Одобрено

Программным комитетом

конференции

Тезисы

для обсуждения на научно-практической конференции «Актуальные проблемы внутреннего контроля в атомной отрасли»

Необходимость и предпосылки развития системы внутреннего контроля Госкорпорации «Росатом».

С апреля 2008 г. Госкорпорацией создается новая по сравнению с Федеральным агентством по атомной энергии система внутреннего контроля в атомной отрасли. Факторами, обусловившими необходимость новой системы внутреннего контроля, явились:

• масштабность поставленных задач по развитию атомной энергетики, завоеванию внешних рынков;
• рост количества организаций в контуре управления Госкорпорации «Росатом» в 3,4 раза (с 97 до 333 на начало развертывания системы внутреннего контроля).

Правовые, организационные, ресурсные основы формирования эффективной модели системы внутреннего контроля заложены в Федеральном законе от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и вытекают из наделения «Росатома» полномочиями единого центра управления организациями атомной отрасли.

В период с 2008 по 2010 гг. в основном была решена задача по выстраиванию корпоративных контролей. Внедрены элементы мотивации персонала на добросовестное выполнение обязанностей. Завершена работа по полноценному развертыванию и интенсификации контрольно-ревизионной и инспекционной деятельности, построению системы специализированных органов внутреннего контроля в ключевых организациях атомной отрасли

При этом развитие действующей системы внутреннего контроля Госкорпорации должно соответствовать новым тенденциям и вызовам, связанным в первую очередь:

• с ужесточением требований государства и международных институтов к ответственности Госкорпорации за создание условий и механизмов обеспечения безопасности и эффективности деятельности при использовании ядерной энергии;

• с осуществлением в Госкорпорации процессов по трансформации системы управления, что обуславливает необходимость перестройки старых и встраивания новых внутренних контролей;

• с расширением контрольной функции со стороны государственных органов, осуществляющих внешний контроль по отношению к Госкорпорации, что выражается в переходе от контроля соблюдения норм и правил законодательства и целевого использования средств к контролю эффективности деятельности;
• с перемещением основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса (партнеров и контрагентов Госкорпорации), на получателей бюджетных средств, заключающих гражданско-правовые договоры от имени соответствующих публично-правовых образований;
• с усилением зависимости Госкорпорации в достижении поставленных целей от деятельности критически важных заинтересованных сторон.

Использование системы внутреннего контроля в качестве эффективного механизма обеспечения разумных гарантий по достижению Госкорпорацией стратегических целей деятельности, в том числе в части реализации государственной политики в сфере использования атомной энергии и обеспечения реализации стратегий экономического и научно-технического развития атомной отрасли Российской Федерации, в меняющихся условиях заставляет пересмотреть сложившееся представление о контрольной деятельности.

Формирование нового облика системы внутреннего контроля Госкорпорации необходимо проводить, безусловно, с учетом долговременных общемировых тенденций трансформации систем внутреннего контроля, вызванных глобальной управленческой революцией, развернувшейся с начала 80-х гг. ХХ века^[1],в результате которой:

• расширилось поле объектов контроля – фокус сместился с деятельности предприятий/организаций (хозяйствующих субъектов) и их подразделений на глобальные потоки и долгосрочные тренды – циклы функционирования и развития;
• расширился состав субъектов контроля – наряду с менеджментом и собственниками (или их представителями) в контрольные процедуры вовлекаются заинтересованные в деятельности организации стороны, без участия которых сложно удержать под контролем сквозные потоки и циклы;
• изменился характер (ведущие способы и предметы) контрольной деятельности – информатизация и автоматизация систем управления позволяет перейти от ревизий (периодические и эпизодические проверки) к мониторингу рисков, оперативному и стратегическому контроллингу, а также внутреннему аудиту систем внутреннего контроля;
• дерегулирование экономики (сокращение государственного надзора и контроля, переход к контролю результативности и эффективности использования бюджетных средств) должно сопровождаться возрастанием ответственности профессиональных сообществ за качество управленческой деятельности, их готовностью к саморегулированию, и перераспределение ответственности, а также ресурсов на развитие систем внутреннего контроля зависит от степени сбалансированности этих двух трендов.

Модернизация российских систем государственного и корпоративного управления в целом повторяет происходящие глобальные трансформации, в том числе и в построении систем внутреннего контроля. Однако институциональная и культурная специфика сохраняется, а логика догоняющего развития ставит отечественные компании, ориентированные на глобальную экспансию, перед необходимостью опережающего развития отдельных элементов систем внутреннего контроля.

Кризисные явления в начале XXI века, которые проявились в череде скандалов, связанных с финансовой отчетностью ведущих американских и европейских корпораций, подтолкнули компании по всему миру к поиску путей усиления внутреннего контроля в целях предотвращения мошенничества и поддержания высокого уровня доверия со стороны инвесторов. Этот переход к новым форматам внутреннего контроля - от дублирования требований внешнего контроля к контролю за жизненно важными процессами функционирования и развития организации – сопровождается активизацией государственных органов в наладке систем корпоративного внутреннего контроля, а также в разработке новых инструментов контрольной деятельности, использующих потенциал заинтересованных сторон.

Новая роль корпоративной системы внутреннего контроля – обеспечение гарантий безопасного развития не только самой корпорации, но и базовых для глобального миропорядка систем жизнедеятельности, что особенно важно для таких высоко рискованных отраслей, как атомная.

Таким образом, с учетом специфики России и атомной отрасли процессы догоняющей модернизации в формировании систем внутреннего контроля должны сопровождаться инновационным поиском, при неукоснительном соблюдении всего комплекса требований безопасности.

Стратегическое видение Госкорпорации как глобальной компании, стремящейся удержать позиции технологической лидера в ключевых направлениях развития атомной отрасли, может быть реализовано только при условии успешной модернизации системы управления, перехода на процессную модель и освоение методов управленческого, риск-ориентированного контроля.

Планы развития Госкорпорации завязаны на устойчивое бюджетное финансирование, и требования регулятора к повышению эффективности использования бюджетных средств должно быть учтено при разработке программы совершенствования системы внутреннего контроля.

Поскольку в арсенале органов государственного финансового контроля в основном остаются административные методы (контрольно-ревизионная деятельность), то необходимо увязать их с методами управленческого контроля.

Переход к целевой организационной модели управления предусматривает оптимизацию системы управления и делегирование полномочий из Госкорпорации в дивизионы. При этом обновленные механизмы внутреннего контроля должны быть апробированы на уровне Госкорпорации, а затем каскадированы в подразделения и организации Госкорпорации с обязательной адаптацией инструментов контроля под специфику дивизионов.

Таким образом, система внутреннего контроля Госкорпорации в ближайшей перспективе должна претерпеть существенные и масштабные изменения, которые охватывают как качественные характеристики контрольной деятельности (освоение новых технологий и модернизация используемых), так и все уровни системы управления с соответствующими контролями:

• претворение в жизнь стратегических инициатив Госкорпорации – стратегический контроль;
• реализация Программы по повышению эффективности бюджетных расходов – политический контроль;
• делегирование полномочий создает условия для улучшения обратных связей в системе управления вплоть до уровня отдельной бизнес-структуры (подразделение, организация, проект) – операционный контроль.

При этом если в практике управления Госкорпорации объем контрольной деятельности сместится с форм тактического контроля (проверки специализированных органов внутреннего контроля, периодические ревизии) на операционный и стратегический контроль, то в целом такой тренд безусловно повысит надежность и оперативность системы управления. Однако общий рост количества контрольных процедур сделает систему внутреннего контроля высоко затратной.

Поэтому необходимо согласовать принципиальные подходы к архитектуре системы внутреннего контроля, чтобы повысить ее эффективность, не снижая уровня надежности. С учетом сроков перехода к целевой организационной модели нужно выделить две модели системы внутреннего контроля, которые стали предметом Концепции:

• образцовое, т.е. апробированное и пригодное для тиражирования состояние части системы внутреннего контроля к 2013 г. («образцовая модель»).
• целевое состояние системы внутреннего контроля к 2015 г. («целевая модель»).

Цели развития системы внутреннего контроля госкорпорации «Росатом»

Цели развития системы внутреннего контроля Госкорпорации определяются:

• нормативно-правовыми условиями функционирования Госкорпорации (национальное законодательство и международные соглашения);
• отечественными и мировыми профессиональными стандартами деятельности и управления в атомной отрасли, других высокотехнологических сферах деятельности;
• долгосрочными и среднесрочными тенденциями развития корпоративного управления в России и в мире, формированием новых практик внутреннего контроля;
• целями, программами и планами Госкорпорации и ее организаций;
• готовностью менеджмента, работников Госкорпорации и ее организаций, а также других ключевых заинтересованных сторон к исполнению контрольных функций на уровне лучших практик корпоративного управления;
• состоянием организационной, технологической и информационной инфраструктуры системы управления Госкорпорации и ее организаций;
• доминирующими ценностями и образцами корпоративной культуры.

Целями развития системы внутреннего контроля в соответствии с настоящей Концепцией являются:

• создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления атомной отраслью;
• поддержание механизмов корпоративного управления, в первую очередь контрольных, в адекватном состоянии к меняющимся внешним и внутренним условиям.

С учетом проанализированных тенденций и требований к системе внутреннего контроля достижение ее целевого состояния предусматривает перефокусировку с последующих контролей методами контрольно-ревизионной и административной деятельности на текущие контроли, осуществляемые в период совершения хозяйственной операции, на основе:

• встраивания в бизнес-процессы контрольных процедур;
• закрепления ответственности участников бизнес-процесса за действенность и эффективность контрольных процедур;
• мониторинга реализации этих процедур (проверки и аудиты) для поддержания их на достаточном и актуальном уровне;
• вовлечения во внутренний контроль критически важных заинтересованных сторон через формируемые коммуникационные каналы и механизмы взаимодействия;
• проведения регулярной оценки системы внутреннего контроля и разработки рекомендаций по ее совершенствованию.

Трансформация системы внутреннего контроля при переходе к процессной модели управления

Содержание внутреннего контроля как специализированной функции системы управления меняется с переходом на процессную модель управления: оно определяется не контуром хозяйствующих объектов, находящихся в управлении, а циклом управления «Планирование – Выполнение – Контроль (Проверка) - Управляющие воздействия» (Plan-Do-Check-Act, (PDCA)) c введением этапа «Регламентация» (Standardize, S), на основе которого осуществляется каждый процесс в отрасли. В этом контексте внутреннего контроля следует рассматривать как действия, осуществляемые органами управления Корпорации и ее организаций, их структурными подразделениями и работниками с вовлечением других заинтересованных сторон, и направленные на получение уверенности в достижении целей Госкорпорацией, при безусловном выполнении требований безопасности, норм законодательства и международных договоров.

Порядок выполнения контрольных действий в свою очередь обусловлен составом базовых контрольных процедур, обеспечивающих: контроль входов процесса; мониторинг хода процесса, промежуточных и финальных результатов; формирование отчетности; анализ результативности и эффективности процессов.

Собственно количество и качество этих контрольных процедур, встраиваемых в каждый из этапов любого реализуемого в Госкорпорации цикла управления, в т.ч. и в этап Проверки (последующий контроль), и определяет масштаб системы внутреннего контроля, ее надежность и эффективность.

Таким образом, основные контрольные функции определяются управленческим циклом: 1) предшествующий контроль (контроль входов процессов); 2) текущий контроль (контроль хода процесса); 3) последующий контроль (получение отчетной информации по результатам реализации процесса); 4) разработка предложений (представление обратной связи по корректировке механизмов процесса и/или целей).

Система внутреннего контроля, как целостная подсистема управленческой системы Госкорпорации, имеет следующее строение:

• процессы, механизмы которых предполагают наличие контрольных процедур;
• организационные структуры, реализующие контрольные функции с соответствующим набором процедур;
• правила, определяющие порядок выполнения контрольных функций в конкретном месте организационной структуры в соответствие с распределением полномочий и ресурсов;
• усвоенные культурные образцы (модели поведения), согласно которым руководители (владельцы контролей) различного уровня и другие субъекты контроля осуществляют контрольные действия;

Субъекты внутреннего контроля классифицируются:

• по их месту (орган управления, должность) в системе управления Госкорпорации и ее организаций, аффилированных и партнерских структур;
• по их статусу (права и полномочия на осуществление контрольной деятельности);
• по их ролям (объем и специфика исполняемых контрольных функций);
• по их амплуа (усвоенные ролевые поведенческие стереотипы, которые фиксируются компетентностным профилем успешных исполнителей ролей в данном месте).

Конфигурация этих структурных элементов системы внутреннего контроля задается, с одной стороны, типом организационной системы (целостность системы), с другой – дизайном контролей (эффективность, надежность и адаптивность/управляемость системы).

Целостность системы внутреннего контроля является ключевой характеристикой, позволяющей рассматривать внутренний контроль как относительно самостоятельную подсистему корпоративной системы управления.

Сложность ситуации с выбором дизайна контролей Госкорпорации обусловлена тем, что, с одной стороны, менеджмент имеет дело с весьма разнородными бизнесами, с другой – атомная отрасль России находится в длительной системной трансформации, охватывающей практически все основные аспекты ее деятельности.

Дизайн контролей определяется уровнем технологизации процессов - наличием доступного систематизированного прикладного знания, применяемого к решению задач в рамках этих процессов и позволяющего регламентировать не только операции, но и отдельные действия.

Для финансового, технического и других контролей, в первую очередь связанных с обеспечением ЯРБ, уровень технологизации является достаточно высоким.

Однако процессы в новых, а тем более в инновационных или быстро обновляемых областях деятельности Госкорпорации недостаточно технологизированы для установления общего стандарта управленческого контроля. Кроме того, сквозные и дивизионные корпоративные процессы (подпроцессы) в различных дивизионах нуждаются в специальных режимах своей реализации.

Поэтому соотношение регуляции/саморегуляции, регламентации и регулирования/саморегулирования для различных групп процессов должны быть установлены с учетом их специфики, а также систематически уточняться.

Совершенствование дизайна контролей, таким образом, - постоянный процесс, который требует кооперации менеджмента и специализированных органов внутреннего контроля Госкорпорации на основе стратегического видения целевого состояния, а также мониторинга текущих тенденций и проблемного поля (источники управленческих рисков) системы внутреннего контроля.

Уровни развитости системы внутреннего контроля раскрывают фазы совершенствования механизмов функционирования и развития всей системы управления:

• Саморегуляция деятельности и поведения сотрудников определяет реализацию процессов, решающая роль отводится самоконтролю, а не формализации контрольной деятельности, поэтому эффективность последней в решающей степени зависит от состояния корпоративной культуры (контрольной среды).
• Регуляция деятельности руководителями и/или представителями специализированных подразделений осуществляется в соответствие с принятыми в организации нормами (правилами), но контроль процессов в каждом конкретном случае формируется ответственными лицами, вследствие чего возможно возникновение конфликтных ситуаций.
• Регламентация деятельности позволяет стандартизировать процессы и унифицировать контрольные процедуры, но цели руководителей и используемые ими методы регуляции слабо связаны с целями процессов.
• Регулировка процессов осуществляется на основе деревьев целей и задач, с обязательным мониторингом проблем (рисков), своевременной корректировкой установленных показателей на всех уровнях управления.
• Регулирование (или саморегулирование в масштабе организации), т.е. систематически осуществляемый на основе анализа текущей ситуации и лучших практик пересмотр норм и правил функционирования и развития организации, позволяют своевременно совершенствовать механизмы реализации отдельных процессов и групп процессов.

Разрабатывая дизайн контролей с учетом особенностей организационной модели в конкретной организационной структуре, следует сделать обоснованный выбор между ориентацией:

• на меняющиеся цели организации (контроль ориентирован на результативность) или на исполнение нормативных требований предписанного объёма функций (комплайенс-контроль);
• на специализацию в исполнении контрольных функций (специализированные органы внутреннего контроля) или на стандартизацию общих для менеджмента контрольных процедур;
• на централизацию контрольных функций и приоритет общекорпоративных показателей эффективности или на децентрализацию с приоритетом показателей эффективности отдельных структурных подразделений и организаций;
• на персонализацию способов реализации контрольных действий, с учетом культурных стереотипов (личного стиля руководителей и компетенций работников), или на формализацию контрольных действий (регламенты и инструкции по исполнению контрольных функций).

Осуществляя эти выборы, следует учитывать, что в основание конкретных элементов системы внутреннего контроля закладывается одна из организационных форм (либо их комбинации в матричных формах организации):

• проектная (позволяет в максимальной степени учесть меняющиеся условия реализации поставленных целей в заданные сроки);
• функциональная (учитывает дифференциацию и специализацию в устойчиво воспроизводимой деятельности за счет наличия ролевой структуры);
• авторитарная (обеспечивает централизацию принятия решений, осуществляемой коммуникации, а также концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях);
• личностная (межличностные отношения и учет личных интересов создают условия для решения задач, нередко официально/формально не фиксируемых).

При построении системы внутреннего контроля (оптимальный вариант) организационный дизайн должен в своем арсенале иметь все эти организационные формы (и их возможных комбинаций в матричных орг.структурах), чтобы полностью использовать весь потенциал конкретной организации в целях повышения эффективности корпоративного контроля.

Если какая-то из организационных форм остается вне поля зрения внутреннего контроля, то возникает риск появления коррупционных схем (личные отношения как основа реализации неконтролируемых проектов, параллельная структура неформальной власти в организации, формальное исполнение контрольных функций как прикрытие неформальной деятельности и т.п.).

Выбор конкретной конфигурации организационных форм внутреннего контроля зависит от: сложности организационной структуры; правовой формы; видов и масштабов деятельности; целесообразности охвата контролем различных сторон деятельности; отношения руководства организации к контролю.

Типовые модели систем внутреннего контроля

Усложнение организационной структуры Госкорпорации детерминировано следующими факторами:

• сохраняется многообразие организационно-правовых форм организаций, входящих в контур управления менеджмента Госкорпорации;
• глобальная экспансия Госкорпорации с неизбежностью потребует расширения репертуара организационных моделей (адаптация под зарубежные и международные стандарты);
• реализация стратегических инициатив потенциально ведет не только к экстенсивному рост организационной системы Госкорпорации (образование новых дивизионов), но и меняет ее качественно, поскольку появляются принципиально новые организационные инструменты и механизмы, которые должны быть интегрированы в организационную структуру Госкорпорации.

Перечисленные факторы позволяют прогнозировать дальнейшее усложнение организационной структуры Госкорпорации, что следует учесть при моделировании особенностей организационного дизайна системы внутреннего контроля Госкорпорации.

Эволюция организационно-правовых форм в мире и России за последние два десятилетия позволяет оценить требования к системе внутреннего контроля Госкорпорации, в контуре которой сложился конгломерат разнородных, с точки зрения организационно-правовых форм, организаций.

В российской и зарубежной практике внутреннего контроля выделяются четыре принципиальные модели в соответствии с основными организационно-правовыми формами:

Первая модель. Непубличная частная компания (общество с ограниченной ответственностью), чьи ценные бумаги не обращаются на фондовом рынке – внутренний контроль ориентирован, по международной классификации, на интересы стратегических инвесторов (stockholder), и его главное назначение обеспечить гарантии безопасности со стороны органов внешнего контроля (проверяющих и надзирающих государственных инстанций). Поэтому предметы контроля определяются внешними регуляторами. В российской практике ключевые владельцы контролей – бухгалтерия и ревизионные комиссии, правовые основы внутреннего контроля задаются положением о ревизионной комиссии, специализированные органы внутреннего контроля не создаются за исключением корпоративных контрольно-ревизионных управлений, поэтому для небольших корпораций в системе внутреннего контроля (как подсистеме управления) нет необходимости.

Вторая модель. Публичная компания (акционерное общество) с 1992 г. в отечественной практике - внутренний контроль ориентирован, по международной классификации, на интересы держателей акций, в т.ч. миноритариев (shareholder). Главное назначение внутреннего контроля – обеспечить повышение доходности и ликвидности эмитируемых акционерным обществом ценных бумаг. Поэтому ключевые владельцы контролей (члены советов директоров, состоящие, как правило, из акционеров; бухгалтерия; менеджеры, осуществляющие контроль в процессах; в ряде постсоветских государств, включая Россию, ревизионные комиссии) заинтересованы в появлении системы внутреннего контроля со специализированными органами – внутреннего аудита в развитых странах, в России – контрольно-ревизионной службы. Правовые основы системы внутреннего контроля - не только национальное законодательство, но и международные стандарты (COSO и т.п.).

Третья модель. Публичная компания как открытая система, чья успешная деятельность находится в существенной зависимости от заинтересованных сторон, функционирует на принципах "надлежащего правления» (Good Governance) и институционально оформилась после принятия в США закона Сарбейнса–Оксли (2002 г.), а также в дальнейшем пакета корпоративных стандартов (2003-2004 гг.), которые достаточно быстро стали международными стандартами. Важным нововведением оказалось требование внешних аудиторов по обязательности проведения внутренних аудитов и последовавшее распространение практики риск-ориентированных аудитов. Переориентация системы внутреннего контроля на интересы заинтересованных сторон (stakeholder) привела к массовому появлению независимых директоров в советах директоров, возрастанию значения качества контролей в процессах.

В России эти практики также стали распространяться, но ключевыми владельцами контролей остались советы директоров (с акционерами), ревизионная комиссия и бухгалтерия.

Специализированные органы внутреннего контроля в развитых странах в обязательном порядке включали внутренний аудит и службы по управлению рисками. В России ядром корпоративных систем внутреннего контроля стали контрольно-ревизионные управления и внутренний аудит, наряду с первыми службами управления рисками.

Четвертая модель. Публичная компания, действующая на основе принципа открытости систем внутреннего контроля (предоставление возможности заинтересованным сторонам оказывать контрольное воздействие в отношении этой компании), - это поисковая модель, сложившаяся в ходе посткризисного развития 2008 - 2011гг. Усиление контролей заинтересованных сторон при ключевой роли государственных органов (stateholder) – вывод из глобального финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг., получил подтверждение и в кризисной ситуации, сложившейся в ходе ликвидации последствий сильнейшего землетрясения и цунами на АЭС в Фукусиме.

Реализация принципа открытости, позволяющего вовлекать в контрольные действия лиц из-за пределов внутреннего круга субъектов контроля, разрушает сложившееся разделение компетенций внешнего и внутреннего контролей. Использование диалоговых и знаниевых управленческих форм (открытая коммуникация с заинтересованными сторонами, в первую очередь государственными органами, по вопросам, требующим независимой экспертизы, привлечение внешних экспертов к оценке ключевых рисков) повышает надежность системы внутреннего контроля. При этом нуждаются в дальнейшей проработке вопросы о статусе этих субъектов контролей, о расширении диапазона деятельности специализированных органов внутреннего контроля, обновлении нормативно-правовой базы систем внутреннего контроля. Но иначе восстановить доверие к внутреннему контролю как эффективному управленческому инструменту, чем модернизировав его, невозможно.

Организационно-правовой статус Госкорпорации, а также учрежденных ею организаций позволяет использовать весь спектр перечисленных моделей. Ключевой проблемой является вопрос - какую из них положить в основание «целевой модели» системы внутреннего контроля?

Согласование видения «целевой модели» системы внутреннего контроля Госкорпорации стало ключевой проблемой реализуемого Госкорпорацией совместно с НИИ Счетной палаты Российской Федерации и компании IBS проекта «Создание механизма комплексной оценки действующих систем внутреннего контроля Госкорпорации и ее организаций».

Предварительные итоги реализации этого проекта, а главное практика работы органов внутреннего контроля Госкорпорации позволяют сделать вывод: организационной основой архитектуры системы внутреннего контроля может стать четвертая модель. Система внутреннего контроля Госкорпорации становится открытой. Например создан и действует Центральный арбитражный комитет, как механизм вовлечения внешних заинтересованных сторон в контроль над реализацией закупок. С другой стороны, экономическая безопасность в этой критической сфере поддерживается «горячей линией» по борьбе с хищениями и мошенничеством. И, как показал опыт работы Центрального арбитражного комитета, при расходах Госкорпорации на закупки более 470 млрд в год эффективная организация процесса контроля над закупочной деятельностью невозможна без привлечения к контрольным действиям поставщиков товаров, работ и услуг.

Использование таких механизмов в отрасли означает, что контроль может стать делом каждого, кто заинтересован в успешном и безопасном развитии атомной отрасли России.

Вовлечение в деятельность системы внутреннего контроля наряду с менеджментом всех уровней управления широкого круга заинтересованных сторон – это не просто перераспределение ответственности, но важный шаг в укреплении общеотраслевой культуры безопасности, повышении уровня глобальной конкурентоспособности Госкорпорации на базе новых управленческих технологий.

Варианты развития системы внутреннего контроля Госкорпорации «Росатом»

Рассогласованность подходов к архитектуре системы внутреннего контроля Госкорпорации объективно коренится: во-первых, в различном понимании границ этой системы (сфокусированность на различных моделях управления); во-вторых, в принятии за основу различных практик внутреннего контроля – фактически, все четыре модели этих практик должны быть интегрированы в контрольную деятельность Госкорпорации.

Вопрос об организационной модели (орг.системе внутреннего контроля), позволяющей конфигурировать требования общепринятых четырех моделей корпоративного управления – инвестиционной компании, интегрированной управляющей компании, специализированной управляющей компании, бизнес-структуре – в условиях постепенного перехода к инновационным практикам контроля, оказывается ключевым.

В практике корпоративных организаций конца ХХ века выделяются четыре принципиальных моделей таких систем^[2] :

• закрытые орг.системы, где доминируют авторитарные и функциональные формы, поэтому внутреннего контроля – централизованный, функционализированный и формализованный, большую роль играют специализированные органы внутреннего контроля (классическая бюрократия для массового серийного производства);
• случайные (random) орг.системы, где на основе личностных и функциональных форм могут применяться авторитарные и крайне редко – проектные (совместные проекты влиятельных лидеров), поэтому внутреннего контроля может делать ставку только на индивидуальный самоконтроль и регуляцию влиятельных лидеров (объединение творческих личностей на основе индивидуальной предприимчивости);
• открытые орг.системы, в которых матричные структуры позволяют строить гибкие комбинации, главным образом на основе проектных, функциональных и личностных форм, в силу чего внутреннего контроля децентрализован, но взаимная экспертиза и открытая коммуникация делают контрольную среду прозрачной, хотя контроли, фактически встроенные в механизмы обсуждения и принятия решений, и требуют дополнительного ресурса времени (инновационные фирмы, придерживающиеся партнерской культуры);
• синхронные орг.системы, как небольшие организации, сочетают авторитарные и личностные формы с проектными (причем проект носит характер идеологической рамки, объединяющей работников), поэтому личный централизованный внутреннего контроля, где ставка делается на регуляцию руководителем поведения подчиненных, вследствие чего эффективность контроля ограничена степенью влиятельности первого лица (небольшие коллективы с влиятельным руководителем).

Атомной отрасли в наследие от советских времен достались в качестве доминантных закрытые и синхронные орг.системы, и сохранение индустриальных форм организации производства и долгосрочных проектов серийного строительства АЭС в стратегической перспективе не позволяют отказаться от традиционных форм организации системы внутреннего контроля (и соответствующих технологий контроля). Происходящая трансформация атомной отрасли потребовала существенно модернизировать эту подсистему управления Госкорпорации.

Во-первых, Госкорпорация уже сформировалась как вертикально интегрированная компания, контролирующая основные фазы базовых для атомной отрасли технологических циклов и необходимые активы, что обеспечивает интересы национальной безопасности страны в долгосрочной перспективе.

Во-вторых, Госкорпорация способна сыграть роль ключевого игрока в международных картелях на глобальных рынках, только обеспечив должный уровень глобальной конкурентоспособности (рыночной эффективности) своих организаций.

В-третьих, Госкорпорация активно включилась в строительство трансрегионального инновационного кластера на базе ядерных технологий, используя накопленный потенциал, государственную поддержку и эффективные формы сетевой, в том числе и международной, кооперации.

В-четвертых, Госкорпорация, используя огромный накопленный опыт обеспечения безопасного развития атомной отрасли, может выступить в качестве госкорпорации, задающей для мирового сообщества технологические и управленческие стандарты комплексного решения проблем полного цикла жизни ЯРОО, обращения с ЯМ, РВ, ОЯТ и РАО.

С учетом этих стратегических перспектив, а также имея в виду уже сформулированные стратегические инициативы, можно сделать вывод, что организационная система Госкорпорации (и, соответственно, целевая модель система внутреннего контроля) должна носить разнородный характер.

Сочетание всех четырех моделей орг.систем в настоящее время необходимо, поскольку:

• сохраняются требования, характерные для закрытых организационных систем (в первую очередь, для ЯОК и ЯЭК), где внутреннего контроля является структурой, симметричной внешнему (государственному) контролю;
• переход на классические международные и отечественные стандарты введения бизнеса, оставляющие достаточную свободу предпринимательской деятельности, дает возможность гибкого конструирования системы внутреннего контроля (случайные орг.системы) под конкретные цели бизнеса;
• глобальная инновационная экономика диктует требования перехода к открытым организационным системам (модель расширенного предприятия), что для глобальной конкурентоспособности ядерной энергетики как высоко рискованной отрасли имеет ключевое значение, и соответственно открытой должна быть система внутреннего контроля;
• динамическое сочетание перечисленных требований в отношении традиционных объектов контроля (предприятий и организаций Госкорпорации, а также отдельных структурных подразделений), но с обязательной модернизацией синхронных орг.систем.

Выбор конкретного формата для целевой и образцовой модели определяется уровнем готовности и приоритетностью задач развития системы внутреннего контроля.

Выбор целевой модели системы внутреннего контроля с точки зрения критериев управляемости возможен между тремя вариантами:

• децентричная модель - владельцы процессов/группы процессов (руководители бизнес-структур) сами организуют и полностью несут ответственность за составные части системы внутреннего контроля. Обязательно поддерживаются общие профессиональные, корпоративные и коммуникативные стандарты в соответствие с лучшими практиками (методологическая роль специализированных органов внутреннего контроля). Фокусировка на операционный контроль (текущий контроль процессов, деятельности бизнес-структуры в целом) позволяет минимизировать затраты на специализированные органы внутреннего контроля, делая ставку на стандартную службу внутреннего аудита, и в то же время гибко реагировать на предпринимательские инициативы и специфику отдельных дивизионов;
• полицентричная модель – с учетом автономности специализированных органов внутреннего контроля, которые ориентируются на требования и задачи органов внешнего контроля (политический контроль), рекомендации внешних аудиторов и консультантов, достигается независимость выводов и рекомендаций специализированных служб внутреннего аудита. Основное внимание уделяется последующему контролю, а также совершенствованию системы управления качеством (международная сертификация), необходимая координация контрольных мероприятий осуществляется Контрольной комиссией и ДВКиА, который проводит мониторинг и готовит комплексные отчеты по состоянию системы внутреннего контроля (результативность, эффективность, прозрачность и гарантии безопасности);
• моноцентричная модель – органы стратегического контроля (Наблюдательный совет, РК Госкорпорации, Правление, Контрольная комиссия, ДВКиА, Генеральная инспекция) обеспечивают необходимую концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях и своевременную корректировку контрольной деятельности Госкорпорации с обязательным подключением заинтересованных сторон. Контроль над циклом разработки и реализации стратегий в Госкорпорации становится стержневым для системы управления, причем ключевую роль играет полнота исполняемых контрольных функций (предшествующий, текущий, последующий контроль и разработка корректирующих мероприятий). Эффективность такого контроля зависит от освоения менеджментом технологий контроллинга, а службой внутреннего аудита – методов системного аудита. Комплексная оценка состояния системы внутреннего контроля и разработка рекомендаций по основным направлениям ее развития должна обеспечиваться ДВКиА на основе двух блоков – 1) блока контрольно-ревизионной деятельности, отвечающего требованиям внешних контролирующих органов; 2) блока внутреннего аудита, функционирующего согласно принятым Госкорпорацией профессиональным стандартам.

Нормативно-правовая база и специфика деятельности Госкорпорации (обязательность соблюдения принципа единоначалия), масштаб долгосрочных планов делают предпочтительной моноцентричную модель. Переход к ней возможен только на основе, во-первых, модернизации технологической инфраструктуры системы управления (освоение новых управленческих технологий) и, во-вторых, формирования соответствующей ресурсной базы (организационный, кадровый, технический и информационный потенциал). От выполнения этих двух условий зависит эффективность и надежность целевой системы внутреннего контроля.

Оценка текущего состояния системы внутреннего контроля Госкорпорации, проведенная аудиторами IBS, позволяет сделать вывод, что критическим компонентом является состояние текущих контролей в процессах (остальные девять оцениваемых компонент, по крайней мере, соответствуют третьему уровню развития системы внутреннего контроля). В соответствие с этим можно сформулировать приоритеты в развитии системы внутреннего контроля. Переход к целевому состоянию этой системы представляет собой совокупность взаимосвязанных трансформаций:

• внедрение процессной модели с интегрированными или не интегрированными в процессы контрольными процедурами, призванными обеспечить не только текущий контроль, но и сформировать систему мониторинга рисков, а также создать условия для проведения аудита системы внутреннего контроля. Две фазы внедрения: 1) последовательное выстраивание системы внутреннего контроля - от групп процессов к процессам отдельной организации с учетом специфики дивизионов (декомпозиция процессуальной модели) в целях регламентации контрольной деятельности на основе единых политик; 2) перевод контролей процессов на 4 или 5 уровень развития, формирование подсистемы мониторинга рисков и обеспечение комплексной оценки состояния системы внутреннего контроля на основе обратной связи с внутренними и внешними участниками, другими заинтересованными сторонами каждого ключевого цикла, а также учета специфики реализации процессов (показатели, критерии эффективности) в различных дивизионах (проведение системных аудитов производственно-технологических циклов, циклов обращения материальных и нематериальных активов, циклов воспроизводства кадрового потенциала, циклов организационного развития и трансформации корпоративной культуры, а также собственно управленческих циклов);
• внедрение организационной модели Госкорпорации с уточнением и распределением/перераспределением (делегированием) полномочий в области контроля, осуществляемое в рамках модели закрытой орг.системы, сопровождается переходом к модели открытой орг.систем в качестве базовой для системы внутреннего контроля Госкорпорации, с обязательной адаптацией моделей синхронных и случайных орг.систем в структурных подразделениях и организациях Госкорпорации. Две фазы внедрения: 1) отработка на уровне Госкорпорации (в рамках реализации пилотных проектов) базовых механизмов организационного развития системы внутреннего контроля, позволяющих гибко сочетать меняющиеся требования внешних регуляторов с поддерживаемым менеджментом объёмом контрольных функций, исполнение которых обеспечивает достижение целей Госкорпорации; 2) адаптация этих механизмов для всего контура системы управления Госкорпорации – блока стратегического управления (Наблюдательный совет, Правление, Ревизионная комиссия, Контрольная комиссия), блока линейного управления (дирекции, дивизиональные структуры), блока функционального управления (функциональные департаменты Госкорпорации и структурных подразделений, ОДЦ) и блока операционного управления бизнес-структурами (организации Госкорпорации, аффилированные организации и партнеры);
• модернизация технологической инфраструктуры системы управления (внедрение и освоение новых технологий управления в практике Госкорпорации) в области внутреннего контроля имеет три горизонта:
• - догоняющая модернизация (освоение уже используемых в практике отечественного менеджмента технологий управленческого контроля как основы для создания службы внутреннего аудита, технологий обеспечения экономической безопасности, защиты активов);
• - адаптивная модернизация (адаптация и освоение технологий поколения Good Governance, обеспечивающих прозрачность системы внутреннего контроля, повышение уровня коррупционной безопасности, вовлечение заинтересованных сторон в исполнение контрольных функций через институт независимой экспертизы);
• - инновационная модернизация (разработка и распространение в практике корпоративного управления технологий, позволяющих под эгидой государственных регуляторов эффективно контролировать ключевые для обеспечения глобальной, региональной и национальной безопасности циклы и потоки). Без завершения в основном догоняющей модернизации переход к инновационной невозможен, но решение задач догоняющей модернизации должно быть сориентировано на инновационную модернизацию: выделение подсистем (процессы и группы процессов, которые относятся к важнейшим для успешного функционирования и развития атомной отрасли циклам) системы внутреннего контроля Госкорпорации следует производить согласно логике концепции «расширенного предприятия», т.е. обязательно учитывая не только сквозные отраслевые, но и сквозные межотраслевые процессы. Две фазы модернизации технологической инфраструктуры системы управления, имеющих ключевое значение для развития системы внутреннего контроля: 1) завершение в основном догоняющей модернизации и решение ключевых задач адаптивной модернизации, что должно создать условия для эффективного мониторинга критических зон на всем управленческом цикле и переходу к риск-ориентированному аудиту системы внутреннего контроля (в экспериментальном порядке также реализуются пилотные проекты по инновационной модернизации в критически важных направлениях – ЯРБ, экономическая и коррупционная безопасность, управление контрактами, управление знаниями); 2) завершение в основном адаптивной модернизации (для гражданского сектора) и решение ключевых задач инновационной модернизации в отдельных дивизионах (наука и инновации, ЯРБ, капитального строительства), что должно создать условия для эффективного оперативного контроллинга, а также переходу к стратегическому контроллингу на базе развивающегося системного аудита внутреннего контроля;
• формирование базовых источников ключевых ресурсов для достижения целевого состояния системы внутреннего контроля по следующим направлениям: 1) нормативно-правовое обеспечение (необходимые нормативно-правые изменения в Госкорпорации и ее организациях); 2) финансовое обеспечение (координация планов финансирования мероприятий по развитию внутреннего контроля); 3) организационное обеспечение (необходимые организационно-структурные изменения, проекты развития); 4) кадровое обеспечение (создание условие для быстрого профессионального роста, использование тактического кадрового резерва для создания «сетей безопасности»); 5) информационно-коммуникативное обеспечение (создание информационной среды для взаимодействий и эффективной работы с информацией); 6) организационно-культурное обеспечение (создание механизмов культивирования в организациях новых культурных стереотипов, стандартов деятельности и поведения); 7) интеллектуальное обеспечение (создание корпоративных механизмов управления знаниями, контроль рисков через карты компетенций и карты рисков).

Совокупность перечисленных процессов образуют содержание деятельности по управлению развитием системы внутреннего контроля Госкорпорации.

Границу между двумя фазами модернизации задает «образцовая модель» системы внутреннего контроля. Конкретный образ системы, в конечном счете, определяется стратегическим выбором между двумя крайними вариантами развития (контроли вне процессов или контроли внутри процессов), и нахождение «золотой середины» составляет содержание «образцовой модели» системы внутреннего контроля.

Вариант «контроли вне процессов». Фокус развития на жесткое внешнее администрирование процессов, обеспечение контроля через формирование множества контролирующих внешних по отношению к процессу структур. Это гарантирует независимость и объективность контрольных действий, система внутреннего контроля будет достаточно простой в управлении и доступной органам внешнего контроля. Однако высокая стоимость, создание барьеров для деятельности основных подразделений, а также концентрация контролей на верхних уровнях управления делают такую версию малоэффективной – затраты растут, а уровень ответственности за результаты снижается.

Вариант «контроли в процессах». Фокус развития: более 80% всех контролей осуществляется менеджерами в текущей деятельности, деятельность специализированных органов внутреннего контроля сосредоточена на оценке системы внутреннего контроля и консультировании.

Фокус развития: более 80% всех контролей осуществляется менеджерами в текущей деятельности (бизнес-процессах и поддерживающих функций), деятельность специализированных органов внутреннего контроля сосредоточена на оценке системы внутреннего контроля и консультировании.

Этим обеспечивается персональная ответственность владельцев контролей и возможность постоянной актуализации контрольных процедур. Недостатки такого варианта системы внутреннего контроля в части несоответствия требованиям регуляторов, рисков потери достоверности результатов контроля, угроз утраты контроля над удаленными активами формируют неопределенность эффективности этой системы.

Вариант «контроли внутри и вне процессов». Фокус развития: встраивание контрольных процедур в процессы на основе единых политик, а также внедрение мониторинга системы внутреннего контроля на основе внутреннего аудита и риск-ориентированного последующего контроля (контрольно-ревизионная деятельность) специализированного органа внутреннего контроля. Тем самым обеспечивается персональная ответственность за контроли владельцев процессов, постоянная актуализация контролей, а также независимость и объективность результатов контрольной деятельности. Основной недостаток – необходимость высокого уровня координации и сложность механизмов управления системой внутреннего контроля.

В настоящее время система внутреннего контроля Госкорпорации может быть в основном отнесена к первому варианту. В связи с этим модернизация, связанная с переходом на процессную модель, может быть успешно проведена по третьему варианту, при условии учета степени готовности участников к преобразованиям.

Сохранение управляемости процессами функционирования и развития самой системы внутреннего контроля Госкорпорации – приоритетная задача ДВКиА, на который ложится ответственность за выработку и реализацию единой политики в модернизации контрольной деятельности, формировании обновленной контрольной среды Госкорпорации.

^[1] См. классические работы: Beniger J. The Control Revolution: Technological and Economic Origins of the Information Society. - New York, 1986; Shapiro A. The Control Revolution: How the Internet is Putting Individuals in Charge and Changing the World We Know. - New York, 1999.

^[2] См.: Constantine Larry L. Work Organization: Paradigms for Project Management and Organization//Communications of the ACM. – 1993. - Vol.36. – N 10. – October. – Р. 35–43.