МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научно-практическая конференция
по мониторингу законодательства и правоприменения
Стенографический отчет
Заседание секции № 8
«Комплексная программа мониторинга федерального и регионального законодательства как основа регулирующего воздействия на качество жизни»
25 июня 2010 года
Санкт-Петербург
Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина
| Модератор: | Первый заместитель руководителя Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации БУРБУЛИС Геннадий Эдуардович |
ВЕДУЩИЙ:
– Добрый день, уважаемые коллеги. В программе нашей конференции есть на 25 июня позиция, которая обозначена «Секция номер 8», и я предлагаю сейчас начинать работу нашей Секции. И хотел попросить вас одобрить состав президиума Секции и пригласить моих коллег и соратников – председателя Комитета по правовым и судебным вопросам Совета Федерации Лыскова Анатолия Григорьевича в президиум и человека, с которым все эти 8 лет мы обрабатываем программу мониторинга – заместителя председателя Комитета по обороне Совета Федерации Мельникова Владимира Ильича. Что касается всего остального, то сейчас я хочу с вашего разрешения объяснить место и роль нашей секции в концепции всей конференции, и попросить вас, во-первых, с вниманием отнестись к материалам, которые мы сейчас вам раздаем и, во-вторых, помочь своим участием решить самую главную и самую трудную задачу. Прошу обратить внимание на постановку вопроса – она сформулирована предельно конкретно: Комплексная программа мониторинга федерального и регионального законодательства как основа регулирующего воздействия на качество жизни российского общества, причем мы понимаем эту идею еще более масштабно, еще более пафосно, но мы ее видим как Национальная Комплексная программа. Также, мы понимаем ее – предмет этой работы действующего законодательства как Федерального, так и законодательства субъектов Федерации. В-третьих, сама идея такой комплексной программы, можно сказать, выстрадана нами всеми годами совместной с вами деятельности, и по определению она включает в себя такой грустный итог работы по мониторингу законодательства, который можно было бы сейчас назвать так: мониторинг законодательства и правоприменения в целом. Мониторинг права сложился как системный институт Российской Федерации, а вот результаты мониторинга еще очень слабо влияют на качество законов, на эффективность правоприменения и, в конечном счете, на реальное положение людей в действительности, то есть на качество жизни людей. Первое нас радует, вот каким-то образом возбуждает, а второе нас утомляет и угнетает, потому что мы подошли к какому-то пределу в нашей работе по мониторингу, и вот этот предел обозначился следующим – если из года в год, по крайней мере, на уровне Федерального законодательства мы говорим о том, что сохраняется порочная, печальная практика «заплатного» законодательства; если из года в год мы отстаиваем жизненную необходимость принятия двух законов – о нормативно-правовых актах и о законе – о принятии федерально-конституционных федеральных законов, и они по разным причинам не принимаются; если из года в год в систему мониторинга включаются все новые и новые структуры, и она уже сегодня в той или иной форме активно разрабатывается в субъектах Федерации, она сегодня хорошо развивается в Министерствах и ведомствах, органах исполнительной власти. Сама идея нашей конференции свидетельствует, что серьезную стратегию в этом отношении демонстрирует Министерство юстиции и министр Коновалов, вчера мы в этом еще раз убедились. Возникает вопрос – нужно что-то такое серьезное предпринять, чтобы у этой работы была реальная воздействующая сила на самую главную нашу сверхзадачу – улучшить благосостояние людей и в целом обеспечить комплексное ее качество. В докладе номер 6 за 2009 год, основой обсуждения которого является вся структура нашей конференции, есть заключительный раздел, и эти материалы, которые у вас сегодня на руках – это своеобразная выжимка из этого заключительного раздела. Заключительный раздел доклада нами построен таким образом, чтобы перестать просить, значит, объяснять, клянчить и ждать того продвижения в сфере нормативно-правового обеспечения работы по мониторингу, а постараться по-новому сформулировать эту задачу и заинтересовать в ее решении всех тех, от кого зависит конечный результат. Поэтому мы не стали повторять из года в год рекомендации, которые все хорошо уже выучили, а решили сформулировать то же самое в новой, если угодно, программной форме. И сейчас я сформулирую несколько принципиальных идей на эту тему. Еще раз хочу подчеркнуть, что Совет Федерации вместе с вами – мы как субъекты коллективного творчества, понимая специфику, но вместе с тем все время делали акцент на связи процесса законотворчества, процесса правоприменения и процесса правосудия. Причем в правоприменении мы с удовольствием отмечаем особую роль Института уполномоченных по правам человека – как интегральный, как комплексный, как системный орган, занимающийся этой деятельностью на всех этапах этого пути: какого качества закон, как он своевременно и справедливо применяется, как проблемы людей отражаются в сфере уже судебного рассмотрения и как конечным образом они решаются. Сегодня я вас очень прошу это иметь в виду – мы бы хотели поговорить о самой сложной и самой нервной части этой работы – нас будут интересовать те законы, которые сегодня функционируют в Российской Федерации: массив этих законов на федеральном уровне и законы в субъектах Российской Федерации, имеющие свою специфику, свой предмет регулирования и свою особенность применения. Подчеркиваю второе – нас будет интересовать вся совокупность действующих законов: и тех, которые приняты в последние годы, и тех, которые приняты за 20 лет в новой России, и тех, которые право-преемственно сохраняют свое значение в общем фонде законодательства, унаследованные еще из Советского Союза. Иногда случаются такие случаи, когда законы 1930-1940 годов приходится восстанавливать в силу их сохраняющейся юридической роли и значимости. Мы хорошо понимаем, что если пользоваться зримой наглядной терминологией близкой нам по определению медицинской, что речь идет о программе комплексной диспансеризации всего законодательного массива, который по нашему определению нуждается в объективной диагностике. Это программа, предполагающая очень тонкую, сложную, непрерывную систематическую работу по обследованию законодательного массива, и учитывает очевидные совершенно выводы, которыми мы сегодня с вами переполнены. Скажем, если вспомнить вчерашнее пленарное заседание, то можно в качестве дополнительных аргументов, обобщая выступления уважаемых докладчиков Пленарного заседания, сказать следующее – законодательная вакханалия, то есть необоснованное правотворчество, имеющее чаще всего текущий конъюнктурный характер – нужно каким-то образом здесь остановиться. Второе – продолжается принятие законов, противоречащих Конституции, и в этом отношении требуется вопрос не только об ответственности законодателей, но и пересмотре самого механизма конституционного права, потому вчера на нашей секции мы в этом убедились, когда на целый ряд решений текущих Конституционный суд выносит определение, что эти судебные решения противоречат Конституции, но при этом сама Конституция прямого действия и является основным законом. Владимир Борисович, уважаемые, возникает вопрос правовой – а почему нельзя в судебной практике обеспечить такую технологию и такую технику, чтобы не отсылать к Конституции, нормы которой нарушило данное судебное решение, а исполнять Конституцию, поскольку это норма прямого действия? Александр Ильич об этом вчера говорил много на нашей секции, и я просто сейчас суммирую. Вспомните о том, о чем говорил Сергей Михайлович и Александр Владимирович, когда мы убеждаемся, что законодательный процесс не всегда является адекватным системе правовых ценностей, когда мы вынуждены фиксировать природу так называемых внеправовых законов, которые почему-то нарушают изначально ценностную основу права как такового. И в этом отношении встает фундаментальный вопрос не только об ответственности законодателей за принятие таких законодательных актов, к которым даже язык не поворачивается статус закона предъявить, но они принимаются на федеральном уровне, они требуют у местных законодателей приведение в соответствие, и мы создаем огромную работу, содержание которой на качество жизни влияет совершенно в противоположной степени. Печально знаменитый 122 закон многолетними своими тяжбами вот с той самой реальной жизнью говорит о том, что законодатель безответственно воспринимал тогда эту установку. Множество таких же коллизий в сфере бизнеса, предпринимательского права. И сейчас мы в принципе масштабом и внутренними токами нашей сегодняшней конференции подошли к этой черте. То есть это состояние дел можно преодолеть и не только через опубликование докладов, которые сегодня Торгово-промышленная палата делает ежегодные доклады по своему профилю, сегодня в копилке нашей блестящей доклады в субъектах Федерации и в структурах Института уполномоченных по правам человека – колоссальная работа проделана, но нас всех волнует то обстоятельство, что она сегодня продолжает базироваться на очень зыбком фундаменте действующего законодательства. Второе обстоятельство, которое очень долго мы выпускали из виду, и наша конференция помогает его преодолеть – секция, которую вчера мы проводили, она называлась «Мониторинг ценностных оснований права в процессе законодательства и правоприменения». Нам удалось осмыслить ту фундаментальную проблему, которая заключается в том, что когда превращается юридическая система в сервильно обслуживающую те или иные заказы политические, но этом утрачивается природа права, при этом утрачивается историко-культурная основа права и то, что мы назвали сегодня обобщенно-ценностные основы права. Что при этом теряется – при этом теряется самое главное – зачем исторически в человеческом обществе возникает право, что оно по определению из себя представляет, если ценности справедливости, равенства, порядка и свободы в текущем процессе оказываются на задворках, и мы о них вспоминаем либо на научных конференциях, либо на каких-то уже чрезвычайных ситуациях обостренного политического характера. Мы сказали себе: есть возможность выйти из этого порочного круга, в том числе опираясь на вот этот многомерный опыт нашей коллективной работы научных, государственных, общественных, экспертных организаций, понимая, что сейчас эта деятельность в субъектах Российской Федерации реализуется более последовательно, более успешно. Два слова о том, как в принципе в первом приближении видится сама эта работа по созданию Национальной программы Комплексного мониторинга действующего законодательства. Если говорить про организационную сторону дела, то она очевидна. Мы хотели сегодняшней конференцией закрепить, во-первых, эту сверхзадачу, во-вторых, сейчас поговорить о том, какие могут быть предложены в этом отношении конкретные меры, какие могут быть предложены конкретные поступки, и иметь в виду, что по масштабу этой работы, по значимости ее и по ее конечному результату она, конечно же, предполагает многолетнюю системную деятельность. Это нельзя наскоком сделать, нельзя больного человека – хронически больного, давно не обследующегося, обещать через 2 месяца восстановить и вернуть его к деятельности. Второе – сам масштаб и уровень предполагает активную поддержку этой деятельности и президента страны, у которого есть своя позиция на правовую культуру, и она нам очень близка, и премьер-министра, который много сегодня сил тратит на то, чтобы текущие задачи правительства решались на соответствующей юридической правовой базе, и парламента Совета Федерации, и Государственной Думы и, конечно же, вот того актива, который мы объединили с вами за много лет нашей деятельности. Поэтому эта программа – хотелось чтобы имела в патронат президента – и в этом отношении мы будем признательны Главному Управлению администрации за возможность ее обсудить еще многократно в каких-то специальных формах. Следующее – эта программа могла бы реализовываться синхронно и на федеральном и на региональном уровнях, скажем, с выделением приоритетных направлений права – диагностика, экспертиза и расчистка которых создавала бы предпосылки двигаться уже по всему массиву, то есть надо посмотреть, с чего, в конечном счете, важно начать сегодня: если с законодательства, регулирующего проблемы прав человека, давайте начнем с этого; если с законодательства, связанного с обеспечением реальных полномочий Субъектов Федерации и местного самоуправления, давайте на это посмотрим. Если может быть окажется, что запутанная сегодня система бюджетного федерализма и бесконечная грусть и тоска о том, что деньги надо выпрашивать, а они выдаются во многих отношениях не на законных основаниях, а на каких-то других, давайте попробуем это исследовать. Если в сфере ключевой, которая обеспечивает благосостояние, экономическое развитие, защищенные права собственника, свободного предпринимателя, давайте посмотрим, какой здесь массив мог бы быть. Наконец, у нас сегодня есть регионы, в которых сама эта работа по мониторингу приобрела уже, я бы так сказал, жизненно значимый характер. Может быть, удастся какие-то регионы определить как полигонные, то есть которые такую работу по мониторингу законодательства своего субъекта сделают приоритетной на несколько лет, и мы будем обмениваться соответствующими методиками, результатами. Четвертое – очевидно совершенно, что такая работа требует особого класса специалистов, их надо предусмотреть, их надо обучить. Вот сегодня мы разговаривали, и пришло в голову сравнение – вот как мы проводим перепись населения, да, там же огромная работа, своя методика, свой аппарат исполнительный, свои проблемы, свои радости. Мы сейчас условно должны сделать перепись действующего законодательства и разобраться там, какие нормы устарели, какие нормы в каких законах дублируются, какие нормы в каких законах противоречат друг другу – и все это можно назвать этапом инвентаризации действующего законодательства очень важного, он потребует многократных уточнений подходов, позиций, но одновременно и понадобится, может быть, подготовка специалистов для этой работы по какой-то специальной обучающей программе. Следующее – очевидно совершенно, что у этой деятельности должен быть свой статус – Национальная президентская программа со своим финансированием, со своей ответственностью и со своим непрерывным планом работы. Мы думаем, что такая программа может существенно повлиять фоном своим на текущее законотворчество и какую-то поставить преграду тому конъюнктурному законодательству, которое, к сожалению, сегодня сохраняет свою какую-то грустную роль. В-третьих, очевидно, что эта программа – она может изменить отношение общества и населения в принципе к системе права, потому что если люди узнают, что под руководством президента их тяжбы и их проблемы годами не решаемые или получающие такой неудовлетворительный результат– вот сегодня это стало стратегией всего государства, и в данном случае мы объединяемся, уже какая-то другая возникает логика правосознания и в первую очередь правосознания чиновников, должностных лиц, высших государственных лиц, поскольку мы объявили системную комплексную диспансеризацию, мы в данном случае как бы выставляем на экран публичный вот эту работу, и если мы не стесняемся пойти проверить себя там на разные анализы, то такая работа потребуется уже по отношению к законодательному массиву. Нам кажется, что этой программой может быть объявлена конечная цель – это создание Свода законов Российской Федерации XXI века, и тем самым мы ставим некий рубеж переходному этапу от Советского Союза и унаследованной правовой системы, двадцатилетие серьезной работы по закладыванию основ новой правовой российской государственной системы, к тому, что уже следующее двадцатилетие мы на какой-то принципиально новой позиции, по крайней мере, с точки зрения правовой культуры, уровня правового сознания и правовой ответственности могли бы реализовать. Ну и, наконец, последнее – программа модернизации. Никто уже сегодня из думающих людей не сомневается, что она жизненно необходима. По всем направлениям понятно, что надо обновляться, надо выходить на современный уровень жизнедеятельности, но одновременно предельно понятно, что ни одно направление модернизации не сможет быть результативным, если на том же уровне останется правовая система, останется правовая культура, останется эта сложная и возвышенная сфера законотворчества. То есть без верховенства права модернизация в Российской Федерации ни в отраслевом, ни в экономическом, ни в технологическом плане невозможна. И в этом смысле понятие «правовые основы модернизации» можно переформулировать так, что модернизация должна начаться с модернизации самой правовой системы в стране как главного инструмента, как ведущей предпосылки всей другой очень важной программы деятельности. Один пример и я замолкаю. Дмитрий Анатольевич поехал знакомиться с живым опытом американского послевоенного прорыва, но прелесть состоит в том, что там изначально не допускалось никаких льгот для системы и кремневой, и силиконовой и всех остальных, там в основу была заложена совершенно другая логика – реальная конкуренция с заведомым риском как тех, кто финансирует эти проекты – венчурная система, так и для тех, кто претендует на это финансирование. Мы же выстраиваем что-то такое, какой-то инкубатор с бесконечным множеством примочек, прививок и можем оказаться совсем в другом месте, то есть это не модернизационный прорыв, а правовой лепрозорий с неограниченными правами, нарушающими то, что мы называем система права как целостное и как безупречное. Надо об этом думать, но вывод базовый, если можно, давайте его тоже обсудим, что в программе Президентской Комплексной модернизации приоритетным сегодня становится, прежде всего, правовая деятельность, возвращение к логике безупречного исполнения закона, к логике гармонизации права и действующего законодательства и к логике взаимной ответственности законодателя, исполнителя, независимого суда и нас с вами – сообщества, которое этим занимается. Вот эту бумажку с призывом – давайте попробуем нашим заседанием приблизиться к этой программе, по крайней мере, в каких-то ее принципиальных позициях от методологии и методики основных направлений и каких-то личных может быть предложений, потому что мы представляем разные сегодня с вами регионы, разные структуры и может быть свое видение этой задачи с точки зрения уже профессиональной, социальной и гражданской ответственности каждого из нас. Еще раз повторяю, хотелось бы, чтобы этот сюжет нашей конференции, получил предметное звучание в той конкретике, которая бы позволяла, скажем, в июле – в августе эти все идеи обобщить, к сентябрю сформулировать их в какой-то хороший продуманный меморандум или проект программы и найти возможность совместно с Минюстом, министром Коноваловым, нашим председателем Мироновым ее презентовать главе государства, объясняя все те важные задачи и ориентиры, которые при этом стоят. У меня такое ощущение, что если нам удастся правильно это все сформулировать, невозможно от этого отказаться, то есть невозможно это замолчать, невозможно это отложить, потому что это все видно невооруженным глазом, что это надо делать. И даже выборные там циклы, перевыборные циклы не могут этому помешать, потому что это стало главной проблемой повестки дня современной России – наше сегодняшнее настоящее и наше ближайшее будущее, сумеем ли мы выйти из этого круга порочного мечтательства, не оставим ли мы правильные стратегические цели руководства страны, которые сегодня сформулированы предельно внятно и публично, без поддержки и сумеем ли мы в этой взаимной ответственности, в этом взаимном сотрудничестве что-то сделать очень важное и нужное все вместе.
ЛЫСКОВ А.Г.:
– Геннадий Эдуардович все говорил правильно. Так получилось, что перед тем как началось наше заседание, у меня была одна собеседница со мной рядом, мы немножко говорили по теме нашей конференции, ее зовут Марина Владимировна Титкина. Вот он говорил, я решил написать акростих из имени Марина, «В» – это начало отчества, «Т» – начало фамилии, по вертикали получается Марина В.Т.:
«Мониторинг – в жизни веха,
Алых кресел в зале тьма,
Рокот звука, фоны эха
И накат идей – волна.
Ночи белые как явленье,
А у нас вдали жара,
В водах теней отраженье,
Тут за стенами Нева».
Я всем желаю хороших успехов, ну а в знак благодарности и того, что вот в лице Марины Владимировны я нашел единомышленника, а здесь сидят единомышленники, я ей сейчас этот акростих подарю. На этом свое выступление я заканчиваю, потому что я наговорился за эти дни очень много…
НЕ ОПОЗНАНО:
– Так, коллеги, меня хорошо слышно, да? Потому что у меня голос немножко «плавающий». Но вообще говоря, после таких вот июльских тезисов достаточно тяжело говорить; я имею в виду Геннадия Эдуардовича. Но, тем не менее, вчера в ходе пленарного заседания прозвучала такая мысль, что выступавшие на нем коллеги, наши старшие товарищи задали нам определенную планку, и мы с вами, исходя из этого, в течение вчерашнего дня и сегодняшнего с разной степенью успешности пытались этой планке соответствовать. И вы знаете, пытаясь размышлять о том, что мы вчера услышали и сегодня, мне кажется, во всяком случае, совершенно очевидным вывод, который следует из того, что рассказал Геннадий Эдуардович, что в последние шесть-восемь лет мы занимались этой проблемой мониторинга, ежегодно издавали объемистый и объемный по содержанию труд. И, наверное, исходя опять же из вчерашних и сегодняшних обсуждений, еще раз повторяю, очевидным – для меня, во всяком случае – становится вывод о том, что мы с вами сегодня и вчера, наверное, определились в том, что мы находимся или пришли к определенному этапному событию в том мониторинге, которым мы занимались на протяжении последних лет. Наверное, диалектически рассуждая, мы можем сказать, что сегодня в какой-то мере мы ощущаем переход количества в качество, потому что совершенно неслучайно, а наоборот, совершенно объективно, и эта мысль особенно была подчеркнута Геннадием Эдуардовичем, что та постановка вопроса в оценке нашего российского законодательства полностью совпадает с тем, как в последнее время ставит задачу государственно-политической важности, особой важности, президент. Я имею в виду модернизацию страны во всех спектрах нашей с вами жизнедеятельности. И этот этап, который мы с вами констатируем сегодня, он как раз заключается в том, что мы должны ставить задачу модернизации нашего законодательства, потому что нельзя не согласиться с тем, что наше законодательство носит характер шараханья, и характер сиюминутности, и характер лоскутности, потому что – эти цифры тоже всем известны – у нас с двух десятков кодексов, если взять кодифицированную часть действующего российского законодательства, почти тысяча поправок. Вот представьте себе, в среднем, получается по пятьдесят на кодекс, хотя в некоторых за сотню, а в некоторых чуть меньше. Но вот даже взять последние наши правовые шаги, серьезные, обоснованные, – ведь тоже можно здесь с точки зрения идеального понимания права, и с точки зрения его практического применения поразмышлять, посомневаться. Пресловутые наши госкорпорации: хотели сделать как лучше, то есть собрать все, что осталось в России достойного, сконцентрировать и пойти вперед. А что получилось? Перепутали вопросы собственности, управления и так далее, и так далее, и так далее. Если брать региональные аспекты, мы все рассуждаем иногда глобально – вот федеральный интерес, а люди-то работают на заводе конкретном, на конкретное местное самоуправление субъекта Федерации, а куда идут налоги, как они платятся, кто этими налогами управляет? Потому что собственник неизвестен, или собственник поменялся за два-три года четыре-пять раз. Или вот, допустим, последние наши с вами правовые действия, направленные на либерализацию правовых режимов, касающихся малого и среднего бизнеса. Кто против, чтобы мы ослабили контрольные функции наших всех надзорных органов? Тоже известная цифра, что прокуроры субъекта Федерации сейчас отвергают предложение вот этих наших надзорных органов в объеме от 40 до 55%, в разных субъектах по-разному. Представляете, половину просьб милиционеров, пожарников, санитаров, налоговиков прокуратура возвращает. Хорошо это или плохо? Вроде нормально, а с другой стороны, я задаюсь вопросом: мы этими решениями вообще в нашей реальной обстановке обеспечили баланс интересов, с одной стороны, бизнеса, а с другой стороны, гражданина-потребителя? Не получим ли мы завтра вместо одной хромой лошади эскадрон этих лошадей? Потому что можно с эти спорить, но у нас же бизнес малый и средний до сих пор страдает такой болезнью – она же осталась, правда ведь? Мы же все это видим. И чем дальше от наших столиц, тем ближе к людям проявляется. Или шаги, которые у нас направлены были на развитие гражданского общества, на расширение партийных наших структур, на их участие в управлении государством: законы о том, что у нас малые партии, которые не преодолели избирательный барьер, они у нас могут теперь фракции создавать из одного депутата, – тоже вопрос ведь непростой. Почему мы это сделали? Как я рассуждаю, с этой точки зрения – потому что когда мы посмотрели на состав нынешней нашей Государственной Думы, как она работает, мы вдруг увидели – у нас есть спектр населения, который проповедует либеральные взгляды, он достаточно приличен: по разным оценкам, пятнадцать-двадцать миллионов, может быть, больше, – он никак не представлен. Вот решили представить. А тут есть, между прочим, такой непростой для России и может быть, только для нас, специфический вопрос, как региональный аспект, ведь у нас есть множество субъектов Федерации отдаленных, экономически несамодостаточных, с очень непростой социальной обстановкой, где правового спектра или нет, или он представлен очень мало, и там люди, электорат так называемый, очень непонятно относятся к тому, что вот какая-то партия, которая там где-нибудь за Уралом, мало кто ее знает, она вдруг появляется откуда-то в виде фракции и кого-то там представляет ее. Или вот те законы, которые принимали в условиях кризиса, причем, принимали в пожарном порядке и правильно делали. Сколько, около двадцати, по-моему, законов приняли в срочном порядке в условиях кризиса по предложению правительства по банковской системе и так далее? Правильные законы? Правильные. А что опять же происходило в регионах, не таких сильных даже – вот я не говорю про Питер или Москву, а допустим, Екатеринбург, Новосибирск – а в регионах гораздо слабее, где нет сильной банковской структуры, и есть одни филиалы? Там банковская система практически замерла, потому что любой кредит объемом больше пятидесяти миллионов рублей можно получить только через Москву, через московский центральный банк, а центральному банку при его глобальных финансовых интересах пятьдесят миллионов – это на потом и неизвестно, когда. Наверное, выдвигая идею о создании свода законов, мы должны пытаться, во-первых, увидеть все наше правовое поле целиком. Второй задачей должна быть такая задача, как выделить это поле, в том числе, и по уровню федеральному, региональному и местному, – только в этом сочетании мы сможем решить задачу. И, в-третьих, определиться, конечно, что нам с этим полем делать. Потому что главная задача, конечно, провести ревизию, без этого мы не обойдемся: избавиться от того, что там уже давно пора – эти сорняки старые выполоть. Главная задача, что сейчас нужно делать – определиться в очередности и последовательности шагов, которые, нужно совершать в модернизации этого правового поля. Все, спасибо.
ВЕДУЩИЙ:
– У нас есть такая номинация в конкурсах ежегодных – «За лучшее поэтическое выражение сущности мониторинга», поэтому будем считать ваш поступок как заявку на участие в этом конкурсе, а того, кто вас вдохновил – на соавтора. Спасибо. Владимир Борисович, пожалуйста. Вы у нас были основателем программы мониторинга.
ВЛАДИМИР БОРИСОВИЧ:
– Спасибо. Уважаемые коллеги, Геннадий Эдуардович попросил меня на нашем семинаре высказать соображения по развитию и совершенствованию системы мониторинга, я поэтому не буду уходить в далекие какие-то дебри, предисловия, – сразу обосную несколько предложений на эту тему. Совершенно очевидно, вот уже прошедшие годы эти показали, что само проведение регулярных мониторингов генерирует чрезвычайно интересный аналитический материал, причем, когда мониторинг несколько лет проводится, получается уже социологическая панель – можно просматривать, анализировать тенденции, что очень важно. Кроме того, благодаря этой инициативе, у нас появился мониторинг в регионах. У нас появился – и раньше существовал, но, по крайней мере, как-то сопряженный вот с этим основным руслом – стал развиваться близко к нему отраслевой мониторинг, мониторинг социально-экономических, социально-правовых проблем. То есть вот комплекс информационного материала по мониторингу законодательства, реализации норм права, правоприменения, он вообще увеличивается и количественно, и качественно с каждым годом. Мне кажется, что было бы очень важно, чтобы этот материал где-то начал концентрироваться в одном месте: было бы исключительно интересно и важно, если бы существовал, допустим, портал центра мониторинга, на котором основные базисные исследования были бы представлены. Я имею в виду, что сами мониторинговые ежегодные доклады Совета Федерации; те исследования, которые делаем мы, негосударственные, некоммерческие организации; исследования, которые субъекты Российской Федерации ведут мониторинговые. Я думаю, что уже сегодня тоже, если выложить то, что прошло за эти годы, это ценнейший, интереснейший аналитический материал, который раскрывает и совокупность проблем, которые на сегодня существуют в России; и подходы к их решению; и количественные оценки тех тенденций, которые происходят в стране. Я бы предложил в качестве того, чтобы вот эта большая работа начала приобретать какие-то такие системные очертания и сводиться в нечто комплексное и единое. В этой связи на пленарном заседании, по-моему, министр юстиции очень своевременно и правильно затронул вопрос о правовой статистике. Год назад мне довелось участвовать в конференции во Владивостоке – ее организовывал арбитражный суд – посвященной проблемам защиты интеллектуальной собственности. Я поразился – там участвовали японские коллеги – насколько различна правовая статистика у нас, и у них. Если у нас по вопросам интеллектуальной собственности мы смогли наскрести где-то показателей шесть всего, которые собираются, анализируются, то у них более тридцати показателей, – это разница, как между увеличительным стеклом и современным микроскопом. То есть развитая статистика позволяет оценивать тенденции и просматривать очень тонкие какие-то вопросы, изменения, которые происходят в жизни, и вот под воздействием правовых норм, кто обращается, с чем обращаются, какие нарастают проблемы в той или иной сфере. Я должен сказать, что наша правовая статистика действительно чрезвычайно не развита. Несколько лет назад я одному из своих аспирантов дал тему «Парламентская статистика». К сожалению, он писал и диплом по этой теме, а потом начал писать диссертацию. Он диссертацию так и не написал, хотя я надеялся, что он предложит какую-то более современную модель парламентской статистики, потому что, по сути дела, у нас парламентская статистика очень бедная, особенно та, которая представлена в электронном виде, – ну, почти ничего нет, очень мало, и выжать из нее что-то очень трудно. А ведь параментская деятельность – это очень своеобразная сфера: она в достаточной степени формализована, там показатели можно измерить. Вот кто что пьет, и как после этого голова болит, измерить очень трудно, поэтому не все вопросы поддаются измерению, а парламентская деятельность измеряема, и в этом зеркале отражаются многие серьезные социально-правовые процессы. Поэтому я считаю, действительно очень большая проблема нам на парламентскую и другие сферы статистики посмотреть критически и развивать дальше, потому что без этого не будет у нас ни серьезного мониторинга, ни серьезных аналитических исследований; мы будем по-прежнему хватать друг друга за грудки и трясти: «Ты гад, ты не гад», то есть решать проблемы на политическом уровне, тогда как сегодня уровень уже доступных технологий позволяет изучать проблему вплоть до конкретного человека. Я это говорю совершенно ответственно, потому что сотрудничаю с фондом социального страхования и знаю, какая у них электронная система: там, допустим, те же процессы реализации льгот можно проследить до конкретного человека, если есть такая необходимость. А мы очень часто рассуждаем об этих проблемах чисто политически, оценочно в очень укрупненном и обобщенном виде. Поэтому вот вторая проблема и второе мое предложение связано с тем, чтобы, может быть, центр мониторинга предложил свое видение или заказал какие-то исследования на то, чтобы нам продвинуть вперед нашу правовую статистику вообще, правоприменительную статистику; и парламентскую статистику, в частности. И вообще об этом совершенно верно было сказано – статистику позитивных правовых процессов, потому что мы действительно изучаем наше общество, нашу правовую систему через статистику правонарушений, в основном. Это неправильно, это ошибочно! Мы не имеем почти никаких серьезных данных о статистике позитивных правовых процессов, а ведь они очень важны, и они представляют собой основу правовой жизни общества, а не правонарушения. Третье предложение связано вот с чем. Конечно, мониторинг – это хорошо, мониторинг – это прекрасно, но вот и у меня, и у коллег все больше вызывает озабоченность реализация тех факторов, тех обстоятельств, тех выводов, которые обнаруживаются в ходе этих мониторингов, потому что мониторинг пока напоминает известную игру «Хочу все знать.». А обратный механизм пока очень слаб и, на мой взгляд, вообще иногда не срабатывает даже в тех случаях, когда достаточно серьезные вещи обнаруживаются в мониторингах, требующих реакции. Каким может быть механизм обратной связи? Я тоже парочку предложений сформулирую на эту тему. На мой взгляд, мы не используем, и совершенно напрасно не используем хорошо известную в мире систему государственных докладов. Вот предыдущая конституция, если кто помнит, в последней редакции советской конституции была заложена идея государственных докладов, с которыми должен был выступать президент, должны были выступать и другие государственнные чиновники. Но в новой конституции, к сожалению, как и много другое позитивное, эта идея не перешла, а на мой взгляд, она заслуживает внимания, потому что это могла бы быть форма реализации и вообще интеллектуального потенциала общества, и мониторинговых исследований, в частности, потому что где-то они должны получить публичное освещение; где-то должен состояться анализ; где-то должны быть сформулированы выводы, причем, именно в обязательной форме – в форме каких-то, так сказать, требующих решений вопросов, которые официально ставятся. Вот таким источником, на мой взгляд, могли бы быть государственные доклады, и я бы предложил подумать над законом о государственных докладах, вернуться к этой идее, четко расписать, в какие сроки и какой государственный орган должен готовить государственный доклад, чтобы не получилось, что все скопом вывалили такие доклады в январе-феврале, и никто их читать не будет в силу обилия их и одновременности. Распределить в течение всего года: в январе, скажем, изучаем связь; в феврале анализируем, допустим, медицину; в марте поспевают итоги по финансово-экономической деятельности, доклад по этим вопросам и так далее, – то есть с тем, чтобы в течение определенного количества времени можно было пошагово посмотреть основные аспекты государственной жизни на уровне очень серьезного анализа. И вот здесь могли пригодиться те мониторинговые доклады, которые сегодня готовятся, потому что они могли бы быть источником фактуры о том, как работает законодательство, что оно может делать, что оно делать не может. Второе предложение связано с идеей следующего характера. У нас ныне действующая конституция существенно ограничила количество субъектов законодательной инициативы: скажем, в число субъектов законодательной инициативы у нас не попала прокуратура, хотя это орган, надзирающий именно за реализацией законов, в котором в системном виде накапливается серьезная, объемная информация и о том, как работают законы, и в каких случаях они не срабатывают. Но прокуратуры по ряду причин, о которых говорить здесь не буду, в числе субъектов законодательной инициативы не оказалось. Я думаю, что и прокуратуре, и ряду других структур таких, например, как Академия наук; таких, как, например, Союз ректоров, – может быть представлена функциональное право законодательной инициативы, то есть полномочия, которые, по сути дела, являются законодательной инициативой, хотя и не закреплены напрямую в конституции, а отражены в действующем законодательстве. Это означало бы, что Академия наук могла бы ставить перед государственными органами вопросы, требующие обязательного рассмотрения и аргументированного ответа, а то сегодня мы довольно часто сталкиваемся с ситуацией, когда и Академия наук, Академия педагогических наук, медицинских наук бьют в колокола, обращаются, и никто на эти обращения никакого внимания, так сказать, не оказывает; и через какое-то время, как это случилось с экономистами, с тем же Абалкиным, который предупреждал о возможности кризиса, оказывается, не такими уж и бесполезными были предупреждения ученых. Поэтому я за то, чтобы посмотреть возможность использования права законодательной функциональной инициативы: расширить число тех, кто имеет право официально обращаться в законодательные органы, к президенту, к правительству, и их обращения требуют официального аргументированного ответа. Несколько слов хотел бы сказать по поводу идеи свода законов. Конечно, сама идея свода законов, то есть приведение законодательства в порядок, упорядочение, устранение противоречий, повышение системности и сокращение объема законодательства, сама по себе эта идея возражений вызвать не может. Конечно же, российская правовая система разрослась, и в ней необходимо запускать процессы упорядочения, но, на мой взгляд, вот те предложения, которые вынесены на обсуждение, в том числе, и вот в этой, очень такой емкой, короткой аналитической запиской «Комплексная программа мониторинга», вот эти предложения по своду законов содержат, как минимум, два серьезных недостатка. Первое – они ориентированы на бумажную форму систематизации: книги, тома и прочее, и прочее. Коллеги дорогие, да никто сегодня этого не делает и делать не будет! Зачем нам бумажная систематизация, когда у нас есть электронные своды законов, причем, довольно неплохие по мировым меркам: я имею в виду наши коммерческие, да и государственные базы данных, хотя они, конечно, коммерческим существенно уступают по функциональности. Конечно же, систематизацию надо делать в электронном виде изначально, а уж бумажная форма будет вторичной, и то вряд ли, я думаю, сегодня кто-то будет тратить такое громадное количество бумаги, чтобы эти своды издавать. Поэтому изначально надо ориентироваться на электронную форму систематизации, используя тот опыт создания баз данных, которые есть и у государственных структур, и у коммерческих структур. Второй недостаток. Здесь такое слово, может, грубое – «компанейщина». Россия пережила несколько кодификаций, но все эти кодификации были как бы разовые: политика правовой кампании по приведению законодательства в порядок. Вот и эта кодификация рассматривается, как некая кампания такая по приведению законодательства в порядок. Да опять же, сегодня никто так не работает: страны, которые вперед нас ушли, на которые мы ориентируемся, давным-давно работают в режиме непрерывной кодификации, где кодификационные процессы осуществляются не в виде разовой кампании, а в форме встроенных в сам законодательный процесс кодификационных процедур, то есть в режиме непрерывной кодификации, то есть кодификация идет параллельно процессу законотворчества и осуществляется одновременно с ним. Это, конечно, в каком-то смысле труднее, а в каком-то смысле легче по сравнению с разовой кодификацией, потому что на разовую кодификацию выделяют деньги, подтягивают специалистов, отрывая их от рабочих мест; они разгребают вот те авгиевы конюшни, которые накапливаются. На какое-то время все хорошо, а потом ведь опять плохо становится, опять встает вопрос о новой какой-то кодификации. Вот так работали в двадцатом веке, в двадцать первом веке так работать уже нельзя; нужна кодификация электронная, нужна кодификация непрерывная, встроенная прямо в законодательный процесс. Но это отдельный разговор, как это сделать технологически; здесь, конечно, совсем другая технология, но это надо делать именно так. Причем, предпосылки к этому уже определенные созданы: полтора года назад я был руководителем рабочей группы, которая по заказу спецсвязи сделала разработку по системе официального электронного публикования. Доклад был более 300 страниц. Мы подробно расписали историю вопроса: о том, как будут взаимодействовать участники процесса; какую роль будет занимать Минюст; как будет выглядеть электронная кодификация – электронное опубликование и бумажное официальное опубликование; как будет выглядеть в этом случае нормативно-правовой акт. Просто скажу, что по нашим расчетам в системе электронного опубликования официальный нормативно-правовой акт будет иметь порядка двадцати восьми необходимых официальных реквизитов. Опять же не разъясняю детали; кому интересно, расскажу об этом более подробно. Но что важно? Что электронное опубликование в этой системе становится первичным, а бумажное опубликование вторичным, подчиненному электронному опубликованию. Мы почти подошли к этому рубежу, и другие страны почти подошли к этому рубежу, но еще пока никто не перешагнул этот рубеж. Вот, кстати говоря, Россия вполне имеет шансы сделать, учитывая наши традиции, нашу безоглядную смелость в такого рода вопросах, она вполне имеет шанс первой перешагнуть этот рубеж и первой вступить в эпоху электронного официального опубликования, сделав бумагу подчиненной. То, что спустя какое-то время это произойдет, лично у меня никаких сомнений не вызывает. Посмотрите вот картины, и вы увидите, что все тенденции направлены именно на это: через какое-то время, как постепенно электрическая лампа лучину вытеснила, также электронное опубликование вытеснит бумажное опубликование. Вот точно так же и здесь произойдет, и на мой взгляд, это надо иметь в виду, задумывая идею свода: уж если ее делать – так, как своды в двадцать первом веке делают. И два предложения по подготовке этой работы. Дело в том, что опять же свод просто так с нуля одним прыжком не сделаешь. Даже говорят, семь женщин, собравшись в одном месте, не могут родить ребенка за неделю или там за месяц. Точно также семь умных юристов, собравшись в одном месте, не сделают свод, если у них нет определенных предпосылок для этого. Что я имею в виду? Первое. Остро необходим электронный архив законодательства России. Имеется в виду не действующее законодательство, потому что то, что сегодня представлено в электронном виде, это очень тонкий слой, буквально яблочная кожура законодательного массива, который есть в России. Но, коллеги дорогие, юристы-то это отлично понимают, ведь нельзя жить одним сегодняшним днем; множество вопросов имеют историю, они идут из глубины истории. Мы жадно смотрим, что там в США, что там в Японии, а своей собственной-то истории не знаем. Когда задумывалось празднование столетия Государственной Думы, я опять же был в числе экспертов того электронного издания, которое Дума подготовила, и предлагал: «Коллеги дорогие, давайте сократим деньги на пропой, давайте оцифруем за счет этих денег историю законодательства России, хотя бы вот парламентский период с 1906 года; оцифруем по единой технологии с одними стандартами качества, с одним поисковым аппаратом. Мы же хотя бы этот кусок истории откроем и для себя, и для других: и для законодателей, и для ученых, и для граждан». Нет, не было принято это предложение; вышло три диска, на каждом свой кусок, каждый со своей технологией, каждый по своему стандарту качества. Единого массива так и не удалось создать. Но все равно эту проблему придется решать. Нельзя идти вперед, не имея полного представления о том, что было, и как там в истории эти вопросы решались. Поэтому вот это первая предпосылка, которую, конечно, надо сделать и выделить на нее какие-то суммы. Я не знаю, может, Центр инициирует это исследование, но его надо делать; но не так уж безумно дорого. Концепция уже висит лет десять в Интернете, которую мы разработали, этого архива; разные грантодатели с ней знакомятся и с ужасом отшарахиваются, потому что давать деньги России на то, что у них самих нет, они, конечно, никогда не будут. Хотя идея, говорят, интересная, но под разными благовидными предлогами отказывают в каких-либо грантах на ее реализацию. И вторая идея – это словарь-тезаурус юридической терминологии, потому что если мы хотим вообще кодификацию законодательства, мы должны сначала кодифицировать терминологию, потому что через нее, вот как песок сквозь пальцы просыпается любой нормативный материал. Потому что у нас терминология не унифицирована, у нас термины плавают, и пока мы не унифицируем, не стандартизируем терминологию, ничего не будет. Поэтому нормальная кодификация законодательства начинается с кодификации терминологии. Нужен опять же электронный словарь-тезаурус терминологии, где было бы ясна история, смысл каждого термина, ареал его употребления, в каком смысле он употреблялся с такого-то года по такой-то год, – вот тогда будет понятно, что говорит законодатель, и как его можно понять. Поэтому как архив, так и тезаурус, я считаю необходимейшими и обязательными предпосылками реальной кодификации законодательства. Поэтому большого вам счастья, здоровья и сил для реализации этой идеи, уважаемый Геннадий Эдуардович! Спасибо.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо большое, Владимир Борисович. Ну, что, копилка нашей программы формируется и в тексте, и в контексте; и в конкретных, и в стратегических предложениях. Единственное, что меня смутило – мы изначально говорили не про кампанию, а про жизненную необходимость, требующую многолетних непрерывных усилий, то есть если диспансеризация, то комплексная, системная и для нового образа жизни; никаких других сверхзадач нет. Но будем считать, что вы лично, ваш коллектив ваших воспитанников и ваши коллеги по торгово-промышленной палате свою часть в эту работу сделали. Хотя у меня возник такой вопрос. Вот вы же делаете этот мониторинг действующего законодательства по своему направлению, так ведь? А в какой мере выводы, которые вы делаете, удается реализовать, по оздоровлению этой системы? Вот самый главный вопрос.
ВЛАДИМИР БОРИСОВИЧ:
– Кстати, раз уж об этом речь зашла, я захватил с собой этот наш доклад, чтобы можно было действительно показать, что он существует.
ВЕДУЩИЙ:
– То есть доклады мы пишем, да?
ВЛАДИМИР БОРИСОВИЧ:
– Да. Вот так этот доклад выглядит: это второе издание доклада, который готовит торгово-промышленная палата. Он называется «Концепция развития законодательства Российской Федерации на период до 2012 года». Первое издание мы делали для созыва Думы; мы его приурочиваем к созыву Государственной Думы, и где-то вот в первые полгода работы раздаем депутатам, – вот первый канал реализации. То есть депутаты приходят, естественно, начинают по сусекам скрести, вообще какие идеи у кого есть, какие предложения, что можно в план включить? Мы им в таком виде свои даем соображения. Конечно, здесь не все законодательство, но здесь тридцать два направления социально-экономической политики, по которой мы делаем обзор. Что собой представляет этот обзор? Коротко – что было до этого; второе – какие предложения были внесены, и в какой стадии они находятся вот сейчас; и третье – что с нашей точки зрения надо сделать. Вот по тридцати двум направлениям мы такой анализ делаем. Кому если интересно, на сайте Торгово-промышленной палаты эти все материалы есть. Я вам их направлял; могу, если надо, и этот экземпляр вам передать, – пожалуйста! Тащите в Москву его вы. Из Москвы я его тащил, в Москву вы его потащите.
ВЕДУЩИЙ:
– Депутаты получили разовое удовлетворение. Что меняется?
ВЛАДИМИР БОРИСОВИЧ:
–У нас через примерно два года снова встреча с депутатами как раз по реализации этих предложений. Даже президент, наверное, не может сказать, что его предложения все реализуются, тем более, ни государственная, ни коммерческая организация. Кое-что удается сдвинуть; могу десяток примеров привести, когда какие-то вопросы удается решить. Спасибо.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо.
НЕ ОПОЗНАНО:
– Геннадий Эдуардович, можно сказать два слова? Владимир Борисович, я вам готовлю официальный ответ; вы мне прислали такой доклад. Я считаю, что он выгодно отличается от того доклада, который готовит Совет Федерации, и там есть много таких идей, чего не хватает в нашем докладе. Вот мы в восьмой раз делаем такой доклад, и у нас есть один недостаток существенный: мы много друг другу говорили с Геннадием Эдуардовичем, что у нас нет выхода, то есть, а как измерить эффективность вот этого доклада, что мы делаем? Мы о состоянии говорим на секциях прямо или косвенно, и вот даже сегодня сегодняшняя наша конференция, мы даже слышим идеи, что она вроде бы сама по себе как форма проведения несколько исчерпала. Может быть, надо выходить на какой-то более другой качественный уровень? Может, на форум выходить? Но если уж говорить о форуме, то надо четко совершенно разделить два направления работы такого форума: один научный, где можно говорить, спорить, об идеях говорить; а другой практический. И секции в дальнейшем, как мне кажется, нужно организовывать точно по такому же пути, а если практически, то выходным продуктом сразу с конференции должны быть законопроекты, потому что здесь присутствуют законодатели.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо.
НЕ ОПОЗНАНО:
– И в качестве той идеи, что вы говорите о центре мониторинга: я сидел в президиуме, и мне пришла идея, хочу поделиться этой идеей, что если мы хотим сохранить центр мониторинга при Совете Федерации, то на следующей неделе, придется сформулировать законодательную инициативу о том, чтобы сотрудникам этого центра, подобно как судьям Российской Федерации, как прокурорам, увеличить возраст выхода на пенсию, по меньшей мере, до семидесяти лет.
ВЕДУЩИЙ:
– Я уловил очень конкретную идею в программу мониторинга, что она предполагает предпосылочную часть, и вот эту работу по тезаурусу, по принципам оценки, по критериям: скажем, берем закон, в результате, мы должны сделать вывод, нормы его соответствуют реалиям сегодняшнего дня; противоречат нормам других законов; включают неопределенность такого масштаба, что она сказывается на толковании? И, естественно, здесь потребуются и четкие понятия, и границы их применения, и, наверное, какие-то ограничения в толковании, хотя это очень сложно будет допустить. И самоеглавное: мы-то всю эту работу на какой экран выносим? У нас есть из года в год такое понятие «качество жизни». Мы попробовали уже три года сложить какую-то матрицу, из чего это качество жизни складывается. Мы посягнули на такую мечту – определить критерий качества закона, то есть из каких реально необходимых требований, составных частей и их содержания закон может квалифицироваться, как качественный, своевременный и полезный. Поэтому давайте сейчас поделимся опытом: вот с этой стороны взглянуть на перспективу национальной программы мониторинга законодательства. Со стороны конечной цели всей законодательной применительной деятельности – это жизнь людей, их состояние и их качество; и того, как то качество обеспечивается качеством власти в единстве ее законодательной, исполнительной и судебной форм деятельности.
ВЕДУЩИЙ:
– Ирина Анатольевна Скупова – полномочный представитель по правам человека в Самарской области.
СКУПОВА И.А.:
– И сопредседатель координационного Совета уполномоченных в Российской Федерации. Наверное, никогда еще за многолетнюю историю мониторинга конечный документ не имел столь канонических формулировок и привычного звучания, отлитые такие формулировки…
ВЕДУЩИЙ:
– Я посижу, может, что-то придумаю здесь.
СКУПОВА И.А.:
– …предложения по комплексной целевой программе мониторинга действующего законодательства. И, безусловно, это неоспоримый, совершенно понятный, совершенно очевидный шаг. На протяжении предшествующего периода я три момента хочу отметить. Первое – на протяжении предшествующего периода в ходе исследований велась полемика о приоритете права исследования мониторинга права или правоприменительной практики. Сегодня, мы как понимаем, приоритет отдается именно мониторингу права, но оценка критерия качества закона с позиции прав человека и с позиции качества жизни достаточно затруднительна без анализа правоприменительной практики, и разделять это исключительно как правовой анализ, и социальные последствия применения закона, на мой взгляд, в реальности анализа единого текста, не представляется возможным. Поэтому в предложенном документе, который восхищает своим конечным предложением, тем не менее, нельзя не заметить противоречия между формулировкой цели мониторинга права, как мониторинга качества эффективности законодательства и предлагаемыми средствами, которые сегодня известны юридической науке и направлены на систематизацию текстов, а не содержательное структурирование. На сегодняшний день, на мой взгляд, нет методологической ясности о том, какая содержательная основа все-таки должна быть положена в этот процесс мониторинга. Второй вопрос, который обсуждался предшествующим выступающим, это, в конечном счете, вышли на формулировку «эффективность мониторинга законодательства». Я думаю, что таким инструментом может стать реестр принятых, реализованных законодательных инициатив, внесенных соответствующими субъектами в подготовке доклада или авторским коллективом, который готовит итоговый документ по мониторингу законодательства. И третья позиция, третий вопрос – мне бы хотелось вернуться к тому образу, о котором вы сказали, Геннадий Эдуардович, сравнив мониторинг законодательства с диспансеризацией населения, как обследование всего правового организма нашего государства. Я не могу не поделиться, да и вы, наверное, каждый в своей жизни хорошо представляете, как у нас проходит диспансеризация, когда вы приходите в больницу, и вас спрашивают: «Ну, как, пульс есть? Все хорошо? Анализы делать будем? Нет? Ну, все, спасибо», и врач что-то записывает в карточку, а вы идете своей дорогой. К чему я это говорю? Если мониторинг законодательства предлагается реализовать в качестве целевой программы, то надо понимать, что реализаторами, операторами, исполнителями этой программы на местах, скорее всего, будут являться правовые управления аппаратов правительства субъектов федерации. Возможно, я ошибаюсь, но так вот читается пока этот документ. Но кто же выкинет слова из собственной песни? И какой же юрист или какое правовое управление откажется от тех идей, о тех текстов, от тех актов, которые ими же были разработаны, внесены, согласованны, многократно произнесены добрые слова взаимодействия органов исполнительной власти и законодательной? И акт принят в таком едином душевном порыве, что отказаться от него будет чрезвычайно сложно. Поэтому мне полагается, что инструмент целевой программы, он несет в себе определенные, ну, не ущербность, может быть недостаточность, и я бы оперировала скорее таким понятием, как «внешний аудит». Безусловно, это по смыслу, это смысловое наполнение мониторинга. Инструмент должен иметь привычное бюрократическое соответствие, но по смыслу это должно быть именно внешний аудит, включающий серьезный экспертный элемент внешней оценки. Я согласна, что этот документ итогового мониторинга должен иметь электронную форму, как предпосылку к дальнейшей кодификации, опечатанный вариант сегодня, наверное, уместен больше только в качестве подарочного. Спасибо.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо большое. Мы очень признательны Институту уполномоченных по правам человека, и его новой структуре – координационному совету, потому что это наша точка опоры. Скажите, пожалуйста, а когда человек попадает в больницу, и стоит задача консилиумом врачей поставить диагноз, выработать стратегию лечения и обучить его быть здоровым, очевидно, что врачи при этом пользуются результатами врачебной практики, то есть у них есть свое, профессиональное видение болезни, системных болезней и здоровья. На нашем языке – это правоприменение, то есть как лечебная практика, то есть применение знаний целителя медицины выражается в их отношении к пациенту. То есть, когда мы говорим – «мониторинг действующего законодательства», вот уже за этот час я понимаю тоньше эту процедуру. Нельзя выработать критерий анализа конкретного текста закона без системной оценки практики его применения, причем на перекрестке – Институт уполномоченных, судебные коллизии, экспертное сообщество, и так далее, и так далее. Но, в конечном счете, мы должны тексты действующих законов осмыслить, оценить, чтобы не только противоречия видимые, нормы – одна с другой, но и чтобы дух права, отсутствующий сегодня в них, туда вернуть. И в этом смысле идея сводов законов – это идея фундаментального обновления нашего понимания права, как ценности утраченного по разным причинам исторически и актуально в нашей стране. Вот развитие того, о чем вы говорили. Владимир Николаевич Лопатин – автор докладов об интеллектуальной собственности как бы мы делаем совместно уже несколько лет.
ЛОПАТИН В.Н.:
– Спасибо, Жанна, Геннадий Эдуардович, Анатолий Григорьевич, уважаемые коллеги. Задача моя облегчается тем, что в розданных материалах участникам сегодняшнего форума вчера были представлены и бумажные носители, и электронные носители, с текстом данного доклада о состоянии интеллектуальной собственности в Российской Федерации. Часть положения этого доклада нашла отражение в докладах Совета Федерации в соответствующих главах, посвященных инновационному развитию, мониторингу нормативных актов, связанных с реализацией государственной политики в этих вопросах, в том числе, ее законодательному обеспечению и практике применения, как это реализуется на деле. Поэтому в условиях дефицита времени, в рамках данной секции я остановлюсь на некоторых тезисах, которые, на мой взгляд, могут найти отражение в итоговом документе нашего форума. Первый тезис доклада Совета Федерации о единстве качества жизни, качества власти и качества закона в докладе Совета Федерации 2009 года впервые был дополнен, на мой взгляд, очень существенным важным продолжением, тем тезисом, что качество жизни является интегративным показателем не только национально безопасности России, и ее реализации и национальных интересов, как баланса интересов личности, общества, государства, но и при этом обеспечивается, прежде всего, инновационным развитием. Связь качества жизни и инновационного развития, как интегративного показателя национальной безопасности и развития интересов личности, общества, государства, это весьма важный, принципиальный вывод, который, на мой взгляд, нашел отражение в докладе сопредседателя Совета Федерации, он должен найти отражение в итоговом документе нашего форума. Почему я говорю об этом? Потому что нельзя проводить разрыв вежду заявленной стратегией и признанием общей аксиомы, что мировое развитие обречено на инновационный путь, и другого пути, если мы хотим быть успешными, не будет, то, по всей видимости, это должно находить отражение и в соответствующих восприятиях, оценках и интерпретациях на российской территории, на российской основе. Второй вывод, в докладе Совета Федерации 2008 года второй тезис содержал достаточно подробный перечень нормативных актов, в том числе, федеральных законов, которые необходимо было разработать с точки зрения реализации инновационной стратегии на ближайшую перспективу. Перечень был, о чем должны быть эти законы, тоже было изложено, к сожалению, это не было реализовано. Вопрос: «Почему?» Означает ли, что такой мониторинг с приложением конкретных предложений от Совета Федерации сегодня явно недостаточен, и нужно выводить его на новый уровень, где облекать эти предложения в некие, с использованием ресурса, в том числе, главы государства. И та восьмилетняя работа мониторинга законодательства Совета Федерации, Центра мониторинга права, представитель федерации, безусловно, сегодня выросла за рамки того потенциала, который был у них, и, с благодарностью принимая эту работу, можно двигать ее дальше, как систему национального мониторинга для изменения качества жизни через качество власти и качество закона. Но в то же самое время обращаю внимание, что наряду с предложениями Совета Федерации по изменению законодательства, которые остались не услышанными, если мы посмотрим по стратегии инновационного развития, то мы увидим, что аналогичное предложение, облеченное в форму постановления правительства Российской Федерации тоже оказались нереализованными. В 2001 год принимается постановление правительства, где определяются угроза национальной безопасности, то, что связано с оттоком, и, по сути дела, финансированием за бюджетный счет инновационного развития всех стран мира, кроме нашей страны, определяется конкретное предложение меры, принимается в прошлом году стратегия национальной безопасности, где в определении качества жизни и проблем инновационного развития называются те же самые угрозы. За десять лет практически ситуация не изменилась. Другой пример. В 2005 году принимается постановление правительства, в котором определяются основные направления инновационного развития России до 2010 года. Согласно этому постановлению, правительство устанавливает себе цель к 2010 году, к сегодняшнему году, завершить построение национальной инновационной системы, которая позволит вывести нашу страну на новый уровень качества жизни, качество жизни там присутствует. Но если проанализировать те законодательные меры, которые требовались принять по реализации данного постановления, практически ни одна из них не была реализована. Начиная с того, что нужно было принять федеральный закон об инновационной деятельности, он не был принят. Единственное, в прошлом году, в 2009 вступила поправка в статью шесть Закона о защите конкуренции, которая своеобразно излагает инновационную деятельность, в отличие от международных стандартов, и подзаконных актов, которые сегодня действуют у нас. В этих условиях пятьдесят два субъекта федерации принимают свои законы об инновационной деятельности, где устанавливается свое понимание и свои преференции для инновационных организаций, работающих на этом поле, но нельзя построить единый рынок интеллектуальной собственности, который занимает третье место в мировой торговле после товаров и услуг, соответственно, на основе разных правил. И в этих условиях, я вчера говорил в этом зале, что обращает внимание, что делает ведомственная структура в условиях отсутствия федерального закона, наличия множества региональных законов, и когда требуют, что нужно отчитываться о том, сколько у нас создано инновационных предприятий инновационной продукции, принимается подзаконный акт номер 237, приказ Росстата, который вводит 30 октября 2009 года, а ввел в действие с 1 апреля этого года новую статотчетность по форме два-три-четыре, наука, инновация, информационная технология. Что понимается под инновациями? Абсолютно иное понимание, чем то, что закладывалось у нас в других нормативных актах их проекта, в том числе в модельном законе. По инициативе России принято межпарламентской ассамблеей СНГ четыре модельных закона, которые прямо связаны с инновационной тематикой. Ни один из них практически в полном объеме в России не принят. Мы инициируем для СНГ, сами не принимаем. В это самое время методические указания к заполнению статотчетности Росстата поражают своей правовой безграмотностью. Один пример, я его вынужден процитировать: «Патенты можно продавать целиком или по частям». Значит, патент – это охранная бумага, которая подтверждает ваши права, не более того, его нельзя продать ни целиком, ни по частям. А этими методическими рекомендациями будут руководствоваться все практически руководители юрлиц, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы. Вот к чему приводит отсутствие закона, по большому счету, это один из эффектов, когда действует усмотрение чиновника. Но здесь есть и другой возможный результат. Когда встанет потребность отчитаться соответствующему министерству, а служба Росстата входит в систему Министерства экономического развития, подчиняется ему, когда нужно будет отчитаться перед руководством страны о реализации стратегии инновационного развития 2020, то может выясниться удивительная картина, что по тем показателям инновационного развития мы будем опережать многие страны мира, а на самом деле эти показатели инновационного развития имеют очень мало общего с истинно инновационными показателями, как это реализуется в экономиках зарубежных стран. Как яркий пример этому можно привести еще один случай, связанный с тем, как Министерство образования и науки пытается оценить инновационный характер развития нашей экономики последние десять лет. Не секрет, что когда соединяли министерство промышленности, науки и технологии – это было прогрессивное решение в плане организации работы по обеспечению инновационного развития выработки координации этой политики в этой сфере. Но потом, в рамках административной реформы, забрали соответствующие полномочия в области технологий и промышленности, оставили науку, соединили с образованием, и оставили головным ведомством в стране. Это ведомство инициировало несколько поправок через правительство. Первая законодательная поправка, которая была внесена в 2004 году, внесены поправки в Закон об образовании и науке, запрещающие государственным вузам и научным центрам создавать инновационные предприятия, с точки зрения национальных интересов абсолютно непонятно. Пять лет парламент, Совет Федерации, Государственная Дума в своих решениях записывали: «Ошибка, это вредит национальным интересам». Только через пять лет, в августе 2009 года президент отозвал две палаты парламента из отпуска, чтоб принять 217-й закон, снимающий этот запрет. Но цена этого запрета, цена это так называемой ошибки состояла в том, что сократилось число инновационных предприятий в два раза в России. Учитывая то, что качество жизни, продекларированное сегодня руководством страны, тесно обеспечивается через инновационное развитие, мы обеспечили за пять лет это развитие вперед и качество жизни? Нет. Мы обеспечили статус-кво, в зависимости от сырьевого экспорта. Другой пример, которым сегодня можно подтвердить продолжение, к сожалению, этой политики. Министерство образования и науки, уже в новом качестве, продолжая оставаться координатором главной государственной политики в этой сфере, принимает несколько лет подряд в системе инновационных показателей, показателей инновационного развития, таких, как число публикаций, диссертаций, монографий, конференций и так далее. В то время, как в зарубежных странах показателями инновационного развития выступает число патентов «ноу-хау» лицензионных продаж и так далее. Я приводил пример, еще раз вынужден его привести и обратить внимание, он стал хрестоматийным примером. Господин Питер Грюнберг – Нобелевский лауреат по физике 2007 года сделал свое изобретение в 1986 году, мир узнал об этом изобретении через три года. Чем занимался господин Грюнберг эти три года? Он не публиковал, он не выступал на конференциях, он нигде это не освещал, он патентовал свое изобретение. Только после того, как он запатентовал, в том числе и в России, после этого он обнародовал о том, что он сделал. У нас ситуация абсолютно другая, у нас изначально, поскольку 3/4 всего финансирования шло через государственные контракты, то госзаказчики, следуя указаниям Министерства образования и науки головного ведомства страны, записывали в контракты условия «отчитаться через» что? Через число конференций, публикаций, диссертаций. Так называемая открытая экономика знаний, по сути дела, способствовала обогащению не только знаниями, а превращение этих знаний в новые технологии всех основных зарубежных стран, которые инновационно развивались на наших знаниях, и потом продавали нам же эти же самые технологии. Отличия – они закрепляли права, а мы нет. У нас не используется ни суд «ноу-хау», у нас не используется практически критерий коммерциализации, как основной критерий при патентовании, и у нас, что самое интересное, 90% процентов всего научно-технического потенциала НИИ, КБ, вузов, предприятий, заводов России за последнее десятилетие, которые были накоплены, это научно-техническая документация, ранее мы ее продавали. Это министерство через соответствующих разработчиков высшей школы экономики готовят и вносят точечную поправку, поправку, связанную с тем, что из статьи 128 Гражданского кодекса исключается информация, как объект гражданских прав. На эту поправку дает положительное заключение Институт законодательства и сравнительного правоведения. Я спрашиваю, почему вы дали это заключение? Можно провести, у вас есть сегодня в вашей библиотеке гражданские кодексы, ну, хотя бы основных европейских стран, стран СНГ? Выяснилось, что такие кодексы есть, но они абсолютно устаревшие. Современных вариаций кодексов, действующих в европейских странах, в зарубежных странах, в Институте сравнительного законодательства нет. В этом институте сокращен, я об этом должен сказать, сокращен Отдел СНГ…
ВЕДУЩИЙ:
– Владимир Николаевич, Владимир Николаевич…
ЛОПАТИН В.Н.:
– …если мы говорим о стратегии.
ВЕДУЩИЙ:
– Помогите нам понять, что делать в этой ситуации? Что мы вместе должны и можем сделать?
ЛОПАТИН В.Н.:
– В этой связи я поддерживаю те предложения, которые были ранее сказаны, но одновременно с этим еще раз хотел бы обратить внимание на то, что, на мой взгляд, продолжая тему внешнего аудита, интегративным, объединяющим, и в то же самое время более, с точки зрения объективности, неведомственной зашоренности. Вот такой силой, таким механизмом, на основе которого можно было проводить объединение всех мониторинговых процессов законодательства и правоприменения, должна выступать наука. Безусловно, этот центр нужно наделять соответствующими полномочиями, но он должен носить, повторяю, научный характер, он должен носить характер той самой истинной науки, которая дает соответствующие прогнозы, реальные прогнозы, которые будут сбываться, если их не реализовать в той или иной степени. Почему я говорю об этом? На сегодняшний день, три послания, которые есть, это тоже результаты мониторинга. Более десяти государственных докладов, которые принимаются по законам.
ВЕДУЩИЙ:
– Что нужно делать?
ЛОПАТИН В.Н.:
– Это тоже результаты мониторинга.
ВЕДУЩИЙ:
– Что надо делать?
ЛОПАТИН В.Н.:
– Я повторяю, предложения, которые сегодня уже были озвучены, дополнить тем, что эту систему мониторинга, безусловно, проводят органы государственной власти, каждый по своему направлению, в реализации тех полномочий, установленных федеральными законами и конституцией. Одновременно с этим, вот все это должно быть интегративно: собираться, осмысливаться, и выдаваться некий прогноз обязательно для применения, с соответствующими рекомендациями, на основе науки. Вот о чем идет речь. А что касается конкретных предложений и программы законодательной работы, о чем шла речь в области инновации и формирования рынка интеллектуальной собственности, таких законопроектов более тридцати, их концепция нами предложена, и они содержатся в соответствующем докладе, который был роздан, и был предметом обсуждения.
ВЕДУЩИЙ:
– Спасибо. Можно вот такой вопрос, коллега? Значит, полезный мониторинг действующего законодательства не может быть осуществлен силами, скажем, назначенных чиновников, да? И в этом смысле формула возникла – «внешний аудит». Владимир Николаевич говорит, что этот внешний аудит по силам только современной, научной, междисциплинарной системе как бы сотрудничества. Стране нужен независимый, всероссийский научный Центр мониторинга права и проектирования качества жизни. Вот такая прекрасная пирамида возникла. Ольга Франц – Академия наук, Уральское отделение.
ФРАНЦ О.:
– Да, правильно. Я уже вчера пыталась сформулировать свои идеи, я отношусь к закону и к законодательству не как юрист, а как экономист, и отсюда, наверное, все отличия, то есть, закон для меня – это не цель, а лишь средство управления социально-экономическими процессами. Поэтому весь мониторинг для меня важен как мониторинг результатов применения закона. Что такое «результат применения закона» для меня? Действительно, очень сложно найти показатели, которые характеризуют реальный результат действия закона, и я совершенно согласна с коллегами, которые говорят, что найти эти показатели может только наука, потому что те показатели, которые сегодня предлагаются чиновниками в известных указах губернатора, которые характеризуют эффективность власти, они, в лучшем случае, характеризуют бюджетную эффективность управления, административную эффективность, но ни в коем случае они не говорят о результатах, уж тем более о социально-экономических процессах, последствиях законодательного воздействия на реальную жизнь. И в качестве примеров я могу привести, вот по образованию я нашла несколько показателей, которые характеризуют результат управления, результат институционального воздействия. Это количество детей, стоящих в очереди в дошкольное образовательное учреждение. А реальный показатель неэффективности федерального закона об образовании абсолютно реальный. Почему? А потому что федеральный закон об образовании закрепил монополизацию, фактически монополизацию, государственного и муниципального сектора образования, фактически там аннулированы все конкурентные начала и некоммерческий сектор, который потенциально сейчас развивается в подпольном формате. Маленькие дошкольные образовательные учреждения некоммерческие, они не получают того самого нормативного душевого финансирования, и, естественно, не развиваются как сфера деятельности. И поэтому всю нагрузку по устройству детей в садик тащит на себе региональный и местный бюджет, а средств-то все равно не хватает, и у нас в Свердловской области шестьдесят тысяч детей стоят в очереди. А это всего лишь искажение той конституционной нормы сорок третьей статьи Конституции о доступности и бесплатности отдельных видов образования в государственных и муниципальных учреждениях, и, подчеркиваю, на предприятиях. В момент написания Конституции это были предприятия, которым сегодня по содержанию и по природе эквивалентны некоммерческие образовательные учреждения. Вот один из показателей, да, реального результата применения закона. Другой показатель – это количество учеников, например, обучающихся в две смены, в общеобразовательных учреждениях. Вот у нас одна треть школ в регионе работает в двухсменном режиме. А что это такое? А это значит, безнадзорность ребенка, потому что школа не может ему обеспечить надзор, а родители в это время работают. И мы, выполняя проект модернизации, уплотняем школы, мы запускаем двухсменные режимы, дети у нас сосредотачиваются на улицах, и потом мы эти сэкономленные деньги, не сегодня, а завтра или послезавтра, мы будем вкладывать все равно, но только в правоохранительную систему, в систему исполнения наказаний, и так далее.
НЕ ОПОЗНАНО:
– Что делать?
ФРАНЦ О.:
– Что делать? Не забыть как надо проводить мониторинг законодательства, обязательно закрепить подходы, как должен структурироваться мониторинг, потому что, фактически, речь идет о том, что мы с помощью законодательства формируем институциональную среду. И направление мониторинга – это направления развития институциональной среды, которая позволяет органам власти управлять социально-экономическими процессами. И есть несколько подходов, которые немножко разные, но которые обязательно надо оценить, и закрепить какие-то из них. То есть, во-первых, структурирование может пройти по предметам видения, статья 71-73 Конституции. Почему его можно так структурировать? А потому что механизмы реализации правовых актов по разным видам предмета ведения разные, и поэтому разделение управленческого механизма, например, между федеральным и региональным уровнем, если оно проведено в федеральном законе неловко, то управленческий процесс не работает, и закон становится неработающим, неэффективным, и качество закона уходит. Или, например, семьдесят третья статья Конституции по предметам собственного ведения регионов, ну, не любят регионы работы с этими полномочиями? А почему не любят? А потому что не умеют. Они не умеют вычленять собственные полномочия, и каждый раз они натыкаются либо на прокурорские протесты, либо еще как-то, а методики формирования и законодательного закрепления собственных полномочий у них нет. Предметом ведения можно структурировать вот эти законы. Дальше, по предметной области, то есть по крупным реформирующим процессам, потому что у нас у каждого процесса есть цель. Вот есть бюджетная реформа, которая осуществляется для того, чтобы начать экономить это ограниченное количество общественных ресурсов. А рядом идет другой крупный реформирующий процесс – административная реформа, и очень часто, разные виды законодательства, разные виды законов, разные виды разделения полномочий между регионом и федерацией, оказываются результатом этих разных процессов просто нейтрализуют друг друга, и, в итоге, мы получаем неэффективное расходование бюджетных средств или невозможность реализовать собственную компетенцию органам власти. Таких примеров много, на них сейчас не буду останавливаться. Дальше, как еще можно структурировать направление мониторинга для того, чтобы на выходе иметь реальный результат по перечню конституционных гарантий. И если структурировать законодательство в привязке к конкретному перечню прав и свобод человека и гражданина, ну, кстати, надо не забыть еще и обязанности, тогда мы увидим, какие у нас гарантии, вообще к ним не приделан управленческий правовой механизм. Ну и, наконец, еще есть один подход, на мой взгляд, наиболее оптимальный, это структурировать направление мониторинга по предполагаемым результатам решения проблемы противоречий, потому что, по большому счету, с помощью законов мы и решаем проблемы какие-то социально-экономические. И мы можем их решать не с помощью одного конкретного закона, а с помощью множества законов, и очень часто мы даже не понимаем, что на эту сферу у нас воздействует совершенно другая сфера права. Ну, особенно это касается, конечно, тех, кто живет на земле и не обладает глобальным юридическим кругозором. Вот об этом я хотела сказать, и еще раз пожелать юристам: действительно, социологи, экономисты, управленцы – они нужны в этой работе, потому что юридически грамотная модель – она все равно управленческая, и юридическая форма – она все равно содержит в себе социально-экономическое содержание.
ВЕДУЩИЙ:
