилия по самозащите отрицательных воздействий рынка, он с полным правом может выступать в роли субъекта социальной защиты.
Социальная защита населения является важнейшей функцией управления органов государственной власти и местного самоуправления.
Введение термина социальной защиты населения в оборот научных понятий правомерно и необходимо на данном этапе, так как данный термин наиболее точно отражает сущность практической деятельности в социальной сфере.
В настоящее время термин «социальная защита» не достаточно изучен и обоснован. Наиболее часто в научных публикациях и в нормативной литературе социальная защита отождествляется с материальной помощью, милосердием преимущественно в отношении наименее социально защищенных и уязвимых слоев населения.
В целом категория "социальная защита" в экономической науке стала использоваться не так давно – с началом рыночных реформ и переходом к новой системе социальных отношений.
Таким образом, социальная защита – один из способов реализации отношений социальной защищенности в обществе, комплекс, как правило, государственных мер, направленных на вспомоществование отдельным социальным группам[2].
Следовательно, социальную защиту можно подразделить на социальное страхование (государственное и частное), социальную помощь и социальные услуги (рис. 2).
Рисунок 2. Структура социальной защиты в рамках неолиберальной модели
Среди экономистов и работников социальной сферы нет общего однозначного представления о структуре и элементах системы социальной защиты. В зависимости от конкретных задач пользуются различными моделями данной системы.
Исследования показали, что сформировавшаяся под воздействием структурных изменений в регионах модель системы социальной защиты населения, в том числе в Хабаровском крае, включает четыре относительно самостоятельных блока: социальное страхование, социальное обеспечение, социальная поддержка и социальное обслуживание (рис. 3).
Рисунок 3. Модель социальной защиты населения в регионах
Социальное обслуживание реализуются через деятельность учреждений социального обслуживания населения (далее – УСОН).
Создание УСОН различных форм собственности требуют разработки правил, механизмов, обеспечивающих их эффективное функционирование, определение социальных норм, нормативно-правовой базы и кадрового обновления, которые регулируют и структурируют взаимосвязи, взаимозависимости и взаимодействия между УСОН и обслуживаемым населением.
По прогнозу в 2010 году обеспеченность стационарными учреждениями социального обслуживания для престарелых и инвалидов увеличится на 21 процент и составит 27 мест на 10 тыс. населения[3].
Экономическое содержание УСОН региона как системы социально-экономических отношений в условиях формирования рынка социальных услуг требует более углублённого исследования сущности социальных услуг как результата деятельности УСОН региона в условиях рынка, а также анализа специфики социально-экономических отношений, которые объективно формируются в сфере услуг УСОН региона на современном этапе.
Мировой опыт свидетельствует, что эффективное развитие социальной сферы в частности УСОН региона невозможно без прямого участия государства в финансировании и организации процесса социального воспроизводства населения. Исторически в России развитие социальной сферы всегда происходило под эгидой государства.
Необходимо отметить, что важное место в усилении роли государства в области социальной защиты населения занимает система государственных стандартов социального обслуживания, которая как нам представляется, должна являться базой для формирования и исполнения социальных статей бюджетов всех уровней межбюджетных отношений.
В Хабаровском крае в настоящее время с участием автора разработано 9 государственных стандартов социального обслуживания.
Во второй главе анализируется система управления и состояние социальной защиты населения региона в условиях реализации социальной политики, выявляется влияние факторов на совершенствование и развитие экономической базы УСОН региона.
Постоянно меняющийся характер задач привел к необходимости модернизации и адаптации социальной защиты к рыночным условиям, обновления управленческих функций органов социальной защиты населения. Структура управленческих функций органов социальной защиты населения с учетом трансформации содержательных факторов представлена в таблице 1.
Таблица 1.
Структура управленческих функций органов социальной защиты населения
| Управленческие функции | Содержание функций |
| Организационная | Создание УСОН только на основе анализа реальных потребностей и их профилизация Разработка и внедрение новых методик оказания социальной помощи Привлечение альтернативных институтов, занимающихся удовлетворением социальных потребностей населения |
| Трансфертная | Преодоление уравнительности в системе социального менеджмента посредствам перехода к экономически обоснованным нормативам формирования консолидированного бюджета |
| Инвестиционно-стимулирующая | Зарабатывание и привлечение дополнительных средств для расширения помощи населению и стимулирования персонала УСОН |
| Компенсационная | Разработка и реализация методов компенсации населению потерь от финансовых и других кризисов |
| Контрольная | Системный мониторинг и аудит по вертикали «сверху вниз» и «снизу вверх», а также по горизонтали |
| Аналитическая | Совершенствование показателей социально-экономического мониторинга с отслеживанием изменений потребностей населения на основе всеобщей информатизации субъектов социальной защиты и УСОН |
| Прогматическая | Переход к стратегическому программированию устойчивого развития Отслеживание внешних и межведомственных связей и их влияние на социальную политику |
Исследования показали, что перечисленные управленческие функции, преимущество которых заключается в конечном эффекте вертикальной и горизонтальной составляющих, включающих в себя триединство: анализ, диагноз, прогноз[4], позволяют рассматривать систему социальной защиты населения как целостный социальный организм.
Разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти, повышение роли и развитие функций регионального уровня управления открывает новые возможности для формирования и развития системы социальной защиты, повышения ее эффективности. Регионы, осуществляющие социальную политику в рамках своих полномочий, должны нести ответственность за ее результативность и эффективность не только перед населением, но и перед федеральным центром.
Результаты исследований показывают, что эффективность целенаправленного государственного регулирования определяется качеством действующих экономических и институциональных механизмов. Прямая обязанность государства – осуществлять комплекс регулирующих мер, регламентирующих размеры социального потребления, которые могли бы приводить их в соответствие с финансовыми и экономическими возможностями, со структурно-организационными изменениями, с уровнем реагирования организационно-правовых структур социальной сферы на складывающийся спрос в тех или иных сегментах рынка социальных услуг, со степенью интенсификации всех видов ресурсов.
В Хабаровском крае, с его природными, географическими особенностями, жизнь намного сложней, чем в других регионах России. Но даже в те годы, когда социальные проблемы в стране стояли особенно остро, Хабаровский край оставался одной из самых стабильных территорий России, где социальная политика, социальное благополучие населения всегда были приоритетными для законодательных и исполнительных органов власти.
В тоже время, как показывает исследование, нормативно-правовая база в сфере социальной защиты населения в Хабаровском крае требует дальнейшего совершенствования. Нам представляется, что есть необходимость в разработке нормативного правового акта, утверждающего социальные нормативы финансовых затрат, для создания эффективного механизма бюджетного финансирования УСОН региона.
Важной составляющей в комплексе регулирующих мер в рыночной экономике являются нормативно-правовые и финансовые меры государства по гарантированию гражданам минимального приемлемого дохода.
По данным Гостатистики по Хабаровскому краю численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума по краю, не смотря на снижение в 2007 году на 5,8 процента по сравнению с 2005 годом, занимает весомый удельный вес от общей численности населения края (15,5%) (таблица 2).
Таблица 2.
Численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума и дефицит денежного дохода
| 2005 | 2006 | 2007 | |
| Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума | |||
| тыс. человек | 302,5 | 257,4 | 218,0 |
| в процентах от общей численности населения, % | 21,3 | 18,2 | 15,5 |
| в процентах к предыдущему году, % | 90,6 | 85,1 | 84,7 |
| Дефицит денежного дохода, млн.руб. | 391,6 | 379,2 | 350,8 |
| в процентах от общего объема денежных доходов населения, % | 2,9 | 2,2 | 1,7 |
Состояние социальной сферы и уровень жизни населения Хабаровского края: Аналитическая записка / Хабаровскстат. – г. Хабаровск, 2008. – С. 36.
Проведенные исследования свидетельствуют о том, что снижение социального неравенства также должно достигаться путем поднятия значимости деятельности УСОН региона. Вопрос целесообразности создания УСОН региона должен рассматриваться с точки зрения экономической результативности, либо с точки зрения моральных и этических ценностей для устранения социального неравенства. В условиях рыночной экономики частный капитал не принимает значительного участия в функционировании УСОН региона. Придание государственному регулированию основной роли в развитии экономической базы УСОН региона можно в этом случае оправдывать соображениями результативности.
Анализ становления рыночных отношений в системе социальной защиты населения, изменение статуса предшествующих социальных институтов, развитие муниципальных УСОН, и, обобщение зарубежного опыта показали, что подход к развитию УСОН региона должен базироваться на основе системного анализа и синтеза. Существующая методология управления социальными объектами базируется на аналитическом подходе. Решение проблемы разбивается на части, исполняется каждая часть в отдельности наилучшим образом, результаты данных усилий собираются в решение целой проблемы. Недостатком данного подхода управления является то, что на практике устанавливаются противоречивые показатели эффективности частей по отношению друг к другу.
Результаты наших исследований показывают, что социально-экономическая и демографическая ситуация в Хабаровском крае, тенденция старения населения, рост числа инвалидов, наличие малоимущих и неблагополучных семей с детьми, лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию, имеющаяся в крае сеть УСОН, предоставляющих социальные услуги населению, не в полной мере удовлетворяет потребностям населения в них.
Учитывая, что одним из стратегических ресурсов УСОН региона являются трудовые ресурсы (кадры) в наших исследованиях рассмотрена обеспеченность УСОН Хабаровского края специалистами.
Динамика среднесписочной численности работников 65 государственных и муниципальных УСОН региона за 2000 – 2007 г.г. представлена на рисунке 4. Информация предоставлена на основе данных статистической отчетности органов социальной защиты населения Хабаровского края.
Рисунок 4. Динамика среднесписочной численности работников УСОН региона за 2000 – 2007 г.г.
Несмотря на рост численности работников за последние 7 лет актуальным и острым остается вопрос по сохранению имеющегося персонала, подбора квалифицированных специалистов для УСОН Хабаровского края. Низкая заработная плата работников УСОН Хабаровского края (в среднем 40% от заработной платы работников в целом по краю) является причиной неукомплектованности врачебными кадрами, средним и младшим медицинским персоналом в стационарных учреждениях и соответственно их текучести в отрасли с более высокой оплатой труда. По состоянию на 1 января 2008 года процент укомплектованности кадрами УСОН Хабаровского края составляет 84,1.
В последние десятилетия общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ. Воздействие государства на развитие УСОН региона осуществляется с помощью правового регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и целевых программ.
Преимущественную роль в финансировании УСОН региона играет бюджетная система, за счет которой все население должно получать гарантированный государственный минимум социальных услуг. Удельный вес затрат на социальное обслуживание населения в расходах на социальную политику приведен в таблице 3.
Таблица 3.
Структура расходов консолидированного бюджета Хабаровского края
на социальную политику
| Удельный вес затрат (% ) | |
| Расходы на социальную политику всего, в том числе | 100,0 |
| 1. Пенсии | 0,8 |
| 2. Социальное обслуживание, в том числе | 16,1 |
| - за счет межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления | 6,4 |
| 3. Охрана семьи и детства | 0,1 |
| 4. Социальная помощь, в том числе | 77,3 |
| за счет межбюджетных трансфертов органам местного самоуправления | 71,4 |
| 5. Другие вопросы в области социальной политики | 0,2 |
| 6. Межбюджетные трансферты на выполнение органами местного самоуправления края государственных полномочий края в соответствии с Законами Хабаровского края (за исключением расходов на социальное обслуживание и социальную помощь) | 5,5 |
Как показали исследования, управление социальными расходами связано не только с процедурами финансового планирования и контроля за эффективностью произведенных расходов, но включает в себя элементы, направленные на выбор стратегии управления социальными расходами, а также конкретных моделей ее реализации.
Все контуры управления социальными расходами связаны между собой посредствам обмена данными и, дополняя друг друга, создают общую систему администрирования или так называемый бюджетный цикл.
Для развития экономической базы УСОН региона как показывают исследования, целесообразно принимать экономичные управленческие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Как показывают наши исследования, в настоящее время подход к размещению и использованию финансовых ресурсов носит градостроительный характер, который отражает развитие экономической базы УСОН региона количественно. В частности, планирование размещения ресурсов базируется только на количественных показателях без учета качества оказания гарантированных социальных услуг, что приводит к дефициту или перепроизводству отдельных видов социальных услуг.
Ядром новой организации является широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» направленная на замену формулировки одного из базовых принципов бюджетной системы РФ — на место «эффективности и экономичности» становится «результативность и эффективность». Как показывают исследования, анализ экономичности, экономической и общественной эффективности деятельности УСОН региона по оказанию социальных услуг целесообразно строить на основе измерения показателей, характеризующих: затраченные на ее осуществление ресурсы, деятельность (мероприятия), непосредственные и конечные результаты деятельности по предоставлению населению социальных услуг.
В третьей главе дается обоснование направлений совершенствования управления социальной защитой населения региона на основе оценки эффективности функционирования региональной системы социальной защиты, представлены методические подходы к оценке эффективности бюджетных расходов на реализацию государственной политики в области социальной защиты населения региона.
Основные направления концепции развития социальной защиты населения в работе сформулированы на основе таких принципов как: стимулирование эффективности управления социальной защитой; установление государством приоритетов, связанных с социальной защищенностью, внедрение новой техники и технологии по эффективному использованию ресурсов.
В последние годы акценты в проведении социальной защиты населения все больше переносятся на уровень субъектов Российской Федерации. Направленность проводимых в России экономических реформ сводится по своей сути к созданию эффективной экономики, ориентированной на обеспечение уровня жизни, отвечающего современным требованиям, социальную справедливость и защищенность всех слоев населения.
Как показывают исследования, для практики управления развитием социальной защиты населения региона важное значение имеет оценка ее эффективности, которая способствует выбору оптимальных путей и механизмов стратегического управления, своевременному выявлению ошибок и просчетов в системе управления, оптимизации расходования финансовых и иных ресурсов.
Общую схему аналитических работ по анализу и оценке эффективности социальной защиты населения можно представить в виде следующих направлений действий и блоков решения проблем (рис. 5).
Необходимо подчеркнуть, что в интегральной оценке результативности социальной защиты населения, нет единого показателя, однако используют в качестве такого индикатора показатель качества жизни населения. Качество жизни населения – это императив человеческого развития, концептуальная целевая установка целесообразной управленческой деятельности органов власти любого административного уровня. Основные компоненты качества жизни: уровень жизни людей, условия жизнедеятельности, а также состояние
здоровья населения и окружающей среды. Все это позволяет предложить данные аспекты в качестве базовой для выведения интегральной оценки результативности социальной защиты населения.
Рисунок 5. Схема оценки эффективности социальной защиты
Анализ опыта проведения работ по оценке эффективности позволил сделать вывод, что главное место здесь принадлежит вопросу о критериях и показателях эффективности.
Критерий эффективности бюджетных расходов на цели социальной защиты в математическом виде можно выразить формулой:
(1)
где Е – показатель эффективности бюджетных расходов на цели социальной защиты;
Рез – результаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;
Рб – расходы бюджета на социальную защиту.
Следовательно, повышение эффективности бюджетных расходов на социальную защиту может производиться двумя основными способами:
- путем снижения (экономии) расходов;
- путем увеличения количества (качества) результатов от использования запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан такой вариант расходования бюджетных средств, при котором минимизируются затраты на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия:
Рез=const, Рбmin. (2)
На этой модели может строиться, например, конкурсная система государственных закупок для развития экономической базы УСОН региона. Наиболее эффективным признается тот вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.
Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели:
Резmax, Рб=const. (3)
Второй вариант определения эффективности основан не на минимизации затрат, а на максимизации полезного эффекта. При втором подходе насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах. Востребованность представленных подходов к повышению эффективности бюджетных расходов возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» при планировании и исполнении бюджетов в расходной части. Поиск эффективных управленческих решений – не самоцель. Совершенствование системы организации и управления – это тот путь, который позволяет работать более результативно, работать на людей, которые нуждаются в социальной защите. Именно эти факторы были приняты во внимание при построении нами оптимальной модели управления социальной защитой населения региона, позволяющей исключить дублирование управленческих функций на уровне субъекта и местном уровне и тем самым усовершенствовать и повысить эффективность управления в области социальной защиты населения региона.
Новая модель управления социальной защитой населения Хабаровского края представлена на рисунке 6.
Предлагаемая модель управления социальной защитой населения в случае ее реализации предполагает совершенствование проведения государственной политики в сфере социальной защиты населения, повышение эффективности управления социальными службами, улучшение качество предоставления государственных социальных услуг.
Рисунок 6. Структура единой государственной системы социальной защиты населения Хабаровского края
Она предусматривает формирование территориальных органов по единой модели, соответствующей структуре министерства социальной защиты населения; создание в структуре территориальных органов клиентских служб по вопросам социальной поддержки, работающих по принципу «одного окна»; создание комфортных условий для приема граждан в соответствии со стандартом комфортности административных регламентов оказания государственных услуг, что на наш взгляд, позволит обеспечить:
- доступность и повышение качества предоставления государственных услуг в сфере социальной поддержки отдельных категорий граждан (общекраевой регистр льготников – 332 тыс., получатели пособий на детей – 150 тыс., получатели жилищных субсидий – 47 тыс.).
- выполнение государственных стандартов социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, граждан попавших трудную жизненную ситуацию;
- удовлетворение потребностей жителей Хабаровского края в социальных услугах;
- повышение эффективности предоставления бюджетных услуг и использования бюджетных средств направляемых на социальную защиту отдельных категорий граждан;
- развитие учреждений социального обслуживания населения в соответствии с Концепцией долгосрочного социально – экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и Стратегией социального и экономического развития Хабаровского края на период до 2025 г.
Как показывают исследования, формирование нового организационно-экономического механизма управления в области социальной защиты населения региона необходимо направить на изменение характера отношений, взаимодействий между структурными элементами механизма и их роли в процессе управления системой.
Построение данного механизма, на наш взгляд, предусматривает изменение роли органов государственной власти как основного субъекта управления системой социальной защиты населения региона на основе реализации следующих мероприятий:
- во-первых, активное стимулирование с помощью налоговых, кредитных, бюджетных механизмов, механизма государственного заказа субъектов хозяйствования, некоммерческих организаций, а также отдельных домохозяйств к увеличению их доли участия в управлении системой социальной защиты населения;
- во-вторых, изменение подходов государственных органов к оказанию социальной помощи населению, предусматривающих отказ от простого финансирования социальных льгот и субсидий и широкое применение социальных программ, направленных на стимулирование занятости и самозанятости, развитие личной инициативы, обеспечивающих получение населением доходов и удовлетворение потребностей индивидуумов;
- в-третьих, внедрение в органах государственной власти субъекта РФ принципов и процедур управления по результатам.
Для внедрения в деятельность, направленную на предоставление государственных услуг социальной сферы, инструментов управления по результатам нами разработана методика оценки эффективности расходования бюджетных средств на цели социальной защиты населения.
Предлагаемая Методика определяет общие правила и процедуры, выполнение которых является необходимым условием при проведении оценки эффективности расходования бюджетных средств.
Оценкой, по нашему мнению, является единовременный процесс наблюдения, выполняемый главным распорядителем средств бюджета с целью повышения эффективности работы.
Целью настоящей Методики является формирование основных критериев и показателей, рекомендуемых для оценки эффективности использования бюджетных средств с учетом специфики деятельности в области социальной защиты населения. Таким образом, оценка производится для повышения результативности и социально-экономической эффективности бюджетных расходов, либо для прекращения финансирования неэффективных расходов.
Согласно нашим исследованиям одним из приоритетных направлений деятельности органов управления является укрепление социального здоровья населения Хабаровского края, поэтому предложенная в диссертационном исследовании система показателей оценки эффективности бюджетных расходов рассмотрена по направлению «Социальное обслуживание» и включает несколько групп (таблица 4).
Таблица 4.
Показатели оценки эффективности бюджетных расходов на цели социальной защиты населения
| Группа | Наименование | Примечание |
| Группа А | Показатели качества управления бюджетными расходами | показатели, характеризующие ресурсное обеспечение управленческой деятельности органа управления, ответственного за разработку и реализацию государственной политики в области социальной защиты населения |
| Группа Б | Показатели непосредственных результатов | показатели, характеризующие объем и качество государственных услуг, оказываемых органом управления социальной защиты населения и подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств внешним потребителям (населению) |
| Группа В | Показатели конечных результатов | показатели, характеризующие эффект (социально значимые результаты) для внешних потребителей (населения) от государственных услуг, оказываемых органом управления социальной защиты населения |
Здесь для каждой группы показателей рассчитывается групповой показатель оценки эффективности. Этот показатель складывается из суммы значений каждого показателя (в баллах), скорректированных на вес оцениваемой группы, определенный экспертным путем, по следующей формуле:
(4)
где Э – интегральная оценка эффективности бюджетных расходов;
wi – вес i-того индикатора;
Ii – значение индикатора в баллах.
Разработанный метод позволяет корректировать систему показателей, включать в нее дополнительные показатели или исключать лишние.
Таким образом, для формирования комплексной всесторонней системы результативного управления социальной защитой населения региона в данной главе нами разработаны методические рекомендации по оценке эффективности расходов, как одного из мероприятий, включающей показатели непосредственного и конечного результата деятельности в области социальной защиты населения региона.
В заключении формулируются основные выводы диссертационного исследования, суть которых раскрыта при рассмотрении содержания отдельных глав этой работы.
СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:
Статьи в журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК РФ:
1. Совершенствование управления системой экономической поддержки социальной сферы региона // Власть и управление на востоке России. – 2008. – № 4 (45). – C. 57 – 64. (0,5 п.л.).
- Влияние факторов на развитие экономической базы учреждений социального обслуживания населения региона // Власть и управление на востоке России. – 2009. – № 2 (47). – С.42-49. (0,5 п.л.).
Прочие публикации:
- Основные направления развития финансово-экономической базы учреждений социальной защиты населения Хабаровского края // Экономика, управление, общество: история и современность: Материалы Шестой Всероссийской научно-практической конференции молодых исследователей, аспирантов и соискателей. Ч.1. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. – С. 105-112. (0,5 п.л.).
- Оптимизация бюджетных расходов на содержание муниципальных учреждений социального обслуживания населения // Технологии социально-экономических инноваций в управлении устойчивым развитием муниципального сектора экономики: Материалы международной научно-практической конференции. Ч.1. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. – С. 120 – 127. (0,5 п.л.).
- Создание экономической базы системы нестационарных и полустационарных форм социального обслуживания населения (тезисы) // Сорокинские чтения «Отечественная социология: обретение будущего через прошлое»: Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2008. – С. 52-54. (0,2 п.л.).
- Совершенствование системы управления качеством предоставляемых услуг в сфере социальной защиты населения региона // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы региональной экономики, управления и образования» – г.П.-Камчатский: КФ «РУК», 2009. – С. 31-37. (0,43 п.л.).
- Социальная защита населения: анализ, проблемы, решения: Монография / Валова В.А., Уваров В.А. – Хабаровск: Изд-во ДВАГС, 2009. – 174 с. (6,0 п.л. авторских).
Валова Виктория Анатольевна
Управление социальной защитой населения региона
(на примере Хабаровского края)
Автореферат
диссертации на соискание ученой
степени кандидата экономических наук
Подписано в печать с оригинал-макета – май 2009 г.
Бумага писчая А-4. Формат 60х841/16
Усл. печ. л. –
Учетно-изд. л. –
Тираж 100 экз.
Заказ № ___.
____________
Редакционно-издательский отдел
Дальневосточной академии государственной службы
680000, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33.
[1] Бор М. 3. Основы экономических исследований. Логика, методология, организация, методика / М. 3.Бор.-М.: Издательство «ДИС», 1998. – С. 9.
[2] Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. – М.: «Институт новой экономики», 1997. – 429 с.
[3] Постановление Правительства Хабаровского края от 30.01.2007 №9-пр
[4] Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: Опыт систематизации. М: Наука, 1984. – 231 с.
