WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ОБРАЗОВАНИЯ

НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 21 НОЯБРЯ 2011 Г. N 324-ФЗ

"О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(Постатейный)

Под общей редакцией

заслуженного деятеля науки Российской Федерации,

члена-корреспондента Российской академии образования,

доктора юридических наук, профессора,

доктора философии (Ph.D.)

Оксфордского университета (Лондон)

Ю.А. ДМИТРИЕВА

Авторский коллектив:

Баранов Михаил Львович - кандидат юридических наук, специалист в области управленческого контроля, автор более 20 научных публикаций на тему государственного и ведомственного контроля (статья 19).

Гошуляк Виталий Владимирович - декан юридического факультета Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, профессор (статьи 22 - 27).

Грудцына Людмила Юрьевна - доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры "Гражданское право" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации", почетный адвокат России (статья 15).

Дмитриев Юрий Альбертович - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Российской академии образования, доктор философии (Ph.D.) Оксфордского университета (Лондон) (введение, статьи 1 - 14).

Петров Семен Михайлович - доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры "Гражданское право" ФГОБУ ВПО "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" (статья 16).

Синцов Глеб Владимирович - заведующий кафедрой частного и публичного права Пензенского государственного университета, доктор юридических наук, доцент (статьи 20 - 21; 28 - 31).

Щербак Евгений Николаевич - кандидат исторических наук, профессор, первый проректор по учебной работе Московского государственного открытого университета имени В.С. Черномырдина (статьи 17 - 18).

ВВЕДЕНИЕ

Борьба за право получения гражданами бесплатной юридической помощи в нашей стране ведется достаточно давно. Традиционно, еще в советское время, действовавшее тогда законодательство, определяло категории физических лиц, которым адвокаты были обязаны помогать бесплатно, то есть за счет государства. В условиях, когда адвокатура являлась одним из неотъемлемых институтов государства, финансировать такую деятельность из бюджета было несложно. Реальную бесплатную помощь членам профсоюзов оказывали юридические консультации, созданные при отраслевых профсоюзах, которые поголовно объединяли все работающее население страны.

В современных условиях положение изменилось. Адвокатура перестала быть частью государства и превратилась в институт гражданского общества, а ее члены оказывают гражданам квалифицированную юридическую помощь, как правило, на возмездных условиях. Правда, ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" выделяет критерии отнесения граждан к числу малоимущих как основание для получения ими бесплатной (за счет средств регионального бюджета) адвокатской помощи, а также категории граждан, которым такая помощь оказывается бесплатно на основании названного Закона <1>. В развитие предписаний Федерального закона в некоторых субъектах Российской Федерации приняты собственные законы, регулирующие порядок оказания этой помощи <2>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.

<2> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.

Юридические консультации при отраслевых профсоюзах, если и создаются, то бесплатную юридическую помощь не оказывают, по причине значительного сокращения среди работающих числа членов профсоюзов, оплачивающий членские взносы. Из традиционных форм бесплатной помощи, пожалуй, сохранилась только работа адвокатов по назначению органов, осуществляющих уголовное преследование в порядке, определенном ч. 2 ст. 50 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации <1>. Причем основанием для назначения адвоката в таком порядке является просьба подозреваемого, обвиняемого, поданная дознавателю, следователю или суду, что вряд ли способствует объективности выводов дознания или следствия по делу. Размер выплачиваемого в этом случае адвокату вознаграждения определен Постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2003 г. (в ред. от 28 сентября 2007 г. N 625) в виде "вилки" между ставками, конкретный размер которых в абсолютных цифрах определяется все теми же органами, осуществляющими уголовное преследование подозреваемого.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.

Что касается иных форм бесплатной юридической помощи, то ее оказание отдельным, юридически определенным, категориям граждан, а также гражданам, "считающимся малоимущими в соответствии с законодательством Российской Федерации", возложено Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029 на государственные юридические бюро <1>. О востребованности бесплатной юридической помощи свидетельствуют факты, приведенные исследователем М.В. Титкиной на примере Московской области. Задача обеспечения граждан квалифицированной юридической помощью возложена прежде всего на адвокатов. На декабрь 2009 г. общая численность Адвокатской палаты Московской области составляла 4587 адвокатов. Решением Совета Адвокатской палаты утвержден Порядок оказания юридической помощи бесплатно, участия адвокатов в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда и по поручению АПМО. в 2009 г. в работе по оказанию бесплатной юридической помощи приняли участие 1297 адвокатов (более 28% от общего числа). Их услугами воспользовались 13383 жителя региона.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.

В 2009 г. в госюрбюро Московской области обратились 1722 человека из 65 муниципальных образований (17% от общего числа, что на наш взгляд, свидетельствует о неравномерном распределении по области субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. - Ю.Д.). Помощь оказана 1411 заявителям (ок. 82%), 311 было отказано, в основном по причине отсутствия каких-либо документов, подтверждающих их статус <1> (то есть права на получение бесплатной юридической помощи. - Ю.Д.).

--------------------------------

<1> См.: Титкина М.В. Бесплатная юридическая помощь на территории Московской области: состояние и проблемы оказания // Социальное и пенсионное право. 2010. N 4. С. 36 - 38.

Так или иначе комментируемый Закон <1>, не решая большинства проблем, сложившихся в рассматриваемой области общественных отношений, решает ряд принципиальных задач. Во-первых, поднимает бесплатную юридическую помощь на самый высокий уровень правового регулирования, превращая ее для перечисленных в Законе категорий граждан в повсеместную. Во-вторых, на законодательном уровне окончательно разделяет понятия "квалифицированная юридическая помощь", оказываемая граждан адвокатами на возмездной основе, и "юридическая помощь", оказываемая гражданам субъектами, определенными данным Законом. Поводом для принятия данного Закона стали следующие юридические и фактические основания. Юридические - это конституционное провозглашение нашей страны социальным государством (ст. 7 Основного Закона) со всеми необходимыми правовыми последствиями и фактические - это низкий средний подушевой доход населения в целом и большой разброс между бедными и богатыми в социальном и региональном масштабе.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6725.

Доктор юридических наук,

профессор Юрий Дмитриев.

12 января 2012 года

21 ноября 2011 года N 324-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Под предметом Закона понимается основное его содержание, выраженное в краткой форме. В данном случае речь идет о бесплатной юридической помощи. Оговоримся, что комментируемая статья - единственная, где упоминается квалифицированная юридическая помощь, во всех последующих речь идет только о юридической помощи. Думается, что в этом и выражено существенное отличие юридической помощи, оказываемой бесплатно, от квалифицированной юридической помощи, оказываемой адвокатами по большей части на возмездной основе.

Цель закона определяет основное его предназначение. В данном конкретном случае цель Закона - регулирование организационно-правовых основ формирования и функционирования системы бесплатной юридической помощи. Есть еще несколько факультативных целей Закона, не являющихся основными, но организационно и предметно связанных с основной его целью. Это правовое информирование и правовое просвещение населения. Разумеется, эти действия предшествуют этапу оказания юридической помощи. В ряде случаев грамотно организованное эффективное правовое просвещение граждан заменяет необходимость оказания им юридической помощи. Однако в последующих статьях комментируемого Закона о формах и методах правового информирования и просвещения речь не идет.

Два обстоятельства требуют отдельного комментария. Первое - это объект получения бесплатной юридической помощи. По смыслу комментируемой нормы такого рода помощь оказывается только гражданам Российской Федерации. Это означает, что иностранным гражданам, лицам без гражданства, даже в случае их постоянного проживания на территории Российской Федерации, бесплатная юридическая помощь оказывается не во всех случаях (см. комментарий к ч. 2 ст. 2), хотя именно эти категории физических лиц нуждаются в такой помощи, зачастую более остро, чем россияне.

И второе обстоятельство - организационная принадлежность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Как следует из текста комментируемой статьи, систему субъектов оказания бесплатной юридической помощи образуют государственные и негосударственные структуры. Очевидно, это сделано для организации конкуренции между организациями, принадлежащими к различным формам собственности, а также с учетом разницы между государственными и муниципальными органами публичной власти.

2. В данной части комментируемой статьи более подробно раскрываются и детализируются цели настоящего Закона.

1) Конституция России (ч. 1 ст. 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Эта же статья Основного Закона предусматривает возможность получения этой помощи бесплатно в случаях, предусмотренных федеральным законом. Так вот, из смысла комментируемого пункта следует, что настоящий Федеральный закон относится к числу актов, регламентирующих порядок бесплатного оказания этой помощи.

Комментируемый пункт содержит два взаимосвязанных условия получения квалифицированной юридической помощи. Это ее бесплатность, но в случаях, предусмотренных законом. В число этих Законов помимо комментируемого акта, входят, например: УПК РФ (ч. 2 ст. 50) <1>; ГПК РФ (ст. 50) <2>; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <3>; Федеральные законы:

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.

<2> См.: Там же. 2002. N 46. Ст. 4532.

<3> См.: Там же. 1997. N 9. Ст. 1011.

от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" <1>, от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре" <2>; Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 <3> и некоторые др.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2002. N 19. Ст. 2060.

<2> См.: Там же. 2002. N 23. Ст. 2102.

<3> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357.

Также к числу актов, создающих условия для получения гражданами бесплатной юридической помощи, отнесены законы субъектов Российской Федерации. Это означает, что субъекты Федерации вправе своими законами расширять перечень лиц, обладающих правом на получение этой помощи бесплатно (подробнее см. комментарий к ч. 4 ст. 3);

2) как отмечалось выше (см. комментарий к ч. 1 ст. 1), в целях развития конкуренции, бесплатная юридическая помощь одновременно оказывается органами и организациями, объединенными в две различные системы: государственную и негосударственную.

Соответственно, и юридический подход к их развитию, закрепленный комментируемой нормой, различный. Что касается государственной системы, то Закон как средство юридического воздействия, исходящее от государства, прямо указывает на необходимость их формирования и развития. Это обусловлено тем, что государство может прямо поручить формируемым им органам власти оказывать данный вид помощи. Более того, даже негосударственные структуры: адвокаты и нотариусы могут оказывать бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы (см. подробнее комментарий к ст. ст. 19, 20).

А в отношении негосударственной системы таких органов и организаций задача государства, как следует из содержания комментируемой нормы, сводится только к содействию их развитию и поддержке. Иными словами, участие государства в этом процессе сводится к выделению денежных средств, установлению возможных налоговых льгот и нравственным призывам;

3) по сути, содержание комментируемого пункта ч. 2 ст. 1 сводится к воспроизведению принципов, закрепленных в Конституции России. Первый принцип - приоритета прав и свобод человека.

В ст. 2 Основного Закона человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. Это означает, что права и свободы человека поставлены Конституцией выше прав и свобод юридических лиц, органов публичной власти, даже интересов самого государства. Поэтому одна из задач комментируемого Закона - создать условия для осуществления прав и свобод граждан. Та же ст. 2 Конституции возлагает обязанность защиты прав и свобод человека на государство. Это второй конституционный принцип, реализованный комментируемым Законом. На практике исходя из смысла комментируемой нормы, этот принцип означает, что государство, его органы обязаны защищать законные интересы граждан.

Третий принцип, закрепленный в ст. 7 Конституции, - это отнесение России к категории социальных государств. Из большого числа признаков социального государства в комментируемой норме выделена задача - "повышение уровня социальной защищенности". В совокупности с содержанием ч. 2 ст. 7 Основного Закона это означает следующее. Для большинства граждан страны условия для достойной жизни и свободного развития (ч. 1 ст. 7 Конституции) создаются их собственным трудом, путем реализации своих физических возможностей и способностей. Однако есть небольшая категория граждан, отнесенная ч. 2 той же статьи Конституции к числу социально незащищенных. На оказание им бесплатной юридической помощи и нацелен комментируемый Закон. При этом число таких граждан непостоянно. Задача социального государства - сокращать их численность за счет, как следует из содержания комментируемой нормы, "повышения уровня социальной защищенности" граждан.

И наконец четвертый конституционный принцип закреплен в ч. 1 ст. 46 Основного Закона - это обеспечение доступа к правосудию, как одна из задач, обеспечиваемая комментируемым Законом.

Статья 2. Право на получение бесплатной юридической помощи

Комментарий к статье 2

1. Комментируемая статья посвящена определению общих требований к физическим лицам, имеющим право на получение юридической помощи бесплатно. В части 1 статьи речь идет о гражданах Российской Федерации. Следует понимать, что в данной статье закреплено лишь потенциальное право этой категории физических лиц. То есть они имеют право получить эту помощь, а органы и организации, входящие в государственную и негосударственную системы оказания юридической помощи, обязаны оказать ее бесплатно. Это вовсе не означает, что эти граждане не могут получить юридическую помощь на иных - возмездных условиях. У них для этого есть выбор, в отличие от иных категорий граждан, лишенных права на получение бесплатной юридической помощи. Налицо распространенный в нашей стране принцип льготного обслуживания, доставшийся нам в наследство от социалистического периода истории и действующий поныне вследствие сохранения низкого среднего прожиточного минимума.

Также статья содержит бланкетную (открытую) норму о юридических основаниях реализации этого права. Речь идет об отсылке к настоящему Федеральному закону, иным федеральным законам (см. комментарий к п. 1 ч. 2 ст. 1) и законам субъектов Федерации. О последней категории актов необходимо сказать особо. Поскольку в любом случае, каким бы актом ни были определены эти льготные категории граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, оплата оказываемых им услуг производится из бюджета субъекта Федерации. Поэтому региональные органы власти вольны расширять и дополнять список льготников, установленный федеральными законами. Другое дело, что совершают они это не от "хорошей жизни", а исходя из величины среднего прожиточного минимума в данном субъекте Федерации, который может различаться в разы в соседних субъектах Федерации. Так, например, уже идет "война" за льготы для жителей присоединяемых к Москве территорий Московской области, то же произойдет в случае расширения г. Санкт-Петербурга за счет Ленинградской области и т.д. Пример действия подобных региональных законов приведен во введении к настоящему комментарию.

2. Общее правило предоставления бесплатной юридической помощи, установленное ч. 1 ст. 1 настоящего Закона, гласит: юридическая помощь предоставляется бесплатно только гражданам Российской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" основан на так называемом национальном принципе закрепления правового статуса иностранца в нашей стране. Это означает, что иностранный гражданин, пребывающий на территории Российской Федерации, обладает всеми правами и свободами и несет обязанности, которыми наделены граждане Российской Федерации, за исключением случаев, прямо установленных данным Законом. Так, иностранцы в России в соответствии со ст. 12 названного Закона не обладают избирательным правом, а в соответствии со ст. 15 - не несут обязательной воинской службы по призыву <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.

При этом иностранные граждане на территории Российской Федерации делятся на две категории: постоянно и временно проживающие на территории России. Логично предположить, что временно проживающим на территории России иностранным гражданам юридическую помощь оказывают консульские учреждения государства-гражданства на тех условиях, которые установлены национальным законодательством. Например, российским гражданам, находящимся за пределами России, первичную юридическую помощь консульские учреждения России оказывают бесплатно, а затем - в пределах страховых сумм или на иных возмездных условиях.

Другое дело - постоянно проживающие в России иностранные граждане, которые приобретают право неограниченно вступать в трудовые отношения, на определенных условиях - на государственную и муниципальную службу и др. Очевидно, в этом случае они приобретают право и на юридическую помощь, гарантированную ч. 1 ст. 45 Конституции России. Вопрос - на каких условиях она будет оказана иностранцу, на наш взгляд, остается открытым. С одной стороны, эта помощь может быть оказана малоимущему иностранному гражданину, постоянно проживающему в Российской Федерации, бесплатно. С другой стороны, в оказании бесплатной помощи такому иностранцу может быть отказано на основании ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона.

Это общее правило для всех иностранцев, пребывающих на территории нашей страны. Однако из него возможны исключения для отдельных категорий иностранных граждан. Так, ст. 5 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" прямо наделяет лицо, признанное беженцем всеми правами гражданина Российской Федерации, правда, с оговоркой "если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации" <1>. Значит, бесплатная юридическая помощь беженцу может быть оказана в случае тяжелого материального положения в соответствии с Законом о беженцах, а возможно, в ней будет отказано в соответствии с комментируемым Законом. На наш взгляд, конкретная проблема с компактно проживающими беженцами будет решаться законодательством субъекта Федерации, определенного как место их постоянного проживания.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 12. Ст. 425.

Что касается международных договоров Российской Федерации, то к ним относятся двусторонние и многосторонние соглашения, заключаемые Россией с иностранными государствами по конкретным правовым вопросам двусторонних отношений, которые проблем бесплатной юридической помощи не решают <1>. Однако нельзя исключить возможности появления подобных актов, но в любом случае они могут действовать только на условиях взаимности.

--------------------------------

<1> См., напр.: Договор между Российской Федерацией и Социалистической Республикой Вьетнам о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 23. Ст. 2786.

Статья 3. Правовое регулирование отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи

Комментарий к статье 3

1. Комментируемая статья определяет перечень нормативных правовых актов, которые помимо настоящего Федерального закона, регламентируют основания и порядок оказания бесплатной юридической помощи. Прежде всего - это Конституция России (ч. 1 ст. 48), которая на самом высоком юридическом уровне закрепляет право каждого на получение квалифицированной юридической помощи. Что касается бесплатного ее оказания, то в этой части Основной Закон содержит отсылочную норму к абстрактному закону. Такой подход представляется оправданным, поскольку с развитием общества, его экономического уровня возможности для оказания такого рода помощи будут расширяться и государство, подтверждая свой статус социального, будет расширять набор юридических услуг, оказываемых гражданам бесплатно.

Следующий уровень правового регулирования видов и порядка оказания бесплатной юридической помощи образуют федеральные законы. В комментарии к п. 1 ч. 2 ст. 1 настоящего Закона дан перечень этих актов, вкратце воспроизведем его еще раз. Помимо комментируемого Закона в него входят: УПК РФ (ч. 2 ст. 50); ГПК РФ (ст. 50); Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"; Федеральные законы: от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре", от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"; Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании"; Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 и другие федеральные законы, содержащие соответствующие правовые нормы.

Комментируемая часть ст. 3 шире, чем п. 1 ч. 2 ст. 1 настоящего Закона, определяет перечень нормативных правовых актов, регламентирующих виды и порядок оказания бесплатной юридической помощи, включая в него помимо федеральных законов подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти. Рассмотрим некоторые примеры.

В обеспечение реализации ч. 2 ст. 50 УПК РФ (см. комментарий к ч. 2 ст. 3) издано Постановление Правительства от 4 июля 2003 г. N 400 (в ред. от 28 сентября 2007 г. N 625) "О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия, прокурора или суда". Им предусмотрена оплата труда адвоката в размере от 1/4 до одного минимального размера оплаты труда за один день участия в процессе. Оплата производится через органы государственной власти Российской Федерации, наделенные полномочиями по назначению адвокатов, и Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации <1>, то есть из средств федерального бюджета.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 28. Ст. 2925; 2007. N 40. Ст. 4808.

Очевидно, оценив сложность постоянного перерасчета оплаты услуг адвоката через МРОТ, уполномоченные органы исполнительной власти перевели размер оплаты труда адвокатов в конкретные цифры. Совместным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации N 199 и Министерства финансов Российской Федерации N 87н от 15 октября 2007 г. "Об утверждении Порядка расчета оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, органов предварительного следствия или суда в зависимости от сложности уголовного дела" один день участия адвоката в процессе определен в размере не менее 275 руб. и не более 1100 руб. <1>. Далее идут различные критерии сложности уголовных дел в зависимости от уровня судебного органа, количества обвиняемых (подсудимых), указание количества томов уголовного дела и др. Причем расчет конкретной суммы причитающегося адвокату гонорара производит дознаватель, следователь или суд.

--------------------------------

<1> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 45.

Единственным достоинством этой системы является то, что адвокат все-таки получает вознаграждение за свой труд. А вот недостатков масса. Во-первых, нарушается принцип независимости адвоката от других участников процесса. Более того, в Постановлении Правительства в нарушение принципа состязательности и норм УПК РФ в числе лиц, полномочных назначать адвоката, назван прокурор, то есть противоположная сторона уголовного процесса.

Во-вторых, появляется материальная зависимость адвоката от дознавателя, следователя, суда, а не от закона. Логично предположить корыстный мотив действий с обеих сторон. В-третьих, нарушается свобода воли доверителя в выборе средств и способов защиты.

В числе подзаконных актов, регламентирующих порядок оказания бесплатной юридической помощи, можно назвать Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029 "О государственных юридических бюро", которое, очевидно, претерпит изменения после вступления в силу комментируемого Закона <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.

Следующий уровень правового регулирования порядка оказания бесплатной юридической помощи составляют законы субъектов Российской Федерации. Примером такого акта может служить Закон Московской области от 1 марта 2006 г. N 34/2006-ОЗ "Об оказании отдельным категориям граждан Российской Федерации на территории Московской области юридической помощи бесплатно".

Согласно этому Закону право на бесплатную юридическую помощь получают граждане, среднедушевой доход семей которых ниже прожиточного минимума, установленного в области (для справки - средний доход на человека в IV квартале 2010 г. в Московской области составил 6585 руб.) <1>, а также прямо перечисленные в Законе категории граждан независимо от размера их дохода <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление правительства Московской области от 4 марта 2011 г. N 180/8 // Ежедневные новости. Подмосковье. 2011. 12 марта. N 40.

<2> См.: Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. 18 марта. N 46.

Что касается категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи на основании Закона, то в различных субъектах этот перечень несколько отличается. Так, вышеназванный Закон Московской области выделяет четыре группы таких граждан: истцы по делам о взыскании алиментов и возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью; ветераны Великой Отечественной войны; граждане - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий; граждане, пострадавшие от политических репрессий.

Аналогичный Закон г. Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 к этому перечню добавляет инвалидов I группы или лиц, имеющих ограничения трудовой деятельности III степени <1>. А такой же Закон г. Санкт-Петербурга от 28 января 2008 г. N 710-2 добавляет к этому списку несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений; выпускников детских домов и домов-интернатов в возрасте до 23 лет; и беременных женщин и женщин, имеющих детей в возрасте до 3-х лет, по делам о трудовых спорах <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

<2> См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2008. N 3.

И наконец, завершают перечень нормативных правовых актов, регламентирующих порядок оказания бесплатной юридической помощи, подзаконные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примерами таких актов могут быть нормативные документы, которыми утверждается порядок компенсации расходов за оказание бесплатной юридической помощи из регионального бюджета <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление правительства Московской области от 24 мая 2006 г. N 444/17 "Об утверждении Порядка компенсации за счет средств бюджета Московской области расходов адвокатам, оказывающим отдельным категориям граждан Российской Федерации на территории Московской области юридическую помощь бесплатно" // Информационный вестник правительства Московской области. 2006. N 6; распоряжение Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли от 15 мая 2009 г. N 332-р "Об утверждении нормативов финансирования услуг бесплатной юридической помощи, предоставляемой отдельным категориям граждан в Санкт-Петербурге организациями, прошедшими конкурсный отбор, на 2010 - 2011 годы". Документ официально опубликован не был.

Основной недостаток перечисленных региональных актов - это нарушение конституционных принципов равноправия граждан и социальной справедливости, который, очевидно, со временем будет устранен комментируемым Законом, утвердившим единый перечень граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ст. ст. 20, 21).

В комментируемой части ст. 3 отсутствует указание на нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Очевидно, авторы Закона исходили из реальной оценки нищенского положения органов этого уровня публичной власти. Однако, поскольку именно местное самоуправление оказывается ближе всего к нуждам социально незащищенных слоев населения, нельзя исключать возможность оказания бесплатной юридической помощи гражданам по инициативе этих органов.

2. По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 50 УПК РФ, оплату услуг адвоката производит доверитель или другие лица по просьбе подозреваемого, обвиняемого. Такой порядок оплаты труда адвоката представляется логичным, поскольку предполагается, что подозреваемый, обвиняемый преступил закон и обязан нести негативные последствия своего деяния, в том числе - материальные расходы. В случае признания лица невиновным следователем или судом, оно вправе подать регрессный иск и возвратить потраченные на оплату услуг адвоката средства из бюджета государства.

Тем не менее ч. 2 ст. 50 УПК РФ установлено, что по просьбе подозреваемого, обвиняемого участие защитника обеспечивается дознавателем, следователем или судом. Отметим ряд особенностей такого рода помощи. Во-первых, Закон не определяет мотивов, по которым подозреваемый, обвиняемый обращается к уполномоченному органу (лицу) с подобной просьбой. Это вовсе не обязательно может быть тяжелое материальное положение подозреваемого, обвиняемого. Мотивом может быть отсутствие конкретных знаний о составе адвокатского сообщества в месте нахождения будущего доверителя, подавленное его психическое состояние, отсутствие организационных возможностей для поиска адвоката и т.д. Однако конституционный принцип гарантированности получения квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной для подозреваемого, обвиняемого, в данном случае доминирует (ч. 1 ст. 48). Порядок ее оплаты определяется подзаконными актами органов исполнительной власти Российской Федерации (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи).

3. Понятна логика авторов Закона, которые из большого числа гражданско-процессуальных дел выделяют только административное судопроизводство, то есть дела, рассматриваемые в порядке гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностного лица, государственных и муниципальных служащих". Очевидно, что с жалобами такого типа в суд обращаются в основном малоимущие граждане, не имеющие финансовой возможности получить от органа публичной власти услугу, оказываемую в форме легального или нелегального коммерческого подкупа.

Необходимо также иметь в виду, что ст. 50 ГПК РФ предусматривает назначение адвоката в качестве представителя ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях. В этом случае оказываемая адвокатом помощь оплачивается из федерального бюджета, а для доверителя оказывается бесплатной. Поскольку в действующем гражданско-процессуальном законодательстве не урегулирован вопрос оплаты труда адвоката, участвующего в гражданском судопроизводстве по назначению суда, то в соответствии с ч. 3 ст. 11 ГПК РФ применяется аналогия закона, то есть аналогичные законодательные нормы, применяемые в уголовном процессе (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи).

К числу оснований, предусмотренных федеральным законом, назначения адвоката в гражданском процессе (ст. 50 ГПК РФ) относится ст. 48 Закона Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", которая предусматривает рассмотрение в суде жалоб граждан, чьи права и законные интересы ущемляются действиями медицинских работников и иных специалистов <1>. Законом от 21 ноября 2011 г. N 326-ФЗ о внесении изменений в указанный Закон предусмотрена возможность приглашения адвоката или уполномоченного лица государственного юридического бюро для оказания лицу, страдающему психическими расстройствами, бесплатной юридической помощи в суде, но по инициативе... администрации учреждения, оказывающего ему психиатрическую помощь <2>. То есть не родственников больного или уполномоченного по правам человека, а по инициативе органа, действия работников которого обжалуются истцом. Также право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ (в ред. от 23 ноября 2011 г. N 326-ФЗ) "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" могут получить лица, чьи права защищены указанным Законом <3>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 33. Ст. 1913.

<2> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6727.

<3> См.: Там же. 1995. N 32. Ст. 3198; 2004. N 35. Ст. 3607; 2011. N 48. Ст. 6727.

То обстоятельство, что комментируемая часть ст. 3 содержит открытый перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи в гражданском судопроизводстве, на наш взгляд, следует рассматривать как возможность в перспективе появления иных оснований для оказания бесплатной юридической помощи в этом виде судопроизводства.

Попутно заметим, что в Законе не идет речь об оказании бесплатной помощи в иных видах судопроизводства: арбитражном и конституционном. Если в отношении первого понятно: в нем практически не участвуют малоимущие граждане, а вот второе - это, на наш взгляд, упущение авторов Закона по причине относительно малой востребованности судопроизводства этого типа.

4. Поскольку в России исторически сложилась Федерация децентрализованного типа, ее субъекты не вправе вводить для своих граждан дополнительные юридические обязанности, виды и формы ответственности, но вольны сколь угодно широко наделять их дополнительными правами и социально-экономическими льготами. В известной мере это нарушение конституционно закрепленного принципа равенства прав граждан (ст. 19 Основного Закона), но при условии, что субъекты Федерации наделяют своих граждан дополнительными привилегиями за счет доходной части собственного бюджета, с этим приходится мириться.

Возвращаясь к комментируемой части ст. 3, отметим делегированное ею субъектам Федерации право расширительного толкования ими понятия "бесплатная юридическая помощь" собственными нормативными правовыми актами, как региональными законами, так и актами исполнительной власти. Необходимо отметить, что вступление в силу настоящего Федерального закона, очевидно, активизирует законотворческую деятельность субъектов Федерации в рассматриваемой области.

Статья 4. Государственная политика в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 4

1. Как известно, политика - это искусство управления в пределах возможного. Любая политика, в том числе в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, предполагает реализацию набора конкретных мер. В комментируемой статье выделены главные меры, применяемые для реализации рассматриваемой политики, а полный их список открыт и предполагает неограниченный набор различных мер и способов реализации этой политики.

Среди основных мер указаны организационно-правовые. Такое сочетание не случайно. Еще философы Нового времени отмечали, что юридический закон обладает способностью объективироваться от своих авторов и действовать самостоятельно, независимо от его исполнителей и потребителей. К сожалению, комментируемый Закон не относится к их числу. Это акт, навязанный юридическому сообществу, и для выполнения предписаний его норм мало только высокого качества их формулировок. Необходимо использование целого набора организационных мер, реализуемых органами публичной власти, чтобы "оживить" сформулированные в нем предписания, заставить их эффективно работать. Поэтому правовые меры рассматриваемой политики не отделимы от мер организационных, в том числе направленных на принудительное исполнение юридических предписаний.

Следующая группа мер, направленных на реализацию комментируемой политики, - это социально-экономические меры. Только путем принуждения невозможно обеспечить осуществление эффективной деятельности. Для побуждения субъектов оказания бесплатной юридической помощи к действию необходимо использование мер экономического и внеэкономического стимулирования и поощрения. Помимо указанного выше среднего размера ставок за оказание бесплатной юридической помощи, оказываемой в уголовном процессе (см. комментарий к ч. 1 ст. 3), субъекты Федерации устанавливают собственные ставки за оказание иных видов бесплатной юридической помощи. Так, упомянутым выше распоряжением Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли правительства Санкт-Петербурга от 15 мая 2009 г. N 332-р (см. комментарий к ч. 1 ст. 3) установлены ставки за устную правовую консультацию - 589 руб., письменную - 981 руб. и т.д., а самая высокая ставка установлена за составление апелляционных, кассационных и надзорных жалоб - 1826 руб., выплачиваемых из бюджета данного субъекта Федерации.

И наконец, среди основных мер, направленных на реализацию рассматриваемой политики, в комментируемой части ст. 4 указаны меры информационные. Важность этих мер состоит в обязанности государства, его органов довести до сведения отдельных категорий граждан сведения о возможности получения ими бесплатной юридической помощи. Во введении к комментарию указано малое число от общего количества муниципальных образований Московской области, охваченных в 2009 г. бесплатной юридической помощью, - 17%. Это вовсе не означает, что в оставшихся 83% муниципальных образований проживают граждане, не нуждающиеся или не имеющие право на получение бесплатной юридической помощи. Просто информация о формах и способах ее оказания не дошла до конкретного их потребителя.

И наконец, последнее, что необходимо указать в комментарии к данной части ст. 4 - это неудачная формулировка целей рассматриваемой политики - "реализация гарантий". Дело в том, что сами по себе гарантии - это меры, направленные на реализацию чего-либо. Поэтому можно реализовать право на получение бесплатной юридической помощи, но не его гарантии. А гарантии можно только обеспечить, сформулировать, определить и т.д.

2. В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции России Президент страны определяет основные направления внутренней политики государства. Поэтому Президент как глава государства обладает рядом полномочий, направленных на реализацию конституционной обязанности государства по оказанию бесплатной юридической помощи гражданам (подробнее см. комментарий к ст. 9). А затем уже общие направления по реализации рассматриваемой политики конкретизируют в действия органов и организаций, перечисленных в ч. 3 ст. 4 (см. комментарий).

3. Данная часть комментируемой статьи завершает перечень органов и организаций, реализующих государственную политику в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Помимо Президента России (см. комментарий к ч. 2 ст. 4) в этой деятельности участвуют иные органы публичной власти. К ним в соответствии с комментируемой частью ст. 4 относятся: законодательные и исполнительные органы федеральной государственной власти, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления. Упоминание последних лишний раз доказывает справедливость отмеченных автором комментария дефектов Закона в части отсутствия в нем ссылки на акты органов местного самоуправления, регламентирующих порядок оказания бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ч. 1 ст. 3). Коль скоро органы местного самоуправления участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, они могут и должны издавать собственные нормативные правовые акты, определяющие порядок оказания этой помощи населению муниципальных образований.

Также по смыслу комментируемой нормы в процессе реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью участвуют юридические и физические лица, оказывающие эту помощь. Однако в отношении этих лиц Закон использует неточный термин: "установленные" федеральными законами. Точнее было бы сказать "определенные, отнесенные к числу, предусмотренные" и т.д. Термин "установление" скорее относится к нормам, правилам, принципам и иным юридическим конструкциям.

Вместе с тем в комментируемой норме в числе этих лиц указываются как лица, предусмотренные настоящим Федеральным законом, так и другими федеральными законами. То есть перечень этих лиц является открытым, дополняемым как федеральными, так и, очевидно, региональными законами, которые даже не упомянуты в данной части ст. 4. В то же время такого рода помощь оказывают оказывать уполномоченные по правам человека (ребенка) субъектов Федерации, региональные юридические бюро и т.д., индивидуальные предприниматели и пр., чья деятельность урегулирована региональными законами.

Статья 5. Основные принципы оказания бесплатной юридической помощи

Комментарий к статье 5

Принципы - это руководящие, основополагающие идеи, на реализацию которых направлено все содержание нормативного правового акта, в данном случае - комментируемого Федерального закона.

1. Конституцией России (ст. 2) права и свободы человека объявлены высшей ценностью, а их защита - обязанностью государства. На практике это означает, что права и свободы человека поставлены выше прав и свобод государства, его органов, иных юридических и должностных лиц. Под реализацией прав и свобод понимается возможность их беспрепятственного исполнения. В свою очередь, права и свободы человека делятся на основные и иные. К основным относятся наиболее массовые права и свободы человека, которые закреплены в ст. ст. 20 - 44 Конституции страны. Однако отсутствие в Основном Законе каких-либо иных прав и свобод человека не превращает их во второстепенные. Конституция (ч. 1 ст. 55) определяет, что иные права и свободы, не получившие закрепление в ней, обеспечиваются и защищаются в той же мере и объеме, что и закрепленные.

Однако в большинстве своем права и свободы человека представляют собой абстрактную юридическую формулу и обретают конкретное содержание в виде законных интересов конкретного гражданина. Поэтому первым правовым принципом оказания бесплатной юридической помощи выступает необходимость безусловного обеспечения со стороны государства, его органов и уполномоченных органов и организаций с помощью оказания бесплатной юридической помощи способствовать реализации прав, свобод и законных интересов граждан.

2. Справедливый в точном понимании слова означает "действующий беспристрастно в соответствии с истиной" <1>. При этом великий русский историк права В.С. Соловьев довольно точно подметил, что право - это узаконенная несправедливость. Следовательно, искажение подходов к пониманию справедливости происходит при переходе от личного, частного к публичному. На практике это означает, что нам жаль отдельного нищего человека и мы готовы подать ему милостыню, но мы (государство, общество) обрекаем на нищенское существование целые поколения пенсионеров, ветеранов, многодетных и одиноких матерей, детей, оставшихся без попечения родителей, представителей других социально незащищенных категорий граждан. Такова, к сожалению, по большей части действительность, определяющая смысл и содержание действующего в стране законодательства.

--------------------------------

<1> Большой толковый словарь русского языка / Сост. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. С. 1252.

Дабы демпировать результат применения такого законодательства, в комментируемом Законе провозглашен принцип соблюдения социальной справедливости при оказании бесплатной юридической помощи. По факту это означает: каждому лицу, имеющему юридические основания на получение юридической помощи бесплатно и обратившемуся для ее получения, такая помощь должна быть оказана в максимальном объеме, в оптимальные сроки и в форме, допускающей ее безвозмездное принятие (без дополнительных условий).

Принцип социальной ориентированности, также провозглашенный в комментируемом пункте ст. 5, является частным случаем реализации ч. 2 ст. 7 Конституции России, устанавливающей обязательство государственной поддержки социально незащищенных категорий населения, перечисленных в данной конституционной норме.

Применительно к комментируемой норме Закона это означает, что государственная и негосударственная системы оказания бесплатной юридической помощи, все их органы и организации главной целью своей деятельности в данном направлении должны быть ориентированы на практическую реализацию принципа социальной справедливости в отношении граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи.

3. Принцип доступности, на наш взгляд, включает в себя целый ряд конкретных составляющих:

- доступность по времени означает такую организацию работы органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь, во время, удобное для лиц, ее получающих (график или заранее согласованное конкретное время);

- доступность по месту означает организацию работы названных органов и организаций в местах, удобных для посещения, а для лиц с ограниченными физическими возможностями - вплоть до оказания помощи по месту их пребывания;

- доступность по форме означает устную или письменную форму консультаций, последняя проводится в законченном виде или в форме, позволяющей выбор или доработку текста и др.;

- доступность для понимания означает помощь, оказываемую в доступном для конкретного лица виде с точки зрения ее содержания и/или изложения.

4. Профессиональная этика - это совокупность правил поведения и набора морально-нравственных требований, предъявляемых профессиональным сообществом к каждому отдельному его члену. То есть это не только условия двусторонних отношений доверителя и его представителя, определяемые только устным или письменным договором об оказании бесплатной юридической помощи, заключенным между ними, а некие негласные трехсторонние отношения, одной из сторон которых выступает орган (организация), от имени которого (по поручению которой) конкретный субъект оказывает бесплатную юридическую помощь. Нормы профессиональной этики могут несколько отличаться в зависимости от типа органа (организации), оказывающего бесплатную юридическую помощь. Например, для адвокатов это Кодекс профессиональной этики адвоката, принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г. <1>, для государственных гражданских и муниципальных служащих органов публичной власти, оказывающих бесплатную юридическую помощь, это отраслевые кодексы этики и служебного поведения <2>, в отношении работника государственного юридического бюро - это п. 11 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029 <3>. Таким образом, каких-либо единых требований к профессиональной этики лиц, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, в настоящий момент не существует. Однако думается, что вступление в силу комментируемого Закона потребует их разработки.

--------------------------------

<1> См.: Российская газета. 2005. 5 октября. N 222; Вестник Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации. 2009. N 3.

<2> См., напр.: Приказ Ростехнадзора Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 328 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору". Документ официально опубликован не был.

<3> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229.

Что же касается требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи, то, очевидно, здесь предполагается больше единства. Оказанная помощь:

- не должна нарушать и/или противоречить требованиям закона;

- должна быть всесторонней и исчерпывающей;

- должна объективно оценивать все стороны положения доверителя, его права и обязанности;

- должна быть эффективной и не требовать обращения к иному лицу, для ее перепроверки и уточнения;

- должна быть квалифицированной и добросовестной.

Во всех случаях по смыслу комментируемой нормы за качество и соблюдение профессиональной этики отвечает не само лицо, оказывающее помощь, а орган (организация), от имени которой оно выступает (например: не сам адвокат, а адвокатская палата, в которой он состоит).

5. Под квалификацией принято понимать степень и уровень профессиональной подготовленности к какому-либо виду труда <1>. Применительно к рассматриваемому вопросу речь идет об установлении требований к профессиональной подготовке лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Поскольку по замыслу авторов комментируемого Закона оказание бесплатной юридической помощи должно носить массовый характер, требования к лицам, ее оказывающим, минимальны. В случае оказания устных или письменных консультаций, а также при подготовке проектов юридических документов это наличие высшего юридического образования (см. комментарий к ч. 1 ст. 8). Однако и эти требования к квалификации могут быть понижены этим же Законом для сотрудников юридических клиник, в качестве которых могут выступать "лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования" (см. комментарий к ч. 5 ст. 23).

--------------------------------

<1> См.: Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 273.

Что же касается представления интересов доверителя в судах, государственных и муниципальных органах, организациях, то в соответствии с ч. 2 ст. 8 настоящего Закона к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, могут (но не должны!) быть установлены дополнительные требования (см. комментарий).

6. Выше уже отмечалось, что качество бесплатной юридической помощи определяется в числе прочего конкуренцией между учреждениями государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ч. 1 ст. 3). Эта конкуренция обеспечивается путем реализации заинтересованным гражданином права свободного выбора между учреждениями, входящими в названные системы.

Однако необходимо заметить, что на самом деле гражданин имеет и более широкое право выбора, к сожалению, не объявленное в комментируемой статье, - это прежде всего право выбора между системами возмездной и бесплатной юридической помощи. И только в случае выбора последней, лица, имеющие право на получение бесплатной юридической помощи, реализуют свое право на выбор конкретного учреждения в рамках одной из систем оказания бесплатной юридической помощи.

7. В комментируемом пункте ст. 5 фактически закреплены не один, а целых три принципа, на которых основано оказание бесплатной юридической помощи.

а) объективность понимается как действительное, независимое от воли и сознания человека существование мира, предметов, их свойств и отношений <1>. Применительно к рассматриваемым отношениям объективность в оказании бесплатной юридической помощи означает реальную оценку фактов, событий, документов, полученную не в пересказе доверителя или иных лиц, а в результате непосредственного знакомства лица, оказывающего помощь, с их содержанием в оригинале, подлиннике, зафиксированных в установленном законом порядке;

--------------------------------

<1> См.: Указ. соч. С. 418.

б) в свою очередь, беспристрастность означает отсутствие личной заинтересованности лица, оказывающего бесплатную юридическую помощь, в ее результатах. Иными словами, целью оказания юридической помощи должна быть не корысть или получение лицом, ее оказывающим, незаконной прибыли либо иное обогащение, не стремление поскорее отделаться от "неудобного" клиента, а необходимость оказать ему эффективную, действенную помощь в рамках поставленной перед исполнителем задачи, а может быть, и с превышением ее.

в) и, наконец, своевременность. Очень важный принцип, по сути, определяющий весь смысл оказываемой помощи. Своевременный означает осуществляемый вовремя. Иными словами, юридическая помощь должна быть оказана в то время, когда она необходима, не раньше и не позже. В противном случае весь смысл оказания любой юридической помощи утрачивается.

8. Комментируемый пункт есть частное проявление конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 19 Основного Закона). Конституция подробно, причем в форме открытого перечня, раскрывает содержание этого принципа, а также признаки и обстоятельства, которые далее в соответствии с комментируемым Законом не должны влиять на своевременное и полное оказание бесплатной юридической помощи.

При этом комментируемая норма отдельно подчеркивает недопустимость дискриминации в рассматриваемом вопросе. Под дискриминацией понимается ограничение или лишение прав определенной категории граждан по признаку расовой или национальной принадлежности, по признаку пола, по религиозным и политическим убеждениям и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ. соч. С. 205.

Применительно к данным отношениям речь идет о запрещении отказа в получении бесплатной юридической помощи по перечисленным и иным основаниям. Единственным основанием отказа гражданину в праве на бесплатную юридическую помощь может быть только отсутствие у него юридического права на получение такой помощи бесплатно. Да и то лицо, имеющее право на оказание юридической помощи, на наш взгляд, должно довести до сведения гражданина, нуждающегося в юридической помощи, порядок ее получения на возмездных условиях или даже оказать ее в такой форме.

Попутно отметим, что положительным отличием Закона города Москвы от 4 октября 2006 г. N 49 "Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве" от иных подобных региональных Законов является установление в нем исчерпывающего перечня оснований для отказа в оказании гражданам бесплатной юридической помощи <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 10. Ст. 240.

9. Конфиденциальный означает секретный, тайный. К сожалению, неоправданное увлечение законодателя использованием иностранных слов приводит к разночтениям в различных нормативных правовых актах и неверному их пониманию и толкованию. Применительно к рассматриваемым отношениям речь идет о соблюдении тайны. Этот принцип в различной редакции упоминается в ст. 8 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", п. 11 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029, и другими подобными актами, регламентирующими деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. На самом деле, вопрос не так прост, как кажется на первый взгляд. В самом общем виде конфиденциальность при оказании бесплатной юридической помощи означает запрет на сообщение третьим лицам сведений, которые стали известны лицу, ее оказывающему, в процессе общения с доверителем. Наиболее точно понятие тайны раскрыто в Законе об адвокатуре: "Адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю" <1>. При этом адвокат обладает повышенным иммунитетом по отношению к уголовному преследованию, осуществляемому в рамках уголовного дела, в котором он участвует. Он не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в процессе оказания юридической помощи, оперативно-розыскные действия в его отношении допускаются только на основании судебного решения и др.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 23. Ст. 2102.

Подобным иммунитетом не обладают иные субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, да и сам адвокат вне рамок уголовного дела. Конечно, подавляющее большинство субъектов, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи в рамках настоящего Закона, не нуждаются в столь серьезной защите для лиц, оказывающих эту помощь. Однако исключать такую необходимость нельзя. Иначе говоря, вопрос о том, может ли сотрудник государственного юридического бюро быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием, законом не решен и остается открытым. Это такая же проблема, как врачебная тайна, тайна исповеди и пр., защита которых не в полной мере обеспечена отечественным законодательством.

Статья 6. Виды бесплатной юридической помощи

Комментарий к статье 6

1. Комментируемая статья определяет виды бесплатной юридической помощи. В части 1 статьи выделены основные виды помощи: консультации, жалобы и представление интересов в органах публичной власти.

1) Первым самым простым видом правовой помощи является консультирование в устной и письменной форме. На наш взгляд, процесс оказания этого вида помощи можно разделить на несколько этапов.

Первый - обращение заинтересованного лица в орган, организацию с просьбой дать консультацию. Очевидно, в месте обращения должен быть некий администратор, в обязанности которого входят следующие действия:

- понять, в чем смысл обращения,

- при необходимости помочь обратившемуся лицу правильно сформулировать суть просьбы,

- определить, к какому из сотрудников органа (организации) направить обратившееся лицо. Это может быть, в зависимости от сложности вопроса, специалист в данной области либо любой свободный в этот момент консультант.

Второй этап - общение специалиста с обратившимся лицом.

Оно включает:

- уяснение сути обращения,

- подбор необходимого правового материала,

- разъяснение существа юридической стороны дела,

- определение органа (организации), в обязанность которого входит решение вопроса заявителя по существу,

- при необходимости изложение сути консультации письменно,

- рекомендацию дальнейших действий заявителя, в том числе обращение за оказанием иных видов юридической помощи.

2) Обращение с просьбой о составлении юридического документа предполагает, что заинтересованное лицо понимает существо дела или получило предварительную правовую консультацию по его содержанию. Процесс оказания правовой помощи этого вида также включает в себя несколько этапов.

Первый - определение органа (организации), полномочного решить вопрос обращения по существу. В этот процесс входит:

- уяснение смысла изготавливаемого документа и содержащегося в нем обращения,

- определение конкретного адресата заявления, его точного наименования и адреса места нахождения,

- определение формы подачи заявления (на личном приеме, по почте, по электронной почте и др.).

Второй - формирование содержания заявления. На этом этапе необходимо:

- определение жанра документа: заявление, жалоба, ходатайство или иная форма,

- составление текста документа,

- формулирование точного содержания законного интереса заявителя, содержащегося в обращении.

Третий этап - оформление документа. На этом этапе необходимо:

- определение внешних реквизитов документа (простая письменная форма, нотариальное заверение подписи, подтверждение дееспособности заявителя, оформление текста на бланке организации и т.д.),

- определение перечня прилагаемых к обращению документов и их оформление по установленной форме.

Четвертый этап - разъяснение заявителю порядка подачи документа:

а) в случае отправления по почте: обычным или заказным письмом, с уведомлением о вручении или без и т.д.,

б) в случае подачи на личном приеме: порядок регистрации, получение подтверждения о получении, сроки ответа и др.,

в) в случае направления по электронной почте: порядок фиксации подтверждения отправления, подтверждения получения и др.

3) Это наиболее сложный из перечисленных в комментируемой норме вид бесплатной правовой помощи, требующий совершения действий за пределами органа (организации), в котором оказывается помощь, поэтому требующий специального оформления и соблюдения установленного порядка действий.

Начнем с суда. Наиболее точно и подробно порядок оформления полномочий представителя в суде определен ст. 53 ГПК РФ. Все представители согласно данной статье делятся на адвокатов, представителей и законных представителей. Действия последних не относятся к предмету рассматриваемых отношений, поэтому в комментируемой статье не рассматриваются.

Право адвокатов на выступление в суде, в соответствии с ч. 5 ст. 53 ГПК РФ, удостоверяется ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Права представителя в суде оформляются письменной доверенностью, заверенной нотариально или в органах (организациях), перечисленных в ч. 2 ст. 53 ГПК РФ. Содержание полномочий по представлению интересов гражданина в суде подробно определено ст. 54 ГПК РФ Порядок представления интересов гражданина в государственных и муниципальных органах столь подробно законом не определяется. Но очевидно, что для официального подтверждения полномочий лица, оказывающего бесплатную юридическую помощь, необходима письменная доверенность от органа (организации), направившего его для оказания этой помощи, или оформленная нотариально.

Очевидно, особенность действий лица, представляющего интересы гражданина в органах публичной власти, кардинально зависит от того, присутствует ли на встрече с чиновником заинтересованный гражданин или его представитель выступает в одиночку. Комментируемый Закон, а также Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" подробно не урегулировали этот вопрос.

По факту эта норма включена в текст данного Закона, что называется, "на вырост", в расчете, что федеральными законами, а скорее всего, законами субъектов Федерации эти отношения будут урегулированы в будущем.

2. Как следует из содержания этой нормы, комментируемая статья устанавливает открытый перечень видов оказания бесплатной юридической помощи. Так, например, возможно, скажем, консультирование лиц с ограниченными физическими возможностями и без таковых через сеть Интернет по электронной почте и/или иные виды юридической помощи.

К слову, комментируемый Закон вступил в силу в условиях массового развития электронных форм информационных отношений, но об их использовании для оказания бесплатной юридической помощи в его статьях нет ни слова. Для сравнения приведем пример Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ, которым определен порядок подачи гражданами и рассмотрения органами публичной власти обращений в электронной форме и ответа гражданам на них <1>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

Статья 7. Субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь

Комментарий к статье 7

В завершение главы "Общие положения" комментируемый Закон в самом общем виде определяет открытый перечень субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.

1. В соответствии с классификацией подраздела 2 части 1 Гражданского кодекса Российской Федерации все субъекты правовых отношений делятся на физических и юридических лиц <1>. При этом физические лица - это люди, а юридические - это организации, имеющие обособленное имущество, вступающие в имущественные и личные неимущественные права, несущие обязанности и выступающие истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

В первую группу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, включены государственные органы и организации, отнесенные к ней ст. ст. 15 - 19 главы 3 комментируемого Закона. В свою очередь, эта группа учреждений делится на две подгруппы: юридические лица, включенные только в государственную систему бесплатной юридической помощи; и юридические лица, наделяемые правом участия в государственной системе бесплатной юридической помощи. В первую подгруппу на безальтернативных основаниях включены: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро (см. комментарий к ст. 15).

Во вторую подгруппу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь в рамках государственной системы, могут быть включены адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие этот вид помощи в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. ст. 18 и 19) и другими федеральными и региональными законами. Очевидно, не исключено, что названные учреждения могут быть включены исходя из их правовой принадлежности и в негосударственную систему оказания бесплатной юридической помощи.

2. Вторую группу субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, образуют участники, статус которых определен ст. ст. 22 - 24 комментируемого Закона. К ним относятся: юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи (см. комментарий к ст. 22).

Удивительно, что авторы Закона не отнесли к этой системе органы местного самоуправления и создаваемые ими учреждения. Об этих органах идет речь в ст. 14 настоящего Закона, но только как о структурах, управляющих процессом оказания бесплатной юридической помощи, но непосредственно в ее оказании не участвующих (см. комментарий).

3. Выше отмечалось, что данная статья Закона определяет открытый перечень субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Именно третья часть комментируемой статьи превращает этот список в открытый. Отметим ряд особенностей комментируемой нормы. Во-первых, в ней, в отличие от двух предыдущих, не упоминается данный Закон. Это означает, что бесплатная юридическая помощь может оказываться не только исходя из предписаний данного Закона, но и на основании положений иных нормативных правовых актов.

Во-вторых, в ней упоминается самый широкий перечень нормативных правовых актов, порождающих рассматриваемый тип отношений: федеральные и региональные законы и даже муниципальные правовые акты. В комментарии к ч. 3 ст. 4 данный Закон подвергнут критике именно за отсутствие в указанной его части ссылок на муниципальные правовые акты. В известной мере этот недостаток компенсирован комментируемой нормой.

Статья 8. Квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь

Комментарий к статье 8

1. Выше отмечалось, что настоящий Закон устанавливает минимальные требования к профессиональной подготовке лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь, по причине ее массовости и малого размера оплаты из бюджета государства (см. комментарий к п. 5 ст. 5). Практически комментируемая норма содержит единственное формальное квалификационное требование к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, - наличие высшего юридического образования, даже не подтвержденное, как в иных случаях (при получении статуса адвоката, нотариуса, судьи и др.), вступительными испытаниями.

Более того, данный Закон устанавливает возможность отступления и от этого минимального требования, которая может быть предусмотрена иными федеральными законами да и им самим тоже (см. комментарий к ч. 5 ст. 23).

2. Федеральными законами могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь в виде представления интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.

На самом деле авторы Закона лукавят. Действительно, дополнительные требования к лицам, представляющим интересы граждан в судах, органах публичной власти и организациях, предъявляются. Однако речь идет об адвокатах, нотариусах, прокурорах и др. Однако дополнительные требования предъявляются к ним не в связи с оказанием ими бесплатной юридической помощи, а при назначении их на соответствующую должность.

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГРАЖДАН

БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩЬЮ

При анализе статей комментируемой главы Закона следует учитывать три обстоятельства. Первое - это конституционное провозглашение приоритета прав и свобод человека и гражданина над правами иных лиц, объявление их высшей ценностью (см. ст. 2 Основного Закона), а также возложение на государство обязанности признания, соблюдения и защиты прав человека. Таким образом, хотя бы с формально-юридической точки зрения Российское государство обязано организовать бесплатную юридическую помощь своим гражданам.

Второе обстоятельство: в условиях сохранения низких доходов большинства населения страны, малой их платежеспособности и роста социального расслоения у государства просто нет другого способа решения правовых проблем граждан, как расширение сети учреждений и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь. И третье. Сами по себе органы публичной власти, перечисленные в комментируемой главе Закона, бесплатную юридическую помощь гражданам в основе своей не оказывают. Их задача в рассматриваемой области - организовать получения гражданами помощи этого типа, не суть важно, кем и как оказываемой.

Статья 9. Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 9

В соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции, Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней политики государства. Одним из направлений этой политики является обеспечение граждан бесплатной юридической помощью. Как установлено настоящим Законом (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1), бесплатную юридическую помощь гражданам в России оказывают две системы органов и организаций: государственная и негосударственная (подробнее см. гл. 3 и 4). Несмотря на существенные различия между этими системами, Президент, в силу особенностей развития нашей страны как государства авторитарного типа в равной мере вынужден определять направления развития обеих систем. Осуществлять в этой области "ручное управление" (цит. В.В. Путин). Единственное отличие в определении Президентом политики по созданию и развитию двух этих систем заключается в том, что органам и организациям государственной системы бесплатной юридической помощи Президент может "приказать", а развитие второй системы он вынужден стимулировать материальными, политическими и социальными способами (см. комментарий к п. 2 ч. 2 ст. 1).

На сегодняшний день, несмотря на вступление комментируемого Закона в силу, компетенция такого орган определена не в полной мере. Однако по аналогии со сложившейся ранее системой организации федеральных органов исполнительной власти можно предположить, что таким органом в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью должно остаться Министерство юстиции России. Первоначально, в первой редакции Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, на Министерство были возложены функции по подзаконному нормативно-правовому регулированию деятельности в стране адвокатуры и нотариата <1>, а функции по контролю и надзору за адвокатским и нотариальным сообществами - на подчиненную ему Федеральную регистрационную службу (далее - Росрегистрация) <2>.

--------------------------------

<1> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 4108.

<2> См.: Там же. 2004. N 42. Ст. 4110.

Вскоре эксперимент по созданию федеральных служб был признан неудачным, Росрегистрация была ликвидирована, а функции по контролю и надзору за адвокатурой и нотариатом были переданы созданному в этих целях Департаменту самого Министерства юстиции России <1>. После начала эксперимента по созданию государственных юридических бюро Положение о Министерстве было дополнено пунктами 30 - 32, прямо регулирующими рассматриваемые отношения:

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3473.

Министерство "координирует деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Там же. 2011. N 21. Ст. 2927.

Этот краткий экскурс в новейшую историю Министерства юстиции России позволяет предположить, что и дальше этот орган исполнительной власти будет продолжать обеспечивать организацию оказания гражданам бесплатной юридической помощи, только его компетенция будет расширена в соответствии с положениями настоящего Закона. Вместе с тем представляется необходимым отметить, что со вступлением в силу комментируемого Закона процесс оказания бесплатной юридической помощи разделился между двумя системами: государственной и негосударственной. По нашему мнению, было бы целесообразно разделить функцию по управлению этими системами между двумя федеральными органами исполнительной власти, сохранив руководство государственными органами и организациями за Министерством юстиции, а негосударственную систему передать, скажем, Министерству здравоохранения и социального развития России, в целях организации конкуренции между органами и организациями двух систем и поддержания экономического развития негосударственной системы оказания гражданам бесплатной юридической помощи.

Как следует из содержания комментируемой части ст. 9 Закона, а также общего конституционного принципа объявления России социальным государством (ст. 7), система бесплатной юридической помощи, видимо, продолжит свое развитие. Исходя из этого данная норма закрепляет открытый перечень полномочий Президента в области обеспечения гражданам бесплатной юридической помощи, позволяя ему как гаранту прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции) свободно расширять и дополнять свои полномочия в рассматриваемой области.

Статья 10. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью

Комментарий к статье 10



Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |
 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.