WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
-- [ Страница 1 ] --

Современное право международных договоров. Том II. Действие международных договоров

Executio est finis et fructus lugis -

исполнение есть завершение и плод закона

Предисловие

Начатое в первом томе изложение современного права договоров во втором ориентировано преимущественно на систему этого права, в основу которой положены Венские конвенции о праве международных договоров. Особое внимание уделяется практике России, а также Советского Союза, учитывая, что между ними, по мнению специалистов в области внешней политики наблюдается определенная преемственность. Так, Секретарь Совета безопасности России С. Иванов отмечал: "Мы всегда говорили и говорим о преемственности внешней политики. Основные принципы (структура европейской безопасности, разоружения, деколонизации и т.д.) были заложены именно в советский период..." *(1). Значительные аспекты практика СССР внесла в право договоров. Немалое их число было отражено в позитивном международном праве.

Генеральная Ассамблея ООН определила, что Венская конференция по праву договоров с участием международных организаций должна следовать общим принципам, закрепленным в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (Конвенция 1969 г.). В соответствии с резолюцией Ассамблеи необходимо придерживаться двойной процедуры. С одной стороны, это упрощенная процедура утверждения положений, параллельных Конвенции 1969 г., с другой - обстоятельное обсуждение положений, относящихся к особенностям участия международных организаций (A/CONF.129/7) *(2). Поэтому при изложении общих принципов ссылки на материалы Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций (1986 г.) будут минимальными.

Часть 11. Соблюдение договоров

Глава 1. Международные договоры должны соблюдаться

Обязанность выполнения лежит в основе самого понятия "соглашение", которое имеет смысл лишь в том случае, если стороны намерены его выполнять. В международном праве это положение нашло отражение в принципе pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться). Характер этой обязанности зависит от ее природы *(3). Если говорить о межгосударственных соглашениях, то в Древнем мире их обязательность носила религиозный характер, в Средние века - моральный, а отчасти и религиозный. Лишь в новое время за ними была признана юридическая сила *(4).

Эти положения отмечались и на Венской конференции по праву договоров 1968-1969 гг. Так, представитель Эквадора заметил, что норма "договоры должны соблюдаться" существовала с самых давних времен, и в те времена она обладала обязательным характером из чисто религиозных соображений. В дальнейшем она обрела более моральную форму, т.е. добросовестность. Однако это не предотвратило положение, при котором договоры заключались или игнорировались на основе опасного и преобладающего основания "интересы государства" *(5). В данном случае нельзя не увидеть, что речь идет, хотя и не напрямую, о влиянии политики, политических норм относительно соблюдения договоров.

По мере упрочения международной системы существенно возрастало и значение договоров. Отношение к ним все более основательно сказывалось на авторитете государства, на его международных связях. Именно это обстоятельство играет решающую роль в утверждении и развитии содержания принципа "договоры должны соблюдаться".

Исполнению, применению норм права издавна придавалось особое значение. Не случайно утвердились такие постулаты, как еxecutio est finis et fructus legis (исполнение есть завершение и плод закона), аpplicatio est vita regalae (применение есть жизнь нормы). Основным принципом международного права, посвященным этим вопросам, стал принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В праве договоров, как уже было отмечено, он сформулирован как pacta sunt servanda. Остановимся на нем подробнее.

Принцип "договоры должны выполняться" был, пожалуй, первым основным принципом международного права. Он постепенно развивался в соответствии с признанием государствами юридической силы за международным правом. Этим объясняется то, что многие известные юристы утверждали: в основе принципа "договоры должны соблюдаться" лежат не юридические, а этические, политические основания *(6). В отличие от них, Г.И. Тункин доказывал, что принцип pacta sunt servanda "развивался как обычная норма наряду с другими нормами международного права" *(7).

Рассматриваемый принцип является общим принципом права. Из него вытекает юридическая обязательность любого договора, контракта. Это положение не раз отмечали видные специалисты в области международного права. Дж. Фицморис писал, что принцип pacta sunt servanda "является принципом естественного права, обладающим характером "jus cogens" постулатом международного права, дающим системе последнего объективную действительность, т.е. действительность, независимую от согласия единиц, являющихся его субъектами" *(8).

На протяжении истории происходило упрочение позиций принципа "договоры должны соблюдаться" и существенно обогащалось его содержание. Практика Средних веков в значительной мере нашла отражение в высказывании Макиавелли о том, что мудрый правитель не может соблюдать свое слово и не должен этого делать, когда такая верность повредит ему и когда есть основания полагать, что такое обещание лишено смысла. Отражая практику своего времени, С. Пуфендорф, как и Гоббс, считал, что государства связаны взаимным соглашением только при условии, если соглашения служат взаимным интересам *(9). В отечественной литературе подобные взгляды находили отражение весьма редко. Н.А. Безобразов в 1838 г. писал, что трактат свят, пока нужен. При этом он рассматривал международное право как внешнее государственное право *(10).

Доктрина международного права всегда придавала принципу "договоры должны соблюдаться" первостепенное значение. Этому принципу посвящено большое количество литературы. Во многих работах по специальным вопросам ему уделяется достаточное внимание. В наше время в науке международного права весьма распространено мнение о высоком уровне уважения к рассматриваемому принципу. Известный индийский юрист Б. Пати Синха писал, что "большинство договоров соблюдается с большой степенью точности" *(11). Американский профессор Л. Генкин пришел к выводу, что "почти все страны соблюдают почти все принципы международного права и почти все свои обязательства почти все время" *(12). По мнению А. Чейза и А.Н. Чейза, нарушение международных обязательств создает "очень неблагоприятную ситуацию даже для могучего государства" *(13).

Правда, существует и несколько иная точка зрения. В 1985 г. итальянский профессор А. Кассесе в результате анализа практики государств с различной политико-правовой системой пришел к выводу, что "большинство государств, несмотря на свою политическую основу, желают подчиняться международным стандартам, но (в случае конфликта) не идут так далеко, чтобы они преобладали над их национальными интересами" *(14). Отмечая произошедшие в мире перемены, американские юристы Т. Франк и А. Тирувенгадам полагают, что мнение А. Кассесе все еще является "правильным путем определения общего состояния дел" *(15). О. Шехтер также считал, что нужно весьма осторожно относиться к утверждениям авторов, отмечающих довольно высокий уровень соблюдения норм международного права *(16).

В общем, можно сказать, что подавляющее большинство договоров соблюдается со значительной тщательностью, регулируя огромный объем международных отношений. Вместе с тем, когда договор затрагивает высшие интересы государства, его соблюдение не всегда соответствует норме. К таким договорам относится, в частности, конституционный акт мирового сообщества - Устав ООН. В подобных случаях отношение к договорам мало чем отличается от практики обычного права, международного права в целом *(17).

Значительное внимание принципу "договоры должны соблюдаться" уделено в отечественной литературе *(18). Все авторы единодушно подчеркивают большое значение этого принципа и доказывают необходимость его всеобщего уважения. Профессор Е. Маквинни после анализа соответствующей литературы пришел к выводу: отстаивая идею мирного сосуществования, "советские юристы постулируют также сопутствующий принцип, а именно принцип строгого соблюдения договоров - pacta sunt servanda в абсолютной форме" *(19).

В подтверждение приведу два высказывания, относящихся к разному времени. В 1947 г. Ф.И. Кожевников писал, что "принцип pacta sunt servanda является основой всяких международных отношений и вытекает из самой природы международного общения государств" *(20). В наше время Р.А. Каламкарян считает, что "в условиях построения миропорядка на основе господства права принцип добросовестного выполнения международных обязательств имеет несомненное приоритетное значение над всеми другими принципами, поскольку является основой такого миропорядка" *(21).

Думается, что подобная оценка приоритетного значения принципа не вполне обоснованна. Его задача - обеспечить реализацию иных принципов, и прежде всего, неприменения силы и сотрудничества. Он производен от других принципов. Еще в ходе Конференции в Сан-Франциско 1945 г. было дано толкование принципу суверенного равенства как обязанности добросовестно выполнять взятые на себя международные обязательства *(22).

Отечественные юристы порой высказывали мнения, принижающие значение принципа "договоры должны соблюдаться". В частности, П.И. Лукин считал, что "каждый договор черпает свою юридическую силу в первую очередь из себя самого, поскольку он считается правомерным договором. Из сочетания воль государств, заключивших договор, проистекает обязательная сила договоров" *(23). Сочетание воль государств необходимо для заключения договора. Но юридическую силу он обретает в силу существования общего принципа международного права "договоры должны соблюдаться".

Впервые принцип "договоры должны соблюдаться" как обычноправовой был сформулирован в договорной форме лишь в 1871 г. в Лондонском протоколе, принятом Австро-Венгрией, Великобританией, Германией, Италией и Турцией. В Протоколе говорилось, что державы "признают за существенное начало международного права то, что ни одна держава не может ни освободить себя от обязательств трактата, ни изменить его постановлений иначе как с согласия договаривающихся сторон, достигнутого посредством дружеского уговора" *(24). Заметим, что в том же 1871 г. британский парламентарий Райлендс заявил: международные договоры, "подобно корке пирога: создаются, чтобы быть разрушенными" *(25).

И в доктрине международного права продолжало существовать мнение, что соблюдение договоров обеспечивается лишь моральной санкцией. Е. Улльманн признавал, что "формальная обязанность соблюдения договоров покоится на провозглашенных волях". Но при этом замечал: "Материальная санкция обязательной силы договоров является этической" *(26). Нет сомнения в том, что рассматриваемый принцип, как и иные основные принципы международного права, имеет не только юридическое, но и моральное значение. Но обеспечивается он и юридическими средствами.

О том, как медленно признавалась юридическая сила за международным правом, включая договоры, свидетельствует положение Статута Лиги Наций о необходимости "строго соблюдать предписания международного права, признаваемого отныне действительным правилом поведения правительств (выделено мною. - И.Л.)". Значение принципа "договоры должны соблюдаться" подчеркивалось и в региональных актах, например, в Гаванской конвенции 1928 г. о международных договорах.

Тем не менее соответствующие изменения в политическом мышлении государственных деятелей происходили довольно медленно. Де Голль говорил: "Договоры подобны розам и молодым девушкам; они сохраняются, пока сохраняются" *(27). Было бы более правильно сказать: подобно тому, как женщина всегда остается женщиной, так и договор всегда является договором.

События, предшествовавшие Второй мировой войне, показали серьезное значение уважения договоров для обеспечения мира и безопасности. Это побудило авторов Устава ООН подчеркнуть решимость народов "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". В данном случае подчеркивается тесная связь морали и права, которые призваны обеспечить соблюдение справедливости. Кроме того, если в Уставе Лиги Наций указывалось на необходимость строго соблюдать предписания международного права, то в Уставе ООН речь идет и о создании условий для уважения договоров.

В результате позиции принципа "договоры должны соблюдаться" существенно упрочились, все более важные жизненные интересы государств оказались связанными с уважением к нему. В принятой ООН в 2000 г. Декларации тысячелетия указана задача: "Повысить уважение к верховенству права в международных и внутренних делах..." *(28).

Сегодня все основные политические и религиозные мировоззрения признают значение принципа "договоры должны соблюдаться". Т. Элайес пишет, что "африканское обычное право разделяет с обычным международным правом принятие основного принципа pacta sunt servanda как основу для обеспечения реального мирового порядка" *(29). В международных актах стран Азии и Африки не раз отмечалось, что уважение международных обязательств - один из важнейших принципов международных отношений *(30).

Видные авторитеты мусульманского права подчеркивают религиозную основу принципа "договоры должны соблюдаться" для народов, исповедующих ислам. Верность обязательствам требует Коран, оценивая каждое из них как обязательство, принятое перед глазами Аллаха, который выступает свидетелем *(31).

Все это отнюдь не случайно. Речь идет о соблюдении договоров, от выполнения которых зависит решение коренных проблем человечества. Советское государство не раз подчеркивало, что нарушение принципа незыблемости договоров привело бы к хаосу в международных отношениях *(32). Важный показатель успеха внешней политики - это авторитет государства, доверие к его слову в мировых делах. Выступая на сессии Верховного Совета СССР, А.А. Громыко говорил: "Сегодня, пожалуй, как никогда прежде, актуален основополагающий принцип международного права, гласящий, что договоры должны соблюдаться" *(33). Значение этого принципа постоянно подчеркивается и на международном уровне. "Нарушение международных обязательств подрывает доверие во взаимоотношениях между государствами", - говорится в Декларации европейских стран по вопросу о мире и безопасности в Европе *(34).

Глава 2. Практика государств

Советское государство с самого начала выступало за последовательное выполнение международных договоров. Его руководители неоднократно утверждали, что соблюдение договоров - важное условие международных отношений *(35) и требовали выполнения основного смысла и духа договора. Советское правительство настаивало на том, что "установление длительных мирных и дружественных отношений, будет крайне затруднительным, если однажды принятые соглашения будут на следующий день нарушаться или игнорироваться..." *(36).

Несмотря на это, западные державы не всегда считали себя связанными договорами с Советской Россией, порой необоснованно обвиняя ее в нарушении договоров. В сентябре 1920 г. была опубликована нота государственного секретаря США Б. Колби, обвинявшая Советскую Россию в нарушении международных договоров. Народный комиссариат иностранных дел (НКИД) доказал несостоятельность этих обвинений *(37).

Касаясь заявления британского правительства, НКИД в декабре 1920 г. отмечал: оно "показывает, что отказ Росс. правительства принять без надлежащего и достаточного обсуждения любое толкование, которое Британскому правительству угодно будет придать, каким-либо тезисам: составляет, по мнению Британского правительства, акт обструкции и недобросовестности" *(38). Разоблачению утверждений о недобросовестности Советского государства в отношении договоров был посвящен раздел в Меморандуме Российской делегации на Генуэзской конференции 1922 г. *(39)

Имели место и заявления государственных деятелей Запада, открыто утверждавших свое право порвать договорные отношения с Россией, если того потребуют их национальные интересы. В декабре 1926 г., выступая в парламенте, министр иностранных дел Великобритании О. Чемберлен заявил, что английское правительство сохраняет за собой право "порвать англо-советский торговый договор 1921 года, когда оно сочтет, что этого требуют английские интересы" *(40).

Антисоветскую официальную доктрину поддержали тогда и некоторые западные ученые, возлагавшие ответственность за нарушение международных обязательств на Советское государство. Так, в книге двух преподавателей Стэнфордского университета говорилось, что большевики не могли добровольно признать международное право, они "не считались с договорами и неоднократно их нарушали" *(41).

Активную борьбу за уважение международных договоров Советское правительство развернуло после приема СССР в члены Лиги Наций. Выступая в Лиге в 1935 г., нарком внутренних дел СССР М.М. Литвинов сказал: "Я хочу Вас заверить, что представляемое мною государство не уступит никому в отношении выполнения принятых на себя международных обязательств..." *(42). При этом СССР выступал за соблюдение обязательств и в тех случаях, когда его интересы не были затронуты *(43).

По предложению СССР Совет Лиги Наций 17 апреля 1935 г. принял резолюцию, согласно которой "тщательное соблюдение всех договорных обязательств является основным принципом международной жизни и существенным условием поддержания мира" *(44).

В годы Второй мировой войны верность СССР своим обязательствам не раз констатировалась государственными деятелями других стран. Член палаты общин Великобритании Джонсон в марте 1945 г. заявил: "Когда русские принимают какое-то решение, то они выполняют его при всех обстоятельствах" *(45). А. Гарриман в опубликованной в 1971 г. статье "Как Соединенные Штаты могут жить вместе с Россией" признал, что "Сталин выполнял свои военные обязательства" *(46). Авторы трехтомника "Международные договоры и СССР", сотрудники Гуверовского института Стенфордского университета, пришли к выводу, что "упор на договоры не обнаруживает тенденции к ослаблению с ростом могущества Советского государства, совсем наоборот" *(47).

Советское государство не раз отмечало, что нарушение даже двусторонних экономических соглашений представляет собой недружественный, враждебный акт, направленный на ухудшение отношений между участниками *(48).

Сразу же после окончания Второй мировой войны западные державы, вопреки принятым обязательствам, перешли к политике с позиции силы в отношении СССР. Уже в 1945 г. У. Черчилль заявил, что отношения с СССР возможны только "при признании русским народом англо-американской силы" *(49). Такой подход ставил под угрозу осуществление международной договорной системы. СССР неоднократно выступал против стремлений западных держав отрицать значение ряда мирных договоров *(50).

Значение создавшегося положения было достаточно точно оценено в Советской ноте правительству США от 10 января 1959 г.: "Советский Союз всегда соблюдал и соблюдает свои обязательства по международным соглашениям: Более того, никто не может упрекнуть Советский Союз в том, что он не поднимал своего предостерегающего голоса, когда западные державы разрывали одно союзническое соглашение за другим: Если бы три западные державы так же уважали Потсдамское соглашение, как Советский Союз, и выполнили взятые ими на себя по этому соглашению обязательства, то можно было бы с уверенностью сказать, что сейчас не было бы не только берлинского вопроса, но и германской проблемы вообще..." *(51).



Западные державы использовали антикоммунизм как дымовую завесу для прикрытия актов нарушения международных договоров. Госсекретарь США Дж.Ф. Даллес заявил о невозможности каких-либо существенных соглашений с СССР. Эта позиция нашла отражение и в американской доктрине международного права. Профессор У. Гоулд в 1957 г. писал: "Для современных коммунистов соглашение и урегулирование - постоянно противоречащие понятия. Американская дипломатия в ее антирусских аспектах должна стать более воинственного непримиримого типа..." *(52).

Факты, однако, свидетельствуют о принципиальной верности Советского государства норме "договоры должны соблюдаться". При этом раскрывается ее значение и содержание. Вместе с тем я далек от мысли идеализировать практику СССР. Известен ряд случаев нарушения Советским Союзом основных норм международного права. Достаточно вспомнить события, связанные с Афганистаном, Чехословакией, Венгрией. Особенно сложно обстояло дело с выполнением договоров о правах человека. Ряд положений этих договоров не соответствовал ни практике, ни законодательству СССР. Со временем это было признано и самим Советским государством *(53).

С изменением ситуации госдепартамент исходил из того, что соглашения с СССР "основаны не на "взаимном доверии", а на признании общих или взаимных интересов и на расчете на то, что собственный интерес будет побуждать обе стороны уважать свои обязательства" *(54). Некоторые авторы попытались придать этим положениям общее значение. Г. и Р. Фримен считали, что американская дипломатия "должна показать, что мы пренебрегали обязательствами и договорами так часто, когда это отвечало нашему национальному интересу....Мы считаем, что можем доверять любой группе государств, когда акт соответствует ее интересам" *(55). Не вдаваясь в детали этой концепции, напомню, что главный обвинитель от США на Нюрнбергском процессе Р. Джексон крайне отрицательно оценил высказывание Гитлера о том, что, имея договор с Россией, тот заявил: "Соглашения сохраняют силу лишь постольку, поскольку они служат определенным целям" *(56).

Если обратиться к практике США, то окажется, что в прошлом они придавали серьезное значение выполнению договоров. Этот момент нашел отражение и в судебной практике. В решении по делу In re Niegle (1890 г.) Верховный суд США подчеркивал обязанность честно выполнять договоры *(57). Значение рассматриваемого принципа отмечалось и в наше время. В обращении президента Дж. Кеннеди к ООН в 1961 г. было сказано, что согласно праву ООН "соглашения должны соблюдаться, если они не изменены теми, кто их создал" *(58).

Несмотря на все это, попытки ставить задачи своей внешней политики выше интересов международного сообщества, отраженных в международном праве, продолжались. Нельзя сказать, что по уровню демократии и законности США находятся на одном из последних мест. Тем не менее их стремление нарушить международное право неоднократно осложняло международные отношения.

Нарушались важные договоры, обеспечивавшие международную безопасность. Несмотря на отказ России согласиться с отменой договора о ПРО, администрация Дж. Буша 13 декабря 2001 г. известила Россию, Казахстан и Украину о намерении выйти из этого договора. Не вдаваясь в детали, достаточно сказать, что США стали предметом неоднократного осуждения Международным Судом. В решении по делу о военной и полувоенной деятельности против Никарагуа 1986 г. Суд, вопреки отказу США признать его юрисдикцию, пришел к выводу, что США нарушили принципы невмешательства, неприменения силы, уважения суверенитета, а также договор о дружбе, торговле и мореплавании с Никарагуа 1956 г. *(59) Суд вынес решения против США по жалобам Германии, Парагвая и Мексики относительно нарушения Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. В последних случаях США не отрицали наличия нарушения Конвенции. Они принесли извинения и обещали более полное ее выполнение. Тем не менее нарушения продолжались.

При оценке позиции США необходимо учитывать, что они развивались в традициях изоляционизма в отношениях с могучими державами. Географическое положение, достаточно развитая экономика и ряд иных факторов позволяли им обеспечивать значительную долю независимости от остального мира. В результате внутренняя политика всегда была предельно доминирующей в отношении внешней политики. Упрочение экономических, стратегических, политических позиций в мире еще более усилило эту тенденцию. Благодаря своему положению, США оставались безнаказанными, несмотря на регулярные нарушения ими законных прав и интересов других государств. В результате возник комплекс вседозволенности, тесно связанный с мессианской концепцией, стремлением распространить свои ценности на весь мир, не считаясь с международным правом.

Соответствующие настроения получили значительное распространение в американском обществе. Так, американский философ Т. Пож считает, что "любое правительство нарушит любое соглашение, если чистая выгода такого действия окажется существенной" *(60). Подобной точки зрения придерживается и Я. Броунли: "История и опыт показали, что правительство будет обычно весьма низко оценивать значение уважения к верховенству международного права, если это значение низко оценивается внутри страны" *(61).

Среди американских юристов, теоретиков и практиков, весьма распространено мнение, будто по Конституции конгресс и президент обладают властью в некоторых условиях действовать вопреки международному праву *(62). В 1969 г. государственный секретарь США Д. Ачесон писал, что международное право "не имеет отношения к вопросам высшего могущества" и что "выживание государств не относится к области права". Касаясь этого высказывания, ряд американских юристов так расшифровали его позицию: когда США по каким бы то ни было мотивам считают, что их своекорыстные национальные интересы затронуты, тогда они намерены защищать их, независимо от того, какие нормы международного права существуют *(63).

В резолюции Американской ассоциации адвокатов говорилось: "В международных отношениях Соединенные Штаты в общем стараются поддерживать законность: но сохраняют за собой возможность отступать от международного права, когда того требуют интересы национальной безопасности или иной высшей политики" *(64).

Даже в условиях разрядки международной напряженности администрация США продолжала оправдывать свои правонарушения ссылками на несоблюдение договоров Советским Союзом. Так, президент Р. Рейган заявлял: "В последние годы у нас существуют серьезные озабоченности относительно соблюдения Советами своих соглашений и договоров" *(65). Факты, подтверждающие это положение, приведены не были. Это было проявлением общего направления антикоммунистической политики Р. Рейгана. Комментируя его политику, видный американский обозреватель Дж. Крафт писал: "Русские имеют все больше и больше оснований полагать, что мистер Рейган бросает вызов самой законности их коммунистического государства, что он стремится к его ликвидации" *(66).

Необоснованность мнения, высказанного Р. Рейганом, не раз уже была доказана. Как сообщил вскоре после своего избрания президент Дж. Картер на вопрос, заданный им госсекретарю Г. Киссинджеру, известен ли последнему хотя бы один случай нарушения СССР советскоамериканского соглашения, последний ответил, что он "не знает о подобном случае" *(67). В 70-е гг. XX в. комиссия по иностранным делам сената США неоднократно рассматривала вопрос о нарушении сторонами соглашений об ограничении стратегических вооружений. О результатах сенатор К. Пелл сказал: "Все данные - как засекреченные, так и не засекреченные - подтверждают вывод, что Советский Союз добросовестно соблюдал и соблюдает заключенные соглашения" *(68).

Этот вывод нашел отражение и в официальных дипломатических актах. В совместном советскоамериканском коммюнике 1973 г. говорилось, что участники "с удовлетворением отметили обоюдность усилий, направленных на полное и неукоснительное выполнение договоров и соглашений, заключенных между Советским Союзом и Соединенными Штатами..." *(69).

Соответствующее мнение высказывалось в научной литературе. Б. Уэстон отмечал: "Соединенные Штаты уже заключили свыше сотни договоров с Советским Союзом, и пока выполнение их Москвою не породило каких-либо серьезных сомнений в надежности Советов" *(70).

В Российской Федерации принцип "договоры должны соблюдаться" получил законодательное закрепление. В Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" *(71) (далее - Закон о международных договорах РФ) говорится: "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств". В подписываемых с другими странами документах подчеркивается задача укреплять договорно-правовую базу сотрудничества *(72).

Политика администрации Дж. Буша, настроенная на неограниченное применение силы для обеспечения национальных интересов, и ее поражение в Ираке вызвали активную критику как в США, так и в других странах. Критики доказывали недопустимость одностороннего подхода к мировым делам (unilateralism). В этом плане представляет интерес книга Зб. Бжезинского "Глобальное господство или глобальное лидерство". В ней говорится, что американская национальная безопасность в решающей мере связана с международной безопасностью и, следовательно, зависит от других. Политика США эффективна, когда она легитимна, поэтому Вашингтон должен осуществлять свое лидерство на основе соглашения с другими *(73). Все это еще раз подтверждает значение легитимности, законности внешней политики.

В целом и сегодня в политическом мышлении весьма влиятельно мнение, которое было сформулировано О. Бисмарком: "Ни одна крупная страна не может быть принуждена принести свое существование на алтарь верности договору, когда она вынуждена выбрать одно из них" *(74).

Глава 3. Кодификация принципа

Комиссия международного права ООН в своем окончательном докладе о праве договоров сформулировала рассматриваемый принцип следующим образом: "Каждый находящийся в силе договор обязателен для участвующих сторон и должен ими добросовестно выполняться". Комиссия отметила, что речь идет о "коренном принципе права международных договоров".

В ходе обсуждения проекта некоторые члены Комиссии выразили сомнение относительно выражения "находящийся в силе", поскольку оно может позволить толкование, ослабляющее смысл нормы, в частности, позволяющее не распространяться на временно действующие договоры. Комиссия сочла, что принцип относится ко всем случаям действия договора, включая временное *(75).

Активная дискуссия по поводу данного принципа развернулась на Венской конференции 1968-1969 гг. *(76) Почти все выступавшие подчеркивали его значение. По мнению советской делегации, "точное применение договоров имеет существенное значение для устойчивых международных отношений; нарушение договорных обязательств подрывает основы мира и доверия между государствами...". Было предложено развернуть формулировку принципа в соответствии с той, что была предложена Специальным комитетом по принципам международного права относительно дружественных отношений и сотрудничества государств, которая в дальнейшем воплотилась в Декларации принципов международного права 1970 г.

Швейцарский представитель заявил, что правило "договоры должны соблюдаться" является общепризнанным как основа международного права. По мнению представителя Турции, поддержание мира в значительной мере зависит от соблюдения договорных обязательств.

На конференции вновь возник вопрос о замене выражения "договор в силе" на выражение "каждый действительный договор". Соответствующую поправку предложили Боливия, Чехословакия, Эквадор, Испания, Танзания. Она была поддержана и советской делегацией. Инициаторы поправки настаивали на том, что договор должен соответствовать не только формальным требованиям, но и требованиям содержательного порядка. В частности, он должен быть результатом свободного согласия, заключенным без всякого принуждения, обмана и коррупции. Однако ряд делегаций сочли, что "договор в силе" означает договор, который находится в силе в соответствии с положениями Конвенции 1969 г. как договор, действительный по международному праву. Это мнение было изложено и председателем редакционного комитета Т. Элаесом. Эксперт-консультант Х. Уолдок заявил, что предложенный Комиссией текст означает "в силе в соответствии с постановлениями Конвенции", однако это не то же самое, что "применяется" в соответствии с этими положениями. Применение договора должно регулироваться иными постановлениями Конвенции. Последнее мнение было отрицательно встречено несколькими делегациями, в том числе Кубы, по мнению которой статью следует применять в отношении всех статей Конвенции о праве договоров, а не только к постановлениям части II, касающейся заключения договора.

Ряд делегатов отрицали характер принципа "договоры должны соблюдаться" как нормы jus cogens, поскольку известны исключения из него (оговорка о неизменности обстоятельств). Аналогичного мнения придерживались и некоторые юристы *(77). Между тем исключения известны почти всем императивным нормам. Так, даже принцип неприменения силы допускает ее применение при самообороне. Поэтому прав А.Н. Талалаев, отмечающий императивный характер принципа "договоры должны соблюдаться" *(78).

Следует заметить, что в русском тексте Конвенции говорится не о вступившем в силу договоре, а о "действующем" договоре, что, пожалуй, точнее передает французский текст, где речь идет о traitй in vigeur. Такое положение ближе к намерению указать "действительный" договор. А.Н. Талалаев писал, что слово ""действующий" должно пониматься в широком смысле, включающем в себя не только вступивший в силу и не прекращающийся договор, но и договор юридически действительный" *(79).

Значительное внимание члены комиссии уделили принципу добросовестности. Испанская делегация высказала мнение, что принцип добросовестности, который играет важную роль в международных отношениях, лежит в основе нормы "договоры должны соблюдаться". Представитель Танзании отметил, что добросовестность должна иметь место на протяжении всего процесса, ведущего к заключению договора.

Представляется заслуживающим внимания замечание делегата Турции о целесообразности восстановить формулировку проекта 1964 г., согласно которой нарушение обязательства "порождает международную ответственность".

Статья "Pacta sunt servanda", толкуемая, как мы видели, несколько неоднозначно, была принята 96 голосами - "за", "против" не проголосовал никто. Аналогичным образом соответствующая статья была принята на Венской конференции в 1986 г. *(80)

"Статья 26. Pacta sunt servanda

Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться".

Глава 4. Современное содержание принципа

На протяжении истории принцип "договоры должны соблюдаться" претерпел значительные изменения. Существенно обогатилось его содержание, упрочилась его значимость в международных отношениях, укрепились моральные и политические позиции. В обзоре МИД СССР 1991 г. о нем говорилось как об издавна сложившемся высшем императиве международной законности и общечеловеческой морали *(81).

Значительное внимание рассматриваемому принципу уделяется в официальных дипломатических актах. Первостепенное значение в этом плане имеет Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г. Впервые принцип получил формулировку, отражающую его характерные черты, в наше время. Он сформулирован как "принцип добросовестного выполнения государствами обязательств, принятых ими в соответствии с Уставом". Отмечу важность включения в принцип двух элементов - добросовестности и соответствия обязательств целям и принципам Устава.

Принцип охватывает не только договоры, но и обычные нормы международного права, образующие его сердцевину. На передний план выдвинут пункт: "Всякое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права". С учетом этого сформулировано и положение о договорах: "Всякое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права". В данном случае речь идет прежде всего о примате императивных норм, определяющих содержание принципа "договоры должны соблюдаться".

Содержание данного принципа развивалось вместе с международным правом и, прежде всего, другими его основными принципами. Л.А. Камаровский обоснованно подчеркивал: "Обязательность договоров вытекает прямо и с логической необходимостью из основных положений права, обеспечивающих мирное сожительство народов" *(82).

Так, утверждение суверенного равенства государств оказало влияние и на принцип "договоры должны соблюдаться". Все государства равны перед международным правом, обладают равными основными правами и обязанностями. Существует всеобщая и равная обязанность государств соблюдать нормы международного права, а также их равное право пользоваться им для защиты своих интересов. В Декларации о принципах международного права 1970 г. в пункте о суверенном равенстве государств говорится: "Каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства и жить в мире с другими государствами".

Достаточно сложно обстояло дело со связью рассматриваемого принципа с принципом международной ответственности, который медленно, шаг за шагом внедрялся в практику государств. В 1928 г. Постоянная палата международного правосудия в решении по делу о фабрике в г. Хожуве квалифицировала принцип ответственности как один "из принципов международного права и, более того, общего понятия права" *(83). В наше время мы можем твердо сказать, что этот принцип предусматривает международно-правовую ответственность за его нарушение. О.И. Тиунов справедливо отмечает: "Международно-правовая ответственность - один из составных элементов содержания принципа добросовестного соблюдения международных обязательств" *(84). В Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния говорится: "Любое международно-противоправное деяние государства влечет международную ответственность этого государства" (ст. 1).

Современное содержание принципа "договоры должны соблюдаться" отличается от прежнего прежде всего тем, что оно основано на принципе международной законности. В прошлом принцип касался лишь соблюдения данного договора, независимо от его характеристик. Существовало правило quamvis coactus volui at tamen volui (пожелал будучи принужденным, тем не менее пожелал). Ныне действительными являются лишь договоры, соответствующие принципам международного права, закрепленным Уставом ООН. В результате существенно упрочивается единство международного права и международная законность в целом, что имеет первостепенное значение для обеспечения мира и международного сотрудничества.

Замечу, что уважение основополагающих норм международного права было присуще Советскому государству, прежде всего это относилось к уважению суверенитета и других законных прав контрагента. В телеграмме НКИД полпреду СССР в Иране (1937 г.) говорилось: "Иранскому правительству хорошо известно, что Советское правительство никогда не пользовалось ст. XIII и другими статьями договора 1921 г. в ущерб суверенитету и развитию Ирана" *(85). В своих основополагающих договорах Россия с самого начала подчеркивает, что ее отношения с партнером будут строиться в соответствии с принципами международного права, закрепленными Уставом ООН *(86).

Следующий элемент принципа "договоры должны соблюдаться" - принцип взаимности. Выполнение обязательств по договору должно быть взаимным. Советское государство с самого начала сопротивлялось попыткам других сторон нарушить этот принцип. В ноте НКИД РСФСР 1921 г. поверенному в делах Польши говорилось: "Российское Правительство со всей решительностью отрицает выдвинутый Польским Правительством принцип, что выполнение Рижского договора обязательно только для одной стороны..." *(87).

СССР считал, что взаимность обязательств вытекает из такого основного принципа международного права, как суверенное равенство. Выступая в Совете Лиги Наций в 1938 г., нарком внутренних дел СССР М.М. Литвинов отметил, что взаимность обязательств "вытекает также из принципа равенства независимых государств, предполагающего у них одинаковые права и одинаковые взаимные обязательства" *(88).

Выполняя свои международные обязательства, Советское правительство настаивало на взаимности. В беседе с послом Японии в ноябре 1938 г. М.М. Литвинов заявил: "Советское правительство строго выполняло и выполняет все свои международные обязательства, но оно желает, чтобы выполнение договора было взаимным" *(89).

Значение принципа взаимности подчеркивается и другими государствами. Приведем высказывание юридического советника госдепартамента США А. Софайера: "...Взаимность обязательств является принципом международных соглашений" *(90).

Взаимность требует выполнения прежде всего того, что прямо предусмотрено договором. В сообщении ТАСС о переговорах с Японией (апрель 1939 г.) говорилось: "Советское правительство считает недопустимым навязывание ему требований, не вытекающих из его формальных обязательств". При этом приводилась цитата из Меморандума НКИД от 10 января 1938 г.: "Политика японского правительства не дает ему ни моральных, ни политических оснований требовать от советского правительства чего-либо выходящего за пределы его формальных обязательств" *(91). Из этого следует, что наличие между государствами хороших отношений может дать моральные и политические основания для выполнения и того, что прямо не предусмотрено договором.

Договор должен выполняться всеми участниками в соответствии с его постановлениями. Это положение порою специально подчеркивается в договорном тексте. В Договоре об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. сказано: "Каждое государство-участник будет выполнять установленные в этом Договоре обязательства в соответствии с его постановлениями" (ст. 1.1) *(92).

Принцип "договоры должны соблюдаться" обязывает стороны принимать все необходимые меры к выполнению своих обязательств как во внешней, так и во внутренней сфере, включая правовую. В соответствии с этим стороны не принимают иных обязательств, противоречащих договору. В Договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности 1997 г. говорится: "Стороны соблюдают настоящий Договор, не принимают никаких международных обязательств и не предпринимают никаких международных акций, которые противоречили бы его положениям" (ст. 14) *(93).

Из этого видно, что принцип "договоры должны соблюдаться" может иметь отношение и к третьим государствам, запрещая принимать в отношении их обязательства, противоречащие договору. Некоторые договоры предусматривают обязанность сторон предпринимать усилия по обеспечению выполнения их положений третьими странами. Так, в Женевской конвенции об улучшении участи раненых и больных в действующих армиях 1949 г. стороны обязались "при любых обстоятельствах соблюдать и заставлять соблюдать настоящую Конвенцию" (ст. 1).

Такое положение характерно для договоров, устанавливающих нормы гуманитарного права, а также для тех, которые призваны охранять некоторые общие интересы. Особое значение оно приобретает в тех случаях, когда действия третьих государств способны воспрепятствовать достижению целей договора. Так, в Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г. указано: "Каждая Договаривающаяся Сторона обязуется прилагать соответствующие усилия, совместимые с Уставом Организации Объединенных Наций, с тем, чтобы никто не проводил никакой деятельности, противоречащей целям настоящей Конвенции" (ст. 22) *(94).

Из сказанного видно, что взаимность может иметь различное значение в отношении двусторонних и многосторонних договоров. В заявлении семи нейтральных государств от 1 июля 1936 г. говорилось, что "пока Устав Лиги Наций в целом будет выполняться так же непоследовательно и неполно, они оставляют за собой свободу действий - выполнять его отдельные положения или не выполнять" *(95). Разумеется, в таких случаях отдельные, именно отдельные положения могут временно не выполняться. Однако это вовсе не значит, что Устав в целом может игнорироваться.

Поэтому едва ли можно целиком согласиться с мнением представителя США в ООН Дж. Киркпатрик: "Однако мы не можем позволить: себе чувство обязанности одностороннего соблюдения обязательств, которые на самом деле существуют по Уставу, но отвергаются другими" *(96). При этом речь шла не об отдельных положениях, а о коренных принципах Устава - невмешательства и неприменения силы. Несмотря на нарушения отдельными странами содержащихся в договорах основных принципов международного права, их обязательная сила остается неизменной. В связи с этим позволю себе напомнить мнение такого юриста, как Х. Шоукросс, высказанное в ходе Нюрнбергского процесса: "Многократные нарушения Парижского пакта "державами оси (Речь идет об "оси Берлин - Рим" - военно-политическим союзе Германии и Италии, оформленном Берлинским соглашением 25 октября 1936 г. - Прим. ред.) также ни в коей степени не повлияли на его действенность" *(97).

Отмеченное положение не раз находило отражение в отечественной практике. В письме Правительства СССР Генеральному секретарю ООН (июнь 1975 г.) было сказано: "В отношении требования строгого выполнения обязательств, налагаемых Уставом, не может быть никаких исключений" *(98). В этом плане представляет интерес сообщение Комитета Верховного Совета по международным делам о политической оценке решения о вводе советских войск в Афганистан (декабрь 1989 г.). В нем говорилось: "Этой акцией мы противопоставили себя большинству мирового сообщества, нормам поведения, которые должны быть приняты и соблюдаться в международном общении. Многочисленные нарушения этих норм другими государствами, имевшие место и тогда, и, к сожалению, в последнее время, не могут служить поводом к оправданию подобных действий со стороны нашего государства" *(99).

Следующий важный элемент принципа "договоры должны соблюдаться" - принцип добросовестности, который имеет и самостоятельное значение в международном праве *(100). Значение этого принципа не раз подчеркивалось Международным Судом, включая и его значение для выполнения обязательств. В деле относительно военной и полувоенной деятельности в и против Никарагуа (юрисдикция) 1984 г. говорилось, что Суд неоднократно "подчеркивал необходимость в международных отношениях придерживаться добросовестности...". "Принцип добросовестности играет важную роль" *(101). В преамбуле Венской конвенции 1986 г. отмечается, что принцип добросовестности получил всеобщее признание.

В рассматриваемом случае, как говорится в докладе Комиссии международного права, "принцип добросовестности является юридическим принципом, который образует составную часть нормы pacta sunt servanda" *(102). В такой трактовке он применялся международной судебной практикой. В решении арбитража 1910 г. говорилось о принципе международного права, согласно которому "договорные обязательства должны осуществляться в полной мере добросовестно" *(103).

Общая формулировка принципа добросовестности нередко встречается в договорном тексте. В Российско-индийском соглашении о культурном сотрудничестве говорится: "Каждая из Договаривающихся Сторон предпримет меры, чтобы создать благоприятные условия, способствующие выполнению настоящего Соглашения" (ст. 16) *(104). Как видим, речь идет не только о соблюдении конкретных постановлений договора, но и о создании благоприятных условий для его выполнения, для достижения поставленных целей.

Сказанное подводит нас к довольно часто возникающему на практике вопросу о "духе" договора. Речь идет о воплощенной в договоре идее, которая находит свое отражение прежде всего в его целях *(105). Советское правительство уже в первые годы своего существования не раз указывало на необходимость руководствоваться духом договора. В ноте НКИД министру иностранных дел Великобритании (июнь 1921 г.) говорилось: "Советское правительство твердо надеется, что Британское правительство, в соответствии духом англо-русского соглашения, не будет принимать участия в таких недружелюбных действиях по отношению к России" *(106).

Необходимость придерживаться духа договора издавна находила отражение в международной судебной практике. Постоянная палата международного правосудия относительно применения договорных постановлений, запрещающих дискриминацию меньшинств, в ряде случаев настаивала на том, чтобы они применялись так, чтобы обеспечить отсутствие дискриминации - как фактической, так и юридической *(107). Иными словами, применение договора не должно ограничиваться лишь буквальным содержанием его постановлений.

Чем более сложным становится международно-правовое регулирование, тем большее значение приобретает вопрос о духе, целях договора. О.И. Тиунов отмечает, что "требование добросовестности требует такого подхода к его реализации, который соответствовал бы не только "букве", но и "духу" договора" *(108). Значение духа, целей все чаще стало подчеркиваться в договорах. В Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества (1957 г.) было сказано, что государства-члены "воздерживаются от всех мер, могущих поставить под угрозу осуществление целей настоящего Договора". Они согласовывают "свою экономическую политику в той мере, в какой это необходимо для достижения целей настоящего Договора" *(109).

В международной практике случаи злоупотребления договорами встречаются сравнительно часто. В заявлении руководителей шести государств - Индии, Аргентины, Мексики, Греции, Танзании и Швеции (декабрь 1986 г.) - привлечено внимание к опасной тенденции подвергать эрозии существующие договоры для удобства отдельных стран. "Мы вновь заявляем, что необходимо всячески соблюдать дух и букву договоров, особенно относящихся к разоружению и ограничению вооружений. Мы, в частности, призываем правительство Соединенных Штатов Америки пересмотреть свое решение превысить потолок, установленный Договором ОСВ2" *(110).

В своих договорных отношениях государства должны в растущей мере принимать во внимание динамизм международной жизни, который далеко не всегда можно учитывать в конкретных постановлениях. Поэтому договаривающиеся стороны нередко обращают внимание на то, что при выполнении договоров необходимо учитывать происходящие в мире перемены. В Российско-итальянской Совместной декларации об основах отношений 1991 г. содержится положение, согласно которому участники "договариваются применять заключенные между СССР и Италией соглашения с учетом происходящих изменений в интересах российско-итальянских отношений" *(111).

Вопрос о духе договоров, естественно, обсуждался и в Комиссии международного права. Некоторые ее члены считали целесообразным включить в Конвенцию положение о том, чтобы стороны воздерживались от действий, нацеленных против объекта и целей договора. Комиссия, однако, решила, что "это прямо подразумевается в обязательстве осуществлять договор добросовестно..." *(112).

Данное положение было подтверждено судебной практикой. В решении по делу о проекте "Габчиково-Надьмарош" Международный Суд, сославшись на ст. 26 Венской конвенции 1969 г., закрепившую положение о том, что договоры должны осуществляться добросовестно, установил, что "цель данного Договора и намерения сторон, его заключивших, преобладают над буквальным применением. Принцип добросовестности обязывает Стороны применить его целесообразным способом и таким путем, чтобы его цели были реализованы" *(113).

Практике известны случаи, когда другая сторона, добросовестно выполняя свои обязательства, встречает тем не менее затруднения при реализации некоторых положений договора. В таких случаях СССР не раз шел на уступки, облегчая другой стороне выполнение договора. Таким путем было достигнуто соглашение об изменении в товарообороте с КНР в 1956 г. *(114) В 1957 г. было достигнуто соглашение об облегчении обязательств Бирмы по соглашению о взаимных поставках с СССР *(115).

Принцип добросовестности обеспечивает стабильность договорных правоотношений. В соответствии с ним лишь коренное нарушение договора одной стороной дает основания для его прекращения другой. Подчеркнув это положение, Международный Суд установил: "Нарушение иных договорных норм или норм общего международного права может оправдать принятие некоторых мер, включая контрмеры, пострадавшим государством, но оно не образует основания для прекращения по праву международных договоров" *(116).

На этом основании в международной судебной практике возник вопрос о принципе приблизительного выполнения договора. В особом мнении Г. Лаутерпахта по делу "Допустимость слушания заявителей Комитетом по Юго-Западной Африке" говорилось: "Является действительным принципом права, что, если правовой акт продолжающегося действия не может быть применен в соответствии с его буквальным смыслом из-за поведения одной из сторон, то он должен, без получения этой стороной преимуществ от своего поведения, применяться приблизительным образом, который наиболее точно отвечает его первоначальной цели" *(117).

На этот принцип ссылалась Словакия в деле "Габчиково-Надьмарош". Суд счел, что у него нет необходимости определять существование такого принципа, "поскольку, даже если такой принцип и существует, то он по определению может применяться в пределах границ данного договора" *(118). Думается, что позиция Суда обоснованна. Даже при нарушении отдельных положений договора обе стороны должны в соответствии с принципом добросовестности прилагать усилия к достижению поставленных целей. Принцип добросовестности требует от сторон приложения необходимых для этого усилий.

Все, однако, зависит от характера договора. Чем более сложную конструкцию предполагает создать договор, тем важнее значение его целей. Первоначально договор представляет собой общую основу, на базе которой воздвигается здание сотрудничества, от которого зависит конечный результат. Для иллюстрации можно сослаться на историю НАТО. Без изменения содержания основного договора характер Организации изменился достаточно существенно. Это положение неоднократно отмечается в научной литературе. Анализируя Маастрихтские соглашения, Е. Ноел пришел к выводу, что очень многое будет зависеть от последующего поведения партнеров *(119).

Принцип добросовестности имеет существенное значение для противодействия злоупотреблению договором. Злоупотребление представляет собой использование договора в целях причинения вреда, нарушения законных интересов партнера, уклонения от выполнения договора. Г.К. Дмитриева пишет: "Злоупотребление правом - это вопрос о границах, пределах осуществления прав субъектами международного права..." *(120).

Тормозя осуществление одних постановлений договора и стимулируя реализацию других, государство может добиваться существенного изменения содержания договора. Советскому государству не раз приходилось сталкиваться с недобросовестным отношением других государств к заключенным с ним договорам. Не случайно М.М. Литвинов, выступая на заседании Ассамблеи Лиги Наций в 1937 г., заявил: "Заключая международное соглашение, Советское правительство, естественно, имеет право заботиться о том, чтобы оно не было обманутым при сохранении обязательности соглашения для одних и фактической необязательности для других" *(121).

Сегодня явное нарушение договора связано с весьма серьезными последствиями. Поэтому недостаточно наглядное нарушение договора путем злоупотребления его постановлениями приобрело дополнительный смысл. В связи с этим многие юристы подчеркивают значение добросовестного выполнения договора. В.Я. Суворова пишет, что принцип добросовестного выполнения обязательств "запрещает государствам злоупотреблять правом" *(122).

Едва ли можно считать, что запрещение злоупотреблять правом в качестве отдельного института утвердилось достаточно прочно. В Комиссии международного права Р. Аго утверждал, что если бы существование международно-противоправного акта было признано, "то основным элементом все же было бы нарушение обязательства, а не осуществление права" *(123).

Комиссия международного права достаточно обстоятельно обсуждала вопрос о злоупотреблении правом при подготовке в 1953 г. статей о континентальном шельфе для Женевских конвенций ООН по морскому праву 1958 г. В комментарии Комиссии говорилось, что "запрещение злоупотребления правами поддержано судебными и иными властями". Запрещение злоупотребления правом представляет собой общий принцип права, признанный цивилизованными государствами *(124). В конечном счете в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. появилась ст. 300, озаглавленная "Добросовестность и незлоупотребление правами". В ней говорится: "Государства-участники добросовестно выполняют принятые на себя по настоящей Конвенции обязательства и осуществляют права и юрисдикцию и пользуются свободами, признанными в настоящей Конвенции, таким образом, чтобы не допускать злоупотребления правом".

С принципом добросовестного выполнения договоров связан также эстоппель. Р.А. Каламкарян пишет: "Юридическим основанием принципа эстоппель выступает принцип добросовестности" *(125). Этому принципу посвящена отдельная статья Венской конвенции о праве договоров 1969 г.: государство не вправе ссылаться на основание недействительности или прекращения договора, выхода из него или приостановления его действия, если, после того как ему стало известно о фактах, "а) оно определенно согласилось, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии; либо б) оно должно в силу его поведения считаться молчаливо согласившимся с тем, что договор, в зависимости от случая, действителен, сохраняет силу или остается в действии" (ст. 45).

Наконец, по мере роста внутреннего права для реализации договоров все большее значение приобретают соответствующие преобразования во внутреннем праве, отражающие требования принципа "договоры должны соблюдаться". Таким требованиям должна отвечать правовая система современного правового государства *(126).

С развитием международных отношений и усилением их влияния в деятельности государств проблема соблюдения договоров приобретает дополнительные аспекты. В прошлом ее решение зависело в основном от интересов внешней политики. Ныне соблюдение договоров в значительной мере решается при их реализации во внутригосударственной сфере. Многообразие международных отношений и их воздействия на внутреннюю жизнь государства требует различных способов правового регулирования. Значение этого момента стало чаще подчеркиваться специалистами. Л.Х. Мингазов пишет: "В каждой отрасли МП (международного права. - И.Л.) выбор того или иного средства регулирования, их соотношения зависит от характера регулируемого отношения" *(127). Международные отношения стали настолько сложной системой, что для их обоснованного анализа необходимы специалисты высокой квалификации. Дополнительные трудности порождает то, что эти отношения становятся все более многоплановыми, более того, они оказывают влияние на внутригосударственные отношения. Договор, не соответствующий или недостаточно соответствующий существующим международным отношениям, в значительной мере остается неэффективным. Такие договоры были известны взаимоотношениям социалистических стран, а сейчас они характерны для договоров между странами СНГ. Поэтому при подготовке договоров необходим обстоятельный анализ регулируемых отношений и выработка норм, которые им соответствуют. Все это требует участия специалистов высокой квалификации разных специальностей. Немногие государства принимают это во внимание.

В нашей стране при подготовке и реализации не только договоров, но и национальных законов обнаруживает себя непрофессионализм. Закон, только что принятый, почти сразу дополняется, изменяется. Соответствующие сложности существуют и при заключении и осуществлении договоров *(128). Современные договоры реализуются не только МИД, но и многими отраслевыми ведомствами. В последних должны быть достаточно подготовленные специалисты, способные формулировать соответствующие требования и обеспечивать их осуществление в соответствующей отрасли, но таковых мало.

Из сказанного видно, что в современных условиях существенно упрочились позиции принципа "договоры должны соблюдаться" и вместе с тем осложнились задачи его последовательного осуществления. По мере увеличения роли договоров в международных отношениях растет значение уважения к рассмотренному принципу. Существенно расширилось его содержание. Он тесно связан с иными основными принципами международного права, обеспечивает их выполнение. Принцип не только содержит требование соблюдения договора, но и устанавливает порядок его выполнения в духе добросовестности.

Глава 5. Внутреннее право и соблюдение договора

Изменения во взаимодействии международного и внутреннего права диктуются социально-политическими процессами, особенно в условиях глобализации. Правовые системы государств должны быть такими, чтобы взаимодействовать с себе подобными, а также с международным правом, которое все глубже проникает во внутренние правовые системы. В результате происходят два взаимосвязанных процесса - интернационализация внутреннего права и доместикация права международного. Реализация последнего в растущей мере зависит от внутреннего права. Невольно приходит на ум идея И. Канта, который считал величайшей проблемой для рода человеческого "достижение всеобщего правового гражданского общества" *(129). В настоящее время постепенно создаются значительные правовые пространства между отдельными странами.

Сближение международного и внутреннего права не ограничивается нормами. Оно охватывает также правосознание, институты право реализации и др. *(130) Не первый год ученые разных областей знания подчеркивают, что взаимодействие между системой национального права и права международного сообщества, несомненно, станет центральной проблемой изучения *(131).

В докладе, представленном Комиссией международного права ООН Конференции по праву договоров, посвященная этому вопросу статься отсутствовала. В Комиссии проблема обсуждалась обстоятельно. Докладчик Н. Лаутерпахт отдавал предпочтение внутреннему праву. Следующий докладчик Дж. Фицморис высказал мнение, что международное право превалирует. В конечном счете, в качестве компромисса, ограничились статьей, согласно которой международное право преобладает над внутренним правом, если только нарушение внутреннего права не было грубым и очевидным и касалось компетенции заключать договоры.

Объясняя отсутствие в проекте соответствующей статьи, эксперт-консультант Венской конференции Х. Уолдок сказал, что невозможность участника ссылаться на свое внутреннее право в качестве оправдания для невыполнения договора является "общепризнанной в международном праве". Комиссия сочла, что это относится, прежде всего, к праву ответственности. Сам Х. Уолдок первоначально колебался относительно необходимости включить такую статью в проект конвенции о праве договоров *(132).

На Венской конференции 1986 г. делегация Пакистана предложила включить в Конвенцию соответствующую статью. Предложение было поддержано многими делегациями. Советский представитель говорил, что предлагаемая поправка целиком отвечает современному международному праву. Представитель Сирии заявил, что норма об абсолютном авторитете договора над внутренним правом уже целиком признана в международном праве. Аналогичное мнение было изложено делегацией Италии и других государств. Представитель Чили при этом подчеркнул, что государство может ссылаться на свои конституционные положения для отказа подписать договор, но коль скоро он принят, то ссылки на внутреннее право для отказа от выполнения недопустимы.

Делегация США в принципе признала поправку Пакистана, но посчитала, что было бы целесообразнее поместить ее в конвенцию о международной ответственности. Аналогичную позицию заняли и делегации Великобритании и Франции. Были и делегации, не совсем согласные с предложенной статьей. Она была принята 73 голосами, "против" - 2, воздержались - 24. Соответствующая статья (ст. 46) стала частью Венской конвенции 1969 г. в редакции, предварительно предложенной Комиссией международного права.

При подготовке соответствующей статьи для Конвенции о праве договоров с участием международных организаций в Комиссии международного права развернулась оживленная дискуссия. Проект статьи был сформулирован так, что право организации ссылаться на свои правила было аналогично положению о праве государства ссылаться на свое внутреннее право. Некоторые члены Комиссии сочли, что правила организации представляют собой международное право, которое нельзя отождествлять с внутренним правом организаций. Комиссия сочла, что проект статьи в значительной мере связан с международной ответственностью и соответствующие вопросы должны решаться правом международной ответственности. Организация вправе отказать государству в пользовании преимуществами, вытекающими из договора, если это государство совершит противоправный акт, состоящий в нарушении договора или общей нормы международного права, а также правил организации, если государство является ее членом.

Статья касается договоров, заключенных должным образом. В ином случае возникает вопрос о недействительности договора, а не о международной ответственности. Каждая организация имеет свои ограничения при заключении договоров. Возможности организации заключать договоры определяется необходимостью осуществления ею своих полномочий и функций. Это положение отвечает практике Международного Суда *(133).

Если организация принимает решение о том, что она может односторонне прекратить или изменить договор, который заключила для осуществления своей резолюции, договор следует судьбе резолюции. С другой стороны, если договор не имеет такой связи с резолюцией, то он от нее не зависим. Подчинение договора односторонним актам организации может возникнуть в случае, если их статус как членов организации подчиняет их "правилам организации" *(134).

На Венской конференции 1986 г. вокруг предложенной Комиссией международного права статьи развернулась дискуссия *(135). Представитель ООН заявил, что Устав ООН обладает общепризнанным преобладающим характером. Это отражено в ст. 103, которая применяется не только к государствам-членам, но и к международным организациям. Была предложена соответствующая поправка. Представитель СССР говорил о том, что может возникнуть случай, когда позиция организаций отлична от позиции государств. Необходимо указать, что в случае если обязательства организации по договору противоречат ее учредительному акту, то последний обладает приоритетом. Никто не отрицал значения ст. 103 Устава ООН, полагая, однако, что об этом следует сказать в другом месте. В конечном счете был принят проект, предложенный Комиссией международного права.

"Статья 27. Внутреннее право государств и правила международных организаций и соблюдение договора

1. Государство - участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора.

2. Международная организация - участник договора не может ссылаться на правила данной организации в качестве оправдания для невыполнения этого договора.

3. Нормы, содержащиеся в предыдущих пунктах, действуют без ущерба для статьи 46".

Статья 46 касается положений внутреннего права государства и правила международной организации в части компетенции заключать договоры. Статья связана с одной из наиболее общих проблем международного права - проблемой его соотношения с внутренним правом. Этой проблеме посвящено бесчисленное количество монографий и статей *(136). Среди посвященных данной проблеме изданий следует отметить сборники материалов практики *(137).

Подавляющее большинство юристов подчеркивают значение приоритета международного права. В коллективном сборнике американских юристов говорится: "Принцип, согласно которому государство не может обращаться к своему праву как основанию для невыполнения международного права, издавна утвердился и является общепризнанным" *(138). Иное положение привело бы к нарушению принципа "договоры должны соблюдаться" *(139).

Необходимость этого положения нашла подтверждение и в международной судебной практике. В 1872 г. в решении арбитража по делу о русском после Матвееве в Англии говорилось, что отсутствие законов, необходимых для выполнения своих международных обязательств, не снимает ответственности государства.

В наше время отмеченное положение также подчеркивается судебной практикой. Международный Суд решил, что объявленное президентом Исландии постановление 1972 г., "устанавливающее одностороннее расширение исключительных прав Исландии на рыбную ловлю до 50 морских миль, не может быть обязательным для Правительства Соединенного Королевства" *(140). В 1988 г. Международный Суд определил, что является "основным принципом международного права то, что оно превалирует над внутренним правом государств" *(141).

В прошлом была весьма влиятельна дуалистическая доктрина. Она отражала недостаточно развитые международные отношения, которые не проникали основательно во внутреннюю жизнь государств. По мере развития международной жизни и ее влияния на внутреннюю жизнь государств становилась все более очевидной неприемлемость дуалистической концепции. Поддержание международного правопорядка потребовало признания примата международного права. Процесс проходил довольно медленно. Достаточно вспомнить большое число воздержавшихся при голосовании на Венской конференции о включении в Конвенцию 1969 г. статьи "Внутреннее право и соблюдение договоров".

Значительные трудности в этом отношении испытывают латино-американские страны, страны Африки и другие, которые страдали в свое время от договоров крупных держав *(142). В Конституции Панамы 1978 г. говорилось: "Республика Панама уважает общепризнанные нормы международного права, которые не противоречат ее национальным интересам" (ст. 4).

Опыт Нюрнберга продемонстрировал, что существует более высокое право, чем внутренний закон. В 50-е гг. XX в. Франция, Германия, Италия и ряд других европейских стран стали исходить из примата международного права *(143). Основной закон ФРГ установил, что нормы общего международного права обладают приоритетом перед законами (ст. 25). При этом Федеральный конституционный суд страны определил, что среди общепризнанных норм существует норма, согласно которой международные нормы обладают приоритетом перед внутренним правом. Она является в силу ст. 25 Основного закона ФРГ частью федерального права *(144).

В этот период появляется значительное количество литературы, отстаивающей приоритет международного права *(145). Особую проблему представляет соотношение договора и конституции страны *(146). Есть конституции, которые прямо устанавливают недействительность договоров, противоречащих конституции (Конституция Эквадора 1946 г., ст. 189; Конституция Сальвадора 1950 г., ст. 46/2 и др.). Тем не менее в практике такие противоречия встречаются, хотя и не часто. Новую тенденцию в этом отношении представляет Конституция Нидерландов. Согласно ст. 63 "В интересах, требуемых развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление от положений Конституции". В таком случае закон об одобрении договора принимается палатами Генеральных штатов большинством не менее двух третей поданных голосов.

В настоящее время можно выделить две основные группы государств, придерживающихся различных принципов соотношения договоров и национального права. Одна группа взяла за основу схему США: договор и закон равноправны; последующий закон отменяет противоречащий ему договор (Австрия, Албания, Великобритания, Венгрия, Дания, Ирландия, Исландия, Италия, Норвегия, Румыния, Турция, Финляндия, ФРГ, Швеция). Другая группа государств признает приоритет договоров в отношении законов (Болгария, Греция, Кипр, Хорватия, Испания, Португалия, Словакия, Франция, Швейцария).

Принцип равенства договора и закона порождает немало проблем. Он неоднократно подвергался критике и со стороны американских юристов. В результате рассмотрения взаимодействия международного и внутреннего права У. Макклюр доказывал необходимость верховенства международного права и предлагал, как это сделать на примере США *(147).

Опасность отмеченного правила сознается судами, которые обычно стремятся толковать его ограниченно. Показательно в этом смысле решение суда Нью-Йорка 1988 г. по делу "США против Организации освобождения Палестины". На основании соглашения между ООН и США о штаб-квартире Организации в Нью-Йорке ООН в 1974 г. предложила ООН создать свою миссию наблюдателей. В 1988 г. вступил в силу Антитеррористический закон США. Администрация возбудила в суде дело против ООН, добиваясь прекращения деятельности ее миссии. Суд подтвердил полномочия конгресса издать закон, отменяющий ранее заключенный договор. Но при этом указал, что подобное намерение должно быть абсолютно ясным. Если этого нет, то суд в соответствии с прецедентным правом обязан согласовать закон и договор. Суд сослался на решение Верховного суда США 1804 г., в котором говорилось, что "принятый конгрессом закон никогда не следует толковать так, чтобы он нарушал международное право, если имеется иная возможность". Суд подтвердил правильность решения ООН *(148).

Замечу, что в 1988 г. Генеральная Ассамблея ООН голосами 148 членов приняла резолюцию, в которой отмечалось, что осуществление в отношении представительства ООП соответствующего американского закона противоречит международно-правовым обязательствам *(149).

Что касается группы государств, признающих приоритет договоров по отношению к законам, то следует отметить, что каждый такой договор должен быть одобрен парламентом (хотя существуют и несколько иные варианты). Такой подход имеет существенное значение для эффективности международного права. Конституционные положения, устанавливающие приоритет договоров в отношении законов и их обязательную силу внутри страны, обязывают государство применить принудительную силу для обеспечения выполнения норм международного права. Таким путем устраняется проблема расхождения внутреннего права с международным, что существенно влияет на упрочение международной законности. Этот момент высоко оценивается учеными *(150).

Тем не менее общая проблема существует. Изучавший этот вопрос А. Кассесе пришел к выводу: "...Очень немногие государства желают идти так далеко в своем уважении предписаний международного сообщества, чтобы на конституционном уровне обеспечить уважение национальными властями договоров" *(151).

Наше государство проделало в этом направлении длительный путь. Уже после принятия Устава ООН А.Я. Вышинский подчеркивал приоритет внутреннего советского права над правом международным *(152). Между тем, как отмечал заместитель Генерального секретаря ООН В. Петровский, "утверждение примата международного права всегда составляло одну из основных целей Организации Объединенных Наций" *(153). В отечественной литературе ранее отстаивалась дуалистическая концепция *(154).

Положение изменилось с началом разрядки международной напряженности и принятием новой Конституции СССР. В письме МИД СССР Генеральному секретарю ООН (март 1989 г.) говорилось: "Выступая за утверждение примата международного права, мы исходим из того, что международно-правовые нормы и обязательства государств имеют преимущественную силу над их внутренними установлениями" *(155). Примат международного права с самого начала подчеркивался конституционной юстицией *(156). Это положение нашло отражение и в международных актах СССР. В Договоре о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве с ФРГ 1990 г. говорилось, что стороны "обеспечивают приоритет общепризнанных норм международного права во внутренней и международной политике и поддерживают свою решимость добросовестно выполнять свои договорные обязательства" *(157).

Конституция РФ 1993 г. и соответствующее законодательство решило вопрос о примате договоров в соответствии с требованиями времени. "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (ст. 15, п. 5).

Вопросы соотношения договоров и внутреннего права России были достаточно четко решены на основе Конституции РФ 1993 г. Согласно Конституции, нормы международного права признаются частью правовой системы страны и в случае конфликта с внутренним правом обладают приоритетом (ст. 15, п. 5) *(158). Это положение было отражено в Законе о международных договорах РФ. Кроме того, в нем указано, что предложения о заключении договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотрено законодательством РФ, представляются Президенту РФ или Правительству РФ по согласованию с Министерством юстиции (ст. 10). Договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом, подлежат обязательной ратификации (ст. 15, п. "а"). Если договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, то решение о согласии на его обязательность возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22).

Достаточно сложным для СССР было приведение законодательства в соответствие с международными договорами о правах человека. Конституция РФ уделила международным нормам о правах человека особое внимание. В ней говорится: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ст. 17, п. 1). В Положении о Комиссии по правам человека при Президенте РФ указывалось, что она ставит перед государственными органами "вопросы о приведении внутреннего законодательства в соответствие с международными нормами" *(159).

Приоритет международных норм отражен в конкретных законах, например, в Законе о судебной системе 1997 г., Гражданском кодексе РФ, Законе об обороне 1992 г., Воздушном кодексе РФ 1997 г. и др. Это нашло отражение в положениях об отдельных ведомствах, которым предписано руководствоваться общепризнанными принципами международного права и международными договорами *(160). В положения включены постановления о том, что ведомство организует в рамках своей компетенции выполнение обязательств по международным договорам *(161).

Установленный в России порядок в отношении договоров получил позитивную оценку среди специалистов. Профессор Т. Бекназар пишет: "Российская Федерация относится к немногочисленной группе государств, которые приняли специальное законодательство о внутренней процедуре в отношении международных договоров" *(162).



Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 12 |
 



<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.