Совершенствование форм и методов предоставления услуг малообеспеченным слоям населения в системе социальной защиты
На правах рукописи
Гаматаева Саида Хасмагомедовна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМ И МЕТОДОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УСЛУГ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫМ СЛОЯМ НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
Специальность
08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами
(сфера услуг)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Махачкала 2011
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Дагестанский государственный технический университет».
Научный руководитель
доктор экономических наук, профессор Цапиева Ольга Константиновна.
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор Магомедова Мадина Маликовна;
кандидат экономических наук, доцент Атуева Энара Бадурсултановна.
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Дагестанский государственный педагогический университет».
Защита состоится «____» ___________ 2011 года в ______ часов на заседании диссертационного совета Д212.052.01 в ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет», 367015, Республика Дагестан, г. Махачкала, пр. Имама Шамиля, 70, ауд. 202.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Дагестанский государственный технический университет»
Автореферат разослан «____» ____________2011 года
Ученый секретарь
диссертационного совета,
д. э. н., профессор Халимбеков Х.З.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. За последнее десятилетие политическая, экономическая и социальная ситуация в России кардинально изменилась. Переход экономики страны на рыночные отношения обусловил появление таких экономических и социальных проблем, как экономическая нестабильность, инфляция, рост числа безработных, увеличение числа беженцев. Игнорирование роли социальных факторов в экономическом развитии привело к резкому имущественному расслоению общества и вызвало значительное падение уровня жизни основной массы населения. Существенно ухудшилось материальное положение пенсионеров, инвалидов, многодетных семей, то есть наиболее социально уязвимых, малообеспеченных социальных групп.
Жизненный уровень большинства населения настолько низок, что все более значительная его часть нуждается в социальной защите. В связи с этим совершенствование форм и методов предоставления услуг по социальной защите малообеспеченных слоев населения, повышение их качества в сложившихся социально-экономических условиях стали одними из важных задач органов федерального, регионального и муниципального управления, а также негосударственных организаций.
В этих условиях назрела необходимость поиска новых форм и методов воздействия на сложившуюся ситуацию в области социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
Степень разработанности проблемы. Проблема социальной защиты населения является многоаспектной и высокодискуссионной как в понимании ее сущности, форм, механизмов и других элементов, так и в теоретико-методологическом толковании ее основ. Существующие фундаментальные разработки вопросов социальной защиты опираются на разные учения и концепции: на теорию экономического благосостояния (А. Смит, Д. Риккардо, А. Маршалл, В. Парето, А. Пигу, А. Бергсон и др.), на теорию человеческого капитала (Г. Беккер, Я. Минсер, Т. Шульц и др.), на учения о социальном государстве или государстве всеобщего благоденствия (Дж. Гелбрейт, Г. Мюрдаль, Д.М. Кейнс, А. Бителман, Р. Харрорд, А. Сен и др.) и о социальном рыночном хозяйстве (А. Мюллер-Армак, Л. Эрхард и др.) и иные концепции.
К следующему уровню исследовательских направлений целесообразно причислить те работы, которые касаются вопросов социальной защиты как части более широких тем. Здесь прежде всего надо назвать имена ученых, которые внесли весомый вклад в развитие теории социального управления и обслуживания (Ю.П. Аверин, В.Г. Афанасьев, С.С. Андреев, Ю.Е. Булыгин, Ю.Е. Волков, В.И. Добреньков, В.Н. Иванов, А.И. Кравченко, Н.В. Мысин, A.M. Омаров, А.И. Пригожий, И.М. Слепенков, О.А. Уржа, В.И. Франчук, Г.В. Щекин и др.); социальной политики (Ф.М. Бородкин, Н.А. Волгин, В.И. Жуков, А.Г. Здравомыслов, Е.Ш. Гонтмахер, К.И. Микульский, Н.Ф. Наумова, Л.С. Ржаницына, З.Х. Саралиева, В.Н. Смирнова-Ярская и др.).
Ряд исследователей осуществляют попытки комплексного подхода к описанию социальной защиты и ее элементов (А.В. Вельмецкий, Н.А. Горелов, Е.Н. Икингрин, Н.Г. Кобыляцкий, В.А. Кузьмина, Т.Н. Ларина, В.А. Лебедев, О.Т. Лебедев, И.С Максимов, Ю.М. Остапенко, В.Н. Потемкин, Б.В. Ракитский, Н.М. Римашевская, В.Я. Саленко, Н.С Сыроед, В.П. Фомина, И.Н. Шило, В.П. Юдин, С.А. Юшкова, СА. Язвенко, Л.П. Якушев, С.Ю. Янова и др.).
Однако вопросы качества предоставления услуг по социальной защите рассматривались в основном в общем контексте проблем. Специальных комплексных исследований, включающих в себя систему вопросов предоставления услуг социальной защиты малообеспеченным слоями населения, до сих пор практически не проводилось. Это и предопределило выбор темы диссертации, ее цель, задачи и направления исследования.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование теоретических положений, методических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию форм и методов предоставления услуг по социальной защите малообеспеченных слоев населения.
В соответствии с целью исследования поставлены и решены следующие задачи:
- проведен анализ и уточнено содержание социально-экономических категорий «социальная защита» и «социальные услуги населению»;
- обобщены теоретические и методические подходы к исследованию проблем малообеспеченности и методы ее оценки;
- осуществлена оценка малообеспеченности населения на основе стандартных и альтернативных подходов;
- проанализированы тенденции развития системы услуг социальной защиты малообеспеченных слоев населения;
- разработаны и обоснованы практические предложения по совершенствованию функций государства в области предоставления малообеспеченным слоям населения услуг социальной защиты;
- разработаны рекомендации по развитию негосударственных форм и методов предоставления услуг социальной защиты малообеспеченным слоям населения.
Предметом диссертационного исследования выступают социально-экономические и организационные отношения, возникающие в процессе предоставления услуг социальной защиты малообеспеченным слоям населения.
Объектом исследования является система социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Российской Федерации и Республике Дагестан.
Теоретической и методологической основой исследования являются работы российских и зарубежных специалистов, внесших существенный вклад в разработку научных основ социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
В процессе выполнения диссертационного исследования были использованы методы анализа и синтеза, группировки, сравнения, количественных оценок в рамках таких общенаучных подходов, как системно-функциональный и экономико-статистический анализ.
Информационной базой исследования явились законодательные и правовые акты Российской Федерации, постановления органов государственной власти, данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республике Дагестан, данные социологических исследований, отечественные и зарубежные публикации по исследуемой теме, материалы научных конференций и семинаров, другие документы, относящиеся к теме диссертационного исследования, а также результаты научных исследований, полученные автором и опубликованные в печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и уточнении теоретико-методических положений и обосновании практических рекомендаций по повышению эффективности и качества методов предоставления услуг малообеспеченным слоям населения и совершенствованию их форм, адаптированных к быстроменяющимся потребностям целевых групп населения, в том числе с привлечением средств и структур негосударственного сектора.
К основным результатам, составляющим научную новизну исследования, можно отнести следующее:
- обобщены и уточнены теоретические положения, определяющие сущность, содержание и особенности понятия «социальная защита населения», которое представлено как система, обеспечивающая определенный уровень благосостояния и доступа к жизненно необходимым благам социально незащищенных граждан;
- уточнено и дополнено содержание понятия «социальные услуги малообеспеченному населению» как деятельности, обеспечивающей базовые гарантии по удовлетворению важнейших социальных потребностей малообеспеченного населения, осуществляемой бесплатно в общественном секторе за счет бюджетных средств и средств негосударственных организаций;
- на основе сравнительного анализа стандартного и альтернативного подходов к измерению бедности уточнена и апробирована методика оценки динамики изменений зоны бедности и обоснованы показатели, позволяющие более достоверно оценить количественное и качественное состояние неравномерности распределения доходов как в целом по стране, так и в регионах;
- разработана система мероприятий по совершенствованию форм социальной защиты малообеспеченных слоев населения, направленных на обеспечение адресности социальных услуг, на примере конкретного региона – Республики Дагестан;
- обоснованы практические рекомендации по совершенствованию функций государственных и муниципальных органов в предоставлении услуг по социальной защите малообеспеченных граждан, направленные на повышение эффективности социальных программ, обеспечение доступности и общественно приемлемого качества базовых социальных услуг;
- предложены меры организационного, стимулирующего и информационного характера по развитию негосударственных институтов, предоставляющих услуги социальной защиты, обеспечивающие благоприятные институциональные условия для повышения качества социального обслуживания.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что результаты исследования расширили научные представления о сущности социальной защиты малообеспеченных слоев населения. Проведенное исследование позволило выявить тенденции и закономерности, возникающие в процессе использования современных форм и методов организации социальной защиты населения. Предложенные теоретические подходы и практические разработки позволяют совершенствовать формы и методы предоставления услуг малообеспеченным слоям населения и могут быть использованы при выработке управленческих решений региональными и муниципальными органами управления. Внедрение результатов исследования позволит региональным органам социального обеспечения создать действенную систему механизмов социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
Материалы диссертации могут быть также использованы при разработке специализированных учебных курсов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров управления в социальной сфере.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на научных конференциях в ДГУ, Институте социально-экономических исследований Дагестанского научного центра РАН, ДГТУ.
Положения и выводы диссертационного исследования отражены в научных статьях и публикациях.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 178 страниц машинописного текста, включает 16 таблиц и 1 рисунок, список литературы состоит из 111 наименований.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определены его предмет, объект, цель и задачи, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость выполненного исследования.
В первой главе «Теоретические и социально-экономические аспекты проблем формирования и развития услуг социальной защиты малообеспеченных слоев населения» рассмотрены теоретические основы организации предоставления услуг социальной защиты населению, а также основные концептуальные подходы к определению сущности проблемы малообеспеченности в отечественной и зарубежной теории и практике.
Вторая глава «Анализ современного состояния и тенденций развития системы услуг социальной защиты малообеспеченных слоев населения» посвящена оценке основных показателей, характеризующих проблему малообеспеченности населения в России, факторов, обусловливающих региональную специфику этого явления, а также особенности формирования и функционирования системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
В третьей главе «Основные направления совершенствования форм и методов предоставления услуг социальной защиты малообеспеченным слоям населения» определены направления совершенствования функций государства по социальной защите малообеспеченного населения, обоснованы методические подходы и сформулированы предложения по повышению роли негосударственных субъектов социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
В заключении автором излагаются основные результаты выполненного исследования в виде выводов и рекомендаций.
2. Краткое содержание работы
Снижение жизненного уровня основной части жителей России в 90-е гг. XX в. выдвинуло одну из наиболее важных проблем – проблему социальной защиты. В условиях рыночной экономики много пишется и говорится о необходимости социальной защиты населения как неотъемлемой составной части социальной политики государства. В тех многочисленных публикациях, где раскрывается содержание данной категории, даются разные, порой диаметрально противоположные, трактовки. Многообразие точек зрения на содержание категории «социальная защита» обусловлено не только относительно короткой историей использования этого термина в России, но и сложностью происходящих экономических и социальных процессов. Ряд авторов отождествляет социальную защиту с социальной политикой, с социальной справедливостью, с социальными гарантиями (что также объясняется отсутствием общепринятых трактовок названных явлений), внося в их осмысление значительную путаницу.
За рубежом понятие «социальная защита» впервые получило официальное закрепление сначала в законе о социальной защите, принятом в рамках политики нового курса Ф.Д. Рузвельта в 1935 г., а позднее, в 1940-х годах, в документах Международной организации труда. По определению МОТ, социальная защита – это «защита, которую общество обеспечивает свои членам посредством набора общественных мер от экономических и социальных бедствий, которые обусловлены прекращением или существенным снижением заработков в результате болезни, родов, производственных несчастных случаев, безработицы, инвалидности, старости и смерти; обеспечение медицинской помощи; обеспечение субсидий семьям с детьми».
Современное понимание основ социального развития исходит из того, что система социальной защиты государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Некоторые исследователи отмечают, что социальная защита населения тесно связана с социальной политикой, выступая ее неотъемлемой составной частью как одно из направлений социальной политики государства и его институтов, обеспечивающее предоставление индивиду возможностей для самоопределения и самоутверждения в жизни и максимально возможных условий материального достатка.
Анализ существующих теоретических подходов к определению сущности категории «социальная защита» позволил нам определить социальную защиту населения как систему, призванную обеспечивать определенный уровень доступа к жизненно необходимым благам и определенный уровень благосостояния гражданам, которые в силу различных обстоятельств (старость, состояние здоровья, потеря кормильца или работы и иные законные основания) не могут быть экономически активными и обеспечивать себя доходами путем участия в достойно оплачиваемом труде. Важной составной частью социальной защиты населения является создание условий для нормальной жизнедеятельности людей, занятия трудовой деятельностью, которые позволяют человеку реализовать право на свободный труд, выбор места работы, профессии, специальности. Это предусматривает обеспечение безопасных условий труда, сохранение здоровья и трудоспособности человека, равное вознаграждение за равный труд.
Понятие системы означает определенную целостность, упорядоченность, комплекс взаимосвязанных элементов. В качестве основополагающих элементов системы социальной защиты выступают: социальное обеспечение, социальное страхование, социальная помощь и социальное обслуживание (рис. 1.).
| Социальная политика |
Рисунок-1- Система социальной защиты
В числе основных объектов (семей и граждан), нуждающихся в услугах по социальной защите, в работе выделены: малообеспеченные семьи с совокупным среднедушевым доходом ниже установленного в регионе уровня: семьи с детьми (в т. ч. одинокие, многодетные, неполные, молодые, семьи престарелых, семьи инвалидов, семьи беженцев, семьи безработных); остронуждающиеся категории граждан (лица, попавшие в экстремальные ситуации, беженцы, чернобыльцы, бомжи и др.); группы трудоспособного населения с низким доходом, основным источником которого является заработная плата.
В работе представлена классификация форм и методов социальной защиты населения, где в качестве классификационного критерия выступает объект (см. таблицу 1).
Таблица 1
Классификация объектов и основных методов предоставления услуг по социальной защите малообеспеченным категориям населения
| Критерий определения объекта соцзащиты | Социальные категории населения, нуждающиеся в социальной защите | Основные методы реализации социальной защиты населения |
| 1 | 2 | 3 |
| Размер среднемесячного дохода одиноко проживающего индивида/члена семьи | Семьи или одиноко проживающие граждане, имеющие среднемесячный доход ниже прожиточного минимума | - доплаты и компенсации (в натуральной или денежной форме) до величины прожиточного минимума - регулирование доходов (целенаправленная политика по обеспечению роста доходов конкретных социальных слоев работников бюджетной сферы, пенсионеров и т. д.) |
| В зависимости от источника средств существования | 1. Нетрудоспособные лица, не достигшие трудоспособного возраста, из них: а) дети-инвалиды б) дети, оставшиеся без попечения родителей в) дети из семей несовершеннолетних родителей, многодетных семей г) молодежь | а)- организация реабилитационных мероприятий; - обеспечение протезно-ортопедической, медицинской и др. помощи; - обеспечение своевременной выплаты пособия по инвалидности в размере не ниже прожиточного минимума для данной социально-демографической группы населения |
| б) - обеспечение местами в специализированных учреждениях (детдомах, домах -интернатах); - организация работы центров помощи детям; - содействие оздоровлению и отдыху; - предоставление бесплатной психолого-педагогической и медицинской помощи и пр. | ||
| в) - организация бесплатного обеспечения в школах и дошкольных учреждениях, бесплатного отдыха; - выплата социальных пособий (социальной стипендии и др.) | ||
| г) - усиление профилактики безнадзорности и правонарушений; - поддержка деловой активности; - совершенствование системы профобучения и переподготовки | ||
| Продолжение таблицы | ||
| 1 | 2 | 3 |
| 2. Лица, вышедшие из трудоспособного возраста: а) одиноко живущие пенсионеры, получающие пенсию в минимальном размере и не имеющие других источников дохода б) пенсионеры, находящиеся на попечении государства | а) - повышение эффективности системы пенсионного обеспечения населения; - улучшение качества адресной социальной помощи; - совершенствование системы индексации и компенсаций; - организация нестационарных форм обслуживания; - расширение бесплатных бытовых услуг; - создание условий для вовлечения в посильную трудовую деятельность (организация надомных работ, кооперативов для лиц пожилого возраста и др.). | |
| б) - создание нормальных условий для проживающих в стационарных учреждениях социальной защиты; - организация психологической и пр. помощи; - организация досуга | ||
| 3. Лица, лишившиеся трудоспособности (инвалиды) | - обеспечение своевременности выплаты пособия по инвалидности на уровне не ниже прожиточного минимума; - поддержка государством предприятий, использующих труд инвалидов; - развитие сети реабилитационных учреждений; - обеспечение протезно-ортопедическими изделиями; - организация посильной трудовой деятельности | |
| Продолжение таблицы | ||
| 1 | 2 | 3 |
| 4. Трудоспособные: а) безработные, желающие трудиться б) Занятые, имеющие доходы ниже прожиточного минимума, установленного в конкретном регионе | а) - сохранение экономически эффективных рабочих мест; - создание новых рабочих мест, позволяющих использовать местные ресурсы; - развитие малого предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности;- организация временной занятости; - поддержка социально обоснованных видов незанятости (учеба, переподготовка, воспитание детей и пр.); - совершенствование системы социальных выплат; | |
| б) - постепенное приближение минимальных социальных гарантий к уровню прожиточного минимума конкретной социально - демографической группы | ||
| Социально-территориальное неблагополучие | Лица, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие аварии на АЭС, ядерных испытаний, граждане, пострадавшие в результате стихийных бедствий; беженцы и вынужденные переселенцы с неблагополучных территорий; жители приграничных районов | - экологические программы; - совершенствование системы медико-реабилитационной помощи; - обеспечение жильем; - своевременные компенсации за неблагоприятные условия для проживания и работы; - разработка специальных программ по обучению, трудоустройству, размещению и др. |
| Потребность во вспомоществовании | Лица без определенного места жительства; лица, подвергшиеся необоснованным политическим репрессиям; лица, вернувшиеся из мест лишения свободы; граждане, пострадавшие в результате террористических актов | - содействие в повышении социального статуса личности; - помощь в трудоустройстве; - разработка программы обеспечения жильем для бездомных; - оказание социальной помощи в различных формах |
| Продолжение таблицы | ||
| 2 | 3 | |
| Участники военных действий | Лица, уволенные в запас; проживающие в военных городках; инвалиды, получившие военную травму; ветераны боевых действий на территории других государств; лица, проходившие службу в зонах чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов | - разработка программы по обеспечению жильем; - помощь в трудоустройстве; - обеспечение протезно-ортопедической помощи; - организация посильной трудовой деятельности; - организация психологической и медицинской помощи |
| Поддержка семьи | Многодетные семьи (3 и более несовершеннолетних детей); неполные семьи с детьми; семьи, имеющие на попечении детей-сирот; семьи безработных; семьи одиноко проживающих престарелых | - обеспечение своевременности выплат ежемесячных пособий на детей и увеличение их размеров до величины прожиточного минимума - политика содействия занятости безработных, желающих трудоустроиться; - организация надомных бытовых услуг; - совершенствование системы пособий и компенсационных выплат, обеспечение их адресности и своевременности; - создание гериатрических служб при лечебно - профилактических учреждениях и др. |
Рассмотрев различные научные подходы к определению содержания понятия «малообеспеченность», можно прийти к выводу о том, что в каждом из них присутствует один определяющий признак: состояние уровня жизни, когда доходы не превышают определенного (официально установленного обществом) уровня средств существования. Данный определяющий признак бедности и называют малообеспеченностью, т.к. это конкретизированная для определенных условий характеристика бедности. В нормативных, правовых документах Российской Федерации понятия «бедность» и «малообеспеченность» также употребляются как однопорядковые.
Изучение и анализ сложившихся в российской и западной социологической мысли подходов к характеристике феномена бедности позволяют нам сформулировать собственное определение понятия «малообеспеченность». Под малообеспеченностью мы понимаем такое состояние, при котором возникает несоответствие между достигнутым средним уровнем удовлетворения потребностей и возможностями их удовлетворения у отдельных социальных групп, слоев населения; она характеризуется неразвитостью потребностей, необходимостью удовлетворять материальные потребности и нужды в ущерб духовным и социальным, нарушением (разрывом) социальных связей. Это приводит к низкой материальной обеспеченности определенных групп людей; изменению их системы ценностей; формированию особого социального мира, своей культуры (субкультуры) и жизненного стиля, не согласующегося с общепринятыми, утвержденными в обществе, что является угрозой нормальному функционированию последнего.
Дискуссия о методах оценки малообеспеченности и показателях ее измерения уже не одно десятилетие идет во всем мире, а в последние годы развернулась и в России. В мировой практике используются концепции абсолютной и относительной бедности, а также субъективных оценок. В соответствии с ними применяются три модели бедности, описывающие ее как состояние нужды, экономической зависимости или неравенства. Все они имеют достоинства и недостатки, и каждое государство принимает в качестве официальной ту, которая наиболее соответствует его возможностям, уровню развития и социально-политической ситуации.
В основе официально принятого в России метода измерения малообеспеченности лежит концепция абсолютной бедности, когда определяются минимальные потребности (нужды) и круг товаров и услуг, удовлетворяющих эти потребности (состав так называемой минимальной потребительской корзины). Стоимостная оценка набора товаров и услуг, удовлетворяющих минимальные для данного уровня общественного развития потребности, обеспечивающих поддержание здоровья и сохранение работоспособности, получила название бюджета прожиточного минимума, или бюджета минимальных потребностей.
В диссертационной работе приведена система показателей, которая позволяет более наглядно отразить динамику изменений, происходящих в зоне бедности, как в целом по стране, так и в регионах. Такая оценка, с нашей точки зрения, весьма эффективна при сравнительных исследованиях во времени. Применимо к региональным условиям та или иная степень отклонения от величины прожиточного минимума позволит получить не только количественное, но и качественное представление о неравномерности в распределении дохода, а также общее представление об эффективности воздействия региональной социальной политики по сокращению дифференциации в уровне благосостояния населения.
В процессе разработки и использовании механизмов регулирования социальной защиты малообеспеченных особое внимание должно уделяться диагностике состояния социальных процессов, их системному анализу. В связи с этим в работе проанализированы в динамике показатели, характеризующие уровень малообеспеченности населения в Российской Федерации. При этом использовались различные методы измерения малообеспеченности. Выбор любого из методов определяется проводимой социальной политикой и возможностями государства.
Сложившаяся система социальной поддержки населения, и в первую очередь денежных пособий для бедных семей с детьми, не выполняет функции гармонизации распределения полномочий по обеспечению уровня и качества жизни между семьями, государством и рынками. Семьи с детьми в России продолжают оставаться группой населения с самыми высокими рисками и глубиной бедности, и в результате 6 % детей в возрасте до 18 лет не получают питание, гарантирующее полноценное развитие. Самые бедные дети (около 500 тыс.) не посещают детские дошкольные учреждения, а в школе отсутствуют программы по их социализации. Более 1,5 млн детей не получают полагающиеся им алименты, а 450 тыс. из них имеют доходы существенно ниже прожиточного минимума, проживают только с одним из родителей и не включены в сеть межсемейной поддержки. Выплачиваемое пособие для детей из бедных семей покрывает только 25 % дефицита доходов.
В целом, за годы реформ динамика такого показателя, как численность бедного населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума (абсолютный подход), претерпела существенные изменения. Так, если в 1995 г. величина этого показателя по данным официальной статистики составляла 24,8 % от общей численности населения, то в 2000 году произошел рост данного значения до 28,9 %, чему способствовал кризис 1998 г, а с 2000 по 2009 гг. уровень малообеспеченности снизился с 28,9 % до 13,2 %.
Во многом такая положительная динамика связана с использованием в отечественной практике деятельности социальных учреждений традиционных и инновационных форм и методов предоставления услуг в системе социальной защиты малообеспеченного населения.
Существующие программы социальной защиты малообеспеченных направлены на поддержание нуждающихся категорий населения, в основном путем адресных выплат в виде пособий. Эта важная компонента социальной политики, но не достаточная с точки зрения помощи малоимущим в поиске выхода из трудной жизненной ситуации, в активизации их адаптивных способностей. Это говорит о необходимости более активного поиска инновационных форм и методов предоставления услуг социальной защиты малообеспеченному населению, повышения эффективности региональных программ адресной социальной помощи населению путем перехода на качественно иные принципы ее предоставления, предполагающие активное участие семьи или одиноко проживающих граждан в решении своих проблем.
Самым распространенным видом в настоящее время являются единовременные выплаты малоимущим семьям или одиноко проживающим гражданам, которые установлены в 77 субъектах Российской Федерации, при этом в 10-ти регионах они являются единственным видом оказываемой помощи, что свидетельствует о существенном ограничении доступа малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан к мерам социальной поддержки. Натуральная помощь оказывается в 59 регионах, ежемесячные социальные пособия установлены только в 46-ти регионах, а социальные услуги (льготы по оплате товаров, работ и услуг в виде полного или частичного освобождения от их оплаты) – в 23-х регионах.
В последние годы в системе социальной защиты отдельных регионов получила развитие новая форма социальной работы с малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами, которая предусматривает оказание адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта (социального договора) в целях содействия активизации адаптивных способностей взрослых членов малоимущей семьи для самостоятельного повышении семейного дохода и выхода из трудной жизненной ситуации.
Эта модель социальной работы включает разработку программы индивидуальной социальной адаптации плана действий обеих сторон договора социальной адаптации, разработанного в результате собеседования и анализа причин сложившейся трудной жизненной ситуации и выявленных потенциальных возможностей получателя помощи. В ходе реализации программы социальной адаптации осуществляется социальное сопровождение контракта со стороны специалиста социальной защиты для помощи и контроля ситуации.
Данная технология является рыночно - ориентированной и направлена на преодоление социального иждивенчества, так как дает возможность малоимущим гражданам с помощью «стартового капитала» или профессионального потенциала самостоятельно изменить своё материальное положение.
Введение системы социального контракта на всей территории России требует принятия на федеральном уровне специального законодательства, задающего рамки использования этой новой технологии оказания социальной помощи. Речь идет о базовых условиях и процедурах, а также об организационно-структурных изменениях в работе социальных служб.
Направлением реформирования системы социального обслуживания является внедрение новых форм и методов, связанных с бюджетным и внебюджетным финансированием, переходом на бюджетирование, ориентированное на результат, повышением качества и доступности предоставляемых социальных услуг.
К первой группе методов относятся потребительские субсидии (могут реализовываться в форме денежной выплаты или социального ваучера, как безличного, так и персонифицированного, который клиент может обменять на необходимую социальную услугу у поставщика). Эффективность потребительских субсидий особенно высока при реформировании региональных и местных систем натуральных льгот.
Ко второй группе относят инновационные методы социального обслуживания, в основе которых лежат технологии конкурсного заказа и бесконкурсного заказа (задания) на социальное обслуживание населения.
Данные технологии, являясь формой прямого финансирования поставщика социальных услуг, могут и должны применяться в тех случаях, где по тем или иным причинам невозможно или нецелесообразно использование потребительских субсидий. В частности, здесь может идти речь об услугах, для самостоятельного выбора поставщика которых сам потребитель недостаточно компетентен (например, реабилитация инвалидов) или не готов (например, реабилитация психически больных), об услугах экстренного или спонтанного характера (например, оказание помощи вынужденным переселенцам и беженцам), об услугах, на местном рынке предоставления которых наблюдается нулевая или очень ограниченная конкуренция.
Данный метод предоставления социальных услуг малообеспеченным создает возможность демонополизации рынка социальных услуг - заказ на выполнение технического задания может быть размещен на конкурсной основе и выдан наилучшему поставщику услуг, включая общественные некоммерческие организации или частных подрядчиков, что повышает качество услуг и оптимизирует бюджетные затраты. Кроме того, формирование заказа позволяет покупателю проводить полноценный мониторинг поставки услуг, а также последующую оценку их результативности и экономической эффективности.
В управлении развитием социального обслуживания малообеспеченного населения муниципалитета или региона интересными являются и такие инновационные формы работы, как технологии измерения результативности предоставления социальной помощи и социальных услуг. Целью разработки и применения этих технологий является переориентация существующей системы мониторинга в бюджетной сфере с процесса на результат, то есть положительные изменения у получателей помощи и услуг. При этом важно, чтобы данные мониторинга результативности не оставались лишь в отчетах, а активно использовались при принятии управленческих решений и, следовательно, повышали качество этих решений. Также следует отметить, что внедрение технологии требует не только введения новых методов сбора информации (например, опроса представителей клиентских групп), но и изменения существующей системы сбора, учета и хранения административных данных, поскольку эта система, как правило, не ориентирована на использование данных опросов для определения результативности бюджетной деятельности, а учитывает исключительно показатели процесса предоставления социальной помощи и услуг.
Переход на управление и бюджетирование по результату, заявленный как одно из основных направлений реформы системы государственного и муниципального управления, требует не только создания новых социальных программ, ориентированных на достижение результата, но и включения учета административных затрат в общую систему управления такими программами. В этих условиях важным представляется широкое применение такого метода, как расчет административных затрат реализации социальных программ.
Все проанализированные формы и методы могут стать для органов социальной защиты населения новой основой их арсенала управленческих инструментов. Обновление этого арсенала является залогом практической эффективности осуществляемых и планируемых реформ в сфере социальной помощи и обслуживания населения. Ценность этих технологий заключается и в том, что все они, несмотря на свою инновационность, не являются технологиями «завтрашнего дня». Имеющийся опыт их внедрения свидетельствует о том, что они могут реально использоваться в практике работы органов социальной защиты населения в российских регионах и муниципалитетах.
Таким образом, социальная защита малообеспеченных слоев населения в сложившихся социально-экономических условиях становится одной из приоритетных задач органов не только федерального, но и регионального и муниципального управления. Особенно остро социальные проблемы обозначили себя в депрессивных регионах, в том числе в Республике Дагестан. В связи с этим особенности функционирования современной системы социальной защиты малообеспеченных слоев населения в Российской Федерации были рассмотрены на примере Республики Дагестан.
Органы социальной защиты населения Дагестана за годы своего существования прошли сложный путь становления, реорганизаций и обновлений. Трудом и усилиями нескольких поколений социальных работников в республике создана широкая сеть социальных учреждений, накоплен значительный кадровый потенциал отрасли, благодаря которому оказывается комплекс разнообразных социальных услуг населению. В новых условиях хозяйствования приоритетной заботой государства становятся адресная социальная поддержка и защита нуждающегося населения, предоставление законодательно закрепленных социальных и экономических прав и гарантий граждан. Эти вопросы отнесены к компетенции Министерства труда и социального развития Республики Дагестан, которое является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим единую государственную политику в области труда, занятости, социальной защиты населения и координирующим деятельность по этим направлениям иных республиканских органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, установленных федеральными и республиканскими законами. В настоящее время Министерство труда и социального развития Республики Дагестан руководит деятельностью более 750 учреждений социальной защиты населения, функционирующих во всех городах и районах республики.
Система социальной защиты малообеспеченных слоев населения Республики Дагестан обеспечивает следующие направления деятельности Министерства труда и социального развития Республики Дагестан, городских и районных администраций и служб социальной защиты:
- социальная помощь малообеспеченным гражданам (общее число лиц, отнесенных к данной категории, составило в 2009 году 249,2 тыс. чел. или 9,2 % от общей численности населения);
- предоставление жилищных субсидий (151,8 тыс. семьям, что составляет 25,9 % общего числа семей, проживающих в республике на конец 2009 года);
- материальная поддержка малоимущих, многодетных семей (в республике проживает 82,7 тыс. многодетных семей, где воспитываются 268,8 тыс. несовершеннолетних детей), детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- развитие государственных стационарных и нестационарных учреждений социальной защиты населения (38 стационарных учреждений и 100 полустационарных и нестационарных учреждений, подведомственных Министерству труда и социального развития Республики Дагестан, Министерству образования и науки Республики Дагестан, Министерству здравоохранения Республики Дагестан).
В настоящее время в Народном Собрании Республики Дагестан рассматривается законопроект «О государственной социальной помощи в РД», в котором с учетом особенностей социально-экономического положения республики определяются категории получателей, виды, объем, условия и порядок предоставления государственной социальной помощи в Республике Дагестан.
Проведенный в диссертационной работе анализ позволяет отметить, что республиканские органы социального обеспечения населения сегодня – это действующая государственная структура, занимающаяся широким кругом вопросов социальной поддержки граждан нашей республики. Тем не менее, оставляют желать лучшего и объемы услуг, и их спектр, а также своевременность их предоставления.
В качестве стратегических задач системы социальной защиты населения в Республике Дагестан выступают:
- создание эффективной и сбалансированной системы социальной защиты населения Республики Дагестан, включающей в себя региональный и местный уровни и общественный сектор;
- формирование оптимальной сети учреждений социального обслуживания населения и укрепление их материально-технической базы;
- адаптация системы социальных выплат и льгот к развивающимся рыночным отношениям;
- включение в сферу оказания социальной поддержки семьи домохозяйства как минимального хозяйствующего субъекта, способного брать на себя ответственность за свое экономическое и социальное благополучие;
- повышение информированности и поощрение гражданской активности граждан по вопросам социальной защиты, изменение потребительского отношения к получаемой помощи и льготам;
- повышение эффективности финансового механизма социальной сферы, привлечение альтернативных источников финансирования различных видов социальной помощи, организация контроля за целевым использованием финансовых средств.
Функции государства по социальной защите малообеспеченных слоев населения являются прерогативой законодательных и исполнительных органов федерального уровня, а также региональных и местных властей. На последних лежит непосредственная ответственность за обеспечение деятельности и финансирование объектов социальной защиты, предоставление социальных льгот, услуг и помощи населению. Практика показывает, что закрепленные за государственными органами функции выполняются с низкой степенью эффективности, не реализуется значительная часть государственных социальных программ. На наш взгляд, сложившийся на сегодняшний день характер взаимоотношений федерального центра и регионов в области становления адресного характера социальной защиты нельзя признать оптимальным. Назрела необходимость расширения вмешательства федерального центра и его помощи регионам по ряду вопросов социальной защиты, по которым сегодня взаимодействие между ними носит рамочный характер.
В диссертационном исследовании определены возможные конкретные направления активизации усилий федерального центра, о необходимости которых говорят специалисты в области социальной защиты малообеспеченных.
- Разработка и усовершенствование законодательных актов, позволяющих обеспечить региональным органам социальной защиты беспрепятственное получение информации из различных официальных источников для создания персонифицированных баз данных фактических и потенциальных участников программ адресной помощи.
2. Переход от обобщения и распространения опыта передовых регионов, носящих рекомендательный характер, к созданию законопроектов и нормативных документов, имеющих обязательный характер для регионов. На наш взгляд, первоочередными объектами внимания могут стать методы оценки нуждаемости (в особенности методы косвенной оценки имущественной обеспеченности и незадекларированных доходов), внедрение практики пособий по малообеспеченности, создание унифицированных форм представления и хранения информации о клиентах социальной защиты (например, социальных карт, которые уже созданы в ряде регионов). В Республике Дагестан, например, органы социальной защиты затрачивают большое количество времени на точный учет малообеспеченных, особенно семей с детьми. Однако в проведении этой работы отсутствует планомерность, а зачастую и организованность. При этом необходимо предусмотреть в создаваемых нормативных документах вариативность, предусматривающую возможность внедрения в регионах методов, учитывающих их специфику.
3. Участие в финансировании программ выплаты пособий по малообеспеченности при определенных условиях (например, обеспечении региональным уровнем управления социальной защитой полной и достоверной информации о нуждающихся, обосновании необходимых объемов финансирования и др.).
Необходимыми условиями реализации названных направлений являются активизация действий федерального центра в сфере социальной защиты и обеспечение регионов кадровым потенциалом соответствующего уровня компетентности.
Сложные социально-экономические условия не позволяют в полном объеме обеспечить потребности в социальных услугах. Да и сами нормативы нуждаемости в услугах тоже остаются неотработанными, до сих пор нет государственных стандартов. Перечень услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания, фактически ограничивается 2-4 видами, в то время как престарелые, по оценкам экспертов, нуждаются в более чем в 30 видах.
Важнейшие требования, характеризующие новые методологические подходы к разработке государственного стандарта, определяют состав, качество оказываемых услуг, выбор объекта оценки стоимости услуги. В связи с этим необходимы:
• оценка функционирования системы социального обслуживания на основе критериев, выраженных в конкретных количественных и качественных показателях, характеризующих отдельную услугу, достижение которых поддается измерению и оценке;
• регламентация процесса предоставления социальных услуг, определение в качестве предмета стандартизации вида и содержания, алгоритма и условий их предоставления на основе документального оформления порядка предоставления услуги с учетом видов трудной жизненной ситуации клиента;
• выделение в практической деятельности учреждений по оказанию социальных услуг населению двух уровней государственного стандарта (гарантированный базовый и повышенный), определяемых типом трудной жизненной ситуации клиента, его потребностями и возможностями, перечнем, объемом, видами, сроками предоставления социальных услуг;
• обязательное выполнение специалистами, оказывающими социальные услуги, всех требований гарантированного базового уровня государственного стандарта, определяющих содержание и поэлементный состав услуги в расчете на одну единицу услуги;
• унификация процесса оказания услуги на основе обязательного документального сопровождения оказания социальных услуг за счет единства требований к количеству, видам и формам документов, а также инструкциям по их заполнению;
• использование интегративного подхода при оказании социальных услуг, гибкость и периодическое обновление стандартов качества социального обслуживания, гарантия качества социального обслуживания, соблюдение баланса интересов государства, региона, учреждения и клиента в сфере оказания социальных услуг; технологичность государственного стандарта, возможность его инструментальной проверки;
• осуществление внешнего (со стороны государственных органов управления) и внутреннего (со стороны администрации учреждения социального обслуживания) контроля за деятельностью специалистов по оказанию клиентам социальных услуг и обеспечению их качества в соответствии с государственным стандартом.
В качестве целей реформирования системы социальных услуг в работе указываются расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидиарными социальными услугами.
Для этого необходимо:
• развитие программно-целевых и конкурсных механизмов финансирования деятельности по предоставлению населению социальных услуг с целью обеспечения эффективного доступа граждан к их получению;
• создание условий для привлечения к оказанию социальных услуг как государственных, так и негосударственных организаций;
• дальнейшее развитие сети нестационарных учреждений по социальному обслуживанию;
• комплексная информатизация социальной сферы, позволяющая создать единую систему сбора, хранения и предоставления информации, характеризующей состояние социальной сферы в регионе.
Особое значение приобретает совершенствование механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов при оказании услуг социальной защиты. На наш взгляд, следует более эффективно использовать возможности, способствующие появлению инновационных форм оказания социальных услуг без больших дополнительных финансовых вложений.
В целях совершенствования форм предоставления услуг по социальной защите малообеспеченных слоев населения в диссертационной работе предлагается комплекс мер:
- внедрение механизма повышения качества и эффективности социальных услуг посредством стимулирования ориентации на результат, а не на процесс, что позволит повысить результативность социального обслуживания;
- усиление централизации функций назначения и выплат социальной помощи (принцип «одного окна»), которая обеспечит снижение административных расходов в сфере социальной защиты населения, сокращение затрат времени населения, снижение функциональной нагрузки на специалистов органов социальной защиты и, как следствие, повышение качества социального обслуживания;
- введение денежных компенсаций для малообеспеченных групп населения взамен всеобщего бесплатного предоставления социальных услуг, что позволит выполнить основную задачу социальной защиты, сохранив доступ населения к социальному обслуживанию при одновременном повышении его качества;
- унификация отдельных правил и положений, регулирующих предоставление разных видов социальной помощи, основанной на оценке уровня доходов, которая будет способствовать снижению административных затрат и упростит доступ населения к социальной помощи при сохранении ее функциональных целей;
- планирование расходов на социальную поддержку населения с учетом масштабов и структуры бедности, оцененных на основе данных независимых обследований населения, позволит осуществлять реалистичное, основанное на оценке уровня и структуры бедности прогнозирование расходов, необходимых для социальной защиты малообеспеченных слоев населения.
В диссертационной работе обоснована необходимость создания благоприятных институциональных условий некоммерческим организациям, осуществляющим социальную защиту малообеспеченных слоев населения. Негосударственные формы социальной защиты действуют там, где государство по каким-либо причинам бездействует либо действует недостаточно, они сдерживают государственный монополизм в социальной сфере, способствуют дебюрократизации распределения социальных благ, компенсируют консерватизм, формализм, инертность органов власти и т.д. Очевидно, что негосударственные формы социальной защиты призваны разрешать существующие в любом обществе противоречия между интересами государства и граждан, в какой-то мере компенсировать недостатки социальной политики, государственного управления, сократить дефицит бюджетов, препятствовать стремлению наращивать государственные расходы в ущерб социальным потребностям общества.
Путем классификации негосударственных форм и методов социальной защиты малообеспеченных слоев населения по субъектам поддержки в работе выделяются следующие виды негосударственных форм социальной защиты: частная благотворительность, корпоративная социальная помощь, институциональная благотворительность, конфессиональное милосердие, добровольческая помощь, международная (гуманитарная) помощь.
Как показывает анализ, сектор благотворительности подвержен в силу объективных и субъективных причин постоянным трансформациям - одни организации рождаются, другие прекращают свою деятельность. Среди причин, влияющих на этот процесс: отсутствие целенаправленной политики государства по поддержке благотворительного сектора, отсутствие стабильных финансовых источников, большая зависимость от лидеров, их активности.
В диссертационной работе на основе анализа состояния современного российского благотворительного сектора, его проблем делается вывод о том, что с учетом положительного исторического опыта государственного патронирования благотворительности, результатов организованной благотворительной деятельности необходимо эффективное государственное регулирование в этой области. В работе предлагается комплекс мер и инструментов регулирования, обеспечивающих рост негосударственных институтов социальной защиты, повышение эффективности их деятельности, а также создание положительной репутации благотворительности в российском обществе. Среди предложенных мер основными являются:
- Совершенствование нормативно-правовой базы благотворительной деятельности.
- Интеграция негосударственного благотворительного сектора в систему социальной защиты общества.
- Формирование благотворительного сектора как равноправного субъекта этой системы.
- Социальное планирование благотворительной деятельности.
- Формирование и совершенствование инфраструктуры благотворительности.
- Обеспечение государственных стандартов деятельности неправительственных организаций по оказанию социальной помощи. Контроль.
- Формирование благоприятной морально-психологической среды функционирования, положительной репутации благотворительных организаций.
- Изменение налогового законодательства с целью предоставления льгот субъектам и объектам благотворительной деятельности.
- Обеспечение консолидации неправительственных организаций в целях повышения эффективности деятельности благотворительного сектора.
- Интеграция некоммерческого сектора в мировую систему благотворительности.
- Совершенствование деятельности неправительственных благотворительных организаций.
Негосударственные виды социальной защиты, основывающиеся на внебюджетных финансовых источниках, оказывают большое влияние на формирование подходов социальной помощи, существенно расширяют категории получателей, спектр услуг и форм поддержки, способствуют увеличению ее размеров, оперативности в организации помощи индивиду, что в значительной мере может влиять на общую картину состояния социальной защиты населения в целом. Совместная деятельность благотворительных организаций позволяет с государственным и муниципальным органам найти наиболее действенные пути решения многих насущных локальных проблем малообеспеченных граждан.
Основные положения и результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных ВАК:
1. Гаматаева С.Х. Совершенствование форм предоставления услуг социальной защиты населения в регионе // Региональные проблемы преобразования экономики. – 2008. – № 4. – С.180-185. (0,53 п.л.).
II. Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:
- Гаматаева С.Х. Социальная стратификация современного дагестанского общества // Подготовка специалистов для работы в социальной сфере: проблемы, опыт, решение: материалы Международной научно-практической конференции, 14-16 октября 2003 г. – Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2004. – С.139–142. (0,25 п.л.);
- Гаматаева С.Х. Бедность населения в России: особенности проявления и причины возникновения // Вестник молодых ученых Дагестана. – 2007. – № 3. – С. 43-47. (0,26 п.л.);
- Гаматаева С.Х. К вопросу о сущности системы социальной защиты населения // Вопросы структуризации экономики.- 2007. – №3. –С. 38-42. (0,25 п.л.);
- Гаматаева С.Х. Целевые ориентиры социальной политики в современной России // Вопросы структуризации экономики: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-трудовых отношений», 27 февр. 2008 г. – Махачкала, 2008.С.198- 201.(0,1 п.л.);
- Гаматаева С.Х. К вопросу формирования услуг социальной защиты малообеспеченных слоев населения в регионе // Вопросы структуризации экономики: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы социально-трудовых отношений». - 2009 -№2. – С. 284-288. (0,2 п.л.);
- Гаматаева С.Х. Адресность как основной организационный принцип социальной защиты малообеспеченного населения // Семья как элемент социальной сферы: сборник научных статей II всероссийской научно – практической конференции, 26-27 мая 2009 г. – Кизляр, 2009. С. 28- 33. (0,33 п.л.).
- Гаматаева С.Х. Современные тенденции развития социальной сферы в России и их влияние на качество жизни населения // Проблемы теории и практики совершенствования экономических отношений хозяйствующих субъектов: сборник научных трудов – Махачкала: ДГТУ, 2010. – Вып.3. – С.79 – 83. (0,28 п.л.);
- Гаматаева С.Х. Сущность, виды и механизм предоставления государственной социальной помощи в Российской Федерации// Социально-экономическое развитие России: проблемы и перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 19-20 ноября 2010 г. - Махачкала: ДГТУ, 2010. С. 347 – 350. (0,3 п.л.).
