Т.И. Макарова

Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской).

Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятая под эгидой Экономического и социального советаОрганизации Объединенных Наций на IV Конференции Комитета экологической политики Европейской экономической комиссии 23–25 июня 1998 г. в городе Орхусе (Дания), оценивается политиками как «самый амбициозный шаг в области «экологической демократии»^[1]. Орхусская конвенция вступила в силу 30 октября 2001 года^[2]. На данный момент Конвенцию ратифицировали 27 государств: Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Бельгия, Болгария, Венгрия, Грузия, Дания, Италия, Казахстан, Кипр, Кыргызстан, Латвия, Литва, Македония, Мальта, Молдова, Норвегия, Польша, Португалия, Румыния, Таджикистан, Туркменистан, Украина, Франция, Эстония^[3]. Республика Беларусь в числе первых признала этот международный документ^[4].

Орхусская конвенция утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 года № 726^[5]. В соответствии с белорусским законодательством утверждение международного документа Указом Президента есть форма выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора. Нормы права, содержащиеся в международных договорах, вступивших в силу, являются частью действующего законодательства, подлежат непосредственному применению и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Утверждение Орхусской конвенции Указом Президента также означает, что она не устанавливает иных правил, чем те, которые содержатся в декретах и указах Президента, законах Республики Беларусь^[6].

Действительно общие механизмы обеспечения доступа к информации, участия граждан в решении государственных дел, защиты прав и свобод, в том числе и в сфере окружающей среды к моменту подписания и утверждения Конвенции в белорусском законодательстве имелись. Однако признание Орхусской конвенции потребовало значительных усилий по совершенствованию правового регулирования отношений, закрепленных в международном документе. Процесс формирования законодательства в этой области еще не завершен. В настоящей статье мы продемонстрируем основные направления, по которым пошло развитие законодательства Республики Беларусь после утверждения Орхусской конвенции.

По мнению европейских специалистов Орхусская конвенция представляет собой новый вид соглашения в области окружающей среды. Предмет Орхусской конвенции – это взаимоотношение между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды^[7]. В силу этого Орхусская конвенция предоставляет общественности публичные права и налагает на государства – участников обязательства по обеспечению триады прав: доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений, доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция увязывает охрану окружающей среды с нормами в области прав человека.

В соответствии с названным подходом первые изменения, которые затронули законодательство Республики Беларусь, касались имплементации основного элемента, определенного в Конвенции как доступ к информации. Пункт 3 статьи 2 Орхусской конвенции вводит понятие «экологическая информация», под которой понимается любая информация в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: а) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами; b) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; с) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте b) выше^[8].

До подписания Республикой Беларусь Орхусской конвенции понятие «экологическая информация» было закреплено в Законах «Об информатизации»^[9], «О гидрометеорологической деятельности»^[10]. Право на доступ к такого рода информации декларируется Конституцией Республики Беларусь^[11], Законом «Об охране окружающей среды»^[12].

Обращает на себя внимание тот факт, что в законодательстве применительно к определению правового режима самой информации (ее доступности, способов фиксирования, оснований предоставления) используется понятие «экологическая информация»^[13], а применительно к праву на доступ к такой информации используется понятие «информация о состоянии окружающей среды»^[14]. Даже новая редакция Закона «Об охране окружающей среды», принятая после утверждения Орхусской конвенции, не избежала такой коллизии. Так, статья 12 названного закона декларирует право каждого гражданина на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды, статья 74 устанавливает, что правовой режим экологической информации определяется законодательством Республики Беларусь^[15].

Из анализа определения «экологическая информация», данного Орхусской конвенцией, становится очевидным, что оно по содержанию шире понятия «информация о состоянии окружающей среды», право на которую предоставлено гражданам, и включает как собственно информацию об окружающей среде («состояние элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами»), так и информацию, которую мы можем назвать экологически значимой. Эту группу составляет информация о деятельности (в самом широком понимании), которая может повлиять на состояние окружающей среды. Виды такой деятельности, способной повлиять на состояние окружающей среды, определены в п.3 b), c)  ст. 2 Орхусской конвенции.

При таком понимании в разряд экологической попадает, например, информация «о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемической и радиационной обстановке, действующих санитарных правилах; принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия и их результатах; качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды»,^[16], как соответствующая п. 3 с) ст. 2 Орхусской конвенции. Требования к содержанию названной информации содержатся не в экологическом законодательстве, а в законодательстве о здравоохранении, а именно в нормах, обеспечивающих санитарно-эпидемическое благополучие населения^[17].

Статья 74 Закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что перечень сведений, относящихся к экологической информации, определяется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь^[18]. При этом утвержденный Постановлением Минприроды перечень не является исчерпывающим и в итоге обращается к определению информации, предложенному в Орхусской конвенции^[19]. В юридической литературе высказывается мнение, что подобная норма, является «неудачной попыткой уточнения понятия «экологическая информация», что представляется нецелесообразным, учитывая тот факт, что Орхусская конвенция является частью национального законодательства^[20].

Исходя из признания определения «экологическая информация», данного в Конвенции, уместно говорить не о перечне сведений, относящихся к экологической информации, а о некотором перечне источников, содержащих такую информацию. В юридической литературе к таким источникам относят государственные кадастры природных ресурсов, регистры потенциально опасных химических и биологических веществ, экологические паспорта предприятий, декларации промышленной безопасности и др.^[21] Согласно белорусскому законодательству к таким источникам следует отнести также Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее^[22], информационные базы Национальной системы мониторинга окружающей среды (НСМОС)^[23], Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ГСЧС)^[24], социально-гигиенического мониторинга^[25].

В соответствии с законодательством НСМОС взаимодействует с ГСЧС и системой социально-гигиенического мониторинга в части обмена информацией о состоянии окружающей среды и воздействии на нее природных и антропогенных факторов^[26]. Сказанное говорит в пользу того, что подобный перечень источников экологической информации должен быть утвержден нормативным правовым актом правительства, а не одного из министерства, располагающих такой информацией. Этот тезис подтверждается тем, что Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь при содействии Датского фонда охраны окружающей среды опубликовало перечень государственных органов и организаций Республики Беларусь, осуществляющих сбор, хранение и распространение экологической информации^[27].

Еще одна правовая проблема, порожденная обязанностью органов государственного управления предоставлять экологическую информацию, связана с формой запроса такой информации. В соответствии с п.1 статьи 4 Орхусской конвенции каждая Сторона обеспечивает, чтобы государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности в рамках национального законодательства такую информацию, включая, при наличии запроса копии фактической документации, содержащей или включающей такую информацию: а) без необходимости формулировать свою заинтересованность, b) в запрошенной форме^[28].

К моменту подписания и утверждения Орхусской конвенции в законодательстве Республики Беларусь отсутствовало понятие «запрос или просьба о предоставлении информации», хотя само право на информацию закреплено как право конституционное^[29]. Имевший место в первой редакции Закона «Об обращениях граждан» пробел, касавшийся отсутствия в законодательстве понятия «запрос», необходимого для реализации ряда прав граждан, в том числе и права на доступ к информации, был устранен новой трактовкой понятия «заявление» данной в редакции Закона «Об обращениях граждан» от 1 ноября 2004 г. Новая редакция закона относит к обращениям граждан предложения, заявления и жалобы. Для получения экологической информации заинтересованным лицам необходимо обращаться с заявлением, рассматриваемым как ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением^[30]. В данном случае речь следует вести о реализации конституционного права на получение информации. Статья 4 Закона «Об обращениях граждан» распространяет право на обращения на иностранных граждан и лиц без гражданства, находящиеся на территории Республики Беларусь^[31].

В соответствии с Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 предусмотрено «в целях обеспечения конституционных экологических прав граждан, а также выполнения международных договоров Республики Беларусь в области охраны окружающей среды урегулировать отношения по вопросам экологической информации»^[32]. В названном документе не установлено, нормативным правовым актом какой юридической силы должны быть урегулированы отношения сбора и предоставления экологической информации. Анализ законодательства показывает, что формы (источники) такой информации, процедуры ее сбора установлены Законом «Об охране окружающей среды», и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами правительства (их мы упоминали выше). Порядок предоставления информации как удовлетворения «ходатайства о реализации прав, свобод и (или) законных интересов гражданина (граждан), не связанных с их нарушением», регламентируется Законом «Об обращениях граждан».

Представляется, что юридическое закрепление процедур сбора и предоставления информации в различных нормативных правовых актах свидетельствует о комплексном характере таких отношений (конституционных, административных, экологических) и не противоречит требованиям Орхусской конвенции, устанавливающей механизм доступа к экологической информации в виде двух самостоятельных процедур: сбор информации и распространение экологической информации. Наличие в законодательстве Республики Беларусь достаточной нормативно-правовой основы, обеспечивающей доступ к экологической информации, ставит под сомнение целесообразность разработки и принятия самостоятельного нормативного правового акта об экологической информации.

Второй основной элемент Орхусской конвенции – участие общественности в принятии экологически значимых решений. Понятие «общественность» в трактовке п. 4 ст. 2 Орхусской конвенции означает «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством и практикой их ассоциации, организации или группы»^[33].

Конституционную основу общественного участия в принятии экологически значимых решений в соответствии с законодательством Республики Беларусь составляют: право на свободу собраний митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, не нарушающих правопорядок и права других граждан; право на свободу объединений; право участвовать в решении государственных дел; право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы^[34] Их содержание раскрыто в ином конституционном законодательстве. Так, Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан» в редакции от 1 ноября 2004 г. направлен на правовое регулирование обращений граждан с индивидуальными и коллективными предложениями, заявлениями и жалобами в государственные органы, иные организации (к должностным лицам)^[35]. Закон Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях»^[36] регулирует общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права граждан на объединение, и определяет принципы образования, регистрации и деятельности общественных объединений.

Однако понятие «общественность» в Орхусской конвенции трактуется таким образом, чтобы предоставить право на доступ к информации, на общественное участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, наибольшему числу заинтересованных в этом лиц. При этом Конвенция не делает ссылки на необходимость регистрации и обретения правосубъектности группы лиц с целью последующего обращения в государственные органы по вопросам, регулируемым Орхусской конвенцией. Применение п. 9 ст. 3 Орхусской конвенции предполагает, что никто не может быть исключен из определения «общественность» по признаку гражданства, национальной принадлежности или местожительства, а в случае юридического лица по месту регистрации юридического лица, или, как определено в Конвенции, «по признаку его зарегистрированного местонахождения или фактического центра деятельности»^[37]. Другими словами, законодательного акта, определяющего правовое положение общественных объединений, для реализации положений второго основного элемента Орхусской конвенции недостаточно.

Белорусский Закон «Об обращениях граждан» также не содержит понятия «общественность», но понятие «обращение граждан» в законе относится как к индивидуальным, так и к коллективным обращениям, понимаемым как обращение двух и более граждан в государственный орган, иную организацию, к должностному лицу^[38].

Избирательный кодекс Республики Беларусь устанавливает, что право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам Республики Беларусь, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме^[39]. В данном случае не требуется, чтобы для реализации подобной формы участия граждане были организованы в общественное объединение, зарегистрированное в установленном законом порядке.

Без организации общественного объединения, т.е. в духе Орхусской конвенции общественность может реализовать свое право на участие в принятии решений в таких «экологических» формах как общественная экологическая экспертиза, которая организуется и проводится по инициативе общественных объединений и граждан независимыми специалистами^[40], а также общественные слушания, предусмотренные процедурой оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС)^[41], которая предваряет государственную экологическую экспертизу^[42].

Общественные экологические объединения, принимающие участие в названных формах социальной активности, рассматриваются уже как «заинтересованная общественность», или общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе, поскольку согласно п. 5 ст. 2 Орхусской конвенции «неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность»^[43]. Правовое положение общественных экологических объединений закреплено в Законе «Об охране окружающей среды», в виде объема прав и обязанностей в области охраны окружающей среды^[44].

Оценивая степень вовлеченности общественности в принятие экологически значимых решений, следует обратить внимание на п.1 а) ст.6 Конвенции, устанавливающий обязательность участия общественности при принятии решений, в отношении видов деятельности согласно Приложению I. Названный перечень включает объекты энергетики, промышленного производства, обращения с отходами, сельскохозяйственного производства. Пункт 1 b) ст. 6 Конвенции предоставляет право государствам-участникам в соответствии со своим национальным законодательством применять нормы, регламентирующие участие общественности, также в отношении видов деятельности, не перечисленных в Приложении I, но которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду^[45]. Республика Беларусь воспользовалась правом, предоставленным пунктом 1 b) ст. 6 Конвенции, закрепив в законодательстве в качестве самостоятельной формы социальной активности общественные слушания в рамках процедуры ОВОС. Названная процедура обязательна для видов и объектов деятельности, определенных в Перечне, дополняющем Инструкцию о порядке проведения ОВОС^[46].

Выбор законодателем ОВОС как механизма обеспечения экологической безопасности, в котором общественное участие может дать наибольший эффект, на наш взгляд не случаен. Оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности рассматривается в законодательстве как деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. ОВОС проводится на стадии предпроектных и проектных работ и направлена на определение видов воздействия на окружающую среду в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также на определение соответствующих изменений в окружающей среде и прогнозирование ее состояния^[47]. По объектам и видам хозяйственной деятельности, для которых ОВОС проводится в обязательном порядке, в составе документов, подаваемых для проведения государственной экологической экспертизы, представляется отчет о результатах проведения ОВОС. Результаты общественных слушаний оформляются в виде протокола согласования с общественностью, который прилагается к материалам ОВОС^[48].

Участие общественности на этой стадии планирования хозяйственной деятельности может быть признано эффективным уже в силу того, что соответствует требованиям пункта 2 ст.6 Конвенции, предусматривающего информирование общественности «на самом начальном этапе процедуры принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды»^[49].

В юридической литературе, в том числе и автором настоящей статьи, высказывалась критика в отношении отдельных положений процедуры общественного участия, установленной в Инструкции о порядке проведения ОВОС.^[50] Однако следует признать, что предложенная в названной Инструкции процедура общественных слушаний в настоящее время единственная в белорусском законодательстве, которая регламентирует форму, порядок и правовые последствия такого вида социальной активности.

Третий основной элемент Орхусской конвенции – доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Европейские специалисты в области охраны окружающей среды видят цель этого элемента в том, чтобы «укрепить доступ к экологической информации и к принятию решений по вопросам, касающимся окружающей среды посредством предоставления гражданам возможности прибегнуть к силе закона»^[51].

Статья 60 Конституции Республики Беларусь закрепляет положение, в соответствии с которым «каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом»^[52]. При этом нормы Орхусской конвенции трактуют понятие «доступ к правосудию» расширительно, поскольку предполагают возможность не только судебного разрешения конфликта, но и разрешения его «в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом»^[53]. Приведенной норме Конвенции соответствует ст. 59 Конституции Республики Беларусь, которая устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности»^[54]. Правовую основу реализации этого положения Орхусской Конвенции без обращения в суд составляет Закон «Об обращениях граждан», который устанавливает процедуру обжалования действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в административном порядке^[55].

Пункт 2 статьи 9 Конвенции устанавливает, что каждая Сторона в рамках своего национального законодательства обеспечивает, чтобы соответствующие представители общественности, а) проявляющие достаточную заинтересованность, или b) считающие, что произошло нарушение того или иного права… имели доступ к процедуре рассмотрения принятых решений в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом, с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия… Наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права определяется на основании положений национального законодательства и в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции. В связи с этим для цели подпункта а) выше достаточно заинтересованности любой неправительственной организации, отвечающей предъявляемым требованиям (п.5 ст.2 Конвенции)^[56].

Другими словами, исходя из возможностей, предоставляемых национальными законодательствами, Орхусская конвенция сужает (в сравнении с участниками второго основного элемента) круг лиц, которые могут реализовать право на доступ к правосудию через судебную процедуру, до круга субъектов, признаваемых таковыми по процессуальному законодательству государства – Стороны Конвенции. Согласно законодательству Республики Беларусь гражданская процессуальная правоспособность признается в равной мере за всеми гражданами и юридическими лицами Республики Беларусь, а также за организациями, не являющимися юридическими лицами. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, обладают гражданской процессуальной правоспособностью в соответствии с законодательством^[57].

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить следующие формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: обжалование действий (бездействий) должностных лиц государственных органов в вышестоящий государственный орган (вышестоящему должностному лицу)^[58], судебный порядок обжалования действий (бездействий) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан^[59] ; иск о возмещении вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду^[60] ; иск о приостановлении или прекращении вредной деятельности^[61].

Возможность в судебном порядке требовать приостановления либо прекращения деятельности, причиняющей вред, предусмотрена ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в соответствии с которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. В том случае, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Приведенная норма – новелла в гражданском законодательстве Республики Беларусь – имеет в первую очередь экологическое содержание. Однако, на наш взгляд, действенность нормы снижается ее неадекватной интерпретацией в специальном (экологическом) законодательстве, т. е. именно там, где она должна получить обоснование и развитие. Так, в соответствии со ст. ст. 13, 15 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гражданам и общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, предоставлено право обращаться в государственные органы и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, а также предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу своих членов (участников) в результате вредного воздействия на окружающую среду^[62]. На наш взгляд, право на предъявление иска о возмещении вреда и право требовать в судебном порядке приостановления или прекращения экологически вредной деятельности суть разные права, поскольку согласно ч. 1 ст. 934 Гражданского кодекса сама опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность^[63].

Обращает на себя внимание то, что прежняя редакция Закона «Об охране окружающей среды» 1992 г. была в этой позиции более радикальна. Так, статья 5 Закона предоставляла гражданам право «вносить предложения о… прекращении… эксплуатации объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду и здоровье человека»^[64].

Согласно статье 100 действующей редакции Закона «Об охране окружающей среды» в числе мер, применяемых при нарушении требований в области охраны окружающей среды, называется право Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов и иных специально уполномоченных республиканских органов государственного управления выносить решения об ограничении или приостановлении работы отдельных производств, цехов и иных объектов. Ограничена или приостановлена экологически опасная деятельность может быть и по решению суда^[65]. Однако норма ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь идет дальше, предусматривая возможность не только ограничения или приостановления, но и запрещения деятельности, создающей опасность. Из приведенной нормы вытекает, что иск о прекращении экологически опасной деятельности может быть предъявлен как отдельно, так и вместе с иском о возмещении вреда. При подаче такого иска может быть также заявлено ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, включающих ограничение или приостановление деятельности, создающей опасность (например, такими мерами по обеспечению иска может быть приостановление финансирования, проектирования, строительства). Вывод, который следует из предложенного анализа, заключается в рекомендации для граждан и общественных объединений при выборе такой формы доступа к правосудию, как иск о прекращении экологически вредной деятельности, ориентироваться на нормы гражданского (ст. 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь), а не экологического законодательства.

В литературе к формам доступа к правосудию относят также обращение к омбудсмену (уполномоченному по правам человека), а также обращение в Европейский суд по правам человека^[66]. Названные формы не доступны белорусским гражданам и общественным объединениям. В Республике Беларусь институт омбудсмена отсутствует. Обращение в Европейский суд по правам человека невозможно в силу того, что Республика Беларусь не ратифицировала Европейскую конвенцию 1953 года «О защите прав человека и основных свобод».

Проведенный в настоящей статье анализ законодательства Республики Беларусь на соответствие его нормам Орхусской конвенции затронул не все аспекты этого международного документа. За рамками исследования остались, например, гарантии и ограничения доступа к информации, отдельные формы доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Принятие новой редакции Закона «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 года предполагало, в том числе учет положений Конвенции, что, следует признать, удалось далеко не всегда. Однако уже факт признания и утверждения Указом Президента Республики Беларусь Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, демонстрирует стремление нашего государства к «экологической демократии». Общее состояние белорусского законодательства показывает, что основа для его дальнейшего совершенствования в этой области правового регулирования имеется. Цель наиболее точного закрепления норм Орхусской Конвенции в национальном законодательстве Республики Беларусь обеспечение экологических прав граждан и, прежде всего, права на благоприятную окружающую среду как неотъемлемого, принадлежащего человеку от рождения и подлежащего защите в качестве личного неимущественного, не связанного с имущественным права^[67]. Эта работа, по всей видимости, будет продолжена при разработке Экологического кодекса, принятие которого предусмотрено Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205^[68].

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Законодательство Республики Беларусь в свете Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусской) / Т.И. Макарова // Государство и право. – 2007. № 1. – С. 83-91.

---

^[1] Выполнение положений Орхусской конвенции в Беларуси. Пособие для государственных служащих. – Киев, 2004. С. 3.

^[2] Обзор экологического законодательства Республики Беларусь / С. А. Балашенко, Е. В. Лаевская, В. Е. Лизгаро, Т. И. Макарова. – СПб., 2003. С. 46.

^[3] Выполнение положений Орхусской конвенции в Беларуси. Пособие для государственных служащих. – Киев, 2004. С. 3.

^[4]  О подписании Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: Указ Президента Республики Беларусь от 28 октября 1998 г. № 515 // Газета «Советская Белоруссия» от 30 октября 1998 г., № 287.

^[5] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837.

^[6] О международных договорах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 23 октября 1991 г. В ред. Закона от 15 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 180. 2/1080. Ст. 14-27.

^[7] Орхусская конвенция: Руководство по осуществлению / С. Стек, С. Кэйси-Лефковиц; Под ред. Е. Андроска. Нью-Йорк и Женева: ООН, ЕЭК, 2000. С. 5.

^[8] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[9] Об информатизации: Закон Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 33. Ст. 428.

^[10] О гидрометеорологической деятельности: Закон Республики Беларусь от 10 мая 1999 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 37. 2/31.

^[11] Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. Изм. и доп. от 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 133. 1/6032.

^[12] Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 12.

^[13] Об информатизации: Закон Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 33. Ст. 428.

^[14] О государственных секретах: Закон Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. В ред. Закона от 4 января 2003 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8. 2/921; Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875.

^[15] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875.

^[16] О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. В ред. Закона от 23 мая 2000 г. (с изм. и доп. от 29 июня 2003 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №52. 2/172; 2003. №79. 2/966. Ст. 9.

^[17]  См., например, Положение о порядке осуществления государственной гигиенической регламентации и регистрации химических и биологических веществ, материалов и изделий из них, продукции производственно-технического назначения, товаров для личных (бытовых) нужд, продуктов питания на территории Республики Беларусь, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача Республики Беларусь от 13 ноября 2000 г. № 54 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 118. 8/4466.

^[18]  Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875.

^[19]  О перечне сведений, относящихся к экологической информации: Постановление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды от 29 мая 2003 г. № 22 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 69. 8/9631.

^[20]  Лаевская Е. В. Право на экологическую информацию / Е. В. Лаевская. Мн., 2003. С. 8.

^[21]  Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. – М., 2005. С. 176-178.

^[22] Об утверждении Положения о Государственном фонде данных о состоянии окружающей природной среды: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 1 июня 2000 г. №793 (с изм. и доп. от 22 декабря 2001 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №56. 5/3338; 2002. №4. 5/9658.

^[23]  О Национальной системе мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 949 (с изм. и доп. от 10 марта 2004 г.; 16 марта 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 80. 5/127; 2004. № 40. 5/13919; 2004. № 52. 5/13979.

^[24]  О государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 апреля 2001 г. №495 (с изм. и доп. от 17 марта 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 40. 5/5713; 2004. № 54. 5/14018; О порядке сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обмена этой информацией: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 2001 г. № 1280 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь 2001. № 82. 5/7900.

^[25]  Об утверждении положения о социально-гигиеническом мониторинге: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 27 января 2004 г. № 82 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 19. 5/13737.

^[26] О Национальной системе мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 949 (изм. и доп. от 10 марта 2004 г.; 16 марта 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 80. 5/127; 2004. № 40. 5/13919; 2004. № 52. 5/13979.

^[27]  Государственные органы и организации Республики Беларусь, осуществляющие сбор, хранение и распространение экологической информации. – Мн., 2004. 88 с.

^[28] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[29] Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. Изм. и доп. от 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 133. 1/6032. Ст. 34.

^[30] Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. В ред. Закона от 1 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

^[31] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

^[32] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 46. 1/3636.

^[33] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[34] Конституция Республики Беларусь от 15марта 1994 г. Изм. и доп от 24 ноября 1996 г., 17 октября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 133. 1/6032. Ст. 35-37, 40.

^[35] Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. В ред. Закона от 1 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

^[36] Об общественных объединениях: Закон Республики Беларусь от 4 октября 1994 г. (с изм. и доп.: Законы от 31 января 1995 г.; 29 ноября 1999 г.; 22 июня 2001 г.; 26 июня 2003 г.) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 29. Ст. 503; 1995. № 14. Ст. 135; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 34-35. Ст. 518; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 63. 2/779; 2003. № 74. 2/962.

^[37] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[38] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089. Ст. 1.

^[39] Избирательный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 11 февраля 2000 г. (с изм. и доп: Законы от 4 июля 2000 г.; 4 января 2003 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 25. 2/145; 2000. № 64. 2/181; 2003. № 8. 2/932. Ст. 126.

^[40] Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26.ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 61; О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона от 14 июля 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/194. Ст. 11

^[41] Инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь и Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности проводится в обязательном порядке, утв. Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 6 февраля 2001 г. № 1 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 25. 8/4995.

^[42] О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона от 14 июля.2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/194. Ст. 11-12.

^[43] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[44] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 15.

^[45] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[46] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 25. 8/4995.

^[47] Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26.ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 1; Инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь, утв. Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 6 февраля 2001 г. № 1 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 25. 8/4995.

^[48] Инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в Республике Беларусь, утв. Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 6 февраля 2001 г. № 1 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 25. 8/4995. П. 16.

^[49] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[50] Макарова Т. И. Правовое обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений // Выбраныя навуковыя працы Беларускага дзяржаўнага ун-та: В 7 т. Т. 3. Мн.: БДУ, 2001. С. 179–185.

^[51] Орхусская конвенция: Руководство по осуществлению / С. Стек, С. Кэйси-Лефковиц; Под ред. Е. Андроска. Нью-Йорк и Женева: ООН, ЕЭК, 2000. С. 202.

^[52] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 133. 1/6032.

^[53] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866. Ст. 9.

^[54] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 133. 1/6032.

^[55] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

^[56] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 95. 3/866.

^[57] Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 11 января 1999 г. (с изм. и доп.: Законы от 9 июля.1999 г.; 31 декабря 1999 г.; 11 мая 2000 г.; 24 июля 2002 г.; 30 декабря 2002 г.; 4 января 2003 г.; 26 июня 2003 г., 5 ноября 2003 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 18–19. 2/13; 1999. № 54. 2/56; 2000. № 5. 2/124; 2000. № 47. 2/150; 2002. № 87. 2/883; 2003. № 3. 2/919; 2003. № 8. 2/932; 2003. № 74. 2/961; 2003. № 133. 2/995. Ст. 58-59.

^[58] Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. В ред. Закона от 1 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

^[59] Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь. Ст. 335, 353–358.

^[60] Конституция Республики Беларусь. Ст. 35-37, 46; Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26.ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 12.

^[61] Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. (с изм. и доп.: Законы Республики Беларусь: 14 июля 2000 г.; 3 мая 2001 г.; 4 января 2002 г.; 25 мая 2002 г.; 24 июня 2002 г. 17 июля 2002 г.; 11 ноября 2002 г.; 16 декабря 2002 г.; 4 января 2003 г.; 26 июня 2003 г.; 8 января 2004 г.) // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. №7-9. Ст.101; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 69. 2/190; 2001. № 46. 2/750; 2002. № 7. 2/828; 2002. № 62. 2/853; 2002. № 75. 2/862; 2002. № 84. 2/877; 2002. № 128. 2/897; 2003. № 1. 2/908; 2003. № 8. 2/932; 2003. № 74. 2/960; 2004. № 4. 2/1016. Ст. 934.

^[62] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 15.

^[63] Гражданский кодекс Республики Беларусь. Ст. 934.

^[64] Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 1. Ст. 1.

^[65] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 100.

^[66] Выполнение положений Орхусской конвенции в Беларуси. Пособие для государственных служащих. – Киев, 2004. С.64-68.

^[67] Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г.  В ред. Закона от 17 июля 2002 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875. Ст. 14.

^[68] Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 46. 1/3636.