Совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления
На правах рукописи
Старченко Елена Николаевна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР АДМИНИСТРАЦИЙ ГОРОДОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством
(региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Кемерово 2007
Диссертационная работа выполнена на кафедре муниципального управления Новокузнецкого филиала-института ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».
Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент
Бабун Роальд Владимирович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Сурнин Владимир Сергеевич
кандидат экономических наук, доцент
Афонасова Маргарита Алексеевна
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Уральский государственный экономический университет»
.
Защита диссертации состоится «29» мая 2007г. в 930 часов на заседании диссертационного Совета ДМ 212.088.05 при ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Ермака, 7.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет».
Автореферат разослан «28» апреля 2007г.
Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 650043, г. Кемерово, ул. Ермака, 7, КемГУ, экономический факультет, региональный диссертационный Совет.
Общая характеристика работы
Ак туальность темы исследования. Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти. Проводимая реформа местного самоуправления призвана способствовать улучшению состояния социально-экономической системы городов и повышению на этой основе качества жизни населения. Решение указанных проблем в условиях ограниченности ресурсов предъявляет повышенные требования к их рациональному и эффективному использованию. Качество управленческой работы на муниципальном уровне приобретает особую значимость и влияет на развитие всей страны.
Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет эффективность функционирования социально-экономической системы города. В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы местной администрации, является ее организационная структура.
Практика построения организационных структур администраций городов основывается, чаще всего, на эмпирических подходах. Локальные изменения в организационных структурах администраций происходят довольно часто. Тем не менее, в настоящее время организационным структурам большинства администраций городов присущи крупные недостатки. Одним из наиболее распространенных недостатков является перегрузка главы администрации необходимостью решения множества текущих стыковых вопросов. Отраслевые подразделения администраций являются, своего рода, ведомственными монополистами, занимающимися лоббированием интересов собственных муниципальных предприятий и учреждений и препятствующим формированию конкурентной среды при оказании муниципальных услуг. Во многих городах отсутствуют программно-функциональные структурные подразделения, что свидетельствует о невнимании к решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.
В литературных источниках вопросы построения организационных структур муниципальных администраций освещены недостаточно полно. Классификация функций местных администраций носит, как правило, отраслевой характер, в соответствии с которым перечисляются задачи администрации по управлению отдельными сферами муниципальной деятельности, а конкретные функции в этих сферах сводятся к упоминанию того, что администрация – это исполнительно-распорядительный орган.
Распространенной является точка зрения, согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному вопросу вообще невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и неповторима. По нашему представлению, некоторые общие закономерности при построении организационных структур администраций городов все же существуют,. Данные положения обусловили актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и практики управления муниципальным образованием внесли О.Б. Алексеев, Е.Г. Анимица, Р.В. Бабун, А. Г. Воронин, В.Б. Зотов, Л.А. Калиниченко, А.Д. Леванов, В.А. Логачев,
З.З. Муллагалеева, А.Ю. Нестеров, В.Е. Рохчин, В.С. Сурнин, В.Г. Чуркин,
В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и многие другие.
Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов затрагиваются в работах таких авторов, как Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Р.В. Бабун, А.Г. Воронин,
В.Б. Зотов, В.В.Иванов, Л.А. Калиниченко, А.Н. Коробова, А.В. Кулагин,
И.И. Курьянов, Н.Ф. Лукьянова, А.Ю. Нестеров, Б.А. Райзберг, Н.С. Субочев, М.В. Талан, В.Г. Чуркин, В.А. Шабашев, А.Н. Широков, С.Н. Юркова и других.
Однако, многие вопросы, связанные с построением организационных структур местных администраций, проработаны недостаточно и нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются организационные структуры администраций городов (в основном, отнесенных к разряду крупных городов).
Предметом исследования является совершенствование организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления и возникающие при этом управленческие отношения.
Цель диссертационной работы: разработка теоретических и методических положений по вопросам построения организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления.
В соответствии с поставленной целью исследования определены следующие задачи:
- Исследовать и уточнить классификацию функций администрации города, раскрыть механизмы их реализации в организационной структуре.
- Исследовать принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур; разработать методику сравнительного анализа организационных структур администраций различных городов.
- Провести исследование организационных структур администраций российских городов на примере городов Сибири и Дальнего Востока, а также зарубежных городов, выявить их достоинства и недостатки.
- Исследовать влияние реформы местного самоуправления и административной реформы на изменение функций органов местного самоуправления, и на построение организационных структур администраций городов.
- Разработать модель организационной структуры администрации города на основе предложенной классификации функций администрации и принципа разделения властных и хозяйственных функций.
- Адаптировать разработанную модель организационной структуры администрации для конкретного города (на примере
г. Новокузнецка).
Область исследования: Содержание диссертации соответствует паспорту специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика (п. 5.16. «Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления»).
Теоретическая и методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, российское законодательство, муниципальные правовые акты городов и другие официальные материалы. Решение поставленных задач осуществлялось на основе общих положений системного и ситуационного подходов, структурно-функционального и процессного подходов с использованием методов сравнительного, факторного анализа, метода группировки, а также методов социологических исследований.
Информационной базой исследования являются нормативно-правовые акты, статистические сборники, методическая, научная, учебная и справочная литература, а также материалы сети Интернет и информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).
Наиболее существенные научные результаты, полученные автором, и их научная новизна:
- Предложена не существовавшая ранее процессная классификация функций администрации города, позволяющая организационно отделить процессы планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами:
- планово-прогнозная функция, которая заключается в выработке муниципальной политики, разработке администрацией программ социально-экономического развития города, представлении их на рассмотрение и утверждение представительного органа муниципального образования;
- нормативно-правовая функция, которая заключается в разработке и принятии (в пределах своей компетенции) или представлении на рассмотрение и утверждение представительного органа различных муниципальных правовых актов;
- функция распоряжения местными ресурсами (территорией, муниципальным имуществом, финансовыми, материально-техническими и экологическими ресурсами);
- функция организации и контроля исполнения муниципальных услуг на территории города - предназначена для управления отдельными отраслевыми сферами муниципальной деятельности.
- Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов, включающая в себя следующие составляющие:
- разработка системы индикаторов сравнительной оценки организационных структур администраций городов;
- определение значений индикаторов оценки организационных структур для сравниваемых городов;
- сопоставление полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями;
- сравнение полученных значений индикаторов по ряду городов между собой.
Индикатор (лат. «указатель») – элемент, отображающий ход процесса или состояние объекта наблюдений, его качественные либо количественные характеристики. Для проведения сравнительной оценки предложены следующие индикаторы:
- доля структурных подразделений администрации города от их общего количества, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления;
- степень отклонения от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя);
- количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица;
- наличие или отсутствие в организационной структуре администрации города программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования.
- Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов, отличная от используемой в настоящее время стратегии локальных изменений (эволюционной стратегии). Реинжиниринговая стратегия предусматривает кардинальное изменение не только организационной структуры, но и технологии работы местной администрации на основе принципа разделения властных и хозяйственных функций.
- Разработана качественно новая модель организационной структуры администрации города для условий использования реинжинирингового подхода, имеющая три ступени:
- первая ступень – включает подразделения, занимающиеся формированием муниципальной политики, ее нормативно-правовым обеспечением, разработкой программ социально-экономического развития территории;
- вторая ступень – подразделения, выполняющие функцию обеспечения реализации муниципальной политики важнейшими местными ресурсами;
- третья ступень - отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией оказания муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики в соответствующей сфере.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение диссертационной работы состоит в том, что результаты проведенного исследования расширяют научные представления по вопросу формирования организационных структур местных администраций. Использование процессного и структурно-функционального подходов, а также принципа разделения властных и хозяйственных функций применительно
к администрации города позволяет преодолеть имеющиеся недостатки при построении ее организационной структуры.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается
в том, что его результаты могут быть использованы:
- при разработке организационных структур администраций городов
(в диссертационной работе проведена адаптация предлагаемой модели организационной структуры администрации к условиям г. Новокузнецк); - для оценки эффективности организационных структур администраций городов;
- в учебном процессе вузов по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты исследования докладывались на 7 научно-практических конференциях различного уровня и Всероссийском форуме молодых ученых, на семинарах аспирантов и соискателей экономического факультета НФИ ГОУ ВПО «КемГУ», а также на учебно-методических семинарах кафедры муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ». Результаты проведенного исследования были рекомендованы к практическому использованию на семинаре глав городов Сибири и Дальнего Востока «Актуальные проблемы социально-экономического развития городов
и вопросы муниципального управления», проходившего в рамках XIX Общего собрания Ассоциации Сибирских и дальневосточных городов. Основные выводы и положения диссертационной работы были использованы при разработке концепции социально-экономического развития г. Новокузнецка
до 2017г. Также результаты исследования применяются на кафедре муниципального управления НФИ ГОУ ВПО «КемГУ» при изучении учебных дисциплин «Муниципальный менеджмент» и «Система управления городом».
Публикации по теме исследования. Основное содержание, выводы, рекомендации и предложения, обоснованные в диссертационной работе, отражены в 11 работах, написанных лично автором и в соавторстве, общим объемом 3 п.л., в том числе 1,2 п.л. авторских.
Структура диссертации
Введение
Глава 1 Теоретико-методологические основы формирования организационных структур администраций городов
1.1 Администрация города в системе муниципального управления
1.2 Классификация функций администрации города
1.3 Принципы формирования и критерии оценки эффективности организационных структур администраций городов
Глава 2 Исследование организационных структур администраций городов и направления их реформирования
2.1 Методика анализа организационных структур администраций городов
2.2 Анализ организационных структур администраций сибирских и дальневосточных городов
2.3 Направления реформирования организационных структур администраций городов
Глава 3 Реинжиниринг организационных структур администраций городов в современных условиях
3.1 Трансформация функций администраций городов в современных условиях
3.2 Модель организационной структуры администрации города
3.3 Разработка организационной структуры администрации
г. Новокузнецк
Заключение
Список используемых источников
Приложения
Диссертационная работа выполнена на 154 страницах, содержит 12 таблиц, 24 рисунка, список использованных источников из 159 наименований, 17 приложений.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ,
ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
Разработана «процессная» классификация функций администрации города.
В диссертационной работе был проведен анализ законодательной базы и уставов различных городов, а также иных литературных источников. Анализ показал, что практически все организационные структуры администраций выстраиваются по отраслевому (функциональному) признаку (в соответствии с п.8 ст.37 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Других классификаций функций местных администраций (кроме как по компонентам менеджмента – по общим функциям управления) в литературе выявлено не было. Классификация функций по компонентам менеджмента не применима для построения организационных структур администраций городов, так как в своей деятельности каждое структурное подразделение администрации осуществляет весь набор общих функций управления. Отраслевая классификация функций при построении организационной структуры местной администрации не дает возможности организационного отделения процессов планирования и нормативно-правового регулирования от процессов организации оказания муниципальных услуг и управления местными ресурсами, что содержит в себе крупный резерв повышения эффективности работы администрации. Это явилось главным основанием для разработки новой классификации функций местной администрации.
Предлагаемая процессная классификация функций местной администрации, включает в себя:
- планово-прогнозную функцию;
- нормативно-правовую функцию;
- функцию распоряжения местными ресурсами;
- функцию организации исполнения муниципальных услуг.
Разработана методика сравнительного анализа организационных структур различных городов.
Данная методика предполагает использование системы индикаторов для оценки организационных структур администраций городов, определение их значений, а затем сравнение полученных значений индикаторов по определенному городу с их оптимальными значениями и со значениями индикаторов по ряду других городов.
Исследование критериев оценки эффективности организационных структур, разработанных разными авторами, показало, что практически все авторы в качестве критериев определяют соответствие тем или иным принципам формирования организационных структур. Однако, границы практического использования той или иной системы критериев затруднены в силу отсутствия соответствующей информации или сложности ее получения. Задача выбора критериев эффективности усложняется в случае необходимости сравнения организационной структуры администрации конкретного города с организационными структурами других городов.
В связи с этим, предложена система индикаторов оценки организационных структур администраций городов:
- Доля структурных подразделений администрации города, охваченных крупными блоками, ориентированными на целостное восприятие соответствующих сфер управления (экономической, городского хозяйства, социальной, административной). При этом, достигается экономия времени главы администрации за счет разгрузки его от решения множества текущих вопросов как минимум на 10 - 20 %; уменьшается напряженность принятия управленческих решений; повышается надежность системы в целом за счет обеспечения единства действий подразделений, входящих в соответствующие блоки. Значение данного индикатора должно быть максимально приближено к 100% (все подразделения входят в соответствующие блоки).
- Отклонение от нормы управляемости (в первую очередь на уровне главы администрации и его первого заместителя) - норма управляемости, которую дает теория менеджмента, равна семи структурным единицам. В работе, с учетом личностного фактора, принято допущение о целесообразности непосредственного подчинения главе не более 9-11 структурных единиц.
Анализ потенциальных взаимосвязей руководителя и подчиненных, проведенный по нижеуказанной формуле, показал стремительный рост их числа и сложности с каждым очередным подчиненным (таблица 1).
С = n [2 n-1 + n-1],
где С – число потенциальных связей;
n – численность работников, ответственных перед руководителем.
Превышение нормы управляемости рассматривается как серьезный недостаток в построении организационной структуры; при этом у главного руководителя не остается времени для решения перспективных, стратегических задач управления.
Таблица 1 – Число потенциальных связей при различной численности подчиненных
| Численность подчиненных у одного руководителя | Число потенциальных взаимосвязей |
| 1 | 1 |
| 2 | 6 |
| 3 | 18 |
| 4 | 44 |
| 5 | 100 |
| 6 | 222 |
| 7 | 490 |
| 8 | 1080 |
| 9 | 2376 |
| 10 | 5210 |
| … | … |
- Количество структурных подразделений администрации, выполняющих одновременно как властные, так и хозяйственные функции и имеющих статус юридического лица. Значение данного индикатора должно стремиться к нулю.
Как правило, ряд структурных подразделений администраций городов по характеру своей деятельности приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности, выполняют функции заказчиков муниципальных услуг, заключают хозяйственные договоры с их исполнителями, выполняют другие хозяйственные функции. В соответствии с этим они наделяются статусом юридического лица. В то же время, они являются органами власти, формирующими муниципальную политику, наделенными нормативно-правовыми функциями и устанавливающими правила деятельности в своей сфере. Они же являются и контролерами соблюдения установленных правил.
Главным направлением совершенствования организационных структур администраций городов, предложенным в диссертационной работе, является организационное отделение процессов планирования и нормативно-правового обеспечения от ресурсного обеспечения муниципальной деятельности и от процессов непосредственной организации предоставления муниципальных услуг, т.е. разделение властных и хозяйственных функций. При этом устанавливается строгая договорная ответственность заказчиков и конкретных исполнителей муниципальных услуг перед администрацией города, разрушается ведомственный монополизм отраслевых структурных подразделений администрации и создаются условия для формирования конкурентной среды при исполнении услуг. Повышение качества исполнения отдельных муниципальных услуг в конечном итоге оказывает положительное воздействие на качество жизни населения в целом.
- Наличие программно-функциональных структур, нацеленных на решение стратегических задач развития муниципального образования. Значение данного индикатора: либо есть, либо нет. Оптимальным значением является наличие такого структурного подразделения.
Организационные структуры администраций городов, как правило, являются линейно-функциональными. В их основе лежит сочетание отраслевых подразделений, осуществляющих основные внешние функции администрации (в данном случае – организация оказания муниципальных услуг), и функциональных подразделений, обеспечивающих работу администрации. Такие структуры могут эффективно действовать только при выполнении редко меняющихся, однотипных функций. Но в современных быстро меняющихся условиях необходимы структуры, специально ориентированные на инновации, на решение задач перспективного развития территории. Отсутствие программно-функциональных структур является свидетельством невнимания к постановке стратегических целей и решению долгосрочных задач социально-экономического развития города.
Указанные индикаторы позволяют дать оценку организационной структуры администрации уже в процессе управления социально-экономической системой города. Кроме того, они просто измеряемы (соответствующая информация для их применения доступна) и позволяют сопоставлять организационные структуры администраций различных городов.
При сопоставлении значений индикаторов в каждом конкретном городе с их идеальными значениями предлагается использовать следующий алгоритм анализа организационных структур (рисунок 2).
При проведении анализа организационных структур администраций российских городов были обработаны данные, полученные из 32 городов. Все города были распределены по группам в зависимости от численности населения с учетом классификации, принятой в экономической географии.
Анализ позволил выявить типичные недостатки, среди которых:
- В большинстве городов норма управляемости для главы администрации превышена (в 66 % городов); превышение нормы в 2 раза
и более отмечено в 7 городах (в 22 % от общего числа исследуемых городов).
В то же время было выявлено недоиспользование на фоне перегрузки главы администрации потенциала такой должности, как первый заместитель главы. - В большинстве городов уровень блочности в управлении отдельными сферами муниципальной деятельности незначителен, за исключением управления социальной сферой: в 10 % исследуемых городов блочность полностью отсутствует; в 50 % городов доля структурных подразделений, охваченных крупными блоками составляет 25 %; в 33 % городов – 50 %; лишь
в 10 % городов – 75 %. - Совмещение выполнения отдельными структурными подразделениями городских администраций властных функций и непосредственной хозяйственной деятельности (наличие в структуре администрации подразделений со статусом юридического лица). Из 20 городов, представивших информацию по данному вопросу, в наибольшем количестве городов статус юридического лица имеют органы по управлению образованием (100%), социальной защитой (95%), культурой (90%), здравоохранением, физкультурой и спортом (по 55%), архитектурой и градостроительством (45%).
- Отсутствие в большинстве городов специализированных программно-функциональных подразделений, занимающихся стратегическим планированием.
Сравнение полученных значений индикаторов с их значениями по другим городам позволяет выявить общие тенденции существующей практики построения организационных структур администраций; определить положение определенного города на фоне других городов; сравнить основные результирующие показатели определенного города с показателями городов, использующих прогрессивный опыт при построении организационных структур администраций.
Сформулирована реинжиниринговая стратегия реформирования организационных структур администраций городов наряду с существующей стратегией локальных изменений (эволюционной стратегией).
Определено, что при реформировании организационных структур местных администраций возможно использование двух стратегий: эволюционной и реинжиниринговой.
Эволюционная стратегия заключается в частичном изменении отдельных количественных и качественных характеристик организационной структуры, в том числе: формирование в структуре администрации наряду с линейно-функциональными программно-функциональных структурных подразделений; оптимизацию уровней управления; соответствие норме управляемости при построении; повышение блочности управления и др. Реализация эволюционной стратегии реформирования не позволяет решить проблемы, вызванные совмещением выполнения отраслевыми структурными подразделениями администрации города властных и хозяйственных функций, так как не меняет технологию работы администрации города.
Реинжиниринговая стратегия реформирования ориентирована на коренную перестройку процессов управления и организационной структуры администрации. Основное отличие реинжиниринговой стратегии реформирования от эволюционной стратегии заключается в разделении выполнения структурными подразделениями администрации властных и хозяйственных функций. Указанная стратегия приобретает особую значимость в свете проводимых в стране административных реформ, а также в условиях реформирования местного самоуправления.
Рисунок 2 - Алгоритм анализа организационных структур администраций городов
Разработана модель организационной структуры администрации города при реализации реинжиниринговой стратегии реформирования.
На основе предложенной в диссертационной работе классификации функций, выполняемых местными администрациями, а также, опираясь на принцип разделения властных и хозяйственных функций, разработана качественно новая функциональная схема администрации города. Существующая и предлагаемая функциональные схемы показаны на рисунках 3, 4 соответственно.
Главной отличительной особенностью предложенной функциональной схемы является разделение функций администрации на три ступени:
- первая ступень – включает в себя подразделения, занимающиеся выработкой муниципальной политики, разработкой программ социально-экономического развития города, нормативно-правовым обеспечением деятельности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования;
- вторая ступень – подразделения, выполняющие функции по распоряжению важнейшими местными ресурсами;
- третья ступень – отраслевые структурные подразделения, занимающиеся организацией и оперативным контролем предоставления муниципальных услуг, реализующих цели и задачи муниципальной политики.
Каждая ступень наделена только ей присущим и непересекающимся набором функций.
Таким образом, разработка предлагаемой функциональной схемы администрации города, по сути, представляет собой проведение реинжиниринга организационной структуры администрации, а также процессов принятия и исполнения управленческих решений. Опираясь на предлагаемую функциональную схему администрации города, разработана качественно новая модель администрации города, включающая в себя три ступени (рисунок 5). Главной отличительной особенностью указанной модели является разделение властных и хозяйственных функций.
Первая ступень администрации города состоит из следующих функциональных подразделений: службы социально-экономического развития, архитектуры, градостроительства и землеустройства, правового обеспечения, обеспечения общественной безопасности, административная служба. По сравнению с существующими аналогичными по названию структурными подразделениями администраций городов служба социально-экономического развития и служба правового обеспечения должны быть существенно усилены.
Служба социально-экономического развития осуществляет функции по анализу социально-экономического положения города; выработке муниципальной политики и стратегии социально-экономического развития города; нормативно-правовому регулированию в пределах своей компетенции; контролю за деятельностью по организации оказания муниципальных услуг и управлению финансовыми, материально-техническими, экологическими ресурсами, муниципальным имуществом в пределах своей компетенции.
Рисунок 3 – Существующая функциональная схема администрации города
Рисунок 4 – Предлагаемая функциональная схема администрации города
Служба территориального развития осуществляет функции по формированию градостроительной и земельной политики на территории города; контролю за использованием и охраной земель, за соблюдением законодательства о градостроительстве и землеустройстве; подготовке проектов нормативных и иных правовых актов по вопросам своей компетенции.
Служба правового обеспечения осуществляет функции по подготовке нормативно-правовых актов и работе с представительным органом местного самоуправления в части нормотворческой функции; юридической защите интересов администрации города; координации и оказании помощи в нормативно-правовой деятельности всех структурных подразделений администрации.
Административная служба осуществляет функции (они являются достаточно многообразными, поэтому их объединение под единым названием носит условный характер) в двух сферах:
- работа с населением, органами территориального общественного самоуправления, общественными и иными организациями, средствами массовой информации; организация взаимодействия администрации с представительным органом местного самоуправления, с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, их союзами и ассоциациями;
- обеспечение функционирования самой администрации (аппарат администрации).
Служба обеспечения общественной безопасности выполняет участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне и др.
На второй ступени администрации города располагаются органы по управлению финансами, имуществом, материально-техническими и экологическими ресурсами и территорией города.
Финансовый орган администрации города условно подразделяется на два блока, первый из которых занимается финансовым планированием, располагается на первой ступени и входит в состав службы социально-экономического развития; второй – находится на второй ступени и ведет реестр бюджетных расходов, обеспечивает казначейское исполнение бюджета и наделение финансовыми ресурсами распорядителей бюджетных средств.
Орган по управлению муниципальным имуществом также разделен на два блока: первый – находится на первой ступени, непосредственно входит в службу социально-экономического развития, является ответственным за формирование муниципальной политики в имущественной сфере; второй – находится на второй ступени, ведет реестр муниципального имущества и осуществляет практическое распоряжение им.
Рисунок 5 – Модель организационной структуры администрации города
Орган управления материально-техническими ресурсами осуществляет централизованное обеспечение организаторов оказания муниципальных услуг, а также аппарат администрации важнейшими материально-техническими ресурсами, заключает на конкурсной основе контракты на их закупку, ведет реестр закупок.
Орган управления территорией осуществляет ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, мониторинг объектов градостроительной деятельности, подготовку необходимых материалов и документов для принятия решений в области градостроительства и использования земель, выполнение землеустроительных работ на платной основе.
Орган по управлению экологическими ресурсами осуществляет изучение состояния окружающей среды города, формирование банка данных об источниках и объемах ее загрязнения, о состоянии природных ресурсов и их использовании, об объемах образующихся, утилизируемых и складируемых отходов и др.
Подразделения третьей ступени администрации города создаются по сферам деятельности, по которым в соответствии с Федеральным законом на местную власть возлагаются соответствующие полномочия, а также по вопросам, переданным органам местного самоуправления в качестве отдельных государственных полномочий. Состав этих структурных подразделений может изменяться в зависимости от размеров и специфики конкретного города. В отличие от существующих отраслевых подразделений, они не имеют планово-прогнозных и нормативно-правовых функций.
Такое построение организационной структуры администрации города обеспечивает отделение органов, осуществляющих планирование и нормативно-правовое регулирование, от органов, которые функционируют в соответствии с установленными нормативами, что позволяет устранить ведомственный монополизм в соответствующих сферах; повышается эффективность управления муниципальным имуществом за счет создания его комплексного балансодержателя; обеспечивается экономия бюджетных средств за счет централизации закупки материально-технических ресурсов..
Эффективность организационных структур администраций городов может быть оценена через конечный результат деятельности администрации – повышение качества жизни населения. Однако установление прямой корреляционной зависимости между организационной структурой и качеством жизни населения не представляется возможным ввиду многогранности самого понятия качества жизни и наличия множества влияющих на него разнонаправленных факторов. Организационная структура администрации является лишь одним из таких факторов. Кроме того, на эффективность деятельности администрации большое влияние оказывает человеческий фактор, в первую очередь, личность главы администрации. При самой совершенной организационной структуре и недостаточно квалифицированном главе администрации она будет работать неэффективно и наоборот, грамотный глава администрации способен существенно улучшить ее работу при любой организационной структуре, хотя он неизбежно займется и ее улучшением. Таким образом, связь между организационной структурой администрации и качеством жизни населения является лишь опосредованной.
Представляется наиболее обоснованным оценивать эффективность реформирования организационных структур администраций городов через улучшение отдельных компонентов качества жизни, зависящих от местных условий и определяемых качеством предоставления жителям конкретных муниципальных услуг. При этом совершенствование организационной структура администрации лишь создает предпосылки, но само по себе не гарантирует повышения качества муниципальных услуг, т.к. и здесь большую роль будут играть исходное состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, а также личные качества организаторов и конкретных исполнителей услуг. Тем не менее, при более совершенной организационной структуре задачи повышения качества муниципальных услуг могут решаться более эффективно.
Адаптация разработанной модели организационной структуры администрации для г. Новокузнецка.
Осуществлена адаптация реинжиниринговой стратегии реформирования организационных структур, к условиям г. Новокузнецка (рисунок 6).
Рисунок 6 – Предлагаемая схема организационной структуры
Администрации г. Новокузнецка
По теме диссертационного исследования опубликовано 11 печатных работ:
- Старченко, Е.Н. Трансформация организационных структур администраций городов в условиях реформы местного самоуправления [Текст] /Е.Н. Старченко // Вестник университета (Государственный университет управления). – 2006. - №4 (20). – С. 175-181.
- Старченко, Е.Н. Организационные структуры органов городского самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XL Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2002. – С.111-112.
- Бабун, Р.В. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н. Старченко // Городское управление. – 2003. - №5. – С. 27-42.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур управления администраций городов [Текст] / Е.Н Старченко // Материалы XLI Международной научной студенческой конференции «Студент и научно-технический прогресс», Новосибирск, 2003. – С.243-244.
- Бабун, Р.В. Организационные структуры местных администраций как фактор эффективного управления территориями [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Труды III Всероссийской научно-практической конференции «Антикризисное управление: производственные и территориальные аспекты», Новокузнецк, 2003. – С. 163-166.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: Материалы Всероссийской научной конференции (20-21 февраля 2003г.): В 4ч./ Кемеровский государственный университет Беловский институт (филиал). – Белово: Беловский полиграфист, 2003.- ч.4. – С.259-261.
- Бабун, Р.В. Повышение эффективности организационных структур органов местного самоуправления [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономическая самодостаточность регионов: опыт, проблемы, механизм обеспечения», Кемерово, 2003.- С.147-149.
- Старченко, Е.Н. Организационные структуры управления местной администрации как один из факторов эффективного управления социально-экономическими процессами городов [Текст] / Е.Н Старченко // Наука и образование: материалы V международной научной конференции. – Белово: Беловский институт (филиал) КемГУ, 2004.
- Бабун, Р.В. Совершенствование организационных структур управления администрации городов [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Социально-экономические преобразования в России: сборник научных трудов. Выпуск 3. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2004. – С.168-174.
- Старченко, Е.Н. Совершенствование организационных структур местных администраций как фактора эффективного управления муниципальным образованием [Текст] / Е.Н Старченко // Сборник научных трудов по материалам региональной научно-практической конференции «Социально-экономические проблемы совершенствования управленческой деятельности: теория и опыт», Новосибирск, 2004. – С.56-58.
- Бабун, Р.В. Функции и организационные структуры администраций городов в условиях реформ [Текст] / Р.В. Бабун, Е.Н Старченко // Вестник КемГУ. – 2005. - №3. – С. 120-124.
