WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-практическая конференция

по мониторингу законодательства и правоприменения

Стенографический отчет

Заседание секции № 7

«Антикоррупционный мониторинг и антикоррупционная экспертиза как составная часть мониторинга законодательства и правоприменения»

25 июня 2010 года

Санкт-Петербург

Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина

Модератор: директор Департамента организации и контроля Министерства юстиции Российской Федерации ШУТКОВ Сергей Викторович

Шутков С. В.:

Есть предложение начать заседание секции. Меня зовут Шутков Сергей Викторович, я директор департамента организации и контроля Министерства юстиции Российской Федерации, которое является одним из организаторов этой конференции. Сергей Михайлович Шахрай сегодня не смог у нас участвовать, поэтому есть предложение вторым модератором определить Виктора Викторовича Астанина, проректора - директора НИИ Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, тем более, что первое выступление в соответствие с программой предоставлено именно Виктору Викторовичу. Тема нашей секции очень актуальная и современная, ей посвящено сейчас много внимания, поскольку антикоррупционная экспертиза и антикоррупционный мониторинг это новые институты, но они достаточно активно работают. Министерство юстиции является одним из субъектов антикоррупционной экспертизы, наработан определённый опыт, и мне бы хотелось, чтобы наша секция прошла в режиме живого обсуждения, дискуссии, мне кажется, именно так мы сможем выработать хорошие рекомендации для того, чтобы они были включены в итоговый документ нашей конференции. Ну что же, если позволите, я предоставлю слово Виктору Викторовичу Астанину. Пожалуйста, Виктор Викторович.

Астанин В.В.:

Спасибо, Сергей Викторович. Уважаемые коллеги, я с основным докладом выступал на основной секции, просто здесь выполняю роль и модератора, и первого докладчика, поэтому специальной текстовой заготовки нет, но учитывая что уже на протяжении долгого времени я занимаюсь этой темой и в практическом обеспечении, и в научном, мы могли бы порассуждать и задать какую-то вводную часть, которая позволит нам сегодня обсудить продуктивно. Я хотел бы обратить ваше внимание, что название секции не ограничивается вопросами антикоррупционной экспертизы, как специального инструмента противодействия коррупции. Всё-таки заглавный и первостепенный, это антикоррупционный мониторинг, которому в настоящее время уделяется особое внимание, и он, наверное, является частью того мониторинга, который проводят многие органы. С 2007 года, с того момента, когда Российская Федерация стала полноправным членом группы государств против коррупции, в аббревиатуре ГРЕКО. Российская Федерация приняла на себя обязательства периодически проводить оценку состояния дел в сфере противодействия коррупции. Суть таких оценок и составляет антикоррупционный мониторинг. Но предыстория такого подхода была заложена задолго до 2007 года. В 2003 году впервые в недрах органов прокуратуры родился доклад Генерального прокурора, который Генеральный прокурор в свою очередь докладывал президенту. Доклад назывался «О состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией». Примечательно, что руководитель авторского коллектива этого доклада находится сегодня в зале. Он по совместительству ещё и один из моих учителей, это Владимир Николаевич Лопатин. Затем был долгий период апробации тех положений, которые составили суть этого доклада. И наверное самой практичной апробацией на тот период времени, допустимой, нужно сказать, была апробация этих положений в модельном законе «Об основах антикоррупционной политики», который был принят здесь, на межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ, которая находится на Шпалерной улице, и субъектом, если позволительно так выразиться, такой модельной законодательной инициативы выступил тот же автор доклада, профессор Лопатин. Это так. В настоящее время не сформировалось основ антикоррупционного мониторинга, потому что до сих пор не определён ответственный орган, федеральный орган исполнительной власти, который был бы уполномочен обобщать правоприменительную практику, осуществлять сбор информации, анализировать и оценивать, и в этой связи нужно сказать, что созданный совет при Президенте Российской Федерации по противодействия коррупции, конечно, не обеспечен той информацией, которая годилась бы для принятия эффективных, и самое главное оперативных решений в сфере противодействия коррупции. Так получилось, что в этот совет входят руководители многих ведомств, и внутри ведомств готовятся эти предложения, но свод этих предложений задача достаточно сложная. Говоря об антикоррупционной экспертизе, как специальном инструменте не только противодействия, но я бы сказал даже частного института предупреждения коррупции, нужно сказать, что по крайней мере вот по той информации, которая мне доступна, такой институт ни в одной стране мира как институт полноценный не сложился. Истоки этого института заложены в статье пятой Конвенции против коррупции, в которой участвует Российская Федерация, в которой отмечается, что каждое государство-участник Конвенции, обязуется периодически проводить оценку адекватности принимаемых мер, с точки зрения предупреждения коррупции. Этот институт был развит группой наших учёных. Основная работа была сосредоточена в центре стратегических разработок, именно они первостепенно этим занимались, и здесь присутствует представитель этого центра, Владимир Николаевич Южаков, хотя у меня есть и собственный опыт вхождения в эту тему. В 2001 году, через комитет по безопасности Государственной думы проходил проект Земельного кодекса, и в то время этот комитет возглавлял Александр Иванович Гуров, я работал тогда в органах прокуратуры, и нам прислали на заключение этот проект, и так получилось, что мы часть проекта по-своему излагали. Когда приняли Земельный кодекс, оказалось, что мы, участники, авторы определённых разделов Кодекса увидели совсем не то, что мы предлагали, и прошёл период осознания, когда была предложена методика ЦСР в порядке проведения экспертизы в то время это был пилотный проект, я попробовал этот проект на практике и подверг анализу 2 отрасли законодательства, земельное законодательство и законодательство о недрах. Это было в 2005 году, по итогам этого исследования у меня был издан труд, и с тех пор я тренировался, так скажем, на отработке этой методики до самого последнего момента. В настоящее время, как вам известно, основными субъектами, проводящими экспертизу, являются Министерство юстиции Российской Федерации, органы прокуратуры, их полномочия разведены, друг другу они не мешают, и третий субъект, третья группа, это так называемые независимые эксперты, аккредитацию которых проводит Министерство юстиции Российской Федерации. В настоящее время по состоянию на 20 число июня в качестве независимых экспертов зарегистрировано порядка 900-950 человек, это эксперты как юрлица, так и физические лица. В плановом режиме Министерство юстиции и органы прокуратуры проводят экспертизу на коррупциогенность положений. Сначала проводили, как вам известно, по методике прошлого года, утверждённой в марте месяце, затем она была сужена, оптимизирована и в плановом режиме такая экспертиза проводится. Но на чём я хотел акцентировать внимание? Тот массив, тот объём нормативно-правовых актов, их проектов, которые проходят через руки и умы экспертов, ведь он не подкреплён в достаточной степени, во-первых, активным участием экспертов независимых, во-вторых, качеством заключений, которые дают эксперты. Здесь если сравнивать и структурировать эту долю участия и долю активности, то мы для себя выявляем такие тенденции: примерно только 10% независимых экспертов дают мало-мальски хоть какие-то заключения, остальные остаются безучастными, потому что нет действенного механизма, который мог бы их дисциплинировать и активизировать. Все вы знаете, что в течение определённого времени они должны давать заключение, и когда разговариваешь либо с руководителями территориальных органов Минюста, либо с самими независимыми экспертами, они говорят, нет проблем, мы наделены статусом экспертов, в течение 5 лет мы можем дать это заключение. Его никто читать не будет, принимать результаты вот этого заключению никто не будет. Но по формальным признакам отвести кандидатуру этих экспертов становится невозможным. Есть ещё один очень тревожный факт, мне по долгу службы приходится выезжать в командировки, встречаться с руководителями территориальных органов Министерства юстиции, так вот, такой факт, он очень тревожен, на местах, в регионах Российской Федерации, некоторые предприимчивые, так сказать, частнопрактикующие юристы, имеющие статус в том числе и адвокатов, стали первыми, кто обозначил себя в качестве экспертов независимой экспертизы, и размещают этот статус на своих визитках, что придаёт доверие к ним, потому что они представляются не в качестве только адвокатов, а ещё как эксперты Минюста, причём, они не указывают, какие эксперты.

В настоящее время происходит накопление практики проведения экспертизы, её результативности, это всё нам задаёт основу для того, чтобы мы постоянно держали под контролем, под вниманием и методику и работу всех экспертов. Но здесь хотелось бы отметить несколько проблем, которые наверное при общем обсуждении, при согласии Минюста России могли бы быть разрешены, и тем самым был бы усовершенствован подход к действенному применению и использованию этого инструмента антикоррупционной экспертизы. Первое, для наиболее прицельного и оперативного значения экспертизы на взгляд многих специалистов, которые этим занимаются повседневно, интерес представляет не только юридико-технический анализ нормативных правовых актов или их проектов. Важно подкреплять этот анализ результатами практики правоприменения, то есть нужно смотреть акты, наверное, правоохранительных органов, постановления, решения суда. Во-вторых, вот такое качество, вот при таком элементе, при таком подходе экспертиза приобретёт значение результатов всеобъемлющих, и это будет и обогащать экспертизу и придавать статус ей, ее результатам, достоверности. Во-вторых, будет опосредована и реализована межотраслевая задача, это повышение качества и эффективности законодательства. А именно при таком подходе мы получим систематическое получение информации и будем всегда отмечать изменение тех или иных общественных отношений, определять эффективность правового регулирования, которое осуществляют органы исполнительной власти, причины, пробелы в правоприменительной практике. Выявление соответствия законодательства планируемому результату правового регулирования.

Я сейчас позволю себе вернуться к положениям модельного закона Об основах антикоррупционной политики, который был принят межпарламентской ассамблеей. Там одна занятная статья есть, которой определялись приоритетный сферы в отношении которых должна быть первостепенная задача осуществления антикоррупционной экспертизы. Это очень важно. И в настоящее время пока свободными силами, свободными, руководствуясь, так сказать, по Канту чистым разумом, эксперты пытаются выделить те сферы, в которых, наверное, эффект, негативный эффект коррупционных положений наиболее сильно ощутим. Второе, мне кажется, что нужно будет подумать о расширении полиотраслевого состава экспертов, которые занимаются этой практикой. Важность этой задачи определяется тем, что уполномоченные на проведение экспертизы субъекты, в первую очередь это относится к независимым экспертам, безусловно не могут выступать универсальными специалистами, и поэтому полнота экспертизы устанавливается, в данном случае, знаниями особенностей той сферы, в которую погружается эксперт. Я опять буду проводить параллели, потому что это занятный такой инструмент, в 2003 году был разработан учёными проект федерального закона о криминологической экспертизе, и там были заложены основания участия экспертов, то есть они должны обладать статусом эксперта, которое подтверждено отраслевой их специализацией. Если вы проводите, выявляете криминогенные факты, то вы должны обладать, наверное, учёной степенью по 8-й, по 9-й специальности, по криминологии. Если не обладаете этой специальностью, то хотя бы какие-то должны иметь наработки, опубликованные по этой теме, которые дают возможность оценивать вас как человека сведущего. Как правило, участники профессиональных правоотношений, будь то в сфере оказания государственных услуг или иных услуг, в том числе в связи с обеспечением добросовестной конкуренции, в наибольшей степени заинтересованы в устранении коррупционных факторов и практик, и, соответственно, именно они могли бы и выступать в качестве потенциальных независимых экспертов, которые безошибочно, и что немаловажно, превентивно, в том числе с помощью квалифицированной помощи юристов, могли бы указывать на недостатки в сфере нормотворчества, которые могут способствовать коррупции. Такой подход востребован в целях формирования компетентного состава независимых экспертов, прежде всего со стороны Министерства юстиции, поскольку это орган, который уполномочен осуществлять аккредитацию независимых экспертов. Следующее, третье, следует ожидать, что конечно накопление практики проведения экспертизы, и её систематизация в дальнейшем потребует оптимизации методики проведения антикоррупционной экспертизы, и здесь нужно признать, что конечно, она не идеальна. В настоящее время научному, образовательному и юридическому сообществу потребуется продолжить работу по разработке и совершенствованию экспертизы и технологии, методик правил, технологии, в особенности в отношении сложных, не очевидных проявлений коррупции, которые заложены в нормах. Наряду с этим важной задачей выступает организация специального обучения лиц, которые претендуют на звание независимого эксперта.

Мне так кажется, у меня просто есть опыт общения с международными образовательными центрами, когда они открывают какую-то новую программу, новую специализацию, то они требуют, чтобы выпускники по этой специализации, по этой программе были сертифицированы, то есть им вручались сертификаты, которые свидетельствуют о том, что они прошли такое обучение, и здесь, наверное, в рамках нашего института целесообразным представляется специальное обучение с присвоением квалификации независимый эксперт.

Не далее как 3 недели назад Сергей Викторович Шутков, модератор, со-модератор сегодняшнего заседания, находился в другом статусе, он был директором департамента конституционного законодательства Министерства юстиции, и мы с ним совместно, сидя в его кабинете формировали программу, обучающую программу по антикоррупционной экспертизе. Мы эту программу делали не для независимых экспертов, мы прежде всего ставим цель формировать компетентный состав специалистов из числа служащих Минюста, которые проводят антикоррупционную экспертизу, и выполняем тем самым решение коллегии, которая состоялась в конце прошлого года. Мы такую программу сделали. Она рассчитана на 72 часа, это 8 аудиторных занятий в день на 2 недели, но мы её видим как поле отраслевой программы, она не посвящена исключительно вопросам антикоррупционной экспертизы, а определенная часть этой программы посвящена вопросам правовой экспертизы, потому что нельзя отделять антикоррупционную экспертизу от правовой экспертизы. И можно даже было бы сказать, что на российской почве антикоррупционная экспертиза прижилась только потому, что многим из нас известен институт правовой экспертизы. Это очень похожие инструменты. Почему такой подход важен, подход, связанный с обучением независимых экспертов? В соответствии с правилами, а также приказом Минюста Российской Федерации от 31 марта 2009 года об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, требования, которые предъявляются к независимым экспертам, вам они все знакомы, это наличие высшего профессионального образования, и стажа по специальности не менее 5 лет. И здесь возникает первый вопрос, какое именно образование приемлемо? Юридическое, инженерное, военное, медицинское? А получилось, что вот сейчас по нынешним данным даже крен есть в сторону, тренд в формировании состава независимых экспертов не в сторону юристов. И эти вопросы, наверное, подлежат разрешению, поскольку требования, которые предъявляются к независимым экспертам для аккредитации Минюстом исполнимы для всех тех, кто желает, но ещё никогда не проводил экспертизу. И я должен сказать, что здесь возникают риски, связанные с тем, что когда независимый эксперт, не обладающий специальной юридической подготовкой, пытается составить заключение и направляет потом его в федеральные органы исполнительной власти, а это делают ещё и из мест, из субъектов Федерации, мы столкнулись с практикой, когда некоторые Министерства просто не обращают внимание на такое заключение, отмечая, что оно ошибочно. Здесь регуляторов нет ни у Минюста, ни у экспертов. Мне кажется, что такая ситуация ведёт к некоторой дискредитации института антикоррупционной экспертизы. Разрешение ситуации как минимум предполагает использование одного из двух подходов. Первых подход заключается в необходимости обременения потенциальных соискателей звания эксперта какими-то дополнительными специальными критериями, которым они должны соответствовать. Перечень этих критериев диспозитивен, он обсуждаем, и я думаю, что сейчас Минюст может обсудить любые критерии, которые будут предложены общественным экспертным сообществом. Ну наверное наличие высшего юридического образования здесь тоже решение вопроса. Если мы говорим о более высоком уровне, то достаточно ли, допустим, диплома или аттестата доцента, диплома кандидата наук или доктора юридических наук, по какой специальности. То есть здесь нужно классифицировать даже, наверное, и направления, связанные с проведением экспертизы, не должен криминолог влезать в цивильное право, потому что мы не можем всё охватить, быть универсальными специалистами, потому что требуется колоссальная подготовка для того, чтобы составить качественное заключение, я знаю по своему опыту, вижу здесь коллег в зале, которые будут делиться этим опытом, для того, чтобы составить такое заключение, требуется порой год, потому что сложность представляет ознакомление с одним текстом правового документа, который подвергается экспертизе. Здесь нужно прилагать статистику общественных мнений, и изучать правоприменительную практику, чтобы не ошибиться в своих выводах. Второй подход может рассматриваться как дополнение к первому, либо быть самостоятельным. На мой взгляд он предпочтительнее по отношению к первому варианту. Значит реализация этого подхода находится в тесной связи с обеспечением образовательного компонента. Технологически характеризует этот подход следующая формула. Я ещё уже вкратце предварил, прежде чем стать экспертом, необходимо получить соответствующий сертификат соответствия профессиональным целям и задачам будущей деятельности. На первый взгляд может конечно спорным показаться вопрос определения субъекта. Кто-то может меня упрекнуть в том, что мы пытаемся таким образом, или предлагаем задушить или ограничить независимую экспертизу, но мы уже имеем практику, и видим, что она не достаточно результативна. Безусловно, предпочтение выбора тех образовательных научных центров, которые будут готовить таких специалистов, должны быть в сторону государственных учреждений высшего профессионального образования, и тренд наверное должен быть в сторону тех вузов, которые имеют развернутую систему повышения квалификации. И такие программы подготовки экспертов в области экспертизы уже ведутся, я знаю что есть опыт и в Татарстане. Рассматривая эти 2 подхода, вне зависимости от того, какой из них наиболее целесообразен, важно обратить внимание на те риски, которые могут возникать в случае, если ни один из подходов не будет реализован. Самый главный риск, это появление нерепрезентативных данных при проведении экспертизы. Без специальной подготовки эксперты основываются на обыденном мнении, на житейском опыте и образно говоря, могут наваять ошибочное заключение. Владимир Николаевич Южаков, говорит что заключение должно быть обязательным. А я считаю, что в этой ситуации, императивная необязательность заключения выступает неким гарантом независимого эксперта, который выступает, не допускает развития благоприятных последствий, связанных с подготовкой такого заключения, поскольку есть криминологическая мудрость: лучше предупредить правонарушение, чем дожидаться его совершения. И здесь иной вопрос, который так же тесным образом связан с исключением рисков недостоверных результатов анализа на коррупциогенность, проектируемых нормативных правовых актов, он лежит в плоскости антикоррупционной защищённости деятельности самих экспертов.

Я не презюмирую потенциальную виновность экспертов, их личную заинтересованность в результатах экспертизы, но это часто бывает. Например, нельзя исключать ситуации, когда от заказчика экспертизы, который крайне не заинтересован в принятии того или иного нормативного правового акта, проявляет интерес независимый эксперт. Дело в том, что предпосылки к такому сценарию имеют объективный характер, который лежит в плоскости недостатков современного отечественного законодательства, в частности в связи с отсутствием правового акта, который бы регулировал лоббистскую деятельность. Во многих странах закон о лоббизме существует. В данном случае обеспечение объективности, достоверности и репрезентативности в самом широком смысле этого слова, чтобы этому заключению верили и испытывали доверие не только лица, которые обратились за экспертизой, а также исключение в них коррупционной заинтересованности, необходимо связывать также с решением ряда вопросов. Допустим, как определять правовой статус и значение, правое значение условий трудовой деятельности экспертов? Например, если они являются совместителями? Ведь нередки ситуации, когда эксперты преподают в ведомственных вузах, да, и выступают экспертами в отношении проектов, которые инициировались этим ведомством. Как относиться, допустим к случаям родственных или свойственных отношений между независимыми экспертами и лицами, которые инициируют принятие нормативного правового акта или заказывают экспертизу? Если факт заинтересованности независимого эксперта налицо, то в таких случаях следует ли предусматривать механизмы отвода или самоотвода экспертов? В настоящее время у Минюста нет полномочия отвести эксперта от работы, в том случае, если выявляется факт личной заинтересованности. Такие механизмы предусмотрены в рамках другого антикоррупционного института, института регулирования конфликтов интересов, хотя он, конечно, ещё тоже достаточно сомнителен в части практической реализации. Следует понимать, что независимый эксперт лишён гарантии защиты правомочий, которыми обладает государственный гражданский служащий, тоже уполномоченный на проведение экспертизы. На государственных гражданских служащих распространяются специальные антикоррупционные запреты, ограничения, требования, с которыми они сталкиваются при поступлении на государственную гражданскую службу. В конце концов на них распространяется Закон о защите. Помимо этого следует иметь в виду, что независимый эксперт и эксперт, если это частное лицо, он приватный субъект, и в случае его подкупа не всегда он может быть привлечён к уголовной ответственности за совершение коррупционного правонарушения, за исключением тех случаев, когда он выступает работником коммерческой организации. Тогда можно его привлечь по статье 204 Уголовного кодекса за коммерческий подкуп. Вот, с учётом этих представленных соображений, я полагаю, реализовал здесь функцию модератора, чтобы задать тон для обсуждения темы. Это как раз то, что нам нужно. Я думаю, что нам нужно двигаться к тому, чтобы придать институту антикоррупционной экспертизы действительно действенное значение. Спасибо.

Шутков С. В.:

Спасибо, Виктор Викторович. Безусловно те вопросы, которые вы затронули в своём выступлении, являются очень актуальными. В деятельности Министерства юстиции действительно возникают проблемы, связанные с деятельностью независимых экспертов, прежде всего они вызваны, опять-таки негативной практикой, которую некоторые эксперты осуществляют. Некоторые из них отождествляют себя по сути с государством, а были случаи, когда некоторые независимые эксперты обращались в государственные органы и предлагали за определённое вознаграждение составить заключение определённой направленности, угрожая в противном случае высказать негативное заключение в отношении того или иного проекта, мотивируя имеющейся заинтересованностью каких-либо субъектов коммерческой деятельности. Безусловно, на мой взгляд, существует проблема критериев, по которым определяется соответствие независимых экспертов тому предназначению, которое они для себя избирают. Сейчас достаточно 5 лет стажа и высшего образования. Возникает резонный вопрос, а не следует ли сделать независимым экспертом только юристов, а не следует ли увеличить стаж практической работы? Что касается той проблемы, которую поднял в своём выступлении Виктор Викторович, в части касающейся института лоббизма, мне хотелось бы напомнить, что недавно был в новой редакции принят Национальный план противодействия коррупции, и Министерству юстиции было поручено до 1 октября 2010 года проработать вопрос целесообразности введения института лоббизма в Российской Федерации. Этой работой Министерство активно занимается, и я полагаю что результаты нам скоро будут известны. Хотелось бы обратить внимание, на то, что велика роль институтов гражданского общества в независимой антикоррупционной экспертизе. Действительно сейчас у нас аккредитовано около 900 независимых экспертов, 700 это физические лица, и 125 – юридические. Надо отметить активную роль ассоциации юристов России. Несколько отделений ассоциации были аккредитованы в качестве независимых экспертов.

Лопатин В.Н.:

Вопрос можно?

Шутков С. В.:

Да, пожалуйста.

Лопатин В.Н.:

В порядке живой дискуссии хотелось бы вопрос. Может быть, в итоговом документе нашей секции можно было бы найти решение этого вопроса, в части касающейся акцента связанного с концентрацией усилий, определением приоритетов не только по критериям отношения национальных независимых экспертов, но и критериев по определению приоритетных, тех самых властей, наиболее коррупциогенных, с точки зрения и сегодняшней поражённости и с точки зрения ущерба для интересов инновационного развития России. В этой части уже как бы уже притчей во языцах стала тема, что сложилась система освоения денег во всех структурах власти, при их распределении, и официальные отчёты идут, сколько освоено денег, если не освоено, значит с тебя спрашивают. При этом мы не достигаем того результата, для чего эти деньги выделяются, не для освоения, а для соответствующих продвижений по тем или иным программам. В этой части вопрос, если сегодня некие критерии… я не думаю, что это задача независимых экспертов, это задача двух основных ведомств страны, которым поручено проведение антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга по этим вопросам, это Генеральная Прокуратура и Министерство юстиции России, в части касающихся своих полномочий. Если такие критерии для определения приоритетных с точки зрения антикоррупционного мониторинга и экспертизы направлений в сегодняшнем развитии, областей в сегодняшнем развитии, наиболее бюджетоёмких, наиболее наукоёмких, наиболее инновационноёмких по своему потенциалу, где мы не достигаем очевидного результата. Ну это нигде в мире нет такого, когда один из руководителей академии наук приходит в Парламент и говорит под запись, под стенограмму: уважаемые, деньги до науки не доходят. 300 миллиардов выделяется из бюджета, 40% оседает в карманах чиновников, откат. Иначе ты не получишь заказ. Ну это обращение в Парламент, что изменилось? Прошло после этого заявления 2 года. Практика показывает, практически ничего не изменилось, ничего. Вот в этой части просто один из примеров, но он кричащий, поэтому у меня вопрос или просьба, если мы сможем в ходе нашей сессии нашей секции определить некоторые критерии и поможем основным нашим национальным ведомствам отвечающим за антикоррупционный мониторинг и экспертизу нормативных актов вот в этой части, прокуратуре и Минюсту России определить такие наиболее приоритетные области с тем, чтобы он имел потом некую силу нормативного акта и был обязателен для применения по проведения мониторинга. Не размазывать кашу по тарелке, а концентрировать наши усилия, которых не очень много, на конкретных приоритетных направлениях. Вот у меня какая просьба и какой вопрос.

Астанин В.В.:

Я могу ответить Владимир Николаевич. Встать на защиту в данном случае Министерства юстиции Российской Федерации.

Реплика из зала:

Его не надо защищать.

Астанин В.В.:

Потому что был вопрос к трём основным субъектам, которые проводят экспертизу, выделяют ли они для себя приоритетные области, где они проводят такую экспертизу. Минюст не может выделять такую приоритетную сферу, потому что антикоррупционная экспертиза здесь в данном случае не является инициативной, поскольку она проводится в отношении документов, поступающих на согласование, и регистрацию Министерства юстиции. Это работа осуществляется в плановом режиме, а вот другие правоприменительные органы, я в частности отношу к этим органам, органы прокуратуры, нам к сожалению не известны результаты такой экспертизы. Может быть сотрудники, работники прокуратуры присутствующие скажут, но я знаю, что акцент в решениях коллегии генеральной прокуратуры находится в области бюджетной сферы, сферы бюджетных отношений.

Шутков С. В.:

С репликой хотел бы выступить Южаков Владимир Николаевич. Пожалуйста, Владимир Николаевич.

Южаков Владимир Николаевич:

Можно всё-таки уточнить, с вашей точки зрения что является с вашей точки зрения таким содержательным основанием для того, чтобы как вы сказали, минимизировать количество подлежащих выявлению коррупционных рисков в методике антикоррупционной экспертизы? И второй вопрос, а какая вообще разница в том, кто выявил коррупционный риск, заинтересованное лицо, не заинтересованное лицо? Если коррупционный риск есть, то он подлежит устранению независимо от того, кто его выявил. Или это не так?

Астанин В.В.

Владимир Николаевич, я просил бы уточнить, в отношении кого идёт речь, риски могут быть объективными, а могут быть субъективными. Риски в отношении методики.

Южаков В.Н.:

Ну в данном случае под коррупционными рисками коррупциогенные факторы в нормативно-правовых актах, да? А какая разница кто их выявил, и указал на них, заинтересованное лицо, независимый эксперт, или как вы считаете получивший оплату эксперт, какая разница?

Астанин В.В.:

Разница самая глубокая, потому что если эта работа делается, я не хочу презюмировать и сводить всё к чёрному, но если это делается ради коррупции, коррупция выявляется ради коррупции, то какой может быть значение этой экспертизы, если она порождает коррупцию?

Южаков В.Н.:

Для этого есть описание коррупциогенного фактора, которое позволяет отличить коррупциогенный фактор от того, что пытаются назвать коррупциогенным фактором. И это не зависит от того, кто его обнаружил и на него указал. Ну я так… ответ более или менее понятен.

Шутков С.В.:

Ну давайте тогда предоставим слово следующему выступающему Игорю Владимировичу Редькину, заместителю председателя правления Ассоциации юристов России. От себя я хотел бы отметить, что коррупциогенный законопроект может быть с юридической точки зрения безупречен. Пожалуйста Игорь Владимирович.

Редькин И.В.:

Спасибо, Сергей Викторович. Добрый день уважаемые коллеги. Национальным планом противодействия коррупции предусмотрено участие институтов гражданского общества в этой работе. Ассоциация юристов России является одним из таких институтов, на сегодняшний день ассоциация объединяет юристов всех специализаций, в наших рядах и адвокаты, и нотариусы, и судьи, и прокуроры, и госслужащие, и научные работники. Даже вот сейчас ассоциация начала привлекать к общественной работе и студентов, наиболее активно вовлекать их в эту работу. Поэтому, собственно говоря, задача борьбы с коррупцией и в том числе антикоррупционной экспертизы, является одним из очень важных для нас направлений деятельности. Я бы хотел отметить, что ассоциация, в общем-то можно сказать, только начинает эту ещё работу. Дело в том, что сама ассоциация была создана 4 года назад, чуть больше чем 4 года назад, и только в конце года будет отмечаться 5 летний юбилей, и поэтому, конечно, все эти годы у нас не было накоплено ещё значительного такого общественного потенциала, чтобы такую сложную работу вести, и мы занимались в большей степени организационным строительством ассоциации. И в сегодняшнее время такой общественный потенциал уже однозначно нами накоплен, созданы региональные отделения в 70 субъектах Российской Федерации, в рядах ассоциации юристов уже больше 11 тысяч реальных членов ассоциации, количество так сказать вступающих в ряды растёт и те, кто разделяют наши задачи и цели, в том числе такие задачи, как борьба с коррупцией, всё больше и больше. И говоря уже конкретно про такое направление, как антикоррупционная экспертиза, то здесь мы планируем сейчас ряд интересных и важных мер и мероприятий, в частности мы бы хотели усилить методологическую работу, и оказать помощь экспертам, реальную помощь в проведении общественной экспертизы, и в частности, та методика, которая сегодня существует, в общем-то она весьма короткая, и мы планируем издать к ней такой серьёзный, профессиональный комментарий. Дело в том, что мы вообще хотели написать свою методику проведения экспертизы, у нас в общем-то есть для этого и научные силы. В постановлении Правительства, в котором утверждена методика, однозначно сказано, что независимые так сказать эксперты должны руководствоваться тоже этой методикой, поэтому мы не можем сегодня издать более подробную свою методику, и вынуждены будем идти по пути издания серьёзного профессионального комментария к этой методике. А дальше мы хотели провести серию общероссийских семинаров, обучающих, на которые мы будем приглашать всех абсолютно экспертов, не только из ассоциации юристов России, всех желающих, и мы проведём эти семинары с точки зрения обучения, так сказать, профессиональным основам антикоррупционной экспертизы. Один из таких семинаров уже спланирован сегодня. Он будет проходить в октябре, поэтому приглашаем вас принять в нём участие. Вся информация будет изложена на нашем сайте, и мы будем рады видеть всех, кто захочет принять участие. Все эти семинары бесплатные, естественно, и мы заинтересованы в очень широком участии и поддержке общественности вот этого нашего движения. Значит поскольку коррупция является очень системным явлением, мы тоже прекрасно отдаём себе отчёт в том, что сама по себе антикоррупционная экспертиза, она как бы не может дать какого-то серьёзного эффекта, и в общем здесь нужен комплекс серьёзных, больших долгосрочных мер. И в том числе можно говорить о таких мерах, как мониторинг правоприменения, о которых, собственно говоря, посвящён вот эта конференция, организованная Министерством юстиции. И здесь мы тоже, ассоциация юристов, сейчас пытаемся развить это направление, но мы бы хотели заняться таким видом мониторинга, как общественная оценка качества государственных услуг, весьма важное направление работы, которую в общем-то у нас в стране никто не осуществлял. И потребность в этом колоссальная, потому что государство сегодня не имеет обратной связи, осуществляя те или иные услуги населению, оно не имеет обратной связи, не может само, объективно оценить их качество. Поэтому вот на сегодняшний день мы начинаем разрабатывать методику проведения общественной оценки качества услуг Росреестра. Предварительная есть договорённость, что мы после того, как

заключим соглашение с Росреестром, согласуем эту методику, и дальше мы уже будем действовать через региональные свои отделения, 70 отделений, и по этой методике осуществлять общественную оценку, и никто на местах не сможет сказать, что мы там действуем как партизаны.

И дальше абсолютно объективная информация пойдёт наверх. Я думаю, что мы прекрасно понимаем, какой эффект может дать вот такая вот системная мера, и это очень важно. Дальше, если у нас это получиться, мы хотим то же самое сделать в сфере миграционной службы и в сфере других очень важных, очень системных таких госуслуг, которые оказываются населению. Поэтому вот как нам кажется, что это очень актуальное сегодня направление для мониторинга. Вот и вкратце буквально, чтобы не задерживать внимание, скажу, что помимо этого мы планируем ещё несколько направлений, в частности реализации вот этого плана противодействия коррупции, это, в том числе и социологические исследования, это и участие в деятельности госорганов. Сегодня очень многие представители ассоциации юристов России входят в общественные советы, которые создаются при государственных органах, и поднимают эту тематику. Ассоциация юристов участвует в реформировании МВД и в ФСИН, системы ФСИН. Были проведены серьёзные президиумы ассоциации юристов России, на которые приглашались в общем-то руководители МВД, ФСИН, и так сказать было очень серьёзное, так сказать оценка деятельности и серьёзные рекомендации разрабатывались в том числе связанные с борьбой с коррупцией. Очень серьёзно начинаем заниматься просвещением и воспитательной работой, особенно среди молодых юристов. Вот у нас через неделю, ровно через неделю проходит очень такое интересное мероприятие, первый молодёжный юридический форум. Он проводится здесь, в Санкт-Петербурге, мы собираем студентов-юристов со всей страны, и основной вопрос вот этого молодёжного форума, что такой практический юрист? И там будут рассматриваться нравственно-этические нормы юриста, нужна ли юристу этика. То есть для молодых юристов сегодня это очень важно, потому что это есть основа, как нам кажется, основа предотвращения в будущем коррупционных явлений, в том числе формирования у молодых юристов нетерпимости к неэтическим действия юристов, и в том числе коррупционному поведению.

Ну и конечно же идёт взаимодействие с международными институтами в этой сфере. У нас в этом году запланирован ряд таких серьёзных международных контактов и встреч, в том числе и с участием Министерства юстиции, на которых мы тоже поднимаем вопросы обмена опытом, потому что мы знаем, что опыт накоплен борьбы с коррупцией, нам, конечно, необходимо тоже здесь взаимодействовать с международными институтами, и конечно мы бы хотели очень поблагодарить Министерство юстиции, которое всячески оказывает поддержку сегодня ассоциации юристов, в том, чтобы мы более продуктивно, как именно институт гражданского общества, были вовлечены в эту работу. Спасибо.

Астанин В.В.

Я хотел немного прокомментировать, здесь тезисы выступающего. Их можно принимать на ура, потому что здесь происходит сочетание и совпадение возможностей ассоциации юристов России и Министерства юстиции Российской Федерации, поскольку одним из актуальных вопросов является вопрос координации деятельности юридической общественности в регионах. И здесь совпадение территориальное очень важно. Здесь многие руководители территориальных органов Минюста говорят, что нам необходимо проводить такие методологические семинары, которые в помощь идут функциям Минюста, но мы не можем этого сделать, не с кем этого делать. Если вы такой сейчас позыв даёте, то наверное Минюст это будет принимать и организационно как-то решать. Спасибо.

Реплика из зала:

Сергей Викторович, а можно одну реплику? Просто для сведения. И очень важно, то что вы говорите, о мониторинге качества государственных услуг, но надо просто иметь в виду, что есть регионы, где эту работу очень системно и последовательно некоммерческие, неправительственные организации ведут, их немного, но они есть, это, например, Пермский край, так что можете познакомиться, просто это будет очень полезно, действительно очень глубокая работа. Нет, на российские деньги, не обязательные государственные и не государственные.

Шутков С. В.:

Пожалуйста, отвечайте Игорь Викторович.

Редькин И. В.:

Да, она не методика. Методику мы не можем сейчас разработать, потому что издана методика, которой все обязаны руководствоваться, но мы к ней делаем профессиональный комментарий. Он сейчас разрабатывается, уже есть договоренность о публикации, она будет широко раздаваться, то есть мы не будем так сказать делать тайну, она будет широко раздаваться на всех наших мероприятиях.

Реплика из зала:

На сайте вы не размещаете?

Редькин И. В.:

Нет, я думаю, что комментарий мы разместим на сайте тоже. Естественно, на сайте мы размещаем наши материалы, в том числе комментарий. И вот потом по методике уже, с учётом этого комментария, мы будем проводить семинары. Вот такой у нас план сейчас.

Лопатин В. Н.: Лопатин. Короткая реплика. Хотел бы уточнить всё-таки, что как мне кажется, ваш оптимизм я «за», хотел бы в него верить, сам по природе оптимист, но в тоже самое время мы видим последние 20 лет, чем больше мы говорим о борьбе с коррупцией, тем к сожалению… она как гидра, у неё вырастают всё новые и новые головы. Причина? Российская Академия наук в 2000 году, проведя исследование, сделала ошеломляющий вывод, что сложилась новая социальная общность людей, человек-лукавый, которого мы воспитали, воспитали в наших вузах, в том числе юристов, когда он говорит то, что от него ждут, думает другое, а делает третье, когда совершенно сменились ценности, и эти ценностные установки поменять вот даже в течение года, двух, трёх, пяти, нельзя, Достоевский это сказал. Поколение, 2 поколения. Вот в этой части мне кажется наш оптимизм должен быть ну приземлён к конкретным реалиям, чтобы это не было компанией, а для этого к сожалению наши, начиная от школьных стандартов, и заканчивая образовательными стандартами высшего образования нуждаются в серьёзной корректировке.

Шутков С. В.:

Спасибо Владимир Николаевич. Я предлагаю выступить Мерзоеву Александру Борисовичу, президенту гильдии российских адвокатов.

Мерзоев А.Б.:

Спасибо, Сергей Викторович. Я не думаю, что долго задержу ваше внимание, хотя сегодня на двух секциях мне как-то удалось спонтанно выступить, не знаю, блестяще или нет, но, на самом деле, разговор и в первой, и во второй секции, там где речь шла о реализации и расширении Европейского суда, разговор был серьёзным и как раз это в тему того, что мы сейчас собираемся и уже начали обсуждать, в общем об отсутствии единообразия в применении законодательства, о том, что на самом деле очень много у нас того, что сказал уважаемый мой коллега, Владимир Николаевич Лопатин, за 20 лет много чего говорим, а такого реального не происходит. Мы говорим, реформы-реформы, нельзя взять отдельно, скажем, судебную систему реформировать, или только за милицию мы сейчас взялись, надо серьёзно, всем миром ну, поднять на очень высокий уровень хотя бы отношение к правосудию, чтобы когда простой человек шёл в суд, он знал, что он добьётся справедливости, если чиновники, если власть имущие, а то просто сосед какой-нибудь, захватил его землю, его имущество, и он найдёт справедливость. Вообще борьба с коррупцией это вечный лозунг, как мы знаем любой власти. В Российской Федерации нынешнего периода, антикоррупционная политика стала едва ли не главной составляющей политической жизни. Наиболее общим образом сформулированы основания для подобной деятельности, содержит ратифицированная Россией Конвенция ООН против коррупции. Каждое государство-участник стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер, с целью определения адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, это статья пятая. В более конкретном смысле, непосредственно как об экспертизе нормативных актов на коррупциогенность, о данной деятельности говориться в концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-10 годах, а также в национальном плане противодействия коррупции. Отрадно что с принятием антикоррупционного пакета законов и подзаконных актов в 2009-м году это получило все шансы перейти в этап реальных дел. Но случится ли этот переход, зависит от многих компонентов, политической воли, разумности исполнителей, активности всех слоёв нашего российского общества. В этих условиях, а также в условиях беспрецедентной множественности принятых законодательных актов и наличия в них законотворческих ошибок, значительно возрастает роль проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов. Тем более, что в ходе реализации правовых актов, коррупционные факторы в кавычках конечно, забытые, в их текстах, могут приводить к многочисленным коррупционным правонарушениям. Ещё в большей степени правовой акт утяжеляется коррупционными рисками в процессе его действия. Их надо предвидеть и незамедлительно устранить через созданную систему чёткого, грамотного, беспробельного и непротиворечивого правового регулирования, проведение антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и иных документов. Независимые экспертизы представляют собой участие гражданского общества в проведении антикоррупционной политики государства, которая предусмотрена федеральным законом «О противодействии коррупции» для обеспечения зависимости такой экспертизы специально оговаривается, что проводится она в инициативном порядке за счёт собственных средств независимых экспертов, физических и юридических лиц. Практика проведения независимой антикоррупционной экспертизы не большая, но уже имеется, в частности сейчас уже приводили пример про адвокатов, мы не пошли по этому пути, мы сделали немножко по-другому. Гильдия российских адвокатов и российская академия адвокатуры являются действительно независимыми экспертами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации, получившими соответствующие свидетельства на право осуществления экспертизы законопроектов и иных актов на коррупциогенность. Включение этих структур в экспертную работу в рамках их компетенции, на наш взгляд целесообразно и демократично, потому что на само деле нужны условия, нужно финансирование, нужно иметь организационную и прочую технику и всё прочее. Учреждение или в данном случае академия адвокатуры и Гильдия адвокатов, вполне возможно обеспечить всё необходимое. Законодательные вкрапления, посвящённое экспертизе законопроектов обнаружено ещё в федеральном законе об адвокатской деятельности, об адвокатуре в Российской Федерации. Вот так из содержания пункта 3 статьи 37 названного Федерального закона следует, что в число субъектов, которые наделены правом участия в проведении экспертизы законопроектов входит и совет федеральной палаты адвокатов, который уполномочен участвовать в оценке лишь тех проектов федеральных законов, которые относятся к адвокатской деятельности, на сегодняшний день Гильдия российских адвокатов и Российская академия адвокатуры и нотариата, активно вовлечены в процесс проведения экспертизы, которая осуществляется на основании соответствующей методики, утверждённой известным постановлением Правительства России от 5 марта 2009 года №196, в соответствие с правилами проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, утверждённый Правительством РФ от 5 марта 9 года № 195. Только за последние время нашими специалистами в области права, ну имена наших коллег вы наверное знаете, всех, я не буду их перечислять, там и такие есть наши мэтры, как Стецовский, которого недавно мы проводили в последний путь, Бойков, Да и Михаил Юрьевич Барщевский у нас, и другие наши товарищи. Ну из бывших наших учёных в составе учёного совета у нас, например, Скуратов Юрий Ильич и другие товарищи, уважаемый профессорско-преподавательский состав, который активно принимает участие во всех наших проектах. Ну вот мы, например, сделали около десятка таких экспертных заключений законопроектов, среди которых экспертное заключение к проекту порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса, очень рискованное с нашей стороны, хотя мы как бы, мы вместе с нотариусами, мы их поддерживаем, я имею в виду руководство нотариата, о системе бесплатной юридической помощи в РФ, экспертное заключение к проекту ФЗ о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ, по вопросам поддержки социально-оренитированных некоммерческих организаций, экспертное заключение к проекту федерального закона о милиции и так далее, однако в результате применения методики по проведению экспертизы на коррупциогенность законопроектов, нами были выявлены некоторые проблемы должного правового регулирования, обусловленные отсутствием фундаментальных теоретических исследований и налаженной практики, с одной стороны, и недостаточным вниманием законодателя к ней, с другой. В связи с этим считаем необходимым выявить и дать оценку некоторым аспектам, которые в большей мере отражают сущность выявленных проблем в экспертной законопроектной деятельности являющимися значимыми для процесса её институционализации. Говорю только по пунктам. Первое, нельзя упрощать предмет антикоррупционных экспертиз и ограничивать его только рамками одного правового акта. Системный подход предполагает, во-первых, выяснение связей правовых актов между собой, как по формуле первичный/вторичный, так и по формуле совместности регулирования. Необходимо предвидеть и анализировать искусственно создаваемые правовые коррупционные ситуации. При экспертной оценке последствий реализации закона учитываются факторы, способствующие возникновению условий для коррупции, необоснованно широкого ведомственного и локального нормотворчества, коллизии правовых норм, недостаточность устанавливаемых форм контроля за действиями должностных лиц. Я могу десятки примеров привести, если кто хочет проверить, как это в Москве построить что-нибудь и как пройти 42 организации городских структур согласования, сразу поймут что такое и где находятся коррупциогенные ниши, и как с ними… и вообще, борется с ними кто-либо или нет? Вот недавно прокурор города Москвы принёс протест на распоряжение мэра Москвы об отмене мэром разрешений на строительство, то есть мэр Москвы, глава исполнительной власти, отменяет акты федерального значения, при том, в отношении этих актов были 3 решения суда, вступивших в законную силу. Пунктом вторым одного из них он предлагает Мостстройнадзору отозвать эти акты на здания, которые построены 10 лет назад. До сих пор не исполняются ни протест прокурора, ни решение суда. Так для примера, это один из моей личной практики материал. Я не разу публично эти факты адвокатской тайны не нарушал, но этот факт опубликован уже в вестнике Высшего арбитражного суда, кому интересно №3, №6 может ознакомиться. Я сам вёл это дело и участвовал в защиту интересов группы лиц, права которых были нарушены. Необходим подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов, специалистов, которые будут нести личную ответственность за выводы, сформулированные в экспертном заключении. По всем случаям заключения коррупциогенности действующего нормативного акта, подлежит обязательному рассмотрению соответствующими должностными лицами, в соответствие с их обязанностями или с регламентами. Не реагирование на рекомендации, следует рассматривать как служебный проступок со всеми вытекающими правовыми последствиями. И четвёртое, информированность или публичность как о направляемых на экспертизу материалов, документов, так и о проведении экспертизы, и конечно о её результатах, их результатах, с учётом последующего устранения сделанных замечаний. В полной мере публичность антикоррупционной экспертизы могла бы быть обеспечена, если бы публикации подлежали и сами заключения по результатам антикоррупционных экспертиз. Также очень важно с нашей точки зрения давать публичную информацию о коррупциогенных правовых актах, в виде сообщений в юридических журналах, на сайтах, в госорганы и так далее. И, наконец, пункт пятый, независимые эксперты не связаны определённым способом доставки экспертного заключения, ну хотя бы, это техническая сторона, это может быть направление по обычной почте или заказным письмом, курьерским способом, а также по электронной почте, учитывая краткие сроки рассмотрения проектов документов, они вряд ли будут превышать установленный минимум в 7 дней, независимые эксперты заинтересованы не только в скорейшей отправке, но и надлежащей фиксации факта получения заключения экспертизы. В этой связи рекомендуется использовать такие способы отправки заключения, которые позволяют фиксировать точное время его получения Федеральным органом исполнительной власти. Кроме того, не плохо было бы в законе закрепить пункт, о реакции федерального органа исполнительной власти на поступившее заключение независимой антикоррупционной экспертизы, учёт её результатов, а также вопрос о разрешении разногласий, если таковые имеются между заключением государственной и независимой экспертизы. Развитие института экспертизы законопроектов по средством которого достигается чистота языка закона, сохраняется истинный дух права, обеспечивается качество оформления проектов законодательных актов, неразрывно связанная с корреспондирующим с ним отражением источников права. В этой связи, в настоящее время является необходимым создание единого механизма проведения экспертизы путём выработки единой методологии проведения таких экспертиз. Седьмое, любая экспертиза, чтобы быть эффективной, должна отвечать критериям соблюдения качественных показателей и недопустимости формализма при проведении экспертизы, поскольку антикоррупционная экспертиза стала одним из этапов разработки проектов нормативных правовых актов, от эффективности её проведения будет зависеть качество будущих нормативных правовых актов и недопущение создания правовых предпосылок для коррупции. С этой целью необходимо популяризовать и пропагандировать экспертизу с помощью широкого участия в этом процессе адвокатуры и средств массовой информации, а также расширить обучение в высших учебных заведениях, институтах и центрах повышения квалификации основам антикоррупционной деятельности, включая изучение механизма анализа и оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность. На основании вышеизложенного можно резюмировать, что коррупционные проявления во многом становятся возможными из-за низкого качества нормативных правовых актов, слабой работы органов публичной власти, поэтому особого внимания заслуживает механизм проведения экспертизы законопроектов на коррупциогенность, который в России уже получил правовую основу и реализуется на международном, федеральном, и региональном уровнях. Вот я это специально зачитал эти пункты, которые в общем-то говорят о том, что мы на самом деле в начале пути, и надо очень серьёзно и учёным и практикам научить наших законодателей, вот я хочу закончить своё выступление тем, из личного своего опыта в государственной думе за 4 года знаю, что на самом деле, если взять за 100% всех депутатов, включая сегодняшних даже, уважаемых наших дорогих друзей, которые там есть они составляют профессионалы меньше 10% от депутатов. Поэтому надо стремиться всё-таки наверное к тому, что давным-давно во многих странах есть, в думе должны быть юристы высшего класса, это должны быть специалисты, и владеющие техникой законотворчества. Потому что то что мы имеем сегодня, повторы, извините меня, десятки вкраплений изменений, я уже не говорю про разные такие глобальные акты, типа УПК, но сами все коллеги прекрасно знают, что это наша беда, всё время говорят, не будет того, что будет закон о принятии законов. Ну должны же в конце-концов, те же, например, органы Министерства юстиции занять свою лидирующее положение в этом вопросе. Они должны быть главным антикоррупционером и защищать интересы в том числе нашего российского общества через органы государственной власти, и особенно законодателей. Закон должен быть чётким. Я когда был в думе, я сам, по своей инициативе приглашал представителей Минюста, а я знаю законы, которые не обсуждают, Правительство само вносит закон, должны готовить Министерство юстиции заказ получать от Правительства, проверять с точки зрения и технологий подготовки законопроекта, и его коррупциогенность проверена должна быть и всё прочее-прочее-прочее. Иначе говоря, надо начинать аж с самого верху, с самих себя. Вот если власть имущие, мы это поймём, и наше Министерство справедливость поставит на своё место, которое наконец она должна занять, и в том числе надзирать за законностью выпуска нормативных правовых актов всеми абсолютно ведомствами, опять, вот тогда Министерство юстиции будет на самом деле уважаемым. Кстати говоря, вернуть Прокуратуре функции надзора в том числе на предварительном следствии, и безусловно я бы считал, а может быть даже и надзирать в определённой мере, защищать интересы граждан и в судах. Вот у меня всё.

Шутков С.В.:

Спасибо, Александр Борисович. Ну хотел бы сразу ответить на ваш вопрос по поводу учёта заключений независимых экспертов. Как вы знаете, в июле прошлого года был принят закон об антикоррупционной экспертизе, 172-ФЗ, и как раз в последней статье этого закона указано, что заключение независимых экспертов, хотя и носит рекомендательный характер, но тем не менее подлежат обязательному рассмотрению тем органом, который подготовил законопроект, который разместил на своём сайте соответствующий документ для проведения независимой антикоррупционной экспертизы. Единственно, что мотивированный ответ даётся независимому эксперту только в тех случаях, если этот независимый эксперт указал конкретный вариант решения, снятия тех коррупциогенных факторов, которые он выявил. Так вот в связи с этим возникает проблема, поскольку зачастую антикоррупционные заключения пишут не юристы, то они этого, грубо говоря, не учитывают, важнейшего момента. Это и приводит к тому, что ответов они, соответственно, не получают.

Астанин В.В.:

Александр Борисович, есть один вопрос. Известно что гильдия российских адвокатов, является один из первых юридических лиц, получивших аккредитацию Минюста на проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативно-правовых актов. В связи с этим вопрос у меня, в каком порядке специалисты российской гильдии адвокатов осуществляют экспертизу? В инициативном порядке, вы об этом говорили, это касается законодательства об адвокатуре, вы постоянно его мониторите, а что касается обращений? По каким обращениям вы проводите экспертизу? Были ли такие, какая тенденция есть? И второй вопрос, удовлетворены ли вы результатами учёта экспертизы, когда учитывают ваши результаты экспертизы?

Мерзоев А. Б.:

Вы знаете, надо положа руку на сердце, сказать, что трудно сейчас сказать, удовлетворены или нет, потому что в принципе, всё что мы написали, наши предложения тем кому они были обращены на стадии подготовки законопроекта, они были в принципе учтены, вот по тем основным проектам, по которым мы работаем.

Получили мы предложения по электронке, там какое-то, ну так не будем называть, один такой товарищ, в общем деятель из одной республики хотел с помощью нашего заключения, чтобы размахивая им получить из бюджета выплаты по социалке, связанные с автотранспортом напрямую, то есть вовлечь нас, по сути дела, сделать ну как бы помочь ему отыграть в условиях кризиса в стране отыграть у бюджета деньги, которые как бы недоплатили автотранспортным предприятиям.

Это, примерно, больше миллиарда рублей, так для примера. Естественно этим делом занимается мой заместитель, Владимир Сергеевич Ягудин, если я там ну как бы начинал в милиции работать и мне генерала милиции присвоили уже там позже, когда я участвовал в миротворческой миссии в Приднестровье, то он был заместителем внутренних дел, ну знаете Ягудина, потом ЦК КПСС. И сейчас он курирует кадры. Естественно он отслеживает и докладывает мне до того, как начать, а потом мы определяем кому конкретно из учёных, из мэтров поручить проведение, и они подключают необходимых специалистов, готовят. Конечно, на самом деле это такое дело, адвокаты же народ какой? Если у нас есть люди, которые вообще бесплатно не работают. Поэтому приходится поручать нашим аксакалам, ну старикам, учёным, они работают, что-то приходится дорабатывать, во всяком случае в том объёме, в котором к нам обращаются, мы стараемся удовлетворить или снимаем с сайта сами, или же к нам обращаются, или мы заинтересованы. Например, мы заинтересованы в законе о бесплатной юридической помощи. Вы конечно же, нашу позицию знаете, мы считаем, что государство напрасно тратит деньги на создание государственных юридических бюро. Ну, это особый разговор.

Шутков С. В.:

Спасибо, Александр Борисович. Безусловно Ваша позиция будет учтена, я уверен что она учитывается и при подготовке Федерального закона. Мне же хотелось бы предоставить возможность Виктору Викторовичу Астанина дальше продолжить.

Астанин В.В.:

Уважаемые коллеги, в списках выступающих заявлен Кабанов Павел Александрович, это человек, который возглавляет поволжский центр противодействия экстремизму и коррупции. Он можно сказать фанатик антикоррупционной экспертизы, в хорошем смысле этого слова, причём в выступлении Редькина Игоря Владимировича прозвучал вопрос, связанный с обеспечением методики необходимыми комментариями. Этот Кабанов как раз тот человек, который создал школу, научную школу, которая от студентов до доцентов занимается вопросами обеспечения антикоррупционной экспертизы, и много посвящает этим вопросам на практике. И он один из авторов, руководитель авторского коллектива по комментариям законодательства об антикоррупционной экспертизе. Павел Александрович, вам слово.

Кабанов П.А.:

Спасибо уважаемому Министерству юстиции, которое пригласило меня на это мероприятие. Я тоже не готовил специального доклада, однако хочу сразу же отметить, что не взирая на эту благодарность, я некоторые вопросы буду поднимать такие, которые могут показаться не совсем корректными для гостя. Когда рассматривали закон об антикоррупционной экспертизе, я внимательно посмотрел и обратил внимание, анализируя практику не только федеральную, но и региональную. В Российской Федерации сложилось так, что на сегодняшний день действует тройной фильтр антикоррупционной экспертизы. Первых фильтр, это государственные экспертизы, которые проводятся уполномоченными на то органами, общественные антикоррупционные экспертизы, которые проводятся общественными организациями и независимые. Однако, после принятия закона, выяснилось, что общественные антикоррупционные экспертизы потихонечку значит переходят в разряд независимой, но как сегодня из выступления мне становится очевидным, возможно в ближайшее время независимая экспертиза может превратиться в полугосударственную, за ней может быть просто установлен контроль государства, в том числе и за её результатами. Почему я вам об этом говорю? Я иногда в свободное от работы время провожу такие виды экспертиз, по грантам субъектов Российской Федерации, так вот заключение эксперта, которой просит субъект Российской Федерации, в нём указывается что в этом гранте вы должны выполнить эту работу, результаты, которые бы их устроили. Результат согласовывается с заказчиком, результат экспертизы. Что мы порождаем? Коррупцию. Борьба с коррупцией выливается в продолжение коррупции, в её извращённые формы, под эгидой борьбы с коррупцией проходимцы начинают зарабатывать деньги. Это становится очевидным. В этом случае мне представляется, что и в законодательстве нужно определить что этот тройной фильтр антикоррупционной экспертизы должен быть обеспечен правом. Если более-менее установлен порядок проведения государственной экспертизы, независимой, то совсем мало что регулируется у общественной. Некоторые субъекты Российской Федерации в порыве я не знаю каком, угодничества, умудрились, скажем Республика Коми в закон об общественной палате написала, что общественная палата проводит независимую антикоррупционную экспертизу в порядке установленном российским законодательством. Общественную экспертизу назначили, а каким образом? Я там бываю, в Сыктывкаре иногда, я спросил у сотрудников правового управления, что они под этим подразумевали, администрации главы республики. Они говорят, ну по-видимому нужно чтобы они были аккредитованы. А теперь требования к аккредитации вы знаете какие? Да нет, мы не знаем. У вас там сколько работает штатных сотрудников? Одна секретарь, все остальные на общественных началах. Можно ли их аккредитовать? Нет. То есть создаётся иллюзия правового регулирования, и так практически идёт повсеместно. Вот эти требования, которые требования юридического образования, они уже установлены в Краснодарском крае, и каков результат? Всего-навсего аккредитовано на сегодняшний день 13 независимых экспертов, теперь… 19 уже, да? Теперь посмотрите, независимые эксперты должны быть на федеральном, региональном и муниципальном уровне. На муниципальном уровне только независимые эксперты и порядок их аккредитации является в нескольких муниципальных образованиях, ну например в Тюмени, на других уровнях, вплоть до колхоза и муниципального образования, колхоз имени Ленина Московской области пишет, независимых экспертов для наших муниципальных нормативных правовых актов должен аккредитовывать министр юстиции. Глава сельского поселения свои полномочия делегирует министру юстиции, хорошо, что он не просит его подметать улицы. Можно и эти полномочия ему делегировать. К большому сожалению, когда говорят о методике, я стараюсь в эти вопросы не влезать, потому что методики в самой методике нет, а есть перечень нарушений законодательной техники, но меня интересуют правила. Сейчас столько много региональных и федеральных правил ведомственных, они настолько коррупциогенны, что я думаю что наши антикоррупционные нормативно-правовые акты сами по себе коррупциогенны. Я специально отслеживаю все порядки, которые принимаются ведомствами, в том числе и вносимые в них изменения, на сегодняшний день, не в одном порядке не указано каков механизм реакции министерства или ведомства на получение требования прокурора. А ведь эти правила прошли антикоррупционную экспертизу в Министерстве юстиции Российской Федерации. Там написано регистрационный номер такой-то, такой-то, такой-то. Не определены порядок регистрации тех же заключений, которые получены не только от независимых экспертов, но и от государственных экспертов. Это не учитывается порядок обсуждения, порядок принятия решения, и в конце концов, кто же должен письменно уведомлять эксперта? Вот эти полномочия или прокурора, они никем как правило не указываются. По-видимому, существует у них собственный порядок. По собственному усмотрению, как это звучит, по собственному усмотрению должны чиновники решать, отвечать им или не отвечать, даже если требования, которые указаны в законе соблюдаются. Мне представляется, что это результат невежества, или недостаточного развития этого института. По субъектам Российской Федерации сейчас существует множество практик антикоррупционной экспертизы. Необходимо этот опыт обобщать. Мне представляется, что необходимо обучение экспертов. Вы говорите только о независимых экспертах, наверное, всё-таки, нужно сохранить и общественных экспертов и об этом прямо в законе «Об антикоррупционной экспертизе» указать, внести изменения в соответствующий закон «Об общественных организациях», иные правовые акты, которые бы сохранили этот институт. В том числе меня тоже вот удивило, когда говорят, что отделение российской ассоциации юристов, неужели там есть штатные сотрудники и как их Минюст аккредитует? Если там штатные 3 сотрудника в этой общественной организации в каждом филиале, я думаю, что нет.

Шутков С.В:

Есть. Есть аппарат, есть руководитель аппарата, работающие по трудовому договору.

Кабанов П. А.:

Ну тогда это хорошо, а вот посмотрите теперь. Определяя по поводу независимой экспертизы, у нас почему-то эксперты и физические и юридические лица. Но представьте себе, юридическое лицо аккредитовано, через 2 месяца увольняется один или 2 сотрудника, требования которые предъявляются к юридическим лицам не соблюдаются. Кто будет контролировать? Кто подписывает заключение, руководитель экспертного учреждения? Это вполне естественно. Но кто его подготовил? Есть другие вопросы, связанные с независимыми экспертными учреждениями, их так и нужно называть. Не независимые эксперты и юридические лица, а независимые экспертные учреждения, это будет более точно, и если это разрабатывать, то нужно ставить вопрос, контроль за соблюдением этих требований, возможности привлечения специалистов, не только юристов, а скажем тех же медиков, биологов, если этот вопрос касается санитарных норм и правил, почему бы их не привлекать? Пожалуйста привлекайте. Особенностью привлечения этой категории лиц. Мне представляется, что необходимо урегулировать и такой вопрос, как повышение квалификации. На сегодняшний день повышением квалификации независимых и иных экспертов, государственных экспертов занимается много кто, даже лица не имеющие юридического образования. Я, на примере нашей республики хочу сказать, что в академии государственной службы при Президенте Республики Татарстан, где нет юридического факультета, проходят повышение квалификации эксперты муниципального уровня. Среди преподавателей я не обнаружил ни одного лица хотя бы имеющего какое-то отношение к этому виду деятельности. Но документы выдаются. Теперь встаёт вопрос, Министерство юстиции должно всё-таки посмотреть за качеством вот этих выдаваемых документов? Такие филькины грамоты может выдавать каждый.

Шутков С.В.:

Позвольте я сразу прокомментирую некоторые вещи. В части, касающейся привлечения специалистов различных специальностей к работе независимых экспертов, мне кажется что это уже урегулировано. Почему? Если мы посмотрим закон внимательно, мы увидим, что там написано, что антикоррупционная независимая экспертиза проводится за счёт вот самих этих субъектов. То есть ничто им не мешает создать коллектив специалистов и с их помощью написать качественное заключение, другое дело, что они, почему-то этого не делают.

Кабанов П.А.:

Спасибо большое, мне представляется, есть ещё некоторые вопросы, которые необходимо на сегодняшний день разрешать. Мне представляется, что на сегодняшний день, всё-таки нужно ужесточить как уже Виктор Викторович точно выразился, требования к этим экспертам, ко всем экспертам. Эти требования, наверное, должны соблюдаться всеми, в том числе предусматривать ответственность за, мягко скажем, заказные заключения, которые не соответствуют тому, что есть на самом деле, и мало того, необходимо полностью произвести ревизию регионального и муниципального законодательства, муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих антикоррупционную экспертизу. Вот здесь нужно просмотреть и на муниципальном, и на региональном уровне. Другое дело, что если добросовестные чиновники существуют, они всегда дают письменный ответ. Не взирая на то, независимый эксперт, зависимый эксперт, или просто заинтересованное лицо, когда вносятся дельные предложения, даже в самом законодательстве обращения граждан, предусмотрены меры реагирования. К большой радости в большинстве субъектов Российской Федерации, например в Республике Башкортостан на такие заключения или просто обращения, они всегда, в 100% случаев дают письменный ответ. Ни одного случая не было, чтобы из Башкортостана не пришло письменного ответа, я не знаю с чем это связано, но там порядок есть, поступило ли заключение, просто письмо, рекомендация, они обязательно дают письменный ответ. Это в любые органы власти в республике. Близко к этому находится Челябинская область и Самарская. В других субъектах не всегда к этому относятся с пониманием, и полагают, что не только заключения, а предложения, которые поступают от специалистов, подлежат игнорированию. На сегодняшний день я полагаю, что нужно для работы, эффективности работы и государственных экспертов и независимых экспертов, действительно разрабатывать комментарии. К большому сожалению, инструментария для обучения нет. Нет нормальных учебных пособий, и встаёт иногда вопрос, который трудно себе представить, с точки зрения подготовки кадров. У меня сейчас 2 аспиранта пишут диссертации по антикоррупционной экспертизе. Шифр их специальности? Вот, одни говорят административное, вторые говорят первая специальность, а третьи говорят, восьмая специальность. И теперь я их гоняю по всем этим трём специальностям, сдавать кандидатские минимумы, потому что уже у одного на выходе диссертация…

Реплика из зала:

В зависимости от содержания работы.

Кабанов П.А.:

В зависимости от содержания работы. А вот как нам идентифицировать эти темы? Одна из них по независимой, вторая по государственной и сейчас ряд других проблем возникает и я вот на сегодняшний день, то же самое, склоняюсь к тому, что всё-таки нужно и здесь разобраться, хотя есть люди, которые говорят, вообще-то давайте это должна быть 9-я специальность. Вот. Но это сейчас здесь, а если направим в ВАК такую диссертацию? Я думаю что мои аспиранты поседеют и полысеют до тех пор, пока их утвердят, потому что тема будет новая, и проблемы будут возникать. Это ещё одно направление, о котором я хочу сказать. Насколько остра эта тема на сегодняшний день? Это острая, не разработанная тема, и мне представляется, что необходимо и научному сообществу подключаться, а поручать всё только Министерству юстиции или Академии Генеральной прокуратуры не совсем корректно. Наверное здесь научному сообществу нужно тоже принимать максимально возможные меры, для того, чтобы этот институт заработал активно, эффективно. Спасибо большое.

Шутков С. В.:

Павел Александрович, вот скажите пожалуйста, в вашем выступлении прозвучало, что Минюст должен контролировать деятельность независимых экспертов.

Кабанов П.А.: Да.

Шутков С.В.:

В связи с этим, на мой взгляд, встаёт очень острая проблема, связанная с установлением критериев к этим независимым экспертам. Если мы сейчас посмотрим новое, постановление Правительства, то мы не обнаружим там критериев. В отличие от ранее действующего постановления, где критерии были прописаны, в новом их нет. То есть и поэтому, по большому счёту, у Министерства юстиции сейчас нет полномочий устанавливать эти критерии. Здесь образовался какой-то вакуум. Очевидно, что такие критерии необходимы, потому что в противном случае, наша работа по аккредитации превратится в пустой административный барьер, никому не нужный, мы будем выдавать всего лишь документы о том, что человек хочет заниматься независимой антикоррупционной экспертизой. С другой стороны у нас нет полномочий, для того, чтобы установить эти критерии. Но это надо делать и мне кажется, что Министерству юстиции целесообразно предоставить право устанавливать такие критерии для независимых экспертов Другое дело, что конечно, те критерии, которые мы установим, или будем предлагать установить, они должны подвергнуться тщательному анализу со стороны института гражданского общества, со стороны независимых экспертов, тех, которые уже аккредитованы, со стороны государственных институтов, с тем, чтобы это были объективные критерии, необходимые. Но я так понял, что в целом вы выступаете за то, чтобы эти критерии существовали, потому что есть и другая позиция, что критерии вообще не нужны, потому что этим должен заниматься кто угодно, ну все желающие.

Кабанов П.А.:

Нет, ну наверное критерии должны быть.

Нужно посмотреть на то, что апробировано в регионах, это учитываем, работу регионов в этом направлении, работу общественных организаций, кто занимается, мне очень импонирует саратовская торгово-промышленная палата, где и своя методика, или перечень коррупциогенных факторов, которая отличается. Мне представляется, что наличие вот этих общественных экспертов, оно создаёт нам новые методики, может привести к созданию новых методик, новых инструментов, и по крайней мере позволит развиваться, ведь то что устанавливается Правительством, оно может меняться, как вы заметили, через год уже сменилось. Вот эта разработка я полагаю что нужна. Нужно определиться с этим, и я думаю что если есть такая потребность… мы поможем и наш центр готов включиться в эту работу.

Южаков В.Н.:

Вы говорите прямо противоположное. Получается, что наоборот критерии не нужны, потому что… у вас всё подвижно.

Кабанов П.А.:

Я считаю, что экспертов надо оставлять независимыми, но критерии надо устанавливать.

Оживление в зале.

Шутков С.В.:

Коллеги, давайте мы какой-то порядок всё-таки будем поддерживать. Уважаемые коллеги. Давайте будем всё-таки уважать друг друга и выступать по порядку. Или хотя бы с разрешения модератора, потому что иначе у нас получиться хаос. Вы хотите что-то сказать?

Реплика из зала:

Я представляю главное управление юстиции по Ростовской области, мы непосредственно выдаём вот те свидетельства, которые Минюст присылает каждому из субъектов. Вот прозвучало здесь количество в Краснодарском крае, в Ростовской области тоже около 20-ти обладателей этих свидетельств об экспертизе независимых, значит мы пошли по такому пути, по наитию шли, полномочий по контролю нет ни у территориальных органов ни у центрального аппарата Минюста, но каким-то образом координировать деятельность, не контролировать, а именно координировать, хотя бы быть в курсе, каким образом эти экспертизы работают, работают ли вообще, какие результаты рассмотрения экспертизы, мы пошли по такому пути, создали совет, обозвали вот этот вот орган, совет при главном управлении и пригласили всех обладателей независимых свидетельств.

На удивление, это вот к вопросу, наверное о лоббировании, на удивление откликнулись только те обладатели свидетельств, которые непосредственно осуществляют какую-либо рода деятельность, то есть или перевозками занимаются, или сельским хозяйством и так далее. Они когда пришли, мы спросили, почему? Ответили, что мы заинтересованы, чтобы в нормативные правовые акты не проникали положения, которые нам мешают работать. Мы готовы наши экспертные заключения не за своей даже подписью отдавать вам в территориальный орган Минюста или направлять в Минюст, чтобы при помощи вот этого инструмента дефектные, вот эти вот коррупциогенные факторы не проникали в нормы. А те, которые для визитки, или для размещения на стене, приобрели эти свидетельства, они и не откликнулись, и работу никакую в территориях не проводят. Поэтому это и к вопросу координации или контроля, потому что действительно, кто заинтересован в результатах этой работы, они будут и под эгидой Минюста осуществлять свою работу. Спасибо.

Шутков С.В.:



Pages:     || 2 |
 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.