Институционально-экономические особенности управления и мониторинга деятельности предприятий государственного сектора
На правах рукописи
ГАЗЕТОВ АНТОН НИКОЛАЕВИЧ
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
И МОНИТОРИНГА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЙ
ГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА
Специальность 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (макроэкономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Москва – 2007 г.
Работа выполнена в Институте экономики переходного периода (ИЭПП).
Научный руководитель: Радыгин Александр Дмитриевич
доктор экономических наук
Официальные оппоненты: Засько Вадим Николаевич.
доктор экономических наук
Тореев Владимир Борисович
кандидат экономических наук
Ведущая организация: Международный научно-исследовательский институт проблем управления.
Защита состоится « » мая 2007 г. в ____ часов на заседании диссертационного совета К 520.011.01 в Институте экономики переходного периода по адресу: 101999, Москва, Газетный пер., д.3, стр.2.
тел.: (495) 629-55-65
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики переходного периода.
Автореферат разослан « » 2007 года.
Ученый секретарь
Диссертационного Совета
к.в.н. Алексеев А.И.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Во многих развитых странах роль государственных компаний в макроэкономических показателях весьма значительна. В Центральной и Восточной Европе на долю государственного сектора по-прежнему приходится от 20% до 40% объема промышленного производства. В России предприятия госсектора как в отдельных отраслях, так и на макроэкономическом уровне играют существенную роль. По минимальным оценкам около 30% промышленного производства осуществляют предприятия с государственным участием, а общее число предприятий со стопроцентной собственностью государства значительно: функционируют около 8,5 тысяч федеральных государственных унитарных предприятий и 8 тысяч унитарных предприятий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Кроме того, общее число муниципальных унитарных предприятий, которые в основной своей массе обслуживают население России в сфере жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктуры в настоящее время составляет более 217 тысяч.
Отметим также, что контрольные пакеты акций около 2,7 тысяч акционерных обществ, включая «Газпром», «Транснефть», РАО «ЕЭС» «Сбербанк России», «Российские железные дороги», находятся в собственности и участие государства в их стратегическом управлении зачастую носит основополагающий характер. Таким образом, эффективность государственного управления крупнейшими российским компаниями с превалирующим участием государства в капитале влияет, не только на развитие отдельных отраслей и регионов, но и на макроэкономические показатели развития всей российской экономики.
Зарубежный опыт показывает, что степень эффективности функционирования госсектора во всех странах с развитой рыночной экономкой обусловлена четкой системой управления, базирующаяся на достаточно глубоком и высокоинформативном мониторинге процессов использования государственной собственности на макроэкономическом уровне и функционирования отдельных госпредприятий в разрезе отраслей и регионов.
Актуальной остается задача продолжения приватизации унитарных предприятий и государственных пакетов акций (долей участия) в капиталах акционерных (хозяйственных) обществ. С одной стороны число государственных унитарных предприятий сокращается, но с другой – роль компаний со смешанной формой собственности с участием в управлении федеральных, региональных, а также муниципальных органов власти возрастает.
В связи с изложенным, тема диссертации актуальна и с точки зрения тенденции усиления роли государства в управлении компаниями с госучастием и с точки зрения оптимизации схем государственного регулирования важного с макроэкономической точки зрения сектора российской экономики.
Степень разработанности темы. Вопросам управления предприятиями государственной и муниципальной собственности (далее под госсектором понимается и сектор предприятий муниципальной формы собственности) уделяется значительное внимание в научной и публицистической литературе: исследовались вопросы концентрации собственности и корпоративного контроля; перспективы приватизации и реструктуризации предприятий госсектора, изменения отраслевой структуры госсектора и роли в макроэкономических показателях.
В частности, анализировалось участие региональных властей и государственных банков в их финансировании, динамика сокращения числа унитарных предприятий (например, на 30% за период с 1999 по 2003 гг.), а также практические вопросы реорганизации унитарных предприятий.
Число унитарных предприятий сокращается главным образом за счет их преобразования в акционерные общества, кроме того, значительное число государственных пакетов акций приватизируется, однако, участие государства в наиболее крупных и значимых компаниях для экономики России или ее регионов будет значительным еще многие годы.
Управление предприятиями государственного сектора регулируются законами, иными нормативными правовыми актами, а также инструктивными указаниями соответствующих органов государственного управления.
Вместе с тем, эти документы в основном затрагивают процедуры корпоративного управления, сохранность государственной собственности и получения доходов в виде части прибыли (дивидендов). Вопросы оценки собственником (государством) эффективности выполнения уставных целей и задач этими предприятиями, качественного выполнения возложенных на них государственных функций и обеспечения публичных интересов разработаны крайне незначительно.
Показателям оценки эффективности работы предприятий, развития регионов и отраслей в системе плановой экономике уделялось большое внимание. В частности, Госплан РСФСР планировал более сотни показателей по всем отраслям народного хозяйства, однако фактически принимаемые решения слабо корреспондировались с их реальными значениями и общеэкономическими законами развития экономики.
Таким образом, рассмотрение с прикладной точки зрения институционально-экономических особенностей управления и мониторинга деятельности предприятий государственного сектора представляется в современной российской экономике не только актуальным, но и в недостаточной мере изученным.
Вместе с тем, в настоящей работе результаты изучения с прикладной точки зрения деятельности государственного сектора экономики базируются на обширной теоретической базе.
Теоретическим вопросам управления государственной собственностью были посвящены многочисленные исследования российских и зарубежных ученых. В рамках технологической парадигмы, включая неоклассическую теорию, принято считать, что связь между типом собственности и эффективностью предприятия не имеет существенного значения. Предполагается, что рыночная структура и конкуренция в гораздо большей степени важны для эффективности предприятия, чем различия между владельцами активов. При этом, как отмечает Дж. Ярроу, «конкурентная и регулятивная среда более важна, чем вопрос собственности сам по себе»[1].
Э. Бордмэн и Э. Вайнинг, на основе проведенных исследований пришли к заключению, что частные компании при сходных условиях показывают существенно более высокие результаты деятельности.[2] Применительно к России при оценке общих тенденций динамики структуры собственности в корпоративном секторе большинство ведущих российских исследователей, в частности, Р. Энтов, А. Радыгин, М. Афанасьев, П. Кузнецов, Ю. Симачев приходят к сходным результатам.
Эти исследования хорошо согласуются с теми положениями теории прав собственности, которые нашли свое отржение в исследованиях (моделях) Гроссмана - Харта – Мура, указывающих на неполноту содержания хозяйственных контрактов. Такой подход подразумевает большую роль менеджмента, чем владельца хозяйственной структуры, что и определяет права собственности как остаточные по отношению к требованиям контракта. Теория Гроссмана - Харта – Мура получила развитие в исследованиях А. Шлейфера, Р. Вишны и других. На основе анализа предприятий, базирующихся на государственной и на частной собственности, было доказано, что у работника государственного предприятия, вообще говоря, нет особых стимулов заботиться о нововведениях, направленных на улучшение не оговоренных в контракте характеристик. Между тем, владелец частного предприятия непосредственно заинтересован в любых изменениях качества услуг, которые могли бы (при не слишком большом росте издержек) обеспечить расширение рыночного спроса.
Таким образом, обеспечение дополнительного контроля за деятельностью менеджеров предприятий госсектора, реализации ими целей и задач, выполнения ими не только контрактных обязательств, но стратегического развития компаний, а также проведения объективного анализа на основе данных других предприятий аналогичных видов деятельности является актуальными и не в достаточной мере изученными направлениями не только в российской, но и зарубежной экономической науке.
Указанные пробелы в правовом регулировании деятельности предприятий государственного сектора экономики, нехватка исследований прикладного характера о деятельности госпредприятий, а также значительная вклад предприятий госсектора в макроэкономические показатели состояния экономики и в России и за рубежом определили цели и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационного исследования определена разработка методических подходов и рекомендаций по формированию государственной стратегии мониторинга и управления сектором унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства на федеральном и региональном уровнях (на примере города Москвы и других субъектов Российской Федерации).
Для достижения сформулированной цели в диссертационной работе были поставлены и решены следующие задачи:
- исследование количественных процессов эволюции государственного сектора экономики, включая демографию организаций госсектора, трансформацию форм собственности, отраслевую структуру и макроэкономические характеристики сектора;
- проведение компаративного анализа роли государственного сектора в экономике зарубежных стран и России, в том числе унитарных предприятий, обобщение современной позитивной практики управления предприятиями государственного сектора за рубежом;
- выявление актуальных проблем государственного регулирования деятельности и управления предприятиями государственного сектора с точки зрения реализации прав собственности государства как принципала;
- оценка существующего опыта планирования отдельных показателей деятельности предприятий и возможностей адаптации современных методов планирования и прогнозирования деятельности предприятий в условиях рыночной экономики;
- оценка сложившихся нормативно-правовых и прикладных подходов к формированию отчетности унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства как информационной базы для проведения мониторинга их деятельности;
- проведения анализа целей и задач управления унитарными предприятиями на федеральном и региональном уровнях, а также вопросов определения чистой прибыли этих предприятий, подлежащих к перечислению в бюджеты соответствующих уровней;
обоснование необходимости модификации системы отчетности, ориентированной на мониторинг выполнения уставных целей и задач унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства;
- разработка предложений по методам проведения мониторинга деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства по дезагрегированным формам отчетности;
- обоснование целесообразности применения качественных (отраслевых) показателей деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства.
Объектом исследования являются предприятия государственного сектора экономики (федеральные государственные унитарные предприятия, государственные унитарные предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные унитарные предприятия, хозяйственные общества более 50 процентов которых закреплены в федеральной, региональной или муниципальной собственности), а также нормативные правовые акты, регулирующие деятельность этих предприятий.
Предметом исследования является система управления и мониторинга предприятий государственного сектора экономики России, в части действующей в настоящее время системы отчетности государственных унитарных предприятий и представителей государства в органах управления хозяйственными (акционерными) обществами, оптимизация методов финансово-экономического анализа и контроля деятельности предприятий государственного сектора экономики, определение перспективных направлений повышения качества государственного регулирования, управления и контроля их деятельности со стороны представителей государства в процессе реформирования и реструктуризации государственных предприятий и хозяйственных обществ с участием государства.
Научная новизна диссертационной работы состоит в прикладном характере полученных результатов, а также в разработке и развитии методических средств анализа деятельности предприятий государственного сектора, с учетом накопленного опыта планирования деятельности предприятий в советскую эпоху, современных методов финансово-экономического анализа, а также действующего законодательства Российской Федерации.
Основные научные результаты, характеризующиеся научной новизной и полученные лично автором:
- на основе анализа статистических данных о деятельности предприятий госсектора выявлены недостатки в статистическом учете роли госсектора в экономике, предложено включать результаты деятельности компаний со смешанной формой собственности в статистику госсектора связи с тем, что деятельность представителей государства в органах управления этими компаниями носит определяющий характер по стратегическим вопросам их развития;
- рассмотрена актуальная проблема «принципал-агент» в деятельности органов исполнительных власти, заключающаяся в конфликте интересов между отраслевыми министерствами, заинтересованными в реализации отраслевых задач и органами по управлению имуществом, ответственным за получение доходов от управления госкомпаниями;
- проведен компаративный анализ роли государственного сектора в России и за рубежом, и выявлены основные различия в моделях управления предприятиями государственного сектора экономики, при этом наиболее перспективной моделью для России предложена британская модель управления единым органом исполнительной власти с привлечением в качестве представителей государства в органах управления госпредприятий профессиональных менеджеров с конкурентным уровнем оплаты труда;
- выявлен асимметричный характер регулирования деятельности предприятий госсектора, концентрирующийся на сохранности государственного имущества и получения доходов, без учета эффективности реализации уставных целей и задач госкомпаний;
- указано на основе анализа нормативных правовых и методических подходов к определению доли чистой прибыли к перечислению в государственный бюджет (дивидендов на государственный пакет акций) отсутствие логической и транспарентной связи между инвестиционными программами развития бизнеса государственных компаний и уровнем выплат в бюджет соответствующего уровня;
- предложена характеристика информационной базы деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства на основе всестороннего анализа имеющихся форм отчетности, которая показала возможность проведения мониторинга эффективности выполнения предприятиями уставных целей и задач;
- выявлены основные проблемы планирования и мониторинга деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ с участием государства, проведен анализ возможности адаптации социалистических методов планирования в рыночной системе управления предприятиями госсектора, которые показал, что применение качественных показателей деятельности позволяет провести оценку эффективности выполнения уставных целей и задач госпредприятий;
- разработаны примеры качественных показателей для отрасли ЖКХ столичного мегаполиса и обоснована возможность их применения в современной системе управления;
- предложены методические подходы к системе мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий госсектора на основе дезагрегированных форм отчетности и обеспечения полученными данными балансовых комиссий в целях более объективного принятия соответствующих решений о деятельности предприятий государственного сектора.
Теоретической основой диссертационного исследования явились работы отечественных и зарубежных ученых по вопросам экономики и реформирования предприятий (Харт О., Бордмэн Э. , Ярроу Дж., Долгопятова Т. Г., Кузнецов П. и др.), анализа финансово-хозяйственной деятельности (Шеремет А.Д., Липсиц И.В., Хелферт Э., Бригхем Юдж., Альтман Э. и др.) корпоративного управления хозяйственными обществами (Радыгин А.Д., Энтов Р.М., Хессель М., и др.), в том числе по вопросам специфики корпоративного управления предприятиями с государственной долей собственности и унитарными предприятиями (Мальгинов Г.Н., Симачев Ю.В., Менар М., Перроти Э. и др.), ведущих международных консалтинговых компаний, специализирующихся в области анализа и реструктуризации предприятий (Джон Уайли энд Санз, МакКинси, GBRW (Великобритания) и др.), рекомендации ведущих международных организаций (ОЭСР, ЕС (ТАСИС), Всемирный банк и др.).
Важнейшим элементом научно-методической базы диссертационного исследования стали нормативные правовые акты по вопросам приватизации, управления государственной собственностью, в том числе управления унитарными предприятиями и государственными долями в уставных капиталах хозяйствующих обществ, регулирования правоотношений в сфере управления, а также бухгалтерского учета, статистической отчетности, специфических форм отчетности предприятий госсектора.
Информационную базу диссертационной работы составили статистические отчеты Росстата: «Российский статистический ежегодник» и «Россия в цифрах: краткий статистический сборник» за 2004, 2005 и 2006 гг., аналитические обзоры Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), ЕС (ТАСИС) по предприятиям госсектора в России и за рубежом, аналитические справки и нормативные акты органов государственного управления ряда регионов РФ о деятельности предприятий госсектора, а также первичная документация унитарных предприятий субъектов Российской Федерации (в частности, г.Москвы, Вологодской области), включая перечни унитарных предприятий регионов, финансовые и экономические показатели их деятельности, уставные документы (устав, контракт с руководителями ГУП и проч.) и другие документы и материалы.
В работе использованы также научные публикации по рассматриваемым вопросам, материалы научно-практических конференций.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в возможности использования теоретических и прикладных результатов проведенного исследования в практической работе федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также муниципальных образований в сфере управления унитарными предприятиями, а также участия представителей государства в органах управления хозяйственными (акционерными) обществами.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационной работы докладывались автором и обсуждались на заседании (3.06.2005) Круглого стола по корпоративному управлению в России при поддержке Минэкономразвития России, ФСФО, ОЭСР, Мирового Банка, ЕС (ТАСИС) и др., на семинаре (07.12.2001) по проекту «Повышение эффективности управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями» при поддержке ЕС (ТАСИС), Стэндарт энд Пурс, а также на первой весенней конференция молодых специалистов ГУ-ВШЭ (май, 1999). Результаты исследований были использованы при выполнении по заказу Правительства Москвы следующих научно-исследовательских работ: «Анализ отраслевых особенностей выполнения государственными (муниципальными) унитарными предприятиями (ГУП) социально значимых работ и услуг, и разработка предложений по формированию качественных показателей для оценки и планирования финансово-хозяйственной деятельности»; «Подготовка отраслевых дополнений к типовым Методическим рекомендациям по разработке программ (бизнес-планов) финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий комплекса городского хозяйства»; «Подготовка и апробация комплекта методик по расчету нормативов на содержание объектов собственности города с учетом их эксплуатации и реновации в отраслях коммунального хозяйства (содержание объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства)». Основные положения диссертационной работы также использовались в научно-исследовательской работе по заказу Минэкономразвития России: «Разработка системы мониторинга деятельности предприятий государственного сектора экономики (методика комплексного анализа финансово-хозяйственной деятельности предприятий)» № темы 14.04.7; «Разработка методики анализа и оценки перспектив хода реформирования предприятий», № темы 2.5.22; в научно-исследовательских работах ИЭПП в рамках грантов, предоставленного Агентством международного развития США, Российско-Канадского консорциума по вопросам прикладных экономических исследований.
Методические разработки по управлению унитарными предприятиями города Москвы были использованы при разработке Целевой программы реорганизации производственных территорий города Москвы на период 2004- 2006 гг. (утв. постановлением Правительства Москвы 24 февраля 2004 г. N 107-ПП) в части контроля деятельности специализированных унитарных предприятий, участвующих в реорганизации.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов, списка литературы и приложения. Общий объем работы – 174 страницы, 16 таблиц и 6 рисунков, а также список литературы, включающий 84 наименований.
Структура диссертации.
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Место государственного сектора в экономике России: макроэкономические и институциональные характеристики
1.1. Количественная динамика госсектора: трансформация организационно-правовых форм, отраслевая структура, макроэкономические характеристики
1.2. Актуальные проблемы регламентации деятельности и управления предприятиями госсектора с точки зрения реализации прав собственности государства как принципала
1.3. Предприятия госсектора в России и в странах с развитой рыночной экономикой: основные различия системы управления и возможности адаптации позитивного опыта
Глава 2. Правовые и методические принципы и подходы к управлению и мониторингу предприятий госсектора
- Анализ правовых положений порядка планирования, формирования отчетности предприятий госсектора на уровне Российской Федерации и регионов
- Характеристика состава имущественной и отраслевой отчетности государственных предприятий некоторых регионов
- Экономические подходы к получению доходов собственника от деятельности предприятий государственного сектора
Глава 3. Основные направления оптимизации управления и мониторинга деятельности предприятий государственного сектора экономики
3.1. Совершенствование порядка отчетности руководителя предприятия (представителей государства в органах управления), содержание и характеристика показателей планов финансово-хозяйственной деятельности
3.2. Качественные (отраслевые) показатели планирования и оценки эффективности деятельности предприятий госсектора на уровне региона и Российской Федерации
3.3. Перспективные методы мониторинга и планирования финансово-экономических результатов деятельности предприятий госсектора
Заключение
Список использованной литературы
Приложение
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, степень проработанности темы, определяются его цели и задачи, объект и предмет исследования, отмечаются содержащиеся в нем элементы научной новизны и практической значимости, а также методические основы и информационная база исследования.
В первой главе выполнен анализ роли государственного сектора экономики, нормативно-правовое регулирование деятельности унитарных предприятий.
В настоящее время госсектор в России остается значимым для экономики России. Сведения Минэкономразвития России о числе госпредприятий и структуры собственности следующие: из 8 100 акционерных обществ 23% акционерных госпредприятий принадлежат полностью, либо государство (федеральные и/или региональные) власти являются мажоритарными акционерами. Федеральное Правительство контролирует 4 075 предприятий, остальные 4 025 предприятий – субъекты Российской Федерации (таблица 1).
Таблица 1
Виды и число организаций госсектора, муниципального сектора, а также государственного и муниципального имущества (2005 год.)
| Собственность РФ | ед. | Собственность муниципальная | ед. |
| Учреждения РФ | 36 445 | Учреждения муниципальные | 246 100 |
| ФГУП | 8 524 | МУП | н/д |
| Число пакетов акций АО, долей участия, закрепленных в федеральной собственности | 4 075 | Число пакетов акций АО, долей участия, закрепленных в муниципальной собственности | н/д |
| в том числе более 50%+1 | 1 419 | в том числе более 50%+1 | н/д |
| Итого объектов: | 49 044 | Итого объектов: | 246 100 |
| Собственность субъектов РФ | ед. | кроме того | ед. |
| Учреждения субъектов РФ | 24 888 | число предприятий, являющимися дочерними предприятиями 50%+1 акций (долей участия) которых находится в собственности РФ и субъектов РФ | 1 663 |
| ГУП | 8 087 | ||
| Число пакетов акций АО, долей участия, закрепленных в собственности субъектов РФ | 4 021 | Объектов федерального недвижимого имущества | 74 722 |
| в том числе 50%+1 | 1 362 | Объектов недвижимого имущества субъектов РФ | 408 751 |
| Итого объектов: | 36 996 | Итого государственный и муниципальный сектор с учетом дочерних предприятий, а также объекты недвижимости | 817 276 |
В государственных статистических показателях роль в ВВП указанной группы предприятий выделить довольно сложно. В статистику госсектора включаются учреждения, но не включаются общества с долей менее 100%, а также дочерние общества, что искажает роль госсектора в экономике России. Эти предприятия относятся к группе смешанной формы собственности, статистика по которым ограничена. Доля государственных предприятий в топливной промышленности отражается Росстатом, как менее 1%, вследствие того, что практически во всех предприятиях нефте- газового комплекса доля государства меньше 100%, что не отражает значительную роль государственного регулирования деятельности таких крупных предприятий как Газпром, Роснефть и иных компаний с государственным участием.
Стоимость основных фондов госсектора составляет 42% от всех основных фондов в экономике. Выручка от реализации к ВВП в 2005 году составила 14%, а в 2006 снизилась до 13%. Таким образом, размер государственного сектора России и в абсолютных значениях весьма значителен.
Отметим, что самые высокие значения показателей отношения выручки к ВВП - около 45% - у Финляндии, вследствие включения иностранных операций госпредприятий. В Словакии и Турции отношение оборота к ВВП свыше 20%.
Объем производства госпредприятий по отраслям распределен неравномерно. Под полным контролем со стороны государства значительный объем промышленного производства остается в машиностроении (18,7%), главным образом за счет высокой доли предприятий оборонного комплекса, а также вследствие низкой инвестиционной привлекательности, что затрудняет их приватизацию.
Государство также играет важную роль в банковской сфере. Суммарные активы государственных ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Внешторгбанк» составляют около 37% активов всех банков в России (доля собственных капиталов этих банков в суме собственных капиталов всей банковской системы в России составляет около 33%.).
Несмотря на значительную роль предприятий государственного сектора наблюдаются тенденции, когда государство продолжает все дальше отходить от прямого управления предприятиями к формированию «правил игры» на этих рынках. Регулирование осуществляется путем установления тарифов в нефте- газовой промышленности, трубопроводного транспорта некоторых других рынках, а также установления импортных пошлин и квот.
Деятельность предприятий госсектора регламентируется также рядом специальных нормативных правовых актов. Этими документами регулируются взаимоотношения собственников и менеджеров предприятий – директоров ГУП и представителей государства в органах управления акционерными обществами, порядок отчетности руководителя ГУП и представителя государства, контроля их деятельности, а также, что немаловажно, регламентируется деятельность самих органов государственного управления по вопросам управления предприятиями госсектора.
В развитие концепции управления государственным имуществом, а также ряда положений ГК РФ принят Федеральный закон от 14.11.02 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Основная цель этого закона, а также соответствующих статей Бюджетного кодекса, заключается в недопущении всех возможных способов вывода активов из государственной собственности. Вместе с тем, в значительной мере «с водой выплеснули и ребенка». Теперь, для получения дополнительного финансирования требуется на уровне государственных органов управления проведение дополнительных согласований. Закон особо акцентирует свое внимание на регулировании создания и организации ГУП, упуская, однако, важную деталь – критерии сохранения либо реорганизации ранее созданных предприятий.
Унитарные предприятия, с одной стороны являясь коммерческими организациями, создаются для осуществления определенного рода специальных целей. В этой связи оценка эффективности этих предприятий должна проходить не только с формальной точки зрения ведения ими эффектного бизнеса, но и выполнения тех целей и задач, ради которых они были созданы.
Таким образом, существует дуализм целей эффективного управления предприятиями, с разделением на специальные и коммерческие цели. Именно вопрос перечисления прибыли, ее размер, и как бы должен подтверждать коммерческую эффективность деятельности ГУП, а эффективность выполнения уставных целей и задач – оправданность существования в виде унитарного предприятия.
Повысить эффективность управления ГУП могло бы обеспечить внедрение в отчетность предприятий качественных (отраслевых) показателей деятельности. Значительный опыт накоплен в советский период плановой экономики.
Однако их применение имеет ряд ограничений. В частности при мониторинге рентабельности ГУП определяющим фактором снижения рентабельности явился инфляционный рост издержек, тогда как на протяжении ряда лет основные работы и услуги осуществлялись по регулируемым ценам или финансировались исходя из реального наполнения соответствующих статей городского бюджета. Таким образом, не предприятия стали работать менее эффективно, а государственный заказчик – монопсонист на данном рынке работ и услуг навязывает выгодные ему правила ведения бизнеса.
Во второй главе рассмотрены основные действующие методические положения по планированию, управлению и мониторингу деятельности ГУП как на уровне Российской Федерации, так и ряда субъектов Российской Федерации, проведен анализ имеющихся недостатков.
Основными документами, характеризующими финансово-хозяйственную деятельность предприятия госсектора, являются: Программа деятельности федерального государственного унитарного предприятия; Отчет (типовая форма) руководителя федерального государственного унитарного предприятия и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, также бухгалтерская отчетность, и статистические (отраслевые) формы наблюдения.
Очевидным методическим упущением в программе деятельности государственного предприятия является ее неполное несоответствие форме отчета руководителя предприятия. Нарушено соответствие между контролируемыми показателями по факту и показателями по плану. Отметим, что для представителя государства в органах управления АО, форма отчета руководителя ГУП взята за основу, с небольшими дополнениями, касательно структуры активов государственного АО.
Помимо очевидных недостатков, имеются упущения системного характера.
Первая группа недостатков системы отчетности заключается в отсутствии методологии анализа этих отчетов. Без показателей среднеотраслевых значений ликвидности, финансовой устойчивости – невозможно справедливо оценить финансовое положение предприятия. Параметры, используемые для анализа структуры баланса предприятий на предмет оценки их платежеспособности, подвергались неоднократной критике, поскольку установленный коэффициент ликвидности «2» мог бы применяться для торговых предприятий, но не как для предприятий промышленности с длинным инвестиционным циклом.
Анализ структуры баланса мог бы быть дополнен методологией, применяемой Альтманом для оценки вероятности банкротства предприятия, но уже с учетом статистики значений финансовых показателей российских предприятий.
Члены балансовой комиссии – основные пользователи отчетов руководителей ГУП и представителей государства в АО, не имеют возможности провести сравнительный анализ значений указанных показателей со значениями других предприятий отрасли и регионов. Таким образом, возможен только ретроспективный анализ финансового положения и формальный анализ на наличие признаков банкротства предприятий, что является, очевидно, недостаточным для объективного анализа эффективности управления предприятиями госсектора.
Для обеспечения деятельности балансовых комиссий необходимо создать систему регулярного мониторинга финансово-экономического положения предприятий российской экономики. В диссертационной работе показано, что построение интервальных значений показателей, «нормальных» для отраслей – позволил бы повысить объективность контроля деятельности не только унитарных предприятий, но и акционерных обществ. Публикация подобных численных значений показателей предоставил бы ориентиры и для частных собственников и акционеров.
Вторая группа недостатков заключается в отсутствии специфических, отраслевых показателей деятельности этих предприятий. Тех, показателей, которые могли бы дать характеристику выполнения уставных целей и задач деятельности этих предприятий. Кроме того, анализ специфических форм отчетности ГУП показывает, что они не восполняют пробелы форм бухгалтерской отчетности в части раздельного учета затрат по видам деятельности (выпускаемой продукции, работ услуг), деления расходов организации на условно-постоянные и переменные расходы. Указанные пробелы не позволяют осуществлять контроль за экономически обоснованным уровнем тарифа на услуги этих предприятий, определить источники инвестиций, найти реальные резервы снижения себестоимости и накладных расходов организации.
Факты неправомерного отнесения части непроизводственных расходов на себестоимость продукции, работ и услуг, закупаемых государственным заказчиком и населением, возможно выявлять только в ходе ревизионных (контролирующих) проверок деятельности предприятий, поскольку сводная отчетность не требует отдельного выделение затрат (предоставление калькуляций) по этим видам продукции, работ или услуг.
Кроме того, в качестве рекомендации по доработке форм отчетности предприятий госсектора предлагается обязать руководителей предприятий предоставлять ТЭО или бизнес-планы наиболее крупных проектов на предприятии (либо паспорт инвестиционного проекта). Ожидаемые результаты реализации этих проектов необходимо приводить, не только в формальных критериях чистого денежного потока, периода окупаемости и прочих показателей, но и указывать качественные характеристики и результаты реализации планов предприятия.
В третьей главе изложены предлагаемые направления совершенствования организации планирования и мониторинга деятельности предприятий государственного сектора экономики.
Как было указано в предыдущей части диссертационной работы, действующий порядок отчетности руководителей ГУП и представителей государства в акционерных обществах имеет ряд существенных недостатков.
Возможность влияния на деятельность хозяйствующего субъекта и упреждение неблагоприятной ситуации возможно только на основе видения перспектив развития бизнеса и прогнозе основных финансово-экономических показателей. Краткосрочный план позволяет самому предприятию определиться с перспективами своего развития и величиной необходимых ресурсов, а управляющему государственному органу иметь необходимые основания для ведения работы по поддержке бизнеса предприятия, если государственный орган заинтересован и имеет возможность содействовать его развитию.
Показатели форм планов ФХД финансово-хозяйственной деятельности, предлагаемых к внедрению в ФГУП и АО, в основном соответствуют действующей отчетности руководителей ГУП и представителей государства органах управления АО. Основное отличие заключается в следующем: если отчетность, утвержденная Росимуществом, основывается на фактических данных бухгалтерской отчетности, то план финансово-хозяйственной деятельности содержит дополнительные прогнозные формы отчетности.
В диссертационной работе предлагается следующий порядок планирования деятельности предприятий госсектора в соответствии с Бюджетным кодексом.
Основными участниками планирования на микроуровне являются органы управления предприятий, балансовые комиссии, членами которых является представители государственных отраслевых органов управления, представителей Росимущества, иных органов власти, а также эксперты. На макроуровне – уровне планирования деятельности госсектора России являются Минэкономразвития России, Росимущества, Росстат, отраслевые министерства и иные заинтересованные органы власти.
Взаимосвязь планирования на микро- и макроуровне должно обеспечить реализацию общеэкономической политики, стратегических направлений развития экономики России и ее конкретного воплощения на уровне отраслевых министерств, ведомств и самих предприятий.
Организационная схема рассмотрения и утверждения планов финансово-хозяйственной деятельности на микроуровне основана на действующем порядке взаимоотношений руководителей ГУП и представителей государства в органах управления АО (рисунок 1).
Процесс утверждения плана ФХД балансовыми комиссиями позволит реализовать управляющее воздействие на деятельность ГУП и АО.
На этом этапе предполагается информационная поддержка Росстата. Необходимы среднеотраслевые значения финансово-экономических показателей планирования деятельности предприятий. Это позволит повысить достоверность оценки фактических результатов финансово-хозяйственной деятельности конкретного предприятия, а также обоснованность достижения им в краткосрочном периоде необходимых плановых значений.
На основе утвержденных планов ФХД отраслевой орган управления предоставляет сводку о планируемом числе предприятий к реорганизации, участия в капитале и создании новых предприятий. Таким образом, наиболее полную информацию о текущем финансово-экономическом положении, а также оценку перспективного развития содержит уровень планирования самих предприятий.
Рисунок 1
Основные финансово-экономические показатели планов отдельных предприятий затем агрегируются Минэкономразвития России и Росимуществом в сводные планы финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ, более 50% акций которых находятся в федеральной собственности. Сводные планы проходят дополнительную аналитическую обработку на основе единой базы данных.
На каждом из уровней планирования проводятся соответствующие аналитические процедуры для принятия решения по предприятиям госсектора в соответствии с действующим законодательством. Это обеспечивает реализацию иерархического принципа формирования показателей планирования деятельности групп предприятий.
Автоматизированная система сбора и обработки планов ФХД, позволит Минэкономразвития России уже на согласованных и выверенных данных по конкретным предприятиям сформировать прогноз развития госсектора по макроэкономическим, финансовым и институциональным показателям.
Отраслевой разрез прогноза и прогнозирование в разрезе ведомственной подчиненности предприятий госсектора позволит повысить управляемость этими предприятиями, а значит и эффективность их ФХД.
Информационная поддержка системы принятия решений по управлению предприятиями госсектора предлагается осуществлять на основе системы мониторинга финансово-экономической деятельности предприятий.
Рассмотрим конкретный пример. В таблице 2 представлены результаты мониторинга средних и крупных предприятий (в том числе и ГУП) Нижегородской области по двум показателям численности занятых и выработке на одного работающего.
Таблица 2
Результаты мониторинга по показателю выработки на одного работника
| N п/п | Значение статистического показателя | Численность занятых на предприятии | Выработка на одного работающего, тыс. долл./год |
| Среднее арифметическое | 1141 | 39 | |
| Минимальное | 450 | 2,5 | |
| Максимальное | 5470 | 215 | |
| Медиана | 908 | 29 | |
| Взаимная корреляция | - 0,06 | ||
| Нормальный диапазон | 550 - 1600 | 32 - 65 | |
Разброс значений показателя выработки на одного работника свидетельствует о значительном отрыве некоторых предприятий региона от других по эффективности управления трудовыми ресурсами.
Взаимная корреляция этих показателей является отрицательной и незначительной величиной, что показывает слабую зависимость между этими параметрами. На это повлияло как тяжелое финансовое положение и недогрузка производственных мощностей на большинстве крупных предприятий, с одной стороны, так и относительно устойчивые показатели работы средних предприятий, составляющих большинство.
Так в зоне наиболее плотного распределения показателей выработки на одного рабочего (обведена кружком на диаграмме распределения) расположена группа средних предприятий, наиболее типичных для экономики данного региона рисунок 2). В таблице диапазон от 30 до 60 тыс. долларов на одного работника указан более точно и может быть выбран в качестве допустимого интервала для предприятий численностью от 500 до 1000 чел.
Таким образом, если предприятие с соответствующей численностью и имеющим объемы выработки в «нормальном» диапазоне, то эффективность использования трудовых ресурсов этого предприятия может быть признана удовлетворительной. В случае выпадения из нормального интервала, необходима разработка мер по повышению эффективности работы предприятия, которые могут быть рассмотрены и утверждены на заседаниях балансовых комиссий.
Рисунок 2
Рассмотренный метод является наиболее объективным для оценки деятельности ГУП и может использоваться для решения более широкого спектра задач по управлению экономикой региона (формирование кластеров роста, селективная поддержка инвестиций и проч.), также методы анализа применимы и для предприятий без участия государства, например для металлургической отрасли.
Заметим, что сбор этой информации не противоречит законодательству об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг и в целом соответствует общемировой практике раскрытия информации о деятельности хозяйствующих субъектов. Эти данные не нарушают налоговую тайну, органы статистики также гарантируют конфиденциальность получаемой информации.
Общим принципом систематизации отраслевых показателей деятельности предприятий госсектора является обеспечение формирования прогноза развития отраслей экономики России и регионов, в том числе инженерной инфраструктуры, расходов на содержание и эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства.
Для некоторых показателей деятельности предприятий необходима двойная оценка (например, стоимостные и натуральные величины). В этой связи набор качественных показателей должен характеризовать производственную деятельность, а также изменение состава объектов эксплуатации.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. За последнее столетие в государственном секторе экономики произошла трансформация роли государственного сектора в советской период от всеобъемлющей на средства производства, землю и недра (в 1990 году 91% стоимости основных фондов находилось в государственной собственности), до беспрецедентной по масштабам и скорости приватизационных процессов в начале девяностых годов прошлого века. Приватизация привела к резкому сокращению доли госсектора: в 2005 году только 42% основных фондов находилось в государственной собственности и до 30% объема промышленного производства осуществляется на предприятиях полностью либо частично принадлежащих государству. Несмотря на последовательное сокращение числа унитарных предприятий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ их число составляет более 16,5 тысяч, а муниципальных предприятий от работы которых зависит функционирование ЖКХ более 217 тысяч. За рубежом, в некоторых странах ОЭСР на долю госпредприятий приходится до 40% добавленной стоимости, примерно 10% занятости и до 50% рыночной капитализации. В этой связи роль государственного сектора значительна во всем мире, что определяет актуальность проведенного исследования.
2. Происходящий в России процесс реорганизации унитарных предприятий в акционерные общества меняет систему корпоративного управления на предприятиях, при которой процедуры принятия решений переходят из дирежисткой сферы непосредственного подчинения руководителя ГУП государственному органу управления в сферу регулирования законодательства об акционерных обществах, предполагающее более мягкое участие государства в управлении предприятием. В корпоративном законодательстве в рамках установленных процедур представитель государства отстаивает интересы собственника в органах управления акционерным обществом посредством участия в собраниях советов директоров и голосования по соответствующим вопросам на основании директив государственного органа управления.
3. Законодательство об унитарных предприятиях, и корпоративное законодательство в сфере управления госкомпаниями имеют ряд существенных недостатков. Анализ, проведенной в диссертационной работе показывает, что имеется проблема в деятельности органов исполнительных власти, заключающаяся в конфликте интересов между отраслевыми министерствами, заинтересованными в реализации отраслевых задач и министерством по управлению имуществом, ответственным за получение доходов от управления госкомпаниями – так называемая проблема «принципал-агент». В диссертационной работе наиболее перспективной моделью по управлению госпредприятиями в России предложена британская модель, предусматривающая управление единым органом исполнительной власти с привлечением в качестве представителей государства в органах управления госпредприятий профессиональных менеджеров с конкурентным уровнем оплаты труда.
5. Действующая система нормативных актов на федеральном уровне и уровне регионов нацелена на обеспечение сохранности имущественного комплекса предприятий госсектора и получения наибольшей прибыли от их деятельности, однако упускают необходимость оценки их стратегического развития и выполнения уставных целей и задач. Вместе с тем, решение этих важных задач декларируется в нормативных актах, но не обеспечено реальными методическими инструментами и организационной поддержкой в системе принятия решений о функционировании госпредприятий.
6. Недостатки в системе управления госпредприятиями проявляются на уровне организации статистического наблюдения. По данным государственной статистики объем производства предприятиями с государственной формой собственности в топливно-энергетическом комплексе оставляет лишь 1 процент. Несоответствие методологии статистического наблюдения международной практике, а также реальным отношениям прав собственности и контроля за предприятиями является очевидным. В этой связи предлагается включить в перечень госпредприятий предприятия со смешной формой собственности в которых число пакетов акций, долей участия, закрепленных в федеральной собственности, собственности субъектов РФ более 50 процентов плюс 1 процент.
7. Использование имеющегося унифицированного подхода к установлению нормы перечисления прибыли унитарных предприятий в бюджет либо дивидендов на государственный пакет акций показывает, что государство важны лишь уровень ожидаемой прибыли и сохранность активов предприятия, частью которых он владеет как собственник акций (долей участия) в этом предприятии. Более зрелым и методически правильным походом к определению уровня дивидендов является индивидуальный подход, учитывающий эффективность инвестиционной деятельности госкомпаний и ее соответствие стратегическим целям и задачам, качества оперативного управления, влияющего на величину издержек предприятия, выполнения социальных задач (на рынках с низким платежеспособным спросом), а также оценку недополученной прибыли предприятия вследствие работы по регулируемым ценам и тарифам и иные факторы.
8. В целях выполнения требований Бюджетного кодекса, а также устранения недостатков в управлении госкомпаниями в диссертационной работе обоснована необходимость внедрения планирования и мониторинга финансово-хозяйственной деятельности госпредприятий, которые с организационной точки зрения базируется на действующем порядке предоставления программ развития унитарных предприятий, но устраняет имеющиеся методические упущения, а также позволят формировать планы развития государственного сектора взаимно дополняя планирование госсектора на микро и макроуровнях.
9. Анализ, проведенный в диссертационной работе по предприятиям госсектора г.Москвы, Вологодской области, показывает, что данные отчетности госпредприятий позволяет проводить мониторинг не только финансового состояния, но и реализацию специфических целей и задач, ради которых эти предприятий находятся в государственном секторе экономики. Вместе с тем, недостатки действующей системы отчетности заключаются в отсутствии методики анализа государственными органами (балансовыми комиссиями) получаемых данных о деятельности предприятий госсектора и возможности проведения только ретроспективного анализа данных, а не сравнительного, что более информативно. В целях исправления указанных недостатков в диссертационной работе предлагается создать систему регулярного мониторинга финансово-экономического положения предприятий российской экономики.
10. Ключевым методическим инструментом предлагаемой системы мониторинга является построение интервальных значений показателей, «нормальных» для различных отраслей, которое позволяет повысить объективность контроля не только унитарных предприятий, но и акционерных обществ. Публикация подобных численных значений показателей, предоставила бы ориентиры и для частных акционеров и инвесторов. Апробация методики построения интервалов значений финансовых показателей была проведена по предприятиям Нижегородской области.
11. Построение интервалов финансовых показателей должно быть дополнено качественными (отраслевыми) показателями деятельности предприятий госсектора. В диссертации в качестве таких показателей предлагается использовать характеристики эффективности производства, а также изменения состава объектов эксплуатации, приведены примеры показателей для предприятий города Москвы. Эти показатели должны иметь стоимостную и натуральную оценку (например, удельные показатели затрат на эксплуатацию одного километра тепловых сетей). Мониторинг показателей на уровне регионов позволит оценить сравнительную эффективность работы сходных по профилю предприятий, а также может быть использован в качестве ориентира для привлечения к данному виду работ коммерческих предприятий на конкурсной основе в контексте проводимой реформы ЖКХ.
Основные положения диссертационной работы нашли отражение в десяти публикациях общим объемом около 30,8 п.л., в которых лично автору принадлежит 4,6 п.л.:
Публикации соискателя по теме диссертации
1. Газетов А.Н. «Управление предприятиями государственного сектора в странах ОЭСР и России» // Журнал «ЭКО» № 2, 2007 г. – 0,6 п.л.[3]
2. Газетов А.Н. и др. Процессы реструктуризации производственной базы металлургии // Журнал «Проблемы прогнозирования» Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, №5 2003 – 0,3 п.л. (в соавторстве, соискателю принадлежит – 0,1 п.л.)[4]
3. Газетов А.Н. и др. Об оценке деятельности государственных (муниципальных) унитарных предприятий. // Журнал «Наука и промышленность России», N 11, 2001. – 0,3 п.л. – (в соавторстве, соискателю принадлежит – 0,1 п.л.)[5]
4. Газетов А.Н. и др. (колл. авторов) Реорганизация производственных территорий города Москвы: экономические, организационные и градостроительные аспекты // М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2005. – 339 с. (14,0 п.л. в соавторстве, соискателю принадлежит – 1,0 п.л.)
5. Газетов А.Н. и др. Реформирование унитарных предприятий в российской экономике: отраслевой и региональный аспекты // М.: ИЭПП, 2004. с. 284,– (12 п.л. в соавторстве, соискателю принадлежит – 2,0 п.л.)
6. Газетов А.Н. и др. Реорганизация системы контроля за деятельностью руководителей ГУП. Основные направления контроля и аудита деятельности ГУП г.Москвы и их особенности. // Том II. Проблемы управления и задачи регулирования в секторе государственных унитарных предприятий. М: «Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований», 2003. – 396 с. – 15 п.л. (в соавторстве, соискателю принадлежит – 0,4 п.л.)
7. Газетов А.Н. Мониторинг реформирования и реструктуризации предприятий // Материалы первой весенней конференции молодых специалистов. ГУ-ВШЭ, 1999 г. - 0,2 п.л.
8. Gazetov A.N. Restructuring processes in Russia. Seminar on Industrial Restructuring Policy for Russian Officials // The Hanuang Economic Research Institute, Korea International Cooperation Agency // Seoul, August 1999 - 0,2 п.л.
______________________________________________________
Подписано в печать __________._________.2007 г.
Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100 экз.
Заказ №____
Отпечатано в _______________________
г. Москва, __________________________
тел.:_______________________________
[1] Yarrow G. Privatization in theory and practice. In: Economic policy. Cambridge University Press, April 1986. P. 324–356.
[2] Boardman A.E., A.R. Vining: Ownership and Performance in Competitive Environments: a Comparison of the Performance of Private, Mixed and State-Owned Enterprises. — Journal of Law and Economics. Vol. 32, p. 29.
[3] Примечание: Журнал входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук (2006 г.), рекомендован экспертным советом по экономике, индекс в общероссийском каталоге 71117.
[4] Примечание: Журнал входит в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук (2006 г.) рекомендован экспертным советом по управлению, вычислительной технике и информатике, индекс в общероссийском каталоге 71155
[5] Примечание: Журнал входил в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук (2001-2005), индекс в общероссийском каталоге 42529
