Материалы международной конференции «Участие профсоюза в осуществлении образовательной политики в контексте современных мировых тенденций», 21- 22 марта 2006 г. г. Москва.
Выступление Председателя Профсоюза
работников народного образования и науки РФ
Г.И. Меркуловой
«Проявление современных мировых тенденций в
российской образовательной политике»
Уважаемые участники конференции!
Сегодня для нас очень важно понять, насколько процессы, происходящие в российском образовании, адекватным процессам, происходящим в мире, поэтому мы и провели международную конференцию с участием наших зарубежных коллег.
Живя в Европейском сообществе, идя к одной цели, двигаясь, так или иначе со всеми своими традициями, опытом, наработками в одном направлении, мы должны друг друга лучше понимать, соотносить действия профсоюзов с особенностями каждой страны, поэтому мы попросили своих коллег - участников международной конференции представить картину того, как развивались или развиваются у них события в плане децентрализации, Болонского процесса, так как именно в этих двух направлениях сегодня в основном идет развитие образования в их странах, так как каждый из этих шагов имеет или может иметь определенные последствия для работников народного образования и студенчества, интересы которых мы представляем и пытаемся защищать.
Мы пригласили на конференцию ректора Санкт-Петербургского университета Людмилу Алексеевну Вербицкую, которая стала «локомотивом» на первом этапе включения России в Болонский процесс. Университет работает в этом направлении, пожалуй, наиболее активно и определен как главный российский координатор по развитию процессов, связанных с реализацией доктрины Болонского процесса.
Как известно, интеграция в мировую систему высшего профессионального образования России при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы – один из принципов государственной политики в сфере образования, закрепленный в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
В настоящее время реализация принципов Болонской декларации идет в рамках формирования «Общего пространства Россия – Европейский Союз в области науки и образования», а реализация положений Болонской декларации проводится в контексте Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года и приоритетных направлений развития образовательной системы России, одобренных на заседании Правительства РФ 9 декабря 2004 г. Для полноценного участия в Болонском процессе Минобрнауки России утвердило в феврале 2005 г. план мероприятий на 2005-2010 годы, который предусматривает развитие двухуровневой системы высшего профессионального образования (бакалавриат и магистратура); изучение и введение системы зачетных единиц (ECTS); введение приложения к диплому о высшем профессиональном образовании, совместимого с общеевропейским приложением к диплому о высшем образовании (Diploma Supplement); создание и обеспечение деятельности сопоставимой системы признания иностранных документов об образовании в Российской Федерации и российских документов в государствах – участниках Болонской декларации; разработку сопоставимых методологий и критериев оценки качества образования; содействие развитию академической мобильности студентов и преподавателей вузов.
Предполагается, что включение России в Болонский процесс будет способствовать становлению процесса взаимного признания российских и европейских дипломов, при этом появляется реальная возможность экспортировать российское образование не только в страны СНГ, но и в Европу, что положительным образом скажется на конкурентоспособности российского образования. Как говорят специалисты, участие в Болонском процессе позволит увеличить мобильность студентов и преподавателей, давая возможность в ходе обучения менять страну и университет.
С другой стороны, подписав декларацию, то есть, признав однотипность высших учебных заведений в европейских странах, Россия сможет обучать или хотя бы претендовать на обучение студентов из европейских стран. Как положительный - можно рассматривать и реализуемый в рамках Болонской декларации принцип автономии с ответственностью, предполагающий, что университеты как автономные и ответственные юридические образовательные и социальные объекты, имеют право формировать свою стратегию, выбирать свои приоритеты в обучении и проведении научных исследований, расходовать свои ресурсы, профилировать свои программы и устанавливать свои критерии для приема профессоров и учащихся.
Вместе с тем в рамках реализации Болонского процесса в России есть аспекты, нуждающихся в серьезной проработке, что подтверждает опыт зарубежных стран. Например, существует реальная возможность утраты самобытности российского высшего образования. При этом ломается сама система традиционного университетского образования, так как российские студенты учатся в среднем пять лет, после чего могут поступить в аспирантуру, а, влившись в Болонский процесс, они смогут получить диплом о высшем образовании уже после трех лет обучения (бакалавриат), а, проучившись еще год-два, стать магистрами.
В России существует давно сложившаяся научная традиция, отличающаяся, к примеру, наличием кандидатских и докторских диссертаций, чего нет в большинстве стран Европы. Таким образом, российское высшее образование рискует утратить одну из своих самых сильных сторон – глубину и фундаментальность. В особенности это справедливо в отношении тех дисциплин, где у России всегда были очень сильные позиции по сравнению с уровнем европейского образования – естественно-научные специальности, математика, ядерная энергетика и так далее. Поэтому в тех случаях, где позиции российского образования изначально и оправданно сильны, европейскому образовательному сообществу целесообразно предлагать российские модели процесса обучения и образовательные методики.
Кроме того, не все работодатели готовы принимать к себе обладателей дипломов бакалавров, что связано не только с качеством этой академической степени, но и с общей ситуацией на рынке труда.
Многие вузы считают неприемлемым переход на двухступенчатую систему обучения при подготовке студентов, например, по специальностям в области медицины, атомной энергетики, оборонного комплекса, самолето- и ракетостроения и так далее. Существует реальная опасность оттока специалистов за рубеж. Это касается как молодых специалистов, так и вполне сформировавшихся, высокопрофессиональных специалистов, имеющих ученые степени. Статус высококвалифицированного специалиста и его зарплата в России и Европе качественно различаются.
Серьезную обеспокоенность вызывает недостаточность прямого участия преподавателей и научных работников, а также студентов учреждений профессионального образования в ходе обсуждения и реализации Болонского процесса в России.
Реализация Болонской декларации в ряде европейских стран уже продемонстрировала процесс ухудшения условий труда и найма преподавателей, ученых. Использование краткосрочных контрактов, контрактов частичной занятости способствовало понижению статуса преподавательских кадров.
Очевидные и проявившиеся упущения в вопросах обеспечения условий труда преподавателей и научных работников в рамках Болонского процесса – результат ведения переговоров на всех уровнях без участия профессиональных союзов. Обсуждение всех вопросов, связанных с ходом реализации Болонского процесса и анализ состояния дел с качеством, аккредитацией, обеспечением мобильности и т.д. должны включать вопросы условий труда, найма и оплаты труда, повышения квалификации преподавателей и научных работников.
Одной главной составляющей, характеризующей современное развитие образования в мире с конца 80-х годов, стал процесс децентрализации национальных образовательных систем, в основе которой лежат идеи и ценности рыночной экономики. Несмотря на значительные различия в отдельных странах, обусловленные разной политической структурой, социально-экономическими особенностями государств, различиями в структуре образования, общей в процессе децентрализации образования становится передача полномочий, в том числе финансовых, нижестоящим уровням управления образованием.
Основные направления децентрализации управления образованием - дебюрократизация или расширение участия общества в структуре управления образованием; муниципализация или передача прав по управлению на местный уровень; концентрация власти в звеньях, действующих за рамками центральных государственных органов управления образованием.
Децентрализация как проявление демократизации управления образованием нашла свое проявление и в укреплении автономности образовательных учреждений, приведшей к расширению самостоятельности учреждений, учителей и преподавателей в выборе методов и технологий преподавания, что было с удовлетворением воспринято педагогическим корпусом особенно молодыми учителями, проявляющими большой интерес к участию в изменении содержания образования.
Понятно, что образовательная политика в России не может развиваться в отрыве от международных тенденций. Каковы же они? По данным Совета Европы, децентрализованные системы успешно реализованы в Германии, Великобритании, Швеции, Швейцарии, Бельгии, Дании, Греции, Люксембурге, Норвегии, Венгрии, в процессе децентрализации нынче находятся Франция, Испания, Австрия, Финляндия, Польша, Чехия. В США по Конституции федеральному правительству запрещено контролировать образование. Эти полномочия переданы непосредственно в штаты, что порождает свои трудности. Так, в 1998 году в штате Нью-Джерси сумма, тратившаяся в год на одного ученика, составляла 12000 долларов, а в штате Юта – всего 3600 долларов.
Английская система образования до 1998 года была самой децентрализованной в Европе. Сейчас благодаря принятым мерам централизация усилена, и качество образования в Англии возросло. Вместе с тем в настоящее время в Великобритании обсуждается законопроект, предусматривающий усиление ответственности школы за содержание зданий, оплату труда персонала.
В Дании финансирование учреждений образования осуществляется местными властями, а содержание образования определяется на государственном уровне. Отсюда нередко возникают конфликты по поводу решения различных проблем, связанных с условиями труда учителя.
В Голландии обсуждение вопросов целесообразности децентрализации образования началось еще сто лет назад. Сегодня централизованное управление сферой образования проявляется в существовании национальной системы экзаменов и тестирования, а децентрализация – в управлении учебными заведениями, в сфере оплаты труда работников образования.
В настоящее время вузы Голландии получают свой годовой бюджет, и в его рамках на переговорах между администрацией и профсоюзом проводится обсуждение вопросов, связанных с условиями оплаты труда работников. По учреждениям общего образования профсоюз и работодатели ведут переговоры по вопросам, связанным с условиями труда, нагрузкой, режимом работы и другим вопросам. По заработной плате переговоры ведутся с министерством образования, но в ближайшее время предполагается, что и вопросы заработной платы будут решаться в ходе переговоров на уровне учреждения. Сто лет назад было принято решение о том, что государственными образовательными учреждениями в Голландии будут руководить частные кампании, однако размер заработной платы в этих школах одинаковый, а расходы финансируются правительством и школы подчиняются правилам, установленным государством.
В связи с недостатком финансовых средств и возложенной ответственностью на школы по поддержанию состояния зданий 20-30 лет назад в стране начался процесс укрупнения школ, в результате чего количество обучающихся в школе возросло от 400-500 до 2000-3000 учащихся, было проведено и укрупнение органов управления школами. Если раньше орган управления руководил лишь несколькими школами, то теперь в его ведении находится по 20-30 школ. Поскольку органы, руководящие школами, находятся вне государственных структур и возникают проблемы, связанные с контролем над их деятельностью, в настоящее время в парламенте страны проводится обсуждение путей осуществления контроля за работой таких органов.
В Латвии в результате децентрализации управление школами в течение последних 15 лет осуществляется местными органами самоуправления. Финансирование расходов на заработную плату педагогических работников, а также приобретение некоторой части учебников осуществляется за счет государства. Вместе с тем финансирование расходов на заработную плату учебно-вспомогательного персонала школ, работников дошкольных учреждений, содержание зданий ведется муниципалитетами, а процесс децентрализации сопровождается оптимизацией сети школ.
По оценкам экспертов, по мере развития процессов децентрализации в разных странах будет увеличиваться разница между учителями в получаемой ими заработной плате, разница в педагогических подходах. Все больше школ намерены применять новые нетрадиционные формы обучения применительно к требованиям потребителей образовательных услуг - обучающихся, родителей. Родители могут выбирать, в какой школе будет обучаться их ребенок - в традиционной или в инновационной при том, что контроль за качеством обучения остается одинаковым для всех школ.
С децентрализацией тесно связаны проблемы стандартизации, непосредственно влияющие на качество образования. В мире существуют два подхода к формированию образовательных стандартов. Один из них – это так называемый «американский подход», устанавливающий стандарты снизу, например, в сфере профессионального образования стандарты определяют сами университеты по профилю обучения с участием соответствующего профессионального сообщества при отсутствии федеральных государственных стандартов.
Стандарты общего образования в основном формируются каждым штатом в отдельности, и лишь в последнее время в этот процесс стало вмешиваться федеральное правительство США в рамках разработанной концепции «Школа XXI века», основные характеристики которой - смещение фокуса усилий учителя с развития базовых умений на развитие мыслительных умений учеников, целостное определение процесса обучения, ориентированное на конкретный результат, совместное с учащимися решение реальных учебных проблем и задач. Второй подход заключается в определении стандартов на государственном уровне, в первую очередь для общего образования.
Ярким примером такого сверхцентрализованного подхода до 80-х годов была Франция, где министр образования мог сказать с точностью до часа, какую тему изучают школьники Франции в данный момент. Большинство же стран убеждаются в том, что наиболее перспективный подход - доминирующее участие государства в установлении стандартов, обязательных для общего образования, как основной базы для развития образования через всю жизнь, понимая, что децентрализация и усиление учета мнения учащихся и их родителей не всегда ведет к улучшению качества образования.
Что касается стандартов профессионального образования, то подход в их формировании основывается на многостороннем сотрудничестве университета, профессионального сообщества и государства.
В рамках децентрализации нас крайне беспокоят вопросы, связанные с нормативным финансированием, мы знаем и понимаем, сколько проблем возникает нынче в связи с этим, как неверное трактование самого подхода к нормативному финансированию фактически уничтожает эту идее как таковую. А на самом деле дело не в самом нормативном финансировании, а в том, какие пути найдены для реализации этой идеи в условиях, когда поставлена как главная задача экономия средств. Поэтому на конференции выступила известная многим работникам образования сотрудница Центра фискальной политики Наталья Георгиевна Типенко, которая занимается этими проблемами и хорошо знакома с той ситуацией, которая складывается в регионах, с теми опасностями и сложностями в реализации этого принципа.
Наиболее глубоко децентрализация в России затронула управление и финансирование дошкольного и общего образования. Как известно, законодательное оформление эти процессы получили, начиная с конца 1990 года, принятием законов о собственности, о местном самоуправлении, об образовании. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-I «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» практически все учреждения образования, находившиеся в государственной собственности республик, краев, областей и т.п., были переданы в муниципальную собственность, а все вопросы, связанные с функционированием образовательных учреждений как субъектов образовательной деятельности, прежде всего их финансирование за счет бюджетных источников, перешли в зону ответственности исключительно местной власти.
Такая схема децентрализации в сфере управления и финансирования образования в условиях крайне низкого уровня обеспеченности финансовыми средствами новых полномочий муниципальных образований в скором времени привела к снижению уровня обеспеченности государственных гарантий в сфере общего образования, выразившемуся в массовых и длительных задержках выплаты заработной платы работникам, в практически полном прекращении строительства новых образовательных учреждений, капитального ремонта зданий, в прекращении финансирования расходов на приобретение учебного оборудования, учебно-наглядных пособий, расходов на повышение квалификации педагогических кадров.
Учитывая, что сфера образования отнесена к числу так называемых «транзитных» предметов ведения, предполагающих разграничение полномочий по федеральному, региональному и муниципальному уровням власти, в России была выбрана и сложилась такая схема распределения этих полномочий по уровням власти: федеральный уровень взял на себя полномочия по нормативно-правовому регулированию, установлению федеральных образовательных стандартов, контролю за их исполнением; региональный - полномочия по обеспечению перечисления субвенций муниципальным образованиям на выплату заработной платы работникам образования и обеспечение учебного процесса; установлению соответствующих нормативов затрат на региональном уровне; а муниципальный - полномочия по осуществлению материально-технического обеспечения учреждений дошкольного и школьного образования (непосредственное осуществление расходов).
Развернувшийся в дальнейшем крупномасштабный процесс разграничения полномочий между уровнями власти продемонстрировал нацеленность государственной политики в сфере образования на формирование стимулов, как на уровне субъектов РФ, так и на уровне муниципальных образований, к оптимизации школьной сети, более рациональному и эффективному расходованию направляемых в сферу образования бюджетных средств.
Профсоюз системно и последовательно (начиная с 1999 г.) настаивал на приведении статуса общеобразовательных учреждений в соответствие с Конституцией РФ, восстановлении ответственности государства за положение общеобразовательных учреждений, об изменении порядка их финансирования путем закрепления этой обязанности за бюджетами тех уровней власти, которые обладают необходимыми финансовыми ресурсами.
Результатом предпринятых профсоюзом и Минобразования России усилий по обеспечению своевременности и стабильности финансирования школы и выплаты заработной платы ее работникам стало издание Указа Президента РФ от 28 декабря 2001 г. № 1501 «О неотложных мерах по улучшению финансирования муниципальных общеобразовательных учреждений основного общего образования», а затем и принятие Федерального закона от 7.07.2003 г. № 123-ФЗ.
Таким образом, законодательно в целях обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общего образования была установлена ответственность органов государственной власти субъектов РФ в этой части и закреплен механизм выделения органами государственной власти субъектов РФ субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов).
В дальнейшем в рамках проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления, административной реформы и реформы системы межбюджетных отношений акценты государственной политики в сфере образования снова были существенно смещены в сторону большей децентрализации и либерализации национальной системы образовании.
Это было закреплено принятием федеральных законов, которые предусматривают (связи с осуществлением разграничения полномочий между уровнями власти) существенное изменение сложившегося до 1 января 2005 года порядка регулирования целого ряда принципиальных вопросов, касающихся прав и интересов системы образования, образовательных учреждений, работников образования и обучающихся.
Такие изменения, как показывает анализ и практика, не отвечают интересам субъектов образовательной деятельности, приводя к ограничению ранее достигнутого уровня прав и гарантий, установленного в прогрессивном на момент принятия в 1992 году Законе РФ «Об образовании».
Это проявилось, прежде всего, в изменении государственной политики в сфере образования, когда были отмены конкретные законодательные нормы, обеспечивающие приоритетность образования, в том числе в части финансирования; в переносе регулирования многих вопросов на региональный и муниципальный уровень; в изменении правового статуса образовательных учреждений (преимущественно, в части ограничения финансово-хозяйственной самостоятельности и др.); в снижении уровня социально-трудовых прав и гарантий работников, а также обучающихся и в уходе от централизованного порядка установления общеобязательного минимального уровня прав и гарантий. На практике реализация этих изменений в части передачи в ведение субъектов РФ и далее муниципалитетов большей части учреждений начального и среднего профессионального образования (2700 учреждений) в условиях недостаточности в более чем 80 % субъектах РФ собственных бюджетных средств на реализацию переданных полномочий в социальной сфере привела к сокращению уровня бюджетного финансирования этих учреждений либо к их ликвидации.
В сфере оплаты труда педагогических работников процесс децентрализации носит также нестабильный и достаточно противоречивый характер. Так, в 90-е годы финансирование оплаты труда работников общеобразовательных школ находилось в компетенции органов местного самоуправления, а с 2003 года эти полномочия были переданы в компетенцию субъектов РФ. Вместе с тем, в 2004 году полномочия по установлению систем оплаты труда в сфере образования были разделены между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.
Система оплаты труда и уровни оплаты труда, устанавливаемые ежегодно, начиная с 2005 года, Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений в Единых рекомендациях по системам оплаты труда работников учреждений бюджетной сферы, финансируемых из федерального, региональных и муниципальных бюджетов, носят для образовательных учреждений, подведомственных государственным исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, рекомендательный характер.
Как показывает практика, дотационный характер бюджетов большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также сохраняющаяся значительная дифференциация в уровнях бюджетной обеспеченности регионов России диктует необходимость законодательного установления на федеральном уровне базовых уровней оплаты труда работников образования по профессионально-квалификационным группам как минимальных государственных гарантий оплаты труда работников, занятых квалифицированным трудом и обеспечивающих реализацию государственных образовательных стандартов.
Выступление первого заместителя председателя
Московской городской организации Профсоюза
работников народного образования и науки РФ
М.А. Ивановой
«О новых подходах к деятельности профсоюзных
организаций в свете мировых тенденций
в образовании»
Уважаемые коллеги!
Мы сталкивались с децентрализацией, начиная еще с советских времен. Хотя она была не столь широка, но, тем не менее, присутствовала в определениях видов и типов учреждений, и в подотчетности разным уровням власти, и во многих других моментах. Централизация – это свойство тоталитарных, плановых систем экономик, и мы из нее ушли и теперь переходим к децентрализации все более и более широко. И, в общем-то, децентрализация – это показатель рыночных отношений. Рыночные отношения вошли в нашу жизнь, хотим мы этого или нет, и у нас с вами образование может быть не товар, но совершенно очевидно, что рыночная услуга. Показателем этого является то, что образовательные услуги среди платных услуг населению занимают 5-е место в России, уступая только коммунальным, бытовым, услугам связи и транспорта. Эти объемы зарабатываемых средств, которые платятся за образовательные услуги, уже являются показателем того, что мы вошли в рыночные отношения и должны принимать их как данность.
Мне кажется, что самое важное из децентрализации не то, что децентрализация в образовании следует за политическими решениями и пересмотром полномочий между Центром и регионами, а то, что для нас децентрализация должна рассматриваться как повышение самостоятельности образовательного учреждения. Образовательное учреждение переходит из объекта управления в субъект управления.
Мы можем это увидеть на примере вузов. Вузы первыми вступили в рыночные отношения в условиях децентрализации. Они стали перераспределять свои функции между администрацией института и администрацией факультетов, которая наделялась дополнительными полномочиями и ответственностью:
- Передача чисто хозяйственных функций
- Открытие лицевых расчетных счетов
- Оставление большей части заработанных факультетом средств в его распоряжении
В области учебного процесса:
- Передача права формирования учебных планов в рамках стандарта вуза
- Формирование графиков учебного процесса
- Установление правил приема на факультет
- Формирование специальностей
- Подбор педагогического состава на кафедрах
А для Профсоюза наибольшим проявлением децентрализации является возможность определения политики в области оплаты труда, когда профсоюзный комитет может и должен влиять на эти потоки и направлять их на пользу работников вуза. Все те, кто попробовал немножко этой децентрализации, я имею в виду вузы, никогда не откажутся от нее, хотя они не получают достаточного государственного финансирования, потому что это свобода и возможность проявления собственной самостоятельности.
Для того чтобы децентрализация была возможна в учреждениях, необходимо выполнение двух условий. Первое – это адекватное потребностям финансирование из бюджета. Мы видим, что оно недостаточно и увеличивается очень немного.
Таблица 1.
| Финансирование образовательной системы РФ | |
| 2001 год | 66% |
| 2001 год | 53,1% |
| 2002 год | 51,2% |
| 2003 год | 50% |
| Финансирование общего и дошкольного образования в Москве | |
| До 2006 года | 67% |
| С 01.01.2006 года | 75% |
Приведены данные статистики относительно общего финансирования системы образования Российской Федерации по годам, и, к сожалению, у меня нет данных по последнему году, но могу привести те данные, которые даны при подготовке записки по изменениям в Налоговый и Бюджетный кодекс, в которой говорится, что 43% средств поступает в высшую школу за счет других, негосударственных источников финансирования. Тогда мы можем сказать, что финансирование в 2005 году составляло из государственных источников 57%.
Если посмотреть по Москве, где, все вы знаете, положение достаточно благополучно, то до введения нормативно-подушевого финансирования, до 2006 года потребности в финансировании удовлетворялись из городского бюджета на уровне 67 % (это было в течение долгих последних лет). Это соответствует тому, что мы видим с вами по Российской Федерации. И сейчас в связи с введением подушевого финансирования в школах оно увеличено до 75%. Назвать это адекватным нельзя, я могу только присоединиться к словам одного из наших коллег, который сказал, что в Израиле есть попытка, или уже как данность рассматривается государственное общественное образование с элементами частного. У нас не с элементами частного, но с большими элементами платного. Мы можем бороться против этого, но мы должны думать, как влиять на улучшение ситуации с этими потоками, как добиваться их прозрачности и т.д., потому что побороть эту тенденцию мы с вами все равно не сможем.
И второе условие децентрализованного управления – это реальная самостоятельность (автономия) образовательного учреждения.
Здесь довольно условное обозначение тех функций, тех полномочий, которое должно иметь самостоятельное образовательное учреждение.
Рис.1
Это институциональная самостоятельность, я назвала ее юридической, это финансово-хозяйственная, организационно-учебная, кадровая и методико-педагогическая. В каких-то - дела обстоят лучше, по каким-то - хуже. То, что обозначено жирным шрифтом, это как раз то, чего у нас с вами нет, то, что нам нужно для того, чтобы реально осуществлять свою самостоятельность.
Вот эти два основных момента, в связи с которыми мы и должны строить свои планы взаимодействия с властями, влияние на те нормативные акты, которые определяют работу и т.д.
Далее представлен не претендующий на полноту перечень функций, полномочий при осуществлении каждого вида самостоятельности образовательного учреждения.
•Финансово-хозяйственная
Планирование, исполнение бюджета, платные услуги, управление средствами
•Юридическая
Права юридического лица;
в том числе самостоятельный баланс, правовая ответственность, имущество, правопреемственность
•Кадровая
Подбор, расстановка, увольнение, сокращение кадров, формирование штатного расписания
•Организационно-учебная
Учебный план, программы, расписание, правила внутреннего распорядка и др. локальные акты
•Методико-педагогическая
Академическая свобода, повышение квалификации
Не буду на них останавливаться, а скажу о другом. Опять же в плане размышления. Думаю, что не все меня в этом поддержат. Не претендуя на истину в последней инстанции, скажу так. Мы с вами, когда говорим, то говорим о члене профсоюза. И это правильно, мы служим члену профсоюза, мы с ними работаем, мы пытаемся улучшить условия их труда, жизни, условия оплаты труда и т.д. но этот член профсоюза – это человек, который привык к тому, что он смотрит на профсоюз именно только в этом плане и который хочет, чтобы профсоюз ему что-то дал. Это потому, что мы в члене профсоюза не видим педагога, т.е. мы не смотрим на него более широко. Ведь его основная ипостась, сущность – это быть педагогом, носителем знаний, и он в этом смысле так и должен нами рассматриваться.
А если мы будем смотреть на него так, то мы перестроим свою работу и будем работать с ним так, как работают западные коллеги. Мы будем думать о том, что такое качество преподавания, мы будем думать о том, как должна поменяться учебная программа, мы будем думать о том, что такое критерий оценки школы, который сейчас мы видим в национальных проектах, то, что предлагается: критерий оценки учителя и критерий оценки школы. Это формальные признаки, это не оценка работы ни школы и ее эффективности, ни учителя, потому что от того, является ли учитель классным руководителем и ведет ли он 18 часов или 16, совершенно не меняется ни эффективность его работы, ни ее качество. Поэтому я хотела бы вам сказать: давайте посмотрим на нашего члена профсоюза как на педагога и тогда нам будет проще найти союзников в нашей работе и пытаться консолидировать наши усилия для того, чтобы чего-то добиться.
Вот как раз я не случайно упомянула то самое распоряжение Правительства Российской Федерации, потому что я внимательно прочитала, что касается системы образования, и выбрала некий ряд параметров, который, наверное, может быть применен к работе профсоюза, и где мы можем с вами найти реальных союзников. Эти союзники могут быть полностью наши союзники, могут быть относительные наши союзники, потому что наши интересы могут не всегда и не во всем совпадать. Но, тем не менее, мы их найдем. И среди этих союзников я выбрала работодателей, имея в виду руководителей наших учреждений, а не тех работодателей, которые должны влиять на подготовку специалистов высшей школы, давать заказ в рыночных условиях. Я выделила родителей, с которыми мы не работаем, но должны работать, потому что это и заинтересованная аудитория, и люди, которые, наверное, во многом будут нам помогать. Естественно, эти те самые педагоги, т.е. учителя, это местные власти, политические партии и другие общественные объединения. И вот здесь попробовала описать тот круг вопросов, где этих союзников мы с вами можем найти.
Таблица 2
|
Хотелось бы остановиться на нескольких из них.
Первое, это обеспечение бюджетного финансирования, в первую очередь, того самого нормативно-подушевого. Казалось бы, это самый главный рычаг в обеспечении самостоятельности образовательного учреждения, но он нам дан не полностью, у нас уже нет тех окончательно установленных механизмов. Посмотрите, у нас норматив введен в Москве, причем в зависимости то того, какое это образовательное учреждение: просто общеобразовательная школа, гимназия или санаторно-лесная школа, разница в нормативе до 10 раз. Нормативы очень высокие. К сожалению, объективность просчета этого норматива остается под сомнением. Весь этот норматив, главным образом, включает по обычным учреждениям фонд оплаты труда, все остальное остается за нормативным финансированием. Где здесь рычаги, где повышение ответственности самого учреждения, где желание и потребность этого учреждения экономить на воде, на свете и на всем остальном? Я считаю, что мы как профсоюз тоже должны формировать свою позицию и, самое главное, работать с нашими учреждениями в этом плане: они очень плохо представляют себе (я имею в виду педагогически-профсоюзную часть этих учреждений), что такое норматив подушевого финансирования. Сейчас на самом деле просто взяли бюджет, который был утвержден без всяких нормативов, без подушевого финансирования и разделили его по-иному. Если так, то простите «хотели как лучше, а получилось как всегда». Я могу, например, объяснить, почему школы, находящиеся на одной и той же улице, будут иметь в разы отличающиеся расчеты на одного ученика. Простите, а где вторая половина дня, а где группы продленного дня, которые изначально в этот норматив не закладывались? И вот вам разница, хотя школы и находятся на одной и той же улице.
Так вот, эти вопросы мы должны и уметь объяснить, и уметь научить людей входить в этот процесс (я имею в виду, прежде всего, профсоюзные комитеты). Потому что сейчас даже на уровне школы председатель профсоюзного комитета должен обладать некоторыми навыками менеджмента. А это один из элементов этого менеджмента. И если у нас получится хороший норматив, а у нас есть такие директора, которые прошли долгие годы работы в условиях самостоятельного баланса и они научились это делать, там остаются средства, и большие средства, которые могут использоваться опять же на развитие учреждения и на улучшение положения самого работника. Этот показатель и говорит о том, что и союзников мы можем привлечь, и сами на что-то повлиять.
И еще я хотела бы остановиться только на одном.
Задачи профсоюзных организаций и профсоюзных структур
- Участие в совершенствовании стандартов и программ
- разработка программ развития учебного заведения
- определение плюсов и минусов нормативно-подушевого финансирования в конкретном учреждении:
а) если не хватает, то что делать?
б) если хватает, то как направить их в пользу работника - обеспечение прозрачности в управлении, в т.ч. финансами
- участие в национальных проектах в области образования (разработка критериев, работа конкурсных комиссий и т.п.)
- участие в местных выборах, установление связей с другими педагогическими, профессиональными, молодежными и прочими организациями
- консолидация усилий профсоюза и его союзников
Очень трудно определить задачи профсоюзной организации, потому что самое слабое место, которое есть в нашей профсоюзной структуре, это активность низового звена. И мы все боремся, мы пытаемся их теребить, чему-то их учить, но хотелось бы, чтобы это низовое звено с пониманием нормально мыслящих людей подходило к проблемам, которые ставит перед ними Профсоюз.
Вот, скажем, участие в совершенствовании стандартов и программ. Если мы вместе с нашими учителями будем в этом смысле работать, мы найдем свое место вместе с учителями-новаторами и просто с учителями.
Если мы с вами возьмем как один из лозунгов (расширим наши лозунги) разработку программ развития учебного заведения, наверное, это будет очень полезно и правильно, и легче будет найти профсоюзной организации место в этой системе. При этом они смогут рассчитать, сколько будет детей в этом учреждении через 5-10 лет, сколько им надо будет учителей, и какие изменения будут происходить при развитии того или иного учреждения.
Что касается нормативно-подушевого финансирования, то я уже сказала, что если хватает средств, то те огрехи, которые существуют в тех же национальных проектах относительно менее 25 или более 25, их можно как раз за счет дополнительных источников через коллективный договор использовать, а это, конечно, тот ресурс, который будет иметь в своем распоряжении в том числе и профсоюз, а не только руководитель учреждения.
Особый вопрос о прозрачности в управлении финансами. От этого страдает и общество, и мы страдаем.
Я хочу закончить и сказать, что нам с вами важно консолидировать все ступеньки, которые есть в профсоюзе, а самое главное – опираться на те структуры, которые могут быть нам в помощь. И чем больше о нас будет знать учитель, чем больше будет участвовать в наших делах, тем проще нам будет и самим меняться, и его менять.
Спасибо.
Выступление генерального секретаря
Европейского комитета профсоюзов образования
Мартина Ромера
«Основные тенденции и направления в мировой политике
образования – позиция и действия профсоюзов»
В программе международной конференции были обозначены серьезные вопросы, думаю, что даже если мы хотим сохранить национальную суверенность, национальные системы образования, мы все-таки не может скрываться за границами. Образование все больше становится интернациональным, глобальным и это касается всех. За последние 20 лет значительные изменения произошли в системе образования Европы, в середине 80-х годов и до сегодняшнего дня реформы за реформами следовали почти во всех странах. Мы можем сказать, что это зависит от экономического развития общества, инициирующего эти реформы, а само общество меняется от индустриального до общества, использующего в большей степени информационные и другие современные технологии. Можно также сказать, что характер конкуренции в обществе меняется. Если взять, скажем, Италию или Францию, то там взят курс на производство новых знаний и развитие навыков. В 1996 году это определило стратегию развития, в которой говорится, что мы сталкиваемся в большей степени с проблемой общества, основанного на знаниях, и в этом обществе очень важно производство новых знаний, новых навыков, новых компетенций, мы должны делать это на перспективу, ориентируясь на образование в течение всей жизни. Идея общества знаний, так же как идея непрерывного обучения, начала реально обсуждаться в тот момент, когда стало ясно, что обычного образования недостаточно для того, чтобы вписаться в стремительное изменение общества, для этого нужно тоже меняться, а изменения возможны только с постоянным изменением знаний, навыков, квалификаций. Это были 90-е годы, когда политики изменили свое отношение к образованию и стали осознавать его важность для общества, сегодня они уже говорят, что для выживания Европы, необходимо больше внимания уделять образованию. Конечно, политики сосредотачивают свое внимание на образовании не только ради самого образования, а ради экономики, ведь европейская экономика должна двигаться вперед, увеличивать рост производства. Политики фокусируют свое внимание на образовании и даже Европейская комиссия поставила проблемы образования в первые пункты своей повестки дня, определена стратегия Европейского союза в этой области. Суть стратегии заключается в том, что образование должно развиваться, постоянно находиться в поиске, а европейское общество должно вкладывать больше средств для развития образования и науки. В то же время в конце 90-х годов прошлого столетия возник так называемый Болонский процесс, в который сейчас вошла и Россия. Это очень важный процесс, все системы образования должны объединяться, многие страны вовлечены в Болонское соглашение. Интересно, что это не юридически обязательный, а политически обязательный процесс, вся проблема, перспектива и идея которого заключается в обеспечении качества, мобильности высшего образования. Принято решение о создании единой структуры определения качества высшего образования, национальных квалификационных рамок, предусмотрены три уровня степеней, которые совместимы для различных стран. В связи с Болонским соглашением было принято решение также о пересмотре всех дипломов: дипломы одной страны должны быть прозрачны и для других стран, чтобы диплом, полученный, например, в России был действителен в других странах. Пока в Европе этого не произошло.
Препятствия для такого признания дипломов были в последние годы обнаружены во многих документах, но ситуация меняется, для исследователей легче было поехать на работу в США, чем заниматься улучшением ситуации в Европе. То есть, Европа отстает от США и Японии в уровне развития системы высшего образования. Мы считаем, что процесс вступления в Болонское соглашение очень важен для профсоюзов, необходимы новые инвестиции в систему образования, следовательно, мы должны заниматься обеспечением равного доступа к высшему образованию, созданием справедливых условий для преподавателей и исследователей. В связи с этим мы просим министров образования, руководящих этими процессами, вступить с нами в контакт. С прошлого года мы – Европейская структура Интернационала образования стали официальными партнерами Болонского процесса и на встрече министров в Бергене включены в одну из рабочих. То есть, можно сказать, что в международном плане мы сами очень активно участвуем в Болонском процессе, но нам нужно также активно вовлекать все страны в этот процесс. Многие страны создают свои национальные комитеты содействия развитию Болонского процесса, задача у них сложная, ее решение требует серьезного подхода и анализа.
Для нас важно продвигать несколько аспектов. В центре внимания, конечно, обеспечение качества образования, все правительства европейских стран очень обеспокоены снижением качества, несмотря на вливание огромных средств в развитие национальных систем образования. Конечно, такое беспокойство оправданно, ведь финансирование систем образования – это значительная часть государственных расходов, поэтому необходимо также подумать, чтобы наилучшим образом использовать эти средства. Мы заметили, что в большинстве случаев наблюдается механический подход некоторых правительств к экономии средств, хотя сначала необходимо было бы внимательно и серьезно проанализировать процесс образовании, работу преподавателей, установить какую-то эффективную систему контроля и оценки. Некоторые страны так поступают, но это, конечно, не очень популярно среди учителей, ощущающих, что правительство пытается контролировать то, что они делают и как они это делают, и пытается настаивать на эффективном расходовании выделяемых средств. Но теперь правительства и профсоюзы сотрудничают в создании такой системы оценки, поскольку профсоюзы лучше осведомлены об эффективности ее действия, учителя включаются во внутренние системы оценки, чтобы обеспечить лучшее понимание целей и задач такой оценки.
Если говорить о положении учителя, то за последние 25 лет на рынке труда не появилась система, которая предполагала бы мобилизацию специалистов со стажем для работы в будущем, предполагающую постоянное их обучение, повышение квалификации. Вот тут мы и сотрудничаем с правительствами для создания системы непрерывного обучения в связи с ситуацией, когда количество учителей превышает необходимое. Нам часто говорят, что учителей слишком много, но это не соответствует действительности, поскольку они нужны при создании групп непрерывного обучения для многих других групп общества. Учителя тут могут стать главной движущей силой, в более широком смысле можно сказать, что в будущем мы будем иметь все больше взрослых, которым необходимо новое образование, повышение квалификации. Поэтому профсоюзам нужно вести переговоры с правительствами о постепенном создании все более развитой системы постоянного обучения граждан.
Одна из проблем, высветившихся за последние годы, - проблема децентрализации и дерегулирования. Этот процесс начался в Европе в середине 80-х годов и стал ускоряться в 90-х годах прошлого столетия. Большинство европейских стран прошли через процесс децентрализации и дерегулирования, можно сказать, что причиной того, почему правительства обычно хотят децентрализовать систему образования, становятся трудности ее финансирования и необходимости нахождения средств для этой системы. Логика власти такова: мы не можем найти денег, а потому отдаем систему образования в ведение регионов, муниципалитетов и пусть уже они ведут поиски. Во многих странах Европы это уже создало многочисленные проблемы, которые представляются не как проблемы финансирования, а как возможность углубления демократии. Но на самом деле ситуация такая же, как если бы покупатель приходил в магазин и выбирал товар, точно так же делается все, чтобы система образования была приближена к потребностям потребителя на своем, более низком, локальном уровне. Децентрализация принесла дерегуляцию - когда есть меньше правил и обязательных положений, а больше свободы. Все это звучит красиво, но на самом деле реалии иные. Дерегулирование связано с ухудшением условий труда учителей, с большей продолжительностью рабочего времени, с неуверенностью в том, кто несет ответственность, потому что децентрализация происходит, скажем, не только в России, но и во многих европейских странах. Мы критиковали правительства за то, что отсутствует ответственность за образование, мы считаем, что ответственность за образование должно по-прежнему нести государство. Можно иметь децентрализованные системы, можно принимать решения на местах, но, в конце концов, ведь кто-то должен нести конечную ответственность за качество образования в стране, поскольку необходимые средства для системы образования есть и выделяются, как правило, на государственном уровне. Иными словами, правительства не должны уклоняться от своей ответственности за то, что происходит в образовании. Однако они уклоняются от нее, и мы критикуем правительство - это предмет постоянных дискуссий.
В будущем мы ожидаем новых вызовов для системы образования. Перемены, произошедшие за последние 20 лет в Европе, привели к ситуации, связанной и с децентрализацией, и с глобализацией, и многие стали рассматривать образование как недвижимость, которой можно торговать. Сегодня идут переговоры в рамках ГАТС и о торговле образовательными услугами. Может быть, образование и можно считать услугой, но следует сказать, что образование все-таки больше, чем пассивный инструмент для экономической политики, политики в сфере занятости. Более того, для политики занятости образование – очень хороший инструмент, по аналогии: если вы идете в магазин, то можете взять за деньги там все, что нужно, то есть квалификацию, знания и прочее. Однако образование все-таки более важно, нежели инструмент, ведь речь идет о том, как реформировать думающую личность – человека, как научить людей жить в демократическом обществе. Образование больше, чем экономический инструмент, и профсоюзы должны отстаивать такую позицию, профсоюзы учителей должны основывать свою стратегию на двух исходных основаниях. Во-первых, их задача - сосредоточиться на условиях труда, заработной плате работников, но, в то же время, во-вторых, нам нужно думать и о профессиональном развитии, обсуждать содержание деятельности системы образования, показывать и родителям, и учителям, и ученикам, и правительствам свою обеспокоенность состоянием системы образования, доказывать, что как эксперты мы можем помочь системе, и возможно не традиционными методами. Да, мы профсоюзы работников образования и у нас двуединая задача – профессиональное развитие образования и защита интересов преподавателя. Очень важно, чтобы общество и правительства понимали, что именно так профсоюзы учителей будут работать и в будущем.
Мы можем комментировать ситуацию, говорить членам профсоюза, что причина, по которой профсоюз участвует в такой работе – необходимость быть представленным во всех тех органах, где принимаются решения в отношении учителей, чтобы можно было защищать их интересы. Это может быть на правительственном уровне, это может быть на любом другом управленческом уровне – здесь мы можем сотрудничать и пытаться решать проблемы, обмениваться опытом. Я уверен, что многие перемены, происходящие в наших системах образования, многие вызовы, с которыми мы сталкиваемся, преодолимы, если работать вместе, не разделяя наши движения учителей. Мы должны работать эффективно, чтобы коллеги видели: мы - заинтересованные профессионалы, а потому отстаиваем интересы профессионального сообщества. Уверен, что сотрудничество профсоюзов работников образования будет развиваться и в будущем.
Выступление заведующего отделом профсоюза
учителей Швеции
Фредерика Манделин
«Эволюция позиции Профсоюза учителей Швеции
по отношению к децентрализации в образовании,
открывающиеся возможности для учителей и профсоюза»
Я работаю в штаб-квартире Профсоюза учителей Швеции и рад, что в России реализуются несколько совместных проектов нашего профсоюза и Российского профсоюза работников народного образования и науки. В Швеции в течение последних двух десятилетий уже накоплен свой опыт децентрализации системы образования и выработано отношение нашего Профсоюза к этим изменениям. Конечно, шведская ситуация во многом отличается от российской, но дело в том, что она все-таки может быть исходной для обсуждения, и на основе шведского опыта можно сделать несколько полезных для всех выводов. Например, мне всегда интересно узнавать о голландской ситуации, которая немного похожа на шведскую.
Швеция имеет давние традиции профсоюзной деятельности и принадлежность учителей к профсоюзу очень высока - около 90% педагогов состоят в нашем профессиональном союзе. Работники муниципального и государственного секторов имеют те же права, что и работники частного сектора во всем, что касается заключения коллективных договоров и применения конфликтных методов борьбы за свои права. Иными словами, имеют возможность проводить забастовки и учителя, работающие в общественном секторе образования. Однако организации учителей предпочитают этому развитие сотрудничества с работодателями, мы полагаем, что это более эффективный путь к желаемым результатам.
В 80-х годах в Швеции началась децентрализация и приватизация в общественном секторе, этот процесс еще не закончился и сейчас можно сказать, что превращение шведского общественного сектора в частный практически завершено. Например, была приватизирована шведская железная дорога, и тысячи государственных служащих стали служащими частных предприятий. Приватизация также привела к приближению условий трудового найма служащих общественного сектора к условиям трудового найма служащих частного сектора. Скажем, стали привычными ежегодные переговоры о более индивидуализированных зарплатах, и стала более распространенной практика, когда служащий предпочитает самостоятельно вести переговоры с начальником об установлении ему индивидуального размера зарплаты. То есть произошли весьма существенные изменения в системе переговоров по сравнению с бывшей системой общественного сектора, в котором профсоюзы на национальном уровне вели все переговоры о зарплатах. До конца 80-х годов прошлого столетия ответственность за систему образования была, таким образом, распределена между государством и муниципалитетами, государство заключало коллективные договора о зарплате и других условиях трудового найма, а также подробно определяло как должна работать система образования, а не только чем она должна заниматься. Муниципалитеты делали то, что решало государство, - строили школьные здания, закупали учебники и выплачивали зарплату учителям. Муниципальные расходы, связанные с этими обязанностями, оплачивались из государственных средств, но муниципалитеты хотели, чтобы вся ответственность за общеобразовательную систему перешла в их руки, и чтобы они получили общую сумму за исполнение всех обязанностей. Таким образом, муниципалитеты могли бы найти лучшее решение местных разнообразных проблем. Общей тенденцией развития Швеции в 90-е годы прошлого столетия стала децентрализация, поэтому представителям муниципалитетов было не очень трудно победить политиков на национальном уровне. В результате этого шведский парламент принял закон о переходе ответственности за общеобразовательную систему в руки муниципалитетов. Профсоюзы сильно критиковали этот переход, члены национального профсоюза учителей Швеции также протестовали против этого, однако мой профсоюз – Профсоюз учителей Швеции - считал такой переход неизбежным, так как сторонники этой политики были в огромном большинстве в парламенте и наилучшая стратегия для нас была в том, чтобы вести переговоры, чтобы добиться наилучших результатов в результате этого перехода. Эта стратегия оказалась успешной. Члены нашего профсоюза – учителя общеобразовательных школ – получили повышение зарплаты и улучшение условий труда.
Ответственность за школы перешла в руки муниципалитетов и переговоры о зарплатах в общественном секторе стали более индивидуализированы. Профсоюз учителей Швеции все-таки хотел, чтобы зарплаты учителей устанавливались именно коллективными договорами на национальном уровне, чтобы эта система охватывала всех шведских учителей. Это было важным аргументом для сохранения целостности всей шведской школьной системы, такая позиция профсоюза учителей в середине 90-х годов прошлого столетия была обусловлена тем, что лишь учителя оставались единственной в стране группой трудящихся, которая не имела коллективных договоров на муниципальном уровне. Пользуясь этим, шведская федерация органов местного самоуправления, с которой профсоюз учителей ведет коллективные переговоры на национальном уровне, решила дискриминировать учителей на переговорах о зарплатах. Тут была необходима новая позиция профсоюза, и мы решили, что эти условия требуют иной стратегии. Первым делом профсоюз учителей Швеции и национальный профсоюз учителей Швеции совместно создали совет сотрудничества учителей, чтобы разговаривать с работодателями с единой позиции, потом мы старались найти те точки соприкосновения, где профсоюзы и муниципалитеты имеют общие интересы. На основе этих общих интересов в 1995 году был заключен новый коллективный договор с новым содержанием. Во-первых, учителя взяли на себя расширенную ответственность за деятельность и развитие школы, это был важный шаг для профессионального развития шведских педагогов для того, чтобы они могли пользоваться репутацией высококвалифицированных специалистов. Во-вторых, многие положения предыдущих национальных коллективных договоров были отменены, вместо этого муниципалитеты и местные представители профсоюзов должны были заключить местные договоры, регулирующие эти вопросы. В-третьих, переговоры о зарплатах стали индивидуализированными, то есть вместо принципа «Всем учителям - одинаковую зарплату», стороны согласились с принципом «Хорошим учителям - хорошую зарплату». Повышение ответственности должно было повлечь за собой повышение зарплаты. В течение десяти лет с индивидуализированными зарплатами средняя зарплата шведских учителей в реальном выражении стала почти на 50% выше. Однако невозможно сказать, что это результат большого спроса на учителей или результат новой системы индивидуализированной зарплаты. Сейчас большинство учителей хотят самостоятельно вести переговоры со своим руководством о зарплате, а десять лет тому назад все они считали, что это должен делать профсоюз. Однако нужно сказать, что повышение учительских зарплат в последние годы не было таким, как того хотелось всем, и неизвестно, как будет складываться положение в дальнейшем. Это остается проблемой, относящейся к рабочему времени учителей, во многих муниципалитетах еще нет системы определения рабочего времени, там все еще существует старая система, хотя она соответствует времени, которое давно прошло.
Какие выводы возможны для шведских профсоюзов учителей после 15 лет децентрализации? Во-первых, когда мы нашли общий интерес с работодателями, мы добились успеха. Во-вторых, изменение позиций крупных организаций и работодателей, и профсоюзов от конфронтации до сотрудничества потребовали долгого времени, сейчас большая часть внимания уделяется децентрализованной системе образования, находящейся на уровне муниципалитетов, но мы хотим, чтобы управление переходило в руки учителей, а не в руки муниципальных политиков. Это большая проблема. В-третьих, то обстоятельство, что при определенных условиях учителями становятся люди без соответствующего уровня образования, что препятствует повышению статуса и зарплаты педагогов, особенно в ситуации большого спроса на учительские кадры. Сейчас мы много занимаемся этим вопросом. В-четвертых, решение местных проблем требует дополнительных знаний и повышения квалификации местных представителей профсоюза, как и представителей муниципалитетов. Конечно, может быть самый важный вывод – нашим профсоюзам надо обязательно работать вместе. Вместе мы – сила, по отдельности – каждый слабый.
Выступление заместителя генерального секретаря
Профсоюза учителей Израиля
Офры Дунски
«Осуществление децентрализации образования
в Израиле, последствия для работников»
Несколько слов о нашей организации – Профсоюз учителей Израиля старейшая профсоюзная организация страны, нам более 100 лет. На полтора миллиона учащихся страны сегодня приходится 150 тысяч преподавателей. Наша организация объединяет более 110 тысяч учителей и преподавателей, начиная с дошкольного уровня до университетов. Существует и менее сильная организация, но так или иначе все работники образования – учителя и преподаватели являются членами профсоюза.
За счет государственного бюджета осуществляется финансирование лишь среднего образования, другие образовательные учреждения финансируются из различных источников – муниципалитеты, фонды, общества и т.д. В связи с трудностями в формировании национального бюджета, проблемами безопасности финансирование образования постоянно урезается, это сказывается и на учащихся и на преподавателях. Мы подсчитали, что за счет сокращения учебного времени и увеличения наполняемости классов учащиеся средней школы сегодня в реальности учатся на год меньше, чем 4 года назад.
Все чаше слышатся предложения о реформировании системы образования страны, превратить её из государственной в общественную службу, дать большую свободу учебным заведениям. Делаются попытки снять всю ответственность за состояние образования с правительства и переложить ее на общество, общины и родителей.
Мы активно уже на протяжении более года выступаем против подобных предложений.
Большая проблема школьного образования - наполняемость классов, наличие детей с различными национальными корнями, соседство детей из религиозных и светских семей.
Естественно при средней наполняемости класса в 40 учащихся различного происхождения, нагрузки на учителя резко возрастают.
Система образования Израиля сочетает в себе элементы централизации и децентрализации. Управление образованием разделяется на 4 направления, которые соответственно финансируются из различных источников: государство, местные власти, местные общины, финансирование профессионально-технического образования. По закону образование обязательно с 5 до 16 лет. Государство до последнего времени брало на себя ответственность за определение целей и осуществление контроля за средним образованием, обеспечение права на всеобщее образование, предоставление возможностей получения работы по завершению образования. Финансирование распределяется через местные органы власти с учетом социального и пр. положения каждой области и лишь потом средства попадают в школы – на поддержание и развитие, для обеспечения учебного процесса, таким образом, деньги направляются на нужды детей.
Наряду с государственным образованием в Израиле существует общественная система с элементами приватизации, а также частное образование, которое не связано с государством. Каждая из указанных систем осуществляет обучение по своим программам, можно сказать, что здесь присутствует плюрализм. Некоторые из местных властей осуществляют лишь финансирование школ, которые в свою очередь целиком самостоятельно осуществляют свою деятельность: действуют на принципах самоуправления, осуществляют прием учителей, выбирают программы обучения и т.д. Мы считаем это неверным подходом, который может обострить политическую ситуацию в стране. Необходимы общие правила найма на работу учителя, определение уровня его профессионализма. Профсоюз ясно заявил, что вопрос трудоустройства учителя – вопрос государственный.
Правительство намерено внедрить повсеместно смешанную систему общественного образования с элементами приватизации, обязуясь финансировать 79 процентов расходов по образованию, остальные средства должны поступить из других всевозможных источников. Складывается ситуация, когда школы в больших городах и богатых районах могут получить даже излишнее финансирование, в то время как в отдаленных местностях им не хватает средств на самое необходимое. Это видно даже при строительстве новых школ – в бедных районах, в арабских поселениях, очевидны нарушения и использование некачественных материалов изначально. Противоречия очевидны, поэтому мы считаем задачей национального правительства осуществлять координацию и реализацию права на равные возможности при получении образования, его качества.
Мы осознаем, что реформа образования необходима, но не за счет лишения права большой части будущего активного населения страны на получение качественного образования. Правительство обязано нести в этом ответственность перед всем народом. Мы готовы к переговорам, к достижению согласия. Но прежде необходимо решить вопрос об изменении положения учителя, и прежде всего уровня его зарплаты. На сегодняшнюю заработную плату учителя просто невозможно жить. Работа учителя – это не только уроки в классе, это подготовка к занятиям, внеклассная работа, встречи с родителями и учащимися и т.п. – учесть все чрезвычайно трудно, но эта очень важная работа для общества должна быть достойно оплачена. Это достойно послужит будущему, поможет нашим ученикам. Мы гордимся нашими учителями, люди - основное богатство нашей страны и государство должно поддерживать этот свой основной капитал.
Выступление члена правления Профсоюза
работников образования и науки Германии
Манфреда Дьекенброка
«Особенности юридического статуса работников образования
Германии в условиях децентрализации»
Профсоюз должен заниматься не только своей деятельностью, но и быть причастным к развитию образования и науки в обществе с профессиональной, гражданской и демократической точек зрения. Эксперименты, мероприятия профсоюза для продвижения и развития образования должны предусматривать дискуссии и обучение членов, мы должны привлекать членов профсоюза к проведению экспертизы по различным вопросам.
Чтобы объединиться, нам нужно выступать с инициативами по общественным процессам, необходимо проводить различные конференции, конгрессы и так далее, а также участвовать в модельных проектах или начать проводить эксперименты по различным идеям, по политике в повседневной жизни образовательных учреждений. Что касается национального или регионального уровня, то важно подчеркнуть, что школьная политика в Германии распространяется на 16 федеральных земель, централизованной системы образования нет.
После окончания Второй мировой войны мы хотели избежать любой системы, которая была бы слишком централизована, но сейчас у нас возникли проблемы, поскольку в каждой федеральной земле Германии действует различная система образования.
Шоковый эффект произвели результаты исследования PISA по международной оценке знаний учащихся. Выяснилось, что пятнадцатилетние немецкие школьники имеют слабые знания по литературе, математике, научным дисциплинам. Этот шок вызвал широкий общественный резонанс, дискуссии в обществе, поиск путей совершенствования школьной системы и привел к радикальным изменениям в обучении. Это был примерно такой же шок, как после полета первого спутника Земли в космос.
Профсоюз как приверженец определения того, какой должна быть роль учителей, активно участвует в работе по повышению качества преподавания в школе. В Германии действует несколько крупных проектов по обновлению школ, некоторые из них финансируются из частных фондов. Государство не очень заинтересовано в реальных переменах в самих школьных классах, поэтому интересно, что с этой точки зрения весьма активно действует негосударственный фонд, финансирующий инновации в сфере обучения.
В Германии сегодня развиваются тенденции обучения детей в школе, начиная с более раннего возраста, развития их интеллектуального потенциала и для большинства населения все проходит незаметно, в этом плане мы учимся у Финляндии и Швеции. Большинство школ – это школы продленного дня с особым акцентом на изучение иностранных языков. Индивидуальная учеба – следствие преподавания и дополнительного обучения в наших школах, это очень важные перемены, хотя нелегко убедить учителей, что нужно следовать этим переменам. Различные проверки, тесты, процесс оценки знаний идут по всей стране, федеральная политика в некоторых частях Германии подразумевает существование нормы на качество, работу школьной инспекции.
Все это мы переняли у Голландии, сегодня ведется, например, активное сотрудничество между Рейн-Вестфалией и Голландией по этому вопросу. В результате школам разрешается действовать более свободно, они получают в Германии все большую независимость.
Что необходимо делать профсоюзу для повышения качества преподавания в школе? В Германии у педагогов сложный статус, обычно учителя нанимаются на работу федеральным правительством и направляются в определенные для них школы, где они работают, мы их называем государственными служащими.
В России есть несколько понятий для одного слова: это просто служащий или государственный служащий, есть различия между ними. В Германии учитель имеет такой же статус государственного служащего, как, например, полицейский. (Другая часть наемных работников имеет статус, который так и называется «статус наемного работника», их также принимают на работу). Для учителей это означает, с одной стороны, что правительство должно обеспечивать им тот же уровень доходов в течение всей жизни как госслужащим и они не могут быть уволенными (для этого нужно стать преступниками), не могут участвовать в акциях протеста, в забастовках, они должны быть очень лояльными по отношению к государству. Однако государство, если захочет, может урезать доходы учителей или увеличить продолжительность рабочего времени, что и происходило в последние годы.
Некоторые учителя - наемные работники, у них все льготы отсутствуют, и они могут бастовать в случае своего несогласия с тем или иным моментом. Когда государство хочет сократить их доходы или увеличить продолжительность рабочего времени, они бастуют. Таким же образом, федеральное правительство поступало по отношению к государственным служащим два года назад и профсоюз считает, что учителя должны быть наемными работниками, а не государственными чиновниками.
Во всех сферах и отношениях на уровне «работник-работодатель» в настоящий момент происходят фундаментальные изменения, которые связаны с различными типами дерегулирования процессов труда, условий труда. Это система имеет также тенденции к автономности, то есть свободе от директив, положений, инструкций. Задача состоит в том, чтобы изменить отношения, поддерживать, оказывать консультации.
Новая роль школьных властей - поставлять информацию и координировать деятельность. Сотрудники и производственные советы, как считается, должны забыть о защитной роли и больше внимания уделять взаимоотношениям с администрацией.
Нам не просто общаться с членами нашего профсоюза, поскольку автономные школы занимают все более важное место в представительстве интересов работников, и нам приходится искать новые решения, чтобы соответствовать потребностям таких автономных школ. Мы представляем, что нам надо давать информацию производственным советам, они должны представлять интересы работников, должны приниматься какие-то централизованные решения, ставиться задачи, обязательные для всех.
В Рейн-Вестфалии реализуется проект, который называется «Самостоятельные школы», его поддерживает правительство, частный фонд и частично наш профсоюз. Никогда раньше государство, профсоюз и частное предприятие не вступали в такое сотрудничество, но теперь профсоюз инициировал участие в принятии решений в школе, чтобы была возможность участвовать в управлении и представлять интересы работников.
Наша цель – повышение качества преподавания в школе, а также совершенствование структур сотрудничества между администрацией школ, руководством и представителями работников.
Нас интересует использование оценки подходящих, легко доступных, быстро изучаемых и быстро реализуемых методов, поскольку профсоюз объединяет все те национальные, международные уровни, на которых все это нужно делать. Нас интересуют также программы повышения квалификации, все это способствует развитию школ и об этом важно говорить на международном уровне.
Культура сотрудничества, создание таких рабочих групп, прозрачное принятие решений, все это будет способствовать повышению качества преподавания в школах, этого можно добиться только вместе, не противореча интересам наемных работников.
Мы убеждены в том, что наш профсоюз может сыграть ключевую роль, будучи классическим представителем наемных работников, поэтому возникает необходимость задать самим себе вопрос: готовы ли мы участвовать в этих оценках, готовы ли мы сотрудничать и преодолевать различные недостатки в своей работе? Необходимо иметь силу, влияние для того, чтобы противостоять, и нам приходится часто это делать. Поэтому есть важные вопросы, которые ставит перед собой профсоюз Германии, а также другие европейские профсоюзы учителей, в школах, на предприятиях, ежедневно и ежечасно.
В рамках проекта «Самостоятельные школы» учителя проходят обучение по разным программам, например, по нахождению баланса между трудом и семейной жизнью, по защите от переработок для всех учителей и в целом и для каждого учителя. Возражает ли наш профсоюз против появления все большего количества самостоятельных школ? Есть, конечно, определенный риск, что школы станут все более самостоятельными и профсоюз им не понадобится.
Надежда на себя, которую предлагают каждому учителю, – часть новой либеральной политики администрации с целью экономии средств. Самостоятельность может привести к дерегулированию условий труда и создавать различия между различными категориями наемных работников. Это очень серьезная проблема социального отторжения в системе образования, которая все больше обостряется. Тем не менее, взаимная зависимость социального происхождения и успешного обучения в Германии все более заметна. Дети, чьи родители принадлежат к низкому социальному классу или иммигрантам, имеют меньше шансов добиться большего в школах.
Позиция профсоюза по отношению к самостоятельным школам была выражена на конгрессе в Эрфурте в прошлом году, мы считаем, что школы должны осознавать сложность образовательных процессов. Во многих школах от учащихся ожидают, чтобы они не просто запоминали больше, но и делали больше в процессе обучения.
