| МИНИСТЕРСТВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
| по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ |
| ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) |
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
(Методическое пособие)
Москва 2008
| СОДЕРЖАНИЕ | Стр. | |
| ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………… | 5 | |
| ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ……. | 7 | |
| ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ ………………………… | 8 | |
| ЧАСТЬ I. ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ТУРИЗМЕ ………………………………………………………………… | 10 | |
| Факторы, вызывающие чрезвычайные ситуации и снижение уровня безопасности в туризме ………………………………………………….. | 10 | |
| Международный опыт обеспечения безопасности в туризме ………… | 12 | |
| ЧАСТЬ II. АНАЛИЗ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ВЕДЕНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ……………………………………….. | 16 | |
| Анализ зарубежного законодательства в области обеспечения безопасности туристской деятельности ……………………………….. | 16 | |
| Анализ нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности организации и ведения туристической деятельности в Российской Федерации ………………………………………………… | 20 | |
| Нормативные правовые акты федерального уровня в области туризма…………………………………………………………………… | 21 | |
| Предложения по содержанию нормативных документов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обеспечивающих безопасность туристской деятельности……………. | 26 | |
| Муниципальные правовые документы органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности туристской деятельности …………………………………………………………….. | 31 | |
| Типовые нормативные документы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности туристской деятельности……………………………………………….. | 32 | |
| ЧАСТЬ III. ТРЕБОВАНИЯ К БЕЗОПАСНОМУ ВЕДЕНИЮ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ …………………………………….. | 35 | |
| Организационные требования ………………………………………….. | 35 | |
| Требования к технической оснащенности……………………………… | 36 | |
| Требования к состоянию здоровья и уровню подготовленности участников………………………………………………………………… | 37 | |
| Требования к страхованию жизни и средств передвижения …………. | 38 | |
| Требования по спасению туристов и туристских групп ……………… | 40 | |
| Обеспечение реабилитационных мероприятий ………………………. | 41 | |
| Требования по обеспечению профилактических мероприятий……….. | 41 | |
| ЧАСТЬ IV. ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ АВАРИЙ И ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ В ТУРИЗМЕ ……………………………………………. | 42 | |
| Основные задачи различных взаимодействующих структур по профилактике и предупреждению аварий и несчастных случаев в туризме ………………………………………………………………….. | 42 | |
| Основы организации управления и взаимодействия при ликвидации последствий аварий и чрезвычайных ситуаций……………………….. | 44 | |
| Силы и средства ликвидации последствий аварий и чрезвычайных ситуаций………………………………………………………………… | 48 | |
| ЧАСТЬ V. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТ ПО СОЗДАНИЮ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ТУРИЗМЕ ДЛЯ ОДНОГО ИЗ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ …………………………….. | 50 | |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………. | 54 | |
| ЛИТЕРАТУРА…………………………………………………………… | 55 | |
| Приложение 1. Типовая форма закона о туризме субъекта РФ……… | 57 | |
| Приложение 2. Типовая форма постановления Правительства субъекта РФ о мерах по обеспечению безопасности туристов ……….. | 64 | |
| Приложение 3. Типовая форма постановления Правительства субъекта РФ об организации взаимодействия агентства по туризму и субъекта РФ по оказанию необходимой помощи туристам, терпящим бедствие ………………………………………………………………….. | 67 | |
| Приложение 4. Типовая форма соглашения по правилам безопасности……………………………………………………………… | 69 | |
| Приложение 5. Типовая форма соглашения о сотрудничестве……….. | 74 | |
| Приложение 6. Положение по организации взаимодействия органа исполнительной власти субъекта РФ уполномоченного по организации и ведению вопросов туризма ……………………………. | 77 | |
| Приложение 7.Памятка по безопасности туриста на территории республики Хакасия……………………………………………………… | 83 | |
| Приложение 8. Пресс –релиз о поиске заблудившихся в лесу ……….. | 84 |
ВВЕДЕНИЕ
Туризм является одной из крупнейших и динамично развивающихся отраслей экономики. На сферу туризма приходится около 6% мирового валового продукта, 7% мировых инвестиций, каждое 16 рабочее место, 11% мировых потребительских расходов, 7,9% экспорта товаров и услуг. По данным Word Tourism Organization Россия до конца 2020 года войдет в число двадцати крупнейших стран по въезду туристов.
Широкое развитие в последнее время въездного и выездного туризма во всем мире требует четкой организации и взаимосвязи объектов туристской индустрии, включающих гостиницы, транспорт, места общественного питания и развлечения (оздоровительного, спортивного, познавательного и другого назначения), с организациями, осуществляющими туроператорскую и турагентскую деятельность, и с организациями, предоставляющими различные услуги (экскурсионные, туристские, гидов-переводчиков и другие виды услуг, оказываемые в зависимости от целей путешествия). При реализации услуг должна обеспечиваться безопасность жизни, здоровья туристов и экскурсантов, сохранность их имущества. Должны быть разработаны методы контроля за выполнением требований безопасности при ознакомлении с природными, историческими, социально-культурными или иными объектами, способными удовлетворить духовные и физические потребности туристов. Одним из требований безопасности является сохранение экологического равновесия в окружающей среде.
Наше государство обладает уникальными туристскими ресурсами, что вызывает все увеличивающийся интерес как россиян, так и граждан иностранных государств к путешествиям по России. Туризм становится одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации.
Однако организации, занимающиеся туристской деятельностью, не всегда уделяют должное внимание безопасности туристов. Не всегда соблюдаются федеральные законы от 21.12.94 № 68 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 24.11.96 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 24.03.97 № 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 24.01.98 № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов», что ведет к росту несчастных случаев, в т.ч. связанных с гибелью людей. Такая ситуация вызывает серьезную озабоченность.
Не ограничивая права граждан на отдых, свободу перемещения и иные права при совершении путешествий, необходимо найти пути изменения сложившейся ситуации в области обеспечения безопасности туристской деятельности.
Проблема безопасности туристской деятельности (БТД) является комплексной и многоплановой. В ней тесно переплетены вопросы нормативного регулирования, страхования, обеспечения средствами связи, взаимодействия с туроператорами и турагентами, привлечения поисково-спасательных служб (ПСС) МЧС России к подготовке и обучению персонала, ведения статистики несчастных случаев в туризме и их анализ, защиты личности и собственности в сфере туристской деятельности, в том числе за счет современных страховых механизмов, и другие.
Во многих субъектах РФ туристским организациям предоставляется перечень поисково-спасательных служб с указанием места дислокации, номера телефонов и порядка выхода на связь с ними. В отдельных территориальных органах МЧС России по субъекту РФ, например, в Смоленской области на базе учебно-методического центра по ГО и ЧС организована работа по повышению квалификации гидов, инструкторов (сопровождающих) по обеспечению безопасности.
Разработаны и подписаны положения о взаимодействии поисково-спасательных формирований Главных управлений МЧС России, по субъектам РФ региональных органов управления туризмом и других структур по предупреждению несчастных случаев и оказанию помощи туристам, терпящим бедствие. Проводятся проверки стоянок туристов, в том числе и с привлечением инспекторов Государственной инспекции по маломерным судам (ГИМС) для предотвращения несчастных случаев на водных объектах среди туристов. Однако остается еще много нерешенных вопросов и проблем.
Настоящее методическое пособие призвано способствовать формированию единого подхода к решению проблем БТД, на уровне органов исполнительной власти субъектов (субъекта) РФ и органов местного самоуправления.
ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ И УСЛОВНЫХ ОБОЗНАЧЕНИЙ
| АСР | – аварийно-спасательные работы |
| АСС | – аварийно-спасательная служба |
| АСФ | – аварийно-спасательное формирование |
| БТД | – безопасность туристской деятельности |
| ВВП | – валовой внутренний продукт |
| ВОЗ | – Всемирная организация здравоохранения |
| ВТО | – Всемирная туристская организация |
| ГИМС | – государственная инспекция по маломерным судам |
| ГО ЧС | – гражданская оборона и чрезвычайные ситуации |
| МКК | – маршрутно-квалификационная комиссия |
| ОКСИОН | – Общероссийская комплексная система информации и оповещения населения в местах их массового пребывания |
| ПДУ | – предельно допустимый уровень |
| ПДЭН | – предельно допустимые экологические нагрузки |
| ПОО | – потенциально опасный объект |
| ПСР | – поисково-спасательные работы |
| ПСС | – поисково-спасательная служба |
| ПСФ | – поисково-спасательные формирования |
| ПУР | – пренебрежимый уровень риска |
| РЦ | – региональный центр |
| СМИ | – средства массовой информации |
| СОППЖ | – среднеожидаемая продолжительность предстоящей жизни |
| СЭС | – социально-экономические системы |
| ТО | – туристская организация |
| ФАТ | – Федеральное агентство по туризму |
| ФАФСМТ | – Федеральное агентство по физкультуре, спорту молодежной политике и туризму |
| ФСТ | –Федерация спортивного туризма |
| ЧС | – чрезвычайная ситуация |
| ЭВО | – экстремальный вид отдыха |
ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ОПРЕДЕЛЕНИЯ
В Федеральном законе от 24.11.96 № 132 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» используются следующие основные понятия:
туризм - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – граждане) из постоянного места жительства в познавательных, лечебных, оздоровительных, спортивных, религиозных, профессионально – деловых и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания;
туристская деятельность – туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий;
туризм внутренний – путешествия в пределах Российской Федерации лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации;
туризм выездной – путешествия лиц, постоянно проживающих в Российской Федерации, в другую страну;
туризм въездной – путешествия в пределах Российской Федерации лиц, не проживающих постоянно в Российской Федерации;
туризм международный – туризм выездной или въездной;
туризм социальный – туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных и государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей;
туризм самодеятельный – туризм, организуемый туристами самостоятельно;
турист – лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания, на период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания;
туристские ресурсы – природные, исторические, социально-культурные объекты, включающие объекты туристского показа, а также иные объекты, способные удовлетворить духовные и иные потребности туристов, содействовать поддержанию их жизнедеятельности, восстановлению и развитию их физических сил;
туристская индустрия – совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а также организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов – переводчиков;
туристский продукт - комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта;
туроператорская деятельность – деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее – туроператор);
турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - турагент);
заказчик туристского продукта - турист или иное лицо, заказывающее туристский продукт от имени туриста, в том числе законный представитель несовершеннолетнего туриста;
формирование туристского продукта - деятельность туроператора по заключению и исполнению договоров с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт (гостиницы, перевозчики, экскурсоводы (гиды) и другие);
продвижение туристского продукта - комплекс мер, направленных на реализацию туристского продукта (реклама, участие в специализированных выставках, ярмарках, организация туристских информационных центров, издание каталогов, буклетов и другое);
реализация туристского продукта - деятельность туроператора или турагента по заключению договора о реализации туристского продукта с туристом или иным заказчиком туристского продукта, а также деятельность туроператора и (или) третьих лиц по оказанию туристу услуг в соответствии с данным договором;
экскурсант - лицо, посещающее страну (место) временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки в стране (месте) временного пребывания и использующее услуги экскурсовода (гида), гида-переводчика;
экскурсовод (гид) - профессионально подготовленное лицо, осуществляющее деятельность по ознакомлению экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;
гид-переводчик - профессионально подготовленное лицо, свободно владеющее иностранным языком, знание которого необходимо для ознакомления экскурсантов (туристов) с объектами показа в стране (месте) временного пребывания;
инструктор-проводник - профессионально подготовленное лицо, сопровождающее туристов и обеспечивающее их безопасность при прохождении туристских маршрутов.
ЧАСТЬ I. ПРОБЛЕМА
ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В ТУРИЗМЕ
По данным Всемирной туристской организации туристическая индустрия формирует 11 процентов мирового ВВП, хотя ее доля в мировых основных фондах не превышает 7 процентов. Она вовлекает в оборот около 4 триллионов долларов США. Для трети стран участников туристского рынка поступления от туризма составляют основную статью в бюджете, а в 80 странах входит в первую пятерку бюджетоформирующих статей.
Эта отрасль обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в других отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта.
В последнее десятилетие туризм превратился в заметную составляющую экономики России, выступая важным фактором, влияющим на рост занятости населения, стимулирующим производство товаров и услуг, развивающим инфраструктуру и коммуникации в регионах. Однако, обладая рекреационными ресурсами не меньшими, чем в странах, успешно зарабатывающих на туризме, страна не может похвастать подобными результатами. В России всего три из каждых 100 новых рабочих мест вызваны к жизни туризмом, в то время как за рубежом это каждое 10 новое рабочее.
Разрыв между странами-лидерами туристского рынка и Россией пока еще большой. Это происходит потому, что отсутствует системный подход при формировании государственной политики в туристической сфере, и в ее законодательном обеспечении.
Среди других факторов, сдерживающих приток туристов в Россию, является низкая безопасность туристов, а также то, что туризм, как отрасль экономики, все еще не имеет в России активной законодательной поддержки со стороны государства. Поэтому ещё одна важная проблема - законодательное и страховое обеспечение безопасности туризма.
Факторы, вызывающие чрезвычайные ситуации
и снижение уровня безопасности в туризме
Число россиян, занимающихся активными видами туризм, из года в год увеличивается. Это пеший, в т.ч горный туризм, альпинизм, сплав по горным рекам, спелиотур и другие. Вместе с тем, из участвующих на категорийных маршрутах 10 тысяч пеших туристов травмы с тяжелым исходом приходятся в среднем на 4 –х туристов; из 10 тысяч лыжников - на 5 туристов, из 10 тысяч водников - на 15 туристов и из 10 тысяч альпинистов - на 24 альпиниста.
Основные причины тяжелых травм на спортивных (категорированных) маршрутах распределяются следующим образом:
- гибель на воде - 40%;
- лыжные походы - 19%,в том числе в лавинах - 6%;
- -переохлаждение (в условиях пеших и лыжных походов) - 13%;
- автомобильные катастрофы (на активных маршрутах всех видов) - 12%;
- прочее -16%.
При анализе данных по спортивным самодеятельным маршрутам (неорганизованный туризм) распределение несчастных случаев в зависимости от основных причин тяжелых травм выглядит следующим образом:
- гибель на воде - 46%, в том числе при перевороте плавсредств - 40%;
- травмы на элементах горного рельефа - 45%, в том числе в лавинах -17%;
- прочее (болезни, переохлаждение) - 9%.
Несчастные случаи распределяются неравномерно по географическим районам станы. Так, для самодеятельных спортивных групп наибольшее количество происшествий с тяжелым исходом приходятся на Кавказ, Южную Сибирь, Алтай, Саяны, Урал. Для туристов организованных маршрутов последовательность районов несколько иная: Кавказ, Европейский Центр, Южная Сибирь, Урал, Дальний Восток.
Вред здоровью туриста может быть причинен различным путем: ударом камня, укусом животного, попаданием воды в дыхательные пути, замерзанием (переохлаждением) и другими причинами, поэтому травмы, как правило, происходят при опасном воздействии внешней среды. Для походных условий к разряду несчастных случаев приходится иногда относить и внутренние болезненные процессы в организме человека — сердечный приступ, острый приступ аппендицита, припадок эпилепсии, когда повреждение организма происходит быстротечно, а само событие кратковременно. Вместе с тем повреждения организма, связанные с длительным воздействием неблагоприятных факторов, следует, вероятно, считать своеобразными туристскими "профессиональными" заболеваниями.
В наиболее общем виде понятие несчастного случая в туризме определяется как непреднамеренные травмы или смерть человека, происшедшие в результате неожиданного травмирующего воздействия в условиях активного туристского путешествия. Причины же их возникновения можно классифицировать как объективные и субъективные.
Не все факторы можно разделять на независящие от воли человека и зависящие от нее. Субъективный фактор в большей мере связан с ошибками и нарушениями, допущенными пострадавшим, чем объективный. Как правило, на маршруте редко бывают несчастные случаи, вызванные лишь одними объективными причинами, например, непрогнозируемыми проявлениями стихийных сил природы — землетрясением, наводнением, грозой, или те, что связаны со скрытыми (не поддающимися предварительному выявлению) дефектами в походном снаряжении.
Эти причины и события тесно переплетаются и взаимно влияют друг на друга. Нередко их трудно выяснить и разграничить, потому что в каждом конкретном случае одни и те же обстоятельства могут выступать в качестве объективного или субъективного фактора, отражая закономерность и случайность события. Так, повышенно опасный участок маршрута создает объективные условия для травматизма туристов, а кто пострадает на нем — будет в значительной степени делом случая. И наоборот, травматизм недисциплинированного, невнимательного и неопытного человека есть закономерное явление, а место несчастья определится случаем.
Подобная сложность, взаимозависимость и комплексность факторов возникновения несчастных случаев позволяет считать далеко не исчерпывающим традиционное деление опасностей в туристском путешествии на две большие группы: на опасности, вызванные недостаточной физической, технической, тактической и морально- психологической подготовкой людей и их неправильным поведением, и на опасности, обусловленные рельефом и климатическими факторами.
Нельзя также признать виновниками всех несчастных случаев в туризме одних лишь людей (субъективный фактор). Наиболее продуктивный путь создания реальной схемы опасностей в туризме (отражающей действительность) —это анализ статистического материала по травматизму.
Для выяснения удельного веса факторов возникновения происшествий целесообразно рассматривать их в отдельности. Вместе с тем анализ по "устоявшимся" позициям (срывы на скалах, срывы на льду, камнепады, снежные лавины, недостаточный опыт руководителя, недостаточно калорийное питание, слабое знание района путешествия и т. п.) представляется очень дробным и не во всем показательным, поскольку учитывает разные и порой несоизмеримые, находящиеся в разных плоскостях, причины событий.
Из числа причин, определяющих возникновение несчастного случая, можно выделить четыре, образующие формулу: "маршрут — снаряжение — путешественник — общество". Для каждого вида туризма первые элементы этого комплекса будут выглядеть конкретно, например как "река — лодка — рулевой", "дорога — машина — водитель" и т. п.
В рамках такой условной формулы легче произвести оценку факторов, приводящих к возникновению несчастных случаев, и разграничить мнимые и действительные причины опасности на маршрутах.
Международный опыт обеспечения безопасности в туризме
Международный опыт по разработке мер безопасности туризма исследуется и обобщается Всемирной туристской организацией (ВТО). Безопасность путешествий декларировалась в Хартии туризма.
Как отмечается в Гаагской декларации по туризму, «для того чтобы нормально функционировать и развиваться, туризм нуждается в безопасности для путешественников и отпускников, как национальных, так и международных, и для их личной собственности...». Это может быть достигнуто путем:
разработки и проведения в жизнь норм безопасности для путешествий и туристских пребываний;
информирования и просвещения общественности;
создания конституциональных рамок для решения проблем, связанных с безопасностью туристов, и, в частности, в экстремальных ситуациях;
международного сотрудничества на двустороннем, региональном, субрегиональном, межрегиональном и мировом уровнях.
При Исполнительном совете ВТО в 1994 г. создан Комитет по качеству туристского обслуживания, который отвечает за вопросы безопасности путешествий. В том же году ВТО провела обследование 73 стран мира на тему «Безопасность и защита путешественников, туристов, туристских объектов». По инициативе ВТО летом 1995 г. в Эстерунде (Швеция) проведена I Международная конференция по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях.
Выводы обследования свидетельствуют: в 71 % стран объекты и достопримечательности, посещаемые туристами, обеспечиваются охраной со стороны специальной туристской полиции или службы безопасности. В более половины таких стран эта служба является частью государственной или муниципальной полиции. На туристскую полицию возлагаются также охрана памятников культуры, окружающей среды, борьба с наркотиками, предоставление информации туристам и охрана местных этнических групп. Сотрудники туристской, полиции в 41 % стран обучаются иностранным языкам, в 26% проходят подготовку по специальным туристским дисциплинам,, в 37% стран поддерживают регулярную связь с туристскими ведомствами, фирмами и обычной полицией.
Международная практика показывает, что ряд государств издает соответствующие рекомендации по посещению тех или иных стран и регионов мира. Так, Госдепартамент США регулярно публикует список стран, в которые поездки не рекомендуются, а в ряде случаев запрещаются. МВД Германии в 1996 г. опубликовало (Список 80 стран мира, куда немецким туристам не рекомендуется ездить, и запретило путешествия в Афганистан, Анголу, Бурунди, Заир, Ливию, Руанду, Сомали и Судан.
Безопасность туристов, их благополучие, а также поддержание высокого качества обслуживания нельзя рассматривать в отрыве от других общественных или национальных интересов принимающей страны и окружающей среды в целом. При разработке и проведении в жизнь норм безопасности для сферы туризма и защиты туристов интересы тех, кто посещает и принимает, должны быть взаимно гармонизированы.
Безопасность туристов и защита в области туризма связаны с большим количеством правил и постановлений, которые должны выполняться не только туристской администрацией, но и целым рядом других административных органов, работающих в различных экономических и социальных секторах (финансы, здравоохранение, охрана окружающей среды, развитие территорий, энергетика, занятость и т.п.).
Таким образом, вопросы обеспечения безопасности в туризме можно рассматривать по следующим направлениям:
- личная безопасность туристов и их имущества, обеспечение которой является важнейшей задачей национального развития туризма и международного сотрудничества;
- безопасность окружающей среды в местах массового пребывания туристов, безопасность туристских маршрутов и других туристских объектов;
- безопасность национальных интересов принимающих государств.
Обеспечение безопасности по всем указанным направлениям является важнейшей заботой и первоочередной задачей всех структур, вовлеченных в туристскую деятельность. Поэтому обеспечение безопасности в туризме осуществляется на различных уровнях, включающих в себя: туристские предприятия; администрации туристских центров; местные власти; национальные органы по туризму и центральные власти государств; международные организации и межгосударственные органы. Каждый из этих уровней должен вносить свой вклад в обеспечение безопасности в туризме.
Туристские предприятия, являясь основным элементом системы туризма, обязаны в первую очередь заботиться о безопасности своих клиентов. Выбирая партнеров, место назначения, планируя построение маршрута, средства транспорта и другие элементы тура, туристское предприятие не должно забывать об обеспечении личной безопасности и сохранности имущества туристов. Совершенно недопустимым является разработка туров в места ведения боевых действий или прилегающие к ним районы, в страны, где наблюдается деятельность террористических организаций, в места, где существует опасность заболевания острыми эпидемическими заболеваниями или введен медицинский карантин.
Для ряда специализированных туров, прежде всего в активном туризме, туристское предприятие обязано обеспечить надлежащий контроль за состоянием здоровья туристов. К таким турам относятся альпинизм, спуски по горным рекам, экстремальный туризм, туристские походы и т.п.
При организации поездок в государства, где существует опасность заболевания эпидемическими болезнями, туристское предприятие должно соблюсти установленный порядок вакцинации (прививок) с выдачей соответствующих медицинских сертификатов. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) разработала «Требования к свидетельству о прививках при поездке за границу», которые являются практическим руководством для туристских предприятий и самих туристов. ВОЗ выпускает также «Эпидемиологический ежегодник» и рекомендации, призванные уменьшить возможность распространения опасных инфекций, в том числе через туризм. К числу карантинных заболеваний международной значимости относятся: чума, оспа, холера, желтая лихорадка. Существуют определенные медико-санитарные правила, позволяющие избежать опасных инфекционных заболеваний, при путешествии. Эти правила должны в обязательном порядке выдаваться в виде информационного листка клиентам до начала поездки.
Помимо организационных мероприятий туристское предприятие обязано проинформировать туристов о возможных опасностях в той или иной стране и о порядке действий в случае угрозы их безопасности или сохранности имущества. При выборе транспортных средств туристская компания должна обеспечить безопасность транспортировки туристов, предоставляя для этого технически исправный транспорт, квалифицированных родителей, а в случае передвижения' колонной обеспечить ее сопровождение дорожной полицией. При организации групповых туров очень часто обеспечивается сопровождение группы представителем туристского предприятия. Его задачи в основном сводятся к обеспечению полноты выполнения предусмотренной программы. Вместе с тем наличие сопровождающего или представителя туристского предприятия в группе должно рассматриваться также с точки зрения соблюдения требований безопасности.
Администрация туристских центров обязана обеспечить в своей деятельности меры безопасности туристов и отдыхающих, находящихся в этих центрах. Меры безопасности должны быть предусмотрены на случай возникновения пожара, стихийных бедствий, массовых заболеваний и быть достаточными, чтобы предотвратить или свести к минимуму последствия возникновения таких опасностей, вплоть до экстренной эвакуации туристов. Туристские центры должны иметь систему внутренней безопасности, предотвращающую посягательство на жизнь, здоровье и имущество туристов. Помимо этого администрация туристских центров должна информировать туристов о порядке их действий в случае возникновения опасности.
Национальные органы по туризму различных государств при разработке и осуществлении политики в сфере туризма должны исходить из того, что государство пребывания туристов является гарантом их личной безопасности и сохранности имущества. Обеспечение этих гарантий является одной из первоочередных мер в развитии туризма в государстве. Реализация этих гарантий осуществляется путем принятия соответствующих законодательных или нормативных актов, регулирующих и координирующих деятельность в этом направлении всех заинтересованных ведомств, всего общества.
Еще одним направлением по обеспечению безопасности в туризме на национальном уровне является защита собственных граждан, выезжающих в туристские путешествия за рубеж. Реализация этого направления осуществляется принятием соответствующих правовых актов, гарантирующих гражданам своей страны защиту, как на национальной территории, так и за ее пределами. Помимо правовых актов к этому направлению необходимо отнести международные соглашения о правовой и иной защите граждан, предусматривающие принятие сторонами взаимных гарантий по обеспечению безопасности граждан сторон на своих национальных территориях. И, наконец, в исключительных случаях государства могут применять специальные силы и средства для спасения или эвакуации своих граждан за рубежом.
Туризм не только приносит доходы региону, но и дает его жителям основание гордиться своим уникальным наследием, предоставляет возможность делиться им с туристами. Если общество будет это учитывать, то сможет создать систему рационального использования уникальных возможностей для развития туризма.
ЧАСТЬ II. АНАЛИЗ НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ
И ВЕДЕНИЯ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Вопросам обеспечения безопасности туристов в различных странах уделяется большое внимание. Одним из направлений обеспечения безопасности является разработка нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии.
Анализ зарубежного законодательства в области обеспечения безопасности туристской деятельности
В зарубежных странах действуют законодательные акты, устанавливающие правовые, социальные и экономические основы организации туризма, определяющие компетенцию органов власти в области туризма, права и обязанности хозяйствующих субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, а также статус туристов.
Как правило, в исследуемых законах содержатся правовые нормы, регулирующие обеспечение безопасности туристской деятельности. Однако закрепление ответственности государственных органов в области обеспечения безопасности туристской деятельности, степень детализации мероприятий, предпринимаемых органами государственной власти предприятиями, организациями для повышения уровня безопасности туристской деятельности в национальных законах различна.
Обратимся к опыту разграничения предметов ведения и полномочий в развитых в туристском отношении государствах мира. Так, согласно статьи 148 Конституции Испании вопросы развития и организации туризма, а также организация досуга относятся к ведению автономных сообществ.
Статья 117 Конституции Италии относит издание законодательных норм о туризме к компетенции областей - автономных образований с собственными полномочиями и функциями, которые в свою очередь делятся на провинции и коммуны. Законодательные акты, издаваемые областями, не могут противоречить национальным интересам и интересам других областей. Законы Республики могут наделять область правом издавать нормы для проведения этих законов в жизнь.
Большинство государств СНГ и Европы имеют специальные законы о туризме. В некоторых странах отдельные положения об оказании туристических услуг регулируются также гражданским законодательством. В частности, в Германском гражданском уложении содержатся положения о договоре на туристское обслуживание. Ряд стран Европы приняли несколько законов в сфере туризма. На Мальте, например, отдельные законы регулируют предоставление гостиничных услуг, определяют структуру и полномочия органов публичной власти в сфере туризма, порядок предоставления услуг турагентств, гидов-переводчиков, предприятий развлечения, регулируют деятельность в сфере клубного отдыха (таймшера).
В Швеции принят закон, посвященный предоставлению гарантий по туристским поездкам, а также Закон "О комплексных турах". В Турции действует закон "О поддержке туризма", который носит ярко выраженный публично-правовой характер и содержит как меры государственной поддержки туризма, так и механизм их реализации. В частности, закон определяет порядок использования недвижимости для туристских целей, регулирование государственных инвестиций в туристскую индустрию, устанавливает правовой статус государственного Фонда развития туризма, предоставляет налоговые привилегии для инвесторов, регулирует вопросы поддержки и функционирования яхтенного туризма и др. Благодаря принятию этого закона, Турция в настоящий момент стала одной из развитых в туристском отношении стран Европы.
В последнее время наибольшую популярность приобретает экстремальный туризм. В туристических походах всегда присутствует элемент случайности, который устранить никто не в состоянии. Однако, если бесполезно ставить себе задачу устранить всякую случайность, то стремиться свести ее к минимуму вполне возможно. Поэтому поиски конкретных путей в разрешении проблемы безопасности в туризме должны опираться на подробный анализ аварийных случаев, на сбор статистического материала, анализа положительного опыта туристической деятельности. При этом, полностью копирование передового опыта зарубежных спасательных служб, таких как "Бергреттунгсдинст" в Австрии или "Бергвахт" в Германии невозможен в Российской Федерации. На Западе туризм, связанный с активными способами передвижения, комплексно сосредоточен в очень локальных районах, с учетом чего и строится организация спасательной службы. В условиях огромных пространств нашей страны мы не можем копировать используемую там систему. Поэтому поиски конкретных путей в разрешении проблемы безопасности в туризме являются наиболее актуальными.
Закон Республики Беларусь от 25 ноября 1999 г. N 326-З «О туризме» (в ред. Закона Республики Беларусь от 09.01.2007 N 206-З) содержит главу «Безопасность в сфере туризма», включающую 3 статьи.
В ст.24 дано определение понятия «безопасности в сфере туризма», полностью соответствующее аналогичному понятию в предшествующей редакции российского закона: «Под безопасностью в сфере туризма понимаются сохранность жизни, здоровья, имущества туристов, не нанесение вреда окружающей среде при совершении путешествий». Российские законодатели при внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» расширили данное понятие, отнеся к понятию безопасности туризма не нанесение ущерба при совершении путешествий не только окружающей среде, но и материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства.
Позитивными нормами анализируемого закона Республики Беларусь (ст. 25) является правовое закрепление обеспечения безопасности туристов в случае возникновения чрезвычайных ситуаций в пределах Республики Беларусь со стороны государства, которое гарантирует принятие необходимых мер по охране жизни, здоровья и имущества туристов.
На субъекты туристской деятельности, законом возложена обязанность принимать необходимые меры по соблюдению прав и законных интересов участников туристической деятельности, в том числе по обеспечению безопасности туристических услуг, а также проведению инструктажа в порядке, установленном Министерством спорта и туризма Республики Беларусь, о соблюдении правил личной безопасности туриста.
Однако в законе отсутствуют правовые нормы, регламентирующие состав и ведомственную принадлежность сил, привлекаемых к оказанию помощи туристам в чрезвычайных ситуациях.
В случае же возникновения чрезвычайных ситуаций за пределами территории Республики Беларусь при международном выездном туризме государство принимает меры по охране жизни, здоровья и имущества туристов, в том числе меры по их эвакуации из страны (места) временного пребывания.
Министерство спорта и туризма Республики Беларусь информирует субъектов и участников туристской деятельности о странах (местах), посещение которых в данное время представляет угрозу безопасности туристов, посредством размещения соответствующих сведений в республиканских средствах массовой информации.
В Украине действует Закон Украины "О туризме" от 15 сентября 1995 года N324/95-ВР, в соответствии с которым безопасность туристов на территории Украины гарантируется государством.
Государственный комитет Украины по туризму вместе с заинтересованными министерствами и ведомствами разрабатывает программу обеспечения защиты и безопасности туристов и организует ее выполнение.
Субъекты туристской деятельности в соответствии с данным законом (предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, физические лица, зарегистрированные в установленном действующим законодательством Украины порядке и имеющие лицензию на осуществление деятельности, связанной с предоставлением туристских услуг) разрабатывают конкретные мероприятия по обеспечению безопасности туристов, экскурсантов, которые принимают участие в туристических путешествиях, походах, соревнованиях, предотвращению травматизма и несчастных случаев и несут ответственность за их выполнение. С целью осуществления практической работы по обеспечению безопасности туристов, представлению им помощи и защиты в экстремальных ситуациях субъекты туристической деятельности, которые специализируются на организации туристических путешествий с использованием активных форм передвижения туристов, создают поисково-спасательные службы или заключают соглашения с соответствующими службами на обслуживание.
Порядок создания и деятельности таких служб определяется положением, которое утверждается Государственным комитетом Украины по туризму.
В свою очередь поисково-спасательные службы взаимодействует с органами здравоохранения, связи, внутренних дел, гражданской авиации, лесного и водного хозяйства, гидрометеорологической службы.
Как следует из вышеизложенного в законе законодательно не закреплено привлечение к участию в обеспечении безопасности туристов и оказанию им помощи при возникновении ЧС единой государственной системы предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера Украины, что, по мнению авторов анализа, снижает оперативность и качество оказываемой помощи.
К позитивным нормам данного закона, которые возможно адаптировать и привести в разрабатываемом Методическом пособии, следует отнести закрепленные в законе обязанности субъектов туристской деятельности в области обеспечения безопасности туристов:
подготовка безопасных условий для пребывания туристов, оснащение трасс-походов, прогулок, экскурсий, мест проведения соревнований, обеспечение туристов исправным снаряжением и инвентарем;
обучение туристов средствам профилактики и защиты от травм и несчастных случаев, инструктаж по предоставлению первой медпомощи, а также информирование об источниках опасности, которые могут быть обусловлены характером маршрута и поведением самих туристов;
контроль за подготовкой туристов к путешествиям, походам, соревнованиям, другим туристским мероприятиям;
предоставление оперативной помощи туристам, которые испытают бедствие, транспортировку пострадавших;
разработка и реализация специальных требований безопасности во время организации и проведения походов автомобильного, горного, лыжного, велосипедного, водного, мотоциклетного, пешеходного туризма и спелеотуризма.
Правовые нормы в области обеспечения безопасности туристской деятельности Закона Республики Казахстан от 03.07.1992 года "О туризме" носят декларативный характер. Они не содержат установлений об обязанностях туристических организаций по обеспечению безопасности туристов. Эта норма ограничена лишь правовым закреплением ответственности перед ними за выполнение принятых на себя обязательств по предоставлению туристских услуг, за безопасность туристов и сохранность их имущества.
В законе не указаны силы и средства, которые привлекаются для оказания помощи туристам, попавшим в чрезвычайные ситуации, да и возможность возникновения последних законом не предусмотрена.
Анализ нормативной правовой базы в области обеспечения безопасности организации и ведения туристской деятельности
в Российской Федерации
1.Законодательство в сфере туристской деятельности можно подразделить на:
1) международное законодательство и законодательство Российской Федерации;
2) законы и подзаконные акты федерального уровня;
3) законодательство субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование туристской деятельности относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отсутствие прямого закрепления сферы туризма к предмету совместного ведения в Конституции Российской Федерации отнюдь не означает отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ)
Так, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения Центра и регионов, включая общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, безопасности.
Из самого законодательного определения понятия «туризм» - временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - лица) с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания» очевидно, что деятельность в сфере туризма относится к вопросам воспитания, образования, культуры, физической культуры, спорта и безопасности.
В рамках международных отношений подписаны соглашения с различными государствами о сотрудничестве в сфере туризма.
Например, 07.09.2006 г. в Касабланке подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере туризма между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Марокко.
Кроме того, международными актами регулируются вопросы визового режима, режима пребывания граждан Российской Федерации в иностранных государствах, а также вопросы путешествий по территории иностранных государств.
Например, Шенгенским исполнительным комитетом 28.04.1999 г. была утверждена Общая консульская инструкция.
Нормы Общей консульской инструкции, посвященные Шенгенской визе, основаны на Шенгенской конвенции 1990 г.
Общая консульская инструкция раскрывает понятие Шенгенских виз, определяет их типы, регламентирует порядок рассмотрения ходатайств о визах с момента их подачи и до принятия решения по ходатайству.
Нормативные правовые акты федерального уровня
в области туризма
Законодательство Российской Федерации в сфере туризма состоит из законов и подзаконных актов.
К законам Российской Федерации относятся:
1. Конституция Российской Федерации, закрепляющая в ст. 27 право каждого на свободу передвижения на территории Российской Федерации, право свободно выезжать за пределы Российской Федерации.
2. Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определяющий принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирующий отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий.
3. Гражданский кодекс РФ, регулирующий данные правоотношения в той части, в которой устанавливает правовое регулирование правоотношений по договору возмездного оказания услуг.
4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", регламентирующий ограничение права гражданина России на выезд за ее пределы только по основаниям и в порядке, предусмотренным законом.
5. Федеральный закон от 07 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», определяющий требования в области безопасности услуг для жизни, здоровья, имущества потребителя, а также безопасность процесса выполнения услуги, где потребителем услуги выступает турист, а исполнителем услуги – субъекты туристской деятельности – туроператоры и турагенты.
6. Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в соответствии с правовыми нормами которого обеспечивается защита туристов от чрезвычайных ситуаций;
иные федеральные законы, регулирующие отдельные общественные отношения в сфере туристской деятельности (например, Налоговый кодекс Российской Федерации).
Подзаконными актами признаются Указы Президента Российской Федерации, акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.
Например, на сегодняшний день на территории Российской Федерации действуют следующие подзаконные акты в сфере туризма:
постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»;
постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901, которым утверждено Положение о Федеральном агентстве по туризму, п. 1 которого определяет, что Федеральное агентство по туризму является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма;
постановление Правительства РФ от 09 февраля 2007 г. N 90 "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения";
постановление Правительства РФ от 08 июня 2006 г. N 357 "О федеральной целевой программе "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)";
постановление Правительства РФ от 09 июня 2003 г. N 335 "Об утверждении положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы";
постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1451 "О комплексе мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций";
приказ Ростуризма от 10 мая 2007 г. N 28 "Об утверждении положения о введении единого федерального реестра туроператоров";
приказ Ростуризма от 14 ноября 2006 г. N 145 "Об утверждении системы классификации горнолыжных трасс";
приказ Ростуризма от 08 сентября 2006 г. N 120 "О перечне должностных лиц федерального агентства по туризму, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях";
приказ Ростуризма от 05 сентября 2006 г. N 119 "Об утверждении системы классификации пляжей";
приказ ГКФТ РФ от 04 декабря 1998 г. N 402 "Об утверждении методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости туристского продукта и формированию финансовых результатов у организаций, занимающихся туристской деятельностью";
приказ ГКФТ РФ от 08 июня 1998 г. N 210 "Об утверждении особенностей состава затрат, включаемых в себестоимость туристского продукта организациями, занимающимися туристской деятельностью".
Базовым законодательным актом в области туристической деятельности является Федеральный закон от 24 ноября 1996 года № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". В законе закреплены правовые нормы в области обеспечения безопасности туризма. Этим вопросам посвящена глава VII закона «Безопасность туризма», содержание которой претерпело значительные изменения в связи с принятием Федерального закона от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".
Так, в ст. 14 было расширено понятие безопасности туризма. До 01.06.2007 г. под безопасностью туризма понималась личная безопасность туристов, сохранность их имущества и ненанесение ущерба окружающей природной среде при совершении путешествий. С 01.06.2007 г. понятие безопасности туризма включает также ненанесение ущерба материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства.
Безопасность и защита туристов, уважение их достоинства, а также охрана окружающей среды являются важным условием развития туризма, требуют комплексного подхода. Законодательство в сфере безопасности туризма должно всегда разрабатываться и применяться в сочетании с другими законодательными актами в сфере борьбы с преступностью, охраны окружающей среды и сохранении памятников истории и культуры.
В целях обеспечения безопасности туризма законом возлагаются определенные обязанности на федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма, на туроператоров, турагентов и организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, а также на туристов.
В обязанности Федерального агентства по туризму входит информирование туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. При этом законодатель допускает различные способы такого информирования:
- путем опубликования соответствующих сообщений в государственных средствах массовой информации;
- иные способы по выбору Федерального агентства по туризму.
Туроператоры и турагенты обязаны представлять туристу и (или) иному заказчику информацию об опасностях, с которыми турист может встретиться при совершении путешествия. Такими опасностями могут быть санитарно-эпидемиологическая обстановка в стране (месте) временного пребывания, политические, военные, религиозные конфликты, а также криминогенная обстановка в стране (месте) временного пребывания.
Медицинские и санитарно-эпидемиологические правила включают в себя информацию о необходимости прохождении медицинской профилактики, об особенностях поведения в стране (месте) временного пребывания, в том числе в случае появления заболеваний и травм.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 04.12.2002 г. N 45 "О мерах по предупреждению заболеваний российских граждан, выезжающих в зарубежные страны" субъектам туристской деятельности рекомендовано:
- информировать граждан о санитарно-эпидемиологической обстановке и возможном риске заражения инфекционными болезнями в странах, куда они направляются, мерах личной профилактики и действиях в случаях заболевания;
- при организации путешествия по территории Российской Федерации предусмотреть информацию о местной инфекционной патологии и возможностях заражения туристов во время их пребывания в Российской Федерации;
- проводить инструктажи с лицами, выезжающими в туристические маршруты, о мерах личной профилактики инфекционных и паразитарных болезней, с обязательным получением подписей клиентов;
- обеспечивать туристов памятками о правилах поведения и мерах личной профилактики инфекционных и паразитарных заболеваний во время пребывания в зарубежных странах и др.
Указанная информация может быть представлена в виде памятки.
Туроператоры, турагенты и организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны также пользоваться услугами инструкторов-проводников, если организуемые ими путешествия связаны с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов).
В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" инструктор-проводник является профессионально подготовленным лицом, которое сопровождает туристов при прохождении туристских маршрутов, обеспечивая их безопасность.
Законом определено, что повышенной опасностью для жизни и здоровья туристов (экскурсантов) отличаются туристские маршруты, проходящие по горной и труднопроходимой местности, через спелеологические и водные объекты.
Кроме того, туроператоры, турагенты и организации, осуществляющие экскурсионное обслуживание, обязаны незамедлительно информировать Федеральное агентство по туризму, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, специализированные службы по обеспечению безопасности туризма и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), по территории Российской Федерации.
В данном случае речь идет об обязанностях туристических фирм по обеспечению безопасности туристов и принятию мер по оказанию им помощи. В определенных ситуациях помощь российским туристам возможно, оказать только по линии российского посольства или консульского представительства за рубежом. Если чрезвычайная ситуация произошла на территории РФ, то Министерство по Чрезвычайным ситуациям так же может оказать свою помощь. Органы государственной власти обладают и специальными техническими возможностями, и специальными средствами для оказания помощи туристам. Например, в октябре 2007 г. потребовалось вмешательство российского дипломатического представительства и МЧС России в поиске пропавших туристов на территории горного Китая. Это и стало примером взаимодействия органов государственной власти нашей страны и страны, где находились российские туристы по совместному сотрудничеству и оказанию помощи туристам в чрезвычайной ситуации.
МЧС России и Федеральное агентство по туризму подписали "Соглашение о сотрудничестве по вопросам организации и проведения мероприятий, направленных на обеспечение безопасности туристической деятельности". Главной целью данного соглашения является повышение уровня защищенности туристов от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также обеспечение информирования туроператоров, турагентов и туристов об угрозе возникновения аварий или катастроф. Стороны договорились предоставлять друг другу на безвозмездной основе информацию об угрозе безопасности туристов в местах их временного пребывания. Использование этой информации в коммерческих целях документом не допускается. МЧС России и Федеральное агентство по туризму теперь будут согласовывать свои позиции и участие представителей в международных проектах и мероприятиях, затрагивающих вопросы информационного обеспечения работ по прогнозированию, предупреждению и ликвидации стихийных бедствий и их последствий и техногенных аварий.
Ст. 14 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" предоставляет право туристу (экскурсанту) и (или) туроператору (турагенту) в судебном порядке потребовать расторжения или изменения договора о реализации туристского продукта в случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих о возникновении в стране (месте) временного пребывания угрозы безопасности жизни и здоровья туристов (экскурсантов), а равно опасности причинения вреда их здоровью.
Среди мер, направленных на обеспечение безопасности туристов, Закон предусмотрел обязанность Правительства РФ определять специализированные службы, которые должны оказывать помощь туристам, терпящим бедствие на территории России. Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 "О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов" указанная обязанность возложена на специализированные службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, входящие в состав сил постоянной готовности федерального уровня единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Перечень этих служб утвержден постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 "О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций".
Постановлением Правительства РФ N 83 заинтересованным министерствам и ведомствам РФ поручено утвердить инструкцию, регламентирующую вопросы взаимодействия указанных специализированных служб, органов управления туризмом субъектов РФ и туристских организаций при предупреждении бедствий и оказании помощи терпящим бедствие туристам независимо от их гражданства, а также лицам без гражданства. Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти определить состав сил и средств постоянной готовности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании необходимой помощи туристам, терпящим бедствие в пределах территории субъекта РФ.
Учитывая то, что в федеральных законах отсутствует четкое разграничение сфер правового регулирования отношений в области туризма между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, а также большинство актов субъектов Российской Федерации создаются по одним и тем же канонам, хотя имеют очевидное изначальное различие. Первые призваны заложить единые подходы, а вторые – особенности применительно к конкретному населению и территориям субъектов Российской Федерации.
Предложения по содержанию нормативных документов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, обеспечивающих безопасность туристической деятельности
Как уже говорилось выше, по вопросам туристской деятельности, относящейся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, законодательные и нормативные правовые акты принимаются и на уровне субъектов Российской Федерации.
В ст. 2 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" закрепляется конституционный принцип применительно к сфере туристской деятельности, в соответствии с которым законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует федеральный закон.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
В ст. 26.3. «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» представлен исчерпывающей перечень вопросов, по которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации уполномочены принимать законы и региональные программы. В части касающейся туристской деятельности в данном законе отсутствует закрепление такого право в прямой постановке, но целый ряд закрепленных за субъектами федерации вопросов распространяется и на сферу туристкой деятельности.
Это решение вопросов:
- сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;
- организации оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных
медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
- организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации;
- создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.
Основным элементом политики в области безопасности туризма является механизм управления риском, в рамках которого регулирующий орган выдвигает требование к эксплуатирующей организации о постоянном с ее стороны стремлении к повышению безопасности до такого уровня, какой только разумно достижим. С юридической точки зрения это означает, что эксплуатирующая организация должна осуществлять затраты на снижение риска до тех пор, пока достигнутый уровень риска не будет соответствовать оптимальному с экономической и социальной точек зрения. Во всех случаях по требованию регулирующего органа эксплуатирующая организация должна предоставить обоснование ее отказа от затрат на дальнейшее снижение риска.
Регулирующая организация осуществляет надзор и контроль за уровнем риска до тех пор, пока в процессе его снижения он не достигнет приемлемого уровня. Нормативы этого уровня рассматриваются для двух категорий лиц: 1) туристов; 2) для персонала (персонала турфирм) – лиц, которые непосредственно вовлечены в туристическую деятельность.
Принимаемые меры по обеспечению безопасности направлены на снижение риска до возможно более низкого уровня.
Примерами положительного решения вопроса о повышении безопасности туристской деятельности на территории субъектов являются принятые законодательные акты по разграничению ответственности в области безопасности, назначены ответственные органы надзора за деятельностью туристических организаций, прописаны конкретные мероприятия, направленные на снижение рисков в ведении туристической деятельности.
По видам туристской деятельности субъекты Российской Федерации условно можно разделить на две группы:
1 группа – на территории которой развит экстремальный туризм;
2 группа – на территории которой ведется туристская деятельность, не связанная с экстремальными видами отдыха (пешие экскурсии по территории области, конные экскурсии, автобусные и т.д.).
Рассмотрим нормативные правовые документы по вопросам туристической деятельности на примере ряда субъектов Российской Федерации, как первой, так и второй группы.
На территории Томской области действует закон Томской области от 4 ноября 1999 г № 382 "О туристской деятельности на территории Томской области".
Настоящий Закон устанавливает правовые основы деятельности в сфере туризма и туристской индустрии, регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также устанавливает порядок рационального использования туристских ресурсов в Томской области. В целях стимулирования дальнейшего развития приоритетных направлений туризма и создания в Томской области условий для развития современной конкурентноспособной туристской индустрии принята и утверждена постановлением от 09.10.2000 № 376 Концепция развития туризма в Томской области в 2001-2010 гг». Департаментом социальной политики совместно с активом туристского движения Томской области принят ряд рабочих документов, таких как «Перспективный план развития массового туризма Томской области».
На территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа действует закон «О туристской деятельности на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа», принятый Думой Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа 1 октября 2002 г. Настоящий Закон устанавливает правовые основы деятельности в сфере туризма на территории автономного округа, определяет принципы регулирования отношений при осуществлении туристской деятельности в области формирования, обеспечения, сохранности и рационального использования туристских ресурсов автономного округа.
Более подробно целесообразно рассмотреть закон Нижегородской области, принятый после внесения достаточно серьезных изменений и дополнений в федеральный закон, которые касаются и вопросов обеспечения безопасности туризма (Федеральный закон от 05.02.2007 г. N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации").
Закон Нижегородской области от 12 февраля 2008 г. № 8-З «О туристской деятельности на территории Нижегородской области» определяет основные направления государственной политики в сфере туризма в Нижегородской области, устанавливает формы, механизмы и порядок оказания органами государственной власти Нижегородской области государственной поддержки, определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Нижегородской области при формировании туристского продукта.
Закон содержит правовые предписания об осуществлении мониторинга состояния туриндустрии Нижегородской области в целях рационального использования туристских ресурсов, своевременного выявления изменений в их состоянии и предупреждения негативных последствий для безопасности туристов или туристских ресурсов Нижегородской области вследствие превышения норм антропогенной нагрузки. Уполномоченным органом ведется мониторинг использования и состояния туристских ресурсов Нижегородской области.
В области обеспечения безопасности туристов на территории Нижегородской области на туроператоров и турагентов, осуществляющих экскурсионное обслуживание, возложены обязанности по незамедлительному информированию федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, уполномоченного органа, органов местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, специализированных служб по обеспечению безопасности туризма и заинтересованных лиц о чрезвычайных происшествиях, произошедших с туристами (экскурсантами) во время прохождения маршрутов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья туристов (экскурсантов), на территории Нижегородской области.
Оказание необходимой помощи туристам, терпящим бедствие на территории Нижегородской области, осуществляется силами и средствами территориальной подсистемы российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) Нижегородской области, перечень и порядок привлечения которых определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Таким образом, правовые нормы в области обеспечения безопасности туризма в анализируемом законе имеют прямое действие, поскольку в них указаны обязанности туроператоров и турагентов при возникновении чрезвычайных ситуаций, а также законодательно закреплено привлечение сил и средств субъектовой РСЧС.
В субъектах Российской Федерации принимаются не только законодательные, но и иные нормативные правовые акты в области обеспечения безопасности туристов.
На территории Республики Тыва принят ряд нормативных правовых актов, направленных на повышение уровня безопасности туризма. Правительство Республики приняло постановление от 28 сентября 2005 г. № 1040 « Об организации взаимодействия Агентства по туризму Республики Тыва с Агентством по обеспечению деятельности в области Гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности на территории Республики Тыва по предупреждению бедствий и оказанию необходимой помощи туристам, терпящим бедствие».
Администрацией Новосибирской области принято постановление № 356 от 02.06.99 г. «Об утверждении состава сил и средств постоянной готовности областной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используемых при оказании помощи туристам, терпящим бедствие».
