ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
РАХМАТУЛЛАЕВ ЭРКИН
ПРЕВЕНТИВНАЯ ДИПЛОМАТИЯ: ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА И
ЕЕ ПЕРСПЕКТИВЫ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Специальность: 23.00. 02 – политические институты,
этнополитическая конфликтология, национальные и
политические процессы и технологии
А в т о р е ф е р а т
диссертации на соискание ученой степени
доктора политических наук
Москва 2008
Работа выполнена в Центре СНГ Дипломатической Академии МИД России
Научный консультант: Бажанов Е.П., доктор исторических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ
Официальные оппоненты: Наумкин В.В., доктор исторических наук, профессор
Малышева Д.Б., доктор политических наук
Задохин А.Г., доктор политических наук, профессор
Ведущая организация: Институт стран Азии и Африки при МГУ им. М.В.Ломоносова
Защита состоится «___» ___________ 2008 года в «___» часов на заседании диссертационного совета Д 209.001.01 в Дипломатической Академии МИД России по адресу: г.Москва, Б.Козловский пер., д. 4.
С текстом диссертации можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической Академии МИД России.
Автореферат разослан «___» _________ 2008 года.
Ученый секретарь диссертационного совета:
доктор политических наук, профессор Задохин А.Г.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. определяется следующими соображениями:
Во-первых, резкое увеличение количества и частоты локальных конфликтов практически во всех частях Земного шара после окончания «холодной войны» и исчезновения биполярного мира обусловило критическую необходимость поиска новых путей и способов урегулирования и разрешения конфликтов. Среди этих идей концепция превентивной дипломатии в силу ее практически мирного характера имеет наибольшую привлекательность.
Во-вторых, главная особенность превентивной дипломатии, заключающаяся в конфиденциальности процесса ее осуществления и отсутствии при этом паблисити, делает весьма значимым детальный анализ и конкретный разбор уже имевших место образцов реализации концепции превентивной дипломатии. Это делает возможным учет многих факторов, как позитивного свойства, так и негативного характера с целью корректировки, при необходимости, новых планов ее осуществления в разных частях планеты.
В-третьих, центральноазиатский регион, ныне априори воспринимаемый многими политаналитиками и политологами как конфликтогенная зона, действительно изобилует многочисленными очагами латентных конфликтных ситуаций. Если одни из этих потенциальных конфликтов вызваны историческими и политическими условиями возникновения независимых государств Центральной Азии и связанными с ними проблемами социально-экономического и этнотерриториального ряда, то другая часть появилась в результате процессов переходного периода, идущих в регионе после развала Советского Союза. Это, в первую очередь – ренессанс ислама, - и что более важно в плане тщательного анализа – его политизация и радикализация, создавшая в регионе весьма напряженную ситуацию.
Конфликтообразующие разногласия стран региона, касающиеся взаимных претензий по территориальным вопросам, водно-энергетической проблематике и транспортно-коммуникационным проблемам, за период после достижения независимости не только не разрешены, а наоборот, все больше обостряются. Интеграционные устремления ряда государств остаются ими нереализованными, или торпедируются конкурирующими государствами, в результате чего возникает перспектива дестабилизации региона Пока еще не разрешенные внутренние проблемы соседнего Афганистана, связанные с обеспечением безопасности, борьбы с наркотрафиком и целый ряд других вопросов социально-экономического характера продолжают оказывать свое негативное влияние на ситуацию в Центральной Азии.
В-четвертых, актуальность темы определяется практически абсолютным отсутствием в постсоветской научной литературе глубоких монографических исследований, посвященных этой теме. Российскому читателю, а также интересующимся этими вопросами исследователям постсоветского пространства практически неизвестны труды, посвященные как анализу составляющих теоретические основы концепции превентивной дипломатии, так и практическим аспектам этой проблемы. Парадокс здесь заключается в том, что советские исследователи и практики из числа внешнеполитических работников были среди первых, предложивших идею превентивной дипломатии. Контрастной выглядит ситуация на Западе, где упомянутой тематике посвящено огромное количество научной литературы. В этом плане изучение западных теоретических разработок по этой теме и возможности ее применения в условиях постсоветских реалий является задачей не только научно-теоретического ряда, но и настоятельно требующей воплощения в жизнь работой практически-прикладного характера.
Предметом исследования диссертации являются теоретические основы концепции превентивной дипломатии, ее историческая эволюция. В круг исследования вошли вопросы практического применения превентивной дипломатии и ее различных составляющих: раннее предупреждение, установление фактов, превентивное развертывание и т.д.. Автор уделяет пристальное внимание конкретным примерам имплементации превентивной стратегии, выделяя их позитивные и негативные итоги, а также применимость и необходимость реализации превентивной дипломатии в Центральной Азии Отдельную часть составляет анализ потенциала и прогноз результатов возможного применения положений превентивной дипломатии в Центральной Азии, как одной из наиболее конфликтогенных зон постсоветского пространства. В этом плане автор диссертации конкретизирует целый ряд факторов, указывающих на существование потенциала латентных конфликтов в регионе, рассматривая как традиционно имеющие место в Центральной Азии конфликтообразующие элементы, так и вновь проявившиеся в последнее время так называемые вызовы и угрозы «нетрадиционного ряда», составляющие всю палитру непростой социально-экономической ситуации в регионе,.
Хронологические рамки исследования - это период с момента появления понятия «превентивная дипломатия» в лексиконе ООН, т.е. с 50-х годов прошлого века, и до наших дней, когда оно заняло свое прочное место как в теоретической и практической деятельности Организации Объединенных Наций, так и в исследованиях политологов и аналитиков, посвященных различным аспектам его реализации. В поисках исторических событий, послуживших аналогией для современных образцов превентивной дипломатии, автор углубляется и в более ранние периоды истории.
Основной целью исследования является комплексное рассмотрение вопросов возникновения и эволюции концепции превентивной дипломатии – одной из основных форм деятельности как универсальной системы безопасности Организации Объединенных Наций, так и других субъектов этой деятельности.
Для достижения этой цели автор поставил перед собой следующие задачи:
- комплексно проанализировать процесс формирования теоретических основ концепции превентивной дипломатии, как одной из форм предотвращения конфликтов в деятельности ООН, других международных и региональных организаций, отдельных государств-субъектов этой дипломатии;
- исследовать составные части превентивной дипломатии – раннее предупреждение, установление фактов, меры по установлению доверия, превентивное развертывание, демилитаризованные зоны и т.д. в динамике;
- определить особенности и взаимосвязь превентивной дипломатии с миротворчеством (peacemaking), поддержанием мира (peacekeeping), миростроительством (peace building) и принуждением к миру (peace-enforcement);
- проанализировать деятельность международных и региональных организаций (ООН, ОБСЕ, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ и др.), отдельных государств и других субъектов по осуществлению превентивной дипломатии, выявить как общность, так и различия в их подходах;
- оценить рентабельность, рациональность и потенциальные возможности превентивной дипломатии при урегулировании конфликтов, акцентируя внимание на позитивных моментах концепции;
- выявить возможности полномасштабной реализации такого вида предотвращения конфликтов, как превентивная дипломатия (особенно на уже имеющихся примерах превентивного развития и иных форм упомянутой дипломатии) в Центральной Азии, как региона с достаточно высокой степенью конфликтогенности.
На основе полученных результатов научная новизна исследования, по мнению автора, заключается в следующем:
- впервые в научной постсоветской литературе проведено комплексное исследование концепции превентивной дипломатии с детальным анализом составляющих ее элементов, отслежено ее эволюционное развитие от идеи, выдвинутой Дагом Хаммаршельдом, до целостной концепции, представленной Бутросом Гали на рассмотрение Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН;
- детально проанализированы составляющие превентивной дипломатии: раннее предупреждение, меры по укреплению доверия, установление фактов, превентивное развертывание, демилитаризованные зоны и другие элементы, дано описание постепенного расширения концепции появлением новых понятий: превентивного поддержания мира, превентивного развития, превентивных гуманитарных акций, превентивного строительства мира и т.д..;
- изучен процесс институционализации и легитимизации превентивной дипломатии в документах, решениях и деятельности международных и региональных организаций (ООН, ОБСЕ, ОАГ, ОАЕ, СНГ, АСЕАН и др.), остальных субъектов превентивной дипломатии;
- подробно проанализировано практическое воплощение концепции в политической реальности, изучены отдельные успешные, а также неудачные попытки имплементации принципов превентивной дипломатии в жизнь;
- проведено детальное исследование современной социально-экономической и политической ситуации в регионе Центральной Азии, дана характеристика путей независимого развития стран региона после распада Советского Союза, подробно описана проблематика, составляющая главные причины разногласий и конфликтных ситуаций между странами, даны примеры превентивного решения ряда сложных вопросов;
- сформулированы прогнозные оценки ситуации в Центральной Азии, рекомендации и предложения по широкому применению принципов превентивной дипломатии в регионе.
Методологическая основа исследования. В методологическом плане исследование базируется на нескольких подходах. Основным является системный подход, который позволяет рассматривать международные отношения в отдельных регионах как систему, обладающую собственной структурой, взаимодействующую с другими системами и функционирующую в определенной внешней среде. Особую значимость приобретает в контексте избранной темы понятие конфликт, который остается неотъемлемой характеристикой системы или подсистемы, определяющей возможности ее развития, адаптации к новым условиям.
Противоречия внутри системы, между ее отдельными элементами, а также противоречия между системой и средой собственно и являются источником создания новых связей и элементов. Важнейшим свойством системы также является ее безопасность, включающая в себя воздействие на нее внешней среды и ее сопротивляемость в отношении такого воздействия, а также внутреннюю безопасность, характеризующую целостность системы. В приложении к избранной теме такой подход дал возможность рассмотреть превентивную дипломатию как средство воздействия внешней среды на конфликтные ситуации в отдельных регионах, которые в свою очередь стали результатом нарушения внутреннего баланса политических сил на фоне или в условиях изменений внешней среды. В данном случае в рамках системного подхода наиболее адекватным понятием является управление системой, предполагающее воздействие на нее с целью изменения ее свойств. Там, где превентивная дипломатия смогла добиться предотвращения кризиса или резкого снижения уровня напряженности, система приобрела большую устойчивость.
Диссертант счел возможным использовать в методологическом плане и концепцию многофакторного равновесия, которая была предложена российским ученым Воскресенским А.Д., и которая представляет собой, по свидетельству автора, более специализированный вариант системно-теоретического реализма. Ценность такого подхода определяется тем, что он является «методологической попыткой «уложить» общесистемные формулировки в рамки качественно-аналитической схемы для анализа на «среднем уровне» и на средне-срочные перспективы, в котором рассматриваются как экзогенные (внешние), так и эндогенные (внутренне присущие) детерминанты «объекта» анализа…».
Очевидно, что в применении к избранной теме такой подход обеспечил более глубокий анализ сложившейся модели взаимодействия внешних и внутренних сил в контексте превентивной дипломатии, поскольку дал возможность учесть в наборе факторов, влияющих на такое взаимодействие, самобытность культурного наследия, традиции и прочее.
Учитывая, что целостная концепция превентивной дипломатии была сформулирована в начале 90-х гг., когда в связи с нарастанием тенденций к глобализации были по-новому поставлены вопросы государственного суверенитета, большое методологическое значение имели различные теоретические интерпретации глобализации и связанных с ней процессов в современных международных отношениях.
При анализе становления концепции превентивной дипломатии и ее практического применения автор руководствовался методом историзма, который позволил поместить проблему в менявшийся исторический контекст, объяснить причины ее появления, ее эволюцию, использование отдельными субъектами и примеры имплементации. В целом превентивная дипломатия не просто явилась инструментом влияния на конфликтные ситуации в эпоху «холодной войны» и после ее завершения, но отразила поиск различными международными организациями средств гармонизации международных отношений, недопущения перерастания существующих конфликтов в разрушительные военно-политические кризисы и войны. Исторический подход позволил объяснить причины удач и политических провалов при ее практическом применении в конкретной обстановке.
Метод сравнительного анализа был широко использован при сопоставлении примеров реализации принципов превентивной дипломатии различными международными игроками. Он также дал возможность проследить общее и особенное в конфликтах в Центральной Азии, ставшей новым международно-политическим регионом после распада СССР. Именно здесь структурные изменения системы были наиболее глубоки, возникли новые линии напряжения, но именно здесь был накоплен опыт превентивного решения ряда проблем.
Избранные диссертантом методологические подходы помогли ему глубже разобраться в специфических вопросах, касающихся различных сторон теории и практики превентивной дипломатии, выявить степень рациональности использования упомянутой концепции при разрешении различных конфликтных ситуаций в мире, а также сформулировать конкретные рекомендации для ее использования в специфических условиях Центральной Азии.
Степень научной разработанности проблемы. Контрастно отличающаяся ситуация в западной и российской научной мысли (включая и практически всю научную литературу постсоветского пространства) в области изучения и освещения проблем превентивной дипломатии была одним из главных факторов, стимулирующих проведение настоящего исследования. За исключением эпизодических и разрозненных статей по этой теме, практически других исследований за последние 30-40 лет в советской и российской научной печати наблюдать не приходилось.
При изобилии трудов западных авторов по проблематике превентивной дипломатии отсутствие каких-либо монографических работ по этой теме в русскоязычной научной литературе делает этот пробел слишком заметным. В настоящей диссертации делается попытка восполнить этот пробел.
Практическая значимость исследования. В условиях ускоренного развития глобализационных процессов, усиления взаимозависимости и укрепления взаимодействия различных частей мирового сообщества проблематика прогнозирования, управления, урегулирования и разрешения конфликтов становится императивом времени. Среди этих действий предупреждающая стратегия предотвращения конфликтов или реализация принципов превентивной дипломатии приобретает громадное значение.
Диссертация может стать основой для разработки программы, содержащей стратегию имплементации превентивных мер. Центральноазиатский регион с его огромным конфликтогенным потенциалом может стать первой крупной целью такой программы, направленной на постепенную элиминацию противоречий, угроз и опасностей. Шаг за шагом должна быть создана атмосфера взаимного доверия между странами региона, убраны барьеры, мешающие ускоренному и устойчивому развитию человеческого и иного потенциала, поощрена атмосфера взаимодействия, взаимовыручки, подлинного сотрудничества.
Выводы и подходы автора к проблеме превентивной дипломатии могут быть использованы в прикладном плане действующими политиками в Центральной Азии. Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы и рекомендации могут быть особенно полезны как для ведомств и практических организаций, действующих в рамках страны или региона, так и для организаций, непосредственно занимающихся проблемами поддержания международного мира.
Материалы диссертации могут быть рекомендованы в качестве основы для разработки курса лекций для студентов и аспирантов, изучающих международные отношения в государствах СНГ, при подготовке кадров дипломатов и сотрудников неправительственных организаций и различных миссий.
Источниковая база. Поскольку идея превентивной дипломатии впервые прозвучала в стенах ООН, а позднее в целостном виде была концептуально изложена в получившем широкую известность докладе Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали «Повестка дня для мира», главной источниковой базой для настоящего исследования послужили официальные документы и материалы Организации Объединенных Наций, включая резолюции Генеральной Ассамблеи, протоколы заседаний Совета Безопасности, заявления, выступления и доклады Генерального секретаря.
Целая группа резолюций Генеральной Ассамблеи и документов Совета Безопасности ООН позволили раскрыть значение сбора и установления фактов при реализации превентивной дипломатии.
Кроме того, привлекались документы международных организаций. Так, в качестве источников были использованы официальные данные миссий Всемирного Банка, Международного Валютного Фонда, ПРООН и ряда других учреждений, которые констатируют не только появление новых угроз и опасностей «нетрадиционного ряда» в Центральной Азии, являющейся специальным предметом анализа в диссертации, но и фиксируют в большинстве случаев повышение температуры социальной напряженности в регионе. Диссертант использовал документы и материалы текущего архива Министерства иностранных дел Республики Таджикистан.
В качестве источников автором были также привлечены мемуары, речи, выступления и интервью практиков превентивной дипломатии – генеральных секретарей ООН – Дага Хаммаршельда, Переса де Куэльяра, Бутроса Бутроса Гали, Кофи Аннана, заместителей Генсека – Ясуси Акаси, Маррака Гулдинга, Диего Кордовеса, Яна Элиассона, Владимира Петровского, Шаши Тарура, генеральных секретарей ОБСЕ Вильгельма Хойнка, Яна Кубиша, Генерального секретаря Организации Африканского единства Салима Ахмада Салима, Верховного Комиссара ОБСЕ по вопросам национальных меньшинств Макса ван дер Стула.
Справочная литература. Автор широко пользовался различными справочными изданиями, выпускаемыми ООН и ее специализированными учреждениями, имея ввиду, что Организация всегда считалась главным субъектом превентивной дипломатии. Привлекались также ресурсы Интернета.
Научная литература. Тематика исследования предопределила, прежде всего, углубленное изучение и использование автором общей конфликтологической научной литературы, посвященной путям управления, разрешения и урегулирования различных конфликтов во многих частях нашей планеты. Ценные концептуальные разработки и важный информативный материал имелись в фундаментальных трудах, научных исследованиях и статьях Сорокина К.Э., Белокреницкого В., Наумкина В.В., Звягельской И.Д., Примакова Е.М., Медведко Л.И., Васильева А.М., Глуховой А.В., Лебедевой М.М. и других. При этом конфликтологические диссертационные исследования Вострикова С.Д., Малышевой Д.Б., Фельдмана Д.Н., Громыко-Пирадова А.А. сыграли важную ориентирующую роль.
При исследовании основных направлений превентивной дипломатии широко использовались положения известных работ С.Хантингтона, З.Бзежинского и Г.Киссинджера.
Существующие другие небольшие труды, в основном – статьи в различных средствах массовой информации, сборниках и специализированных журналах, хотя и в какой то мере заполняют образовавшийся вакуум, однако не дают цельной картины действенности концепции в динамике.
Отмеченное положение, сложившееся в научной литературе с изучением превентивной дипломатии, предопределило тот факт, что главное внимание при выполнении настоящей диссертационной работы автор уделил работам западных ученых.
Основными материалами, представляющими собой детальное и конкретное рассмотрение различных сторон превентивной дипломатии, являлись труды известных специалистов этого направления политологии М.Лунда, У.Зартмана, К.Пек, Р.Хилл, М.Куроды, Б.Рубина, С.Вайзмана, Т.Вейсса и других.
Отдельные труды были весьма полезны при исследовании составных компонентов превентивной дипломатии. Произведения Г.Бейера, Ю.Дедрина, Х.Фейн, Т.Гурра, Л.Гольденкера, М.Куроды, Д.Нахейма, С.Чина и Д.Смита, К.Рупесингха, Г.Рамчарана были посвящены раннему предупреждению, как одному из главных инструментов и методов превентивной дипломатии.
Труды и исследования А.Ачарии, А.Чайес, Д.Фитцмориса, Ф.Гаера, С.Гутто, М.Хефни, Д.Хантингтона, А.Османа, Х-Й.Петерса, С.Салима, М.Зуккони сыграли важную роль в освещении локальных особенностей применения превентивной дипломатии, подтверждающие общие правила.
Материалы различных семинаров и симпозиумов, организованных ООН и другими международными организациями и посвященных всевозможным аспектам превентивной дипломатии, также оказались весьма полезными при проведении настоящего исследования. Порой неординарные выводы, сделанные на этих мероприятиях, позволили автору сверить палитру мнений и точек зрения для более точного и детального анализа концепции превентивной дипломатии.
Здесь же, в плане анализа деятельности НПО как одних из главных субъектов ПД оказались весьма полезными труды Г.Аали, М.Андерсона, Д.Коккел, Р.Грина, К.Хэкэта, С.Мэлона, Н.Макфарлейна, К.Руперсингха, Н.Суто, И.Сандора и других.
Как уже отмечалось, Центральная Азия анализируется в диссертации как наиболее вероятная точка приложения усилий по реализации превентивных технологий. Это обстоятельство вызвано превращением данного региона в объект пристального внимания мирового сообщества, не только в результате конкурентной борьбы крупных держав за обладание богатыми природными ресурсами, но и проявлениями целого ряда латентных конфликтов, существовавших многие годы, элиминация которых представляется неотложной задачей.
Научные труды, посвященные упомянутой проблематике, затрагивают главные вопросы обеспечения мира и стабильности в регионе. Работы Акимбекова С.М., Ахмедова Бажанова Е.П.,, Базарова А., Ботобекова У., Боришполец К.П., Задохина А.Г., Зайферта А.К., Йонсона Л., Крайкемайер А., Малашенко А., Ниязи А., Олимовой С., Олимова М., Рахматуллаева Э., Сарсембекова Т.Т., Шутова А.Д., Зайферта А.К., Йонсона Л., Крайкемайер А., Малашенко А., Ниязи А., Олимовой С., Олимова М., Рахматуллаева Э., Сарсембекова Т.Т., Кожакова А.Е. и других раскрывают различные стороны жизни региона и дают динамику ее развития, выделяя разногласия и противоречия, мешающие реальной интеграции и устойчивому развитию. Хотя в упомянутых и других трудах есть ссылки на необходимость предотвращения наиболее острых противоречий, однако целостной системы превентивных мер, обеспечивающих разрешение конфликтных ситуаций не предложено.
Обзор и анализ научной литературы показывает, что обозначенная в диссертации тема в российских и в целом в постсоветских исследованиях все еще остается практически не разработанной, отсутствуют комплексные обобщающие труды, охватывающие все аспекты концепции превентивной дипломатии, историю ее появления и перспектив ее развития, особенно в регионе Центральной Азии.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении указывается актуальность исследования, его предмет и цели, хронологические рамки, научная новизна работы, ее методологическая основа, степень научной разработанности проблемы и ее практическая значимость, дается обзор научной и справочной литературы по теме.
Первая глава «Возникновение и развитие концепции превентивной дипломатии» посвящена историческим условиям и предпосылкам, предопределившим появление на свет исследуемой концепции. Конец 50-х и начало 60-х годов прошлого века характеризовалось ожесточенной конкуренцией двух общественных систем, жесточайшей борьбой между двумя полюсами тогдашнего миропорядка. Антагонистические противоречия определяли линию поведения двух сверхдержав – США и СССР буквально во всем и она сказывалась, прежде всего, на внешней политике, которую проводили эти государства на мировой арене.
Естественно эта политика отражалась, иногда в абсолютной аналогии, на поведении государств, входящих в блоки, возглавляемые сверхдержавами. Соответственно, оказывая определяющее влияние на деятельность Организации Объединенных Наций, эта политика в прямом смысле парализовала ее и оставляла мало места для эффективной деятельности и результативной работы собственно ООН.
В этих условиях и возникла идея, получившая название превентивной дипломатии. Трудно представить, что озвучивший ее Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд, являясь согласно Уставу главным административным лицом ООН и находясь в гуще реальной ежедневной политики, предложит что-то сверхъестественное или нереальное. В идее Хаммаршельда речь не шла о предотвращении конфликтов вообще, а ставилась более скромная задача оградить локальные конфликты или предупредить их от вмешательства сверхдержав. Предполагалось, что это даст возможность не допускать расширения масштабов «холодной войны», одновременно повысив роль ООН в урегулировании возникших конфликтов на периферии интересов сверхдержав.
Едва прозвучав на пятнадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, эта идея, казалось, с трагической смертью своего автора в Конго, навсегда канула в Лету. Однако, более внимательный взгляд на тему обнаруживает, что предложенная идея никогда не оставалась вне поля зрения ученых, с развитием и изменением международной обстановки подвергаясь эволюционным изменениям, вбирая в себя новое звучание и содержание.
Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что фактическое фиаско политики разрядки в конце 70-х – начале 80-х годов XX века и явный рост напряженности на международной арене практически не оставляли места для превентивной дипломатии в ее нынешнем понимании. Кардинальные изменения в этой области произошли во второй половине 80-х годов прошлого века. Этому способствовали «перестройка» в Советском Союзе и политика, основанная на «новом мышлении», приведшем к пересмотру СССР многих своих позиций, основанных на постулатах времен «холодной войны». Конкретные шаги Советского Союза в этом направлении, внесение им своей доли в миротворческий бюджет ООН (СССР отказался от этого в начале 60-х годов XX века, чему последовали ряд государств и что создало ситуацию близкую к банкротству для этого бюджета), целая серия других акций, направленных на активизацию сотрудничества с другими державами, и прежде всего с США, в области укрепления международного мира и безопасности объективно способствовали реанимации и усилению роли Организации Объединенных Наций в этой сфере.
Такая обстановка, соответственно создавшаяся и в Совете Безопасности ООН, благоприятствовала рассмотрению проблем разрешения региональных и локальных конфликтов. Но наряду с этим постепенное ослабление одной из сверхдержав и сдача ею многих позиций создавали ситуацию, при которой сложившаяся к тому времени система международных отношений начала давать сбои. Лавинообразно разросся поток конфликтов и как следствие – операций по поддержанию мира (ОПМ), которые санкционировались Советом Безопасности ООН.
С расширением перечня задач, решаемых ОПМ и соответствующим появлением т.н. «второй генерации» операций, официально именуемых многоаспектными, привлечение ООН к выполнению функций, еще вчера считавшихся внутренним делом государств, произошел, как выражаются, «ренессанс поддержания мира». Наряду с этим происшедшие беспрецедентные изменения в этой области, появление новых дефиниций – миротворчество (peacemaking), поддержание мира (peacekeeping), принуждение к миру (peace-enforcement) и другие настоятельно требовали уточнения определений, четкого разграничения дефинитивных особенностей, дифференциации подхода международных организаций на их базе к конкретным конфликтным ситуациям. Неудивительно, что в таких условиях произошло и возрождение «превентивной дипломатии», но уже на качественно новой дефинитивной и содержательной основах.
Ряд исследователей придерживается мнения о том, что это произошло с появлением известного доклада Бутроса Бутроса Гали «Повестка дня для мира», давшего четкие определения новых явлений в жизни ООН. Может быть отчасти они правы, однако более внимательный взгляд на проблему обнаруживает эволюционное развитие этих дефиниций в результате сотрудничества академических кругов с практиками из числа деятелей государств и международных организаций, ответственных за конкретику процесса сохранения международного мира и безопасности.
Представляется, что этому способствовало не только эволюционное развитие миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций. Не менее катализирующую роль сыграли, как нам кажется, более прозаические соображения земного характера, как, например, резко увеличившееся число операций по поддержанию мира и, соответственно, колоссальный рост расходов на эту деятельность. Таким образом, поиск более экономичных, менее затратных путей и методов урегулирования и разрешения конфликтов был детерминирован целым комплексом причин, среди которых не последнюю роль играли также и финансовые соображения.
Дальнейшее развитие правовой основы развития предотвращающих стратегий ООН произошло с принятием Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области от 5 декабря 1988 года. Указанный документ предусматривал целый ряд мер, направленных на внедрение в международную практику методики, путей и способов реализации превентивных технологий.
Стратегия предотвращения конфликтов в этот период стала более активно пробивать себе путь и в деятельности региональных организаций и соглашений. Превентивность стала их превалирующим подходом в вопросах поддержания мира и безопасности. Руководители государств, собравшихся на саммит Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 19-21 ноября 1990 года провозгласили в Парижской Хартии для новой Европы, что «существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения является мирное урегулирование споров, причем эти факторы являются существенными для поддержания и укрепления мира и безопасности». В подтверждение этого было принято решение создать в Вене Центр по предотвращению конфликтов, основной задачей которого определялось оказание содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов.
Принцип неделимости безопасности отразился в деятельности и других региональных организаций, как например, Организация Африканского Единства (ОАЕ). Континент, известный своей высокой конфликтогенностью больше всех был заинтересован в реализации принципов стратегии предотвращения.
Таким образом, к концу 90-х годов прошлого века не только сложился практический консенсус по настоятельной необходимости внедрения в существующую практику превентивной стратегии, но и были предложены конкретные ее элементы: установление фактов, создание систем раннего предупреждения, меры по укреплению доверия и целый ряд других компонентов той концепции, ныне известной под названием превентивной дипломатии.
Представленный 17 июля 1992 года доклад Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали, озаглавленный «Повесткой дня для мира» имел характер концептуального документа с широким охватом главных проблем, связанных с укреплением и расширением возможностей Организации по поддержанию международного мира и безопасности и, по сути дела, был ориентиром на ХХI век. В нем нашли отражение не только существующие в этой области проблемы, дана характеристика идущим в мире конфликтам и потенциальным латентным конфликтным ситуациям, но и были предложены конкретные пути, методы и инструментарий их управления, урегулирования и разрешения.
В научной литературе существует и другая точка зрения, согласно которой, «авторство концепции превентивных операций по поддержанию мира не принадлежит Бутросу Бутросу Гали. Она была сформулирована в 1982 году Независимой комиссией по вопросам разоружения и безопасности, возглавляемой Улофом Пальме и фигурировала в статье 12 Декларации 1988 года»[1]. Известно также, что еще в 1985 году известный конфликтолог Й.Галтунг выдвинул идею, предусматривающую три основных стратегии или подхода к вопросам сохранения международного мира и безопасности: миротворчество, мироподдержание и миростроительство[2]. Как видно из перечисления вышеуказанных дефиниций, в концепции Бутроса Гали к ним прибавились только превентивная дипломатия и принуждение к миру.
Исследование других трудов, посвященных проблематике поддержания международного мира и безопасности до начала 90-х годов ХХ века и практическая деятельность субъектов превентивной дипломатии вроде бы доказывает этот вывод. Но несомненно и то, что появление стройной, обоснованной, реальной, востребованной временем концепции предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов в мире на пороге нового тысячелетия связано с именем этого Генерального секретаря ООН.
Цели превентивной дипломатии по мнению Генсека ООН «должны были состоять в следующем:
- пытаться на самой ранней из возможных стадий выявлять ситуации, чреватые конфликтами и пытаться, используя средства дипломатии, ликвидировать источники опасности до того, как произойдет вспышка насилия;
- при возникновении конфликта предпринимать миротворческие усилия, направленные на решение проблем, ставших причиной конфликта;
- в рамках усилий по поддержанию мира делать все для сохранения мира, пусть даже хрупкого, там где боевые действия остановлены, и содействовать выполнению соглашений, достигнутых с помощью примирения;
- быть готовым содействовать миростроительству в его различных аспектах: восстановление институтов и инфраструктур в странах истерзанных гражданской войной и конфликтами; и установлению мирных взаимовыгодных отношений между нациями, которые до сих пор воевали друг с другом;
- и в самом широком смысле, принимать меры в отношении глубинных причин конфликтов: экономической безысходности, социальной несправедливости и политического притеснения»[3].
Исходя из этого, автор доклада пришел к выводу, что «превентивная дипломатия – это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущения перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;
миротворчество – это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашениям, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава Организации Объединенных Наций;
поддержание мира – это обеспечение присутствия Организации Объединенных Наций в данном конкретном районе – что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, - которое как правило, связано с развертыванием военного и/или полицейского персонала Организации Объединенных Наций, а нередко и гражданского персонала;
… миростроительство в постконфликтный период – концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта»[4].
Очертив таким образом круг задач, стоящих перед международным сообществом по укреплению мира и безопасности, доклад дефинитивно также определил инструментарий, необходимый для реализации вышеупомянутых целей.
Беспрецедентное внимание мирового сообщества к докладу, вызванное рассмотрением в нем самых животрепещущих вопросов современности, дало мощный импульс дальнейшим исследованиям и практическим шагам в этой области. Произошел ряд институциональных изменений в Секретариате ООН с целью широкой имплементации принципов превентивной деятельности. Все политические функции были сконцентрированы во вновь созданном Департаменте по политическим вопросам, который стал возглавлять один из заместителей Генерального секретаря и в составе которого появилось шесть региональных отделов (два для Азии, два для Африки, по одному для Европы и Америки) на которые была возложена главная ответственность в вопросах превентивной дипломатии и миротворчества. В состав Департамента был включен Центр по вопросам разоружения, что облегчало применение в превентивной дипломатии некоторых из его методов (таких, как меры укрепления доверия и меры проверки), которые были разработаны в области контроля над вооружениями.
В разных странах-членах Организации был создан ряд исследовательских групп и учреждений, как государственных, так и частных, специально посвященных изучению проблематики превентивной дипломатии. Так, Карнеги Корпорэйшн в Нью-Йорке создал комиссию по предотвращению насильственных конфликтов, представившую обширный доклад по этой теме. Американский институт мира по заказу Государственного департамента США организовал исследовательскую группу по изучению превентивной дипломатии, во влиятельном Совете по международным отношениям США появился Центр по вопросам превентивных действий, в функции которого входило изучение и апробация действий по предупреждению конфликтов, в Японии был создан Центр по превентивной дипломатии. В стратегии действий многих региональных организаций и групп (ЕС, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ) превентивные действия были провозглашены приоритетным направлением.
Тем не менее, через год после представления «Повестки дня для мира» Бутрос Гали отмечал, что «несмотря на все ее историческое и ныне практическое и универсальное восприятие как жизненно важной области для действий превентивная дипломатия остается в плену иллюзий. Концепция должна быть расширена»[5]. И в подтверждение этих слов Генеральный секретарь в 1995 г. представляет на рассмотрение Организации в качестве дополнения к «Повестке дня для мира» так называемый «Позиционный документ»[6].
В нем были проанализированы плюсы и минусы других методов сохранения и упрочения мира, как поддержание мира, разоружение, санкции и принудительные действия. Было подтверждено, что постконфликтное миростроительство может быть реализовано в сочетании с превентивной дипломатией.
Субстантивная основа концепции превентивной дипломатии, созданная «Повесткой дня для мира» получила также развитие и в разработках многих ученых, среди которых нужно особо выделить Майкла Лунда – руководителя группы превентивной дипломатии Института мира США и Уильяма Зартмана – директора отдела Высшей школы международных исследований Пола Нитце в Университете Джона Хопкинса. Хотя десятки ученых, а также практиков миротворчества внесли свой вклад в освещение различных сторон концепции, представляется, что усилия упомянутых исследователей в развитии названной концепции, особенно в освещении ее теоретических основ и составных частей, если и не были определяющими, то задавали тон.
Подчеркивая, что суть превентивной дипломатии заключается в проактивных действиях, а не реагировании на уже разразившийся кризис, Майкл Лунд указывает, что дефиниция превентивной дипломатии должна быть изложена в следующей форме:
«Действия, предпринятые в опасных местах и времени, чтобы избежать угрозы использования силы или вооруженной силы и связанных с ними форм принуждения государствами или группами для разрешения политических диспутов, которые могут исходить от дестабилизирующего эффекта экономических, социальных, политических и международных изменений». Такие действия могут включать использование различных дипломатических, политических, военных, экономических, и других инструментов и могут осуществляться правительствами, многосторонними организациями, НПО, индивидуумами или самими диспутантами[7].
Таким образом, превентивная дипломатия своими вышеперечисленными особенностями отличается от дипломатии мирного времени или обычной дипломатии в общепринятом значении этого понятия и кризисной дипломатии или управления конфликтом. «Действие между дипломатией мирного времени и кризисной дипломатией есть превентивная дипломатия»[8].
Существуют на этот счет и другие мнения. Эмерик Рожье, например, считает, что за исключением мер по укреплению доверия, принятие которых возможно как в периоды спокойствия, так и в условиях напряженности, в целом предложенные (в «Повестке дня для мира» - Э.Р.) методы превентивной деятельности как традиционные (установление фактов, раннее предупреждение), так и новаторские (превентивное развертывание, демилитаризованные зоны) могут быть эффективными только в период кризиса (курсив мой – Э.Р.). Превентивная дипломатия может привести и к договоренностям в широком и прямом смысле этого понятия, только в тех случаях, когда напряженность еще не достигла своего предела[9].
Отсюда следует, что в превентивной дипломатии ключевую роль играет время ее применения по отношению к развитию конкретной ситуации в данном районе. Соответственно, превентивная дипломатия не ограничена какими-то специфическими инструментами или субъектами. Многие из ее инструментов – такие как посредничество, вооруженные силы, наблюдатели за соблюдением прав человека, проекты в пользу развития демократии, экономическая помощь или санкции, и даже военная помощь – используются также в середине и на других этапах конфликта. Ключом для определения того, используется ли данный инструмент для превентивной дипломатии, является ответ на вопрос, направлен ли он на те места и в то время, где и когда в среднесрочной перспективе существует угроза насилия или применения военной силы.
Дефиниция Бутроса Гали в «Повестке дня для мира» определяет превентивную дипломатию как деятельность по трем направлениям или имеющая три фазы, однако, в ней нет указания ни на срочность действий, ни на их продолжительность.
Согласно первой части дефиниции, превентивные действия предполагают долгосрочную перспективу и связаны с созданием предпосылок и стратегии строительства мира. Второе направление или вторая фаза дефиниции характеризует превентивную дипломатию в момент, когда опасность явно просматривается в отрезке времени, течение которого ускоряется и сжимается, и который ограничен предельным сроком, во время которого возможно остановить конфликт. Предвидев возможности провала, Бутрос Гали предусматривает третью и последнюю фазу, во время которой имеется в виду ограничить ущерб. Безусловно, что в превентивной дипломатии всегда актуальна срочность действий, но временные рамки постоянно сужаются, поскольку целью является недопущение разрастания исходного очага конфликта.
Далее в работе следует анализ теоретических аспектов и практических сторон различных методов осуществления превентивной дипломатии, таких как меры по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, превентивное развертывание и демилитаризованные зоны. Отмечается, что словосочетание «меры по укреплению доверия», или вернее, «меры по укреплению доверия и безопасности», известное под русской аббревиатурой МДБ (английский аналог – CSBMs – Confidence and Security building measures) хотя и является относительно новым термином в политическом лексиконе современности, его имплементация в международную практику приходится на несколько десятков лет назад, когда гонка вооружений между двумя сверхдержавами и возглавляемыми или блоками была в разгаре. Мощный импульс этот процесс получил в результате политики снижения международной напряженности и развития сотрудничества, начатой на рубеже 60-70-х годов прошлого века двумя сверхдержавами и получившей название «разрядка» («detеnt»).
Заключение между СССР и США договоров о сокращении стратегических наступательных вооружений, придание этому процессу характера долгосрочного переговорного марафона, достижение договоренности о создании линии прямой связи между Кремлем и Белым Домом (т.н. «горячей линии»), а затем и создание Центра по уменьшению опасности ядерной войны и целый ряд аналогичных шагов объективно имели целью предотвращение ядерного конфликта и содействовали появлению более здоровой атмосферы взаимоотношений. Другим немаловажным значением этого процесса явилось то, что он сыграл роль катализатора в распространении мер по укреплению доверия на другие части планеты, а также позволил создать в Европе систему общеевропейской безопасности, закрепленную в Хельсинском Заключительном Акте.
Превентивные меры по укреплению доверия получили дальнейшее развитие в Стокгольме, где в 1986 году в рамках СБСЕ была достигнута договоренность об обмене странами-членами планами военной деятельности, и пожалуй, впервые об инспекциях. В 1990 году в Вене государства-члены СБСЕ договорились о распространении мер по укреплению доверия на такие области, как структура войск, их развертывание, дислокация и транспарентность военных бюджетов. Важным рубежом на пути расширения и диверсификации мер по укреплению доверия стал Парижский Саммит СБСЕ, на котором был подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе, представляющий из себя до настоящего времени краеугольный камень континентальной системы безопасности.
Свое институциональное развитие меры по укреплению доверия и безопасности получили с созданием этим Саммитом Центра СБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК), одной из главнейших задач которого было содействие осуществлению таких мер по укреплению доверия, как:
- механизм консультаций и сотрудничества в отношении необычной военной деятельности;
- ежегодный обмен военной информацией;
- ежегодные совещания по оценке выполнения;
- сотрудничество в отношении опасных военных инцидентов[10].
Рассмотренные случаи из практики только одной из региональных систем безопасности – СБСЕ/ОБСЕ убедительно доказывают их действенность и эффективность, имея ввиду, что именно региональные организации и соглашения являются коллективными механизмами реализации МДБ, на что, кстати, делает акцент и Бутрос Гали в «Повестке дня для мира»[11]
.
Хорошим примером такого взаимодействия могут послужить советско-китайские пограничные переговоры. Они не прекратились даже после распада Советского Союза, а продолжились в формате Совместная делегация (Россия+Казахстан+Кыргызстан+Таджикистан) – КНР, результатом которых стало заключение Соглашения между этими государствами и Китаем об укреплении доверия в военной области в районе границы в 1996 году, а годом спустя – Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Достигнутое широкое взаимопонимание между участниками и в немалой степени осуществленные практические меры по укреплению доверия и сокращению вооруженных сил привели к появлению соответствующей региональной организации, получившей название «Шанхайская пятерка», а затем с присоединением к ней Узбекистана, трансформировать ее в Шанхайскую Организацию Сотрудничества (ШОС).
Необходимость установления фактов вытекает из статьи 33 Устава ООН, которая упоминает «обследование» как одно из мирных средств, при помощи которого стороны должны стараться разрешить спор. Конечно же в условиях биполярного мира, когда возможности всемирной организации были сведены к минимуму, то ни сама превентивная стратегия, ни ее составляющие всерьез и основательно не рассматривались.
С резким увеличением количества конфликтов и все большим вовлечением как Организации Объединенных Наций, так и региональных организаций в их разрешение, все острее чувствовалась необходимость документа, регламентирующего все стороны этого вопроса и уточняющего способы и рамки упомянутого метода. И Генеральная Ассамблея на своей 46 сессии принимает Декларацию об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания мира и безопасности.
Документ определил, что «установление фактов означает любую деятельность, направленную на получение подробной информации о соответствующих фактах в отношении любого спора или ситуации, которая необходима компетентным органам ООН для эффективного осуществления своих функций в связи с поддержанием международного мира и безопасности»[12].
Подчеркивая, что деятельность по установлению фактов должна носить всеобъемлющий, объективный, беспристрастный и своевременный характер, Декларация отметила, что если надлежащие сведения по всем соответствующим фактам нельзя получить путем использования возможностей Генерального секретаря в области сбора информации или иных существующих средств, компетентному органу ООН следует рассмотреть вопрос об организации миссии по установлению фактов.
Совет Безопасности, в свою очередь, приветствуя предложения, изложенные в докладе Генсека «Повестка дня для мира» по рассматриваемому методу, подчеркнул, что «более частое использование процедуры установления фактов в качестве средства превентивной дипломатии в соответствии с Уставом ООН … может обеспечить как можно более всестороннее понимание объективных фактов конкретной ситуации, что позволит Генеральному секретарю выполнить свои обязанности, предусмотренные статьей 99 Устава»[13].
Период конца эпохи «холодной войны», создал возможность активнее и глубже заняться превентивной деятельностью не только для универсальной системы безопасности, которой является ООН, но и для региональных систем безопасности, что мы заметили на примере СБСЕ/ОБСЕ. Уже в ее Пражском документе о дальнейшем развитии структур СБСЕ от 30 января 1992 года в качестве механизмов урегулирования кризисов и предотвращения конфликтов в числе других мер превентивного свойства были предусмотрены и миссии по установлению фактов и миссии докладчиков[14]. В их развитие Хельсинкские решения СБСЕ от 10 июля 1992 года уже содержали конкретизацию деятельности этих миссий и порядок их действий. СБСЕ постановило, что в отличии от Организации Объединенных Наций, где решение об учреждении миссии принималось Генеральной Ассамблеей или Советом Безопасности, здесь, в рамках Организации санкционировать направление таких миссий могли Комитет старших должностных лиц СБСЕ или Консультативный Комитет Центра по предотвращению конфликтов – органы, созданные Парижским Саммитом СБСЕ 1990 года.
Как показали последующая практика Организации Объединенных Наций и, например, ОБСЕ, так и результаты работы аналогичных миссий по установлению фактов в постсоветском пространстве и, в частности, в Латвии и Эстонии, а также в Молдове, Нагорном Карабахе, Грузии и Таджикистане, полезность сочетания ооновских и региональных усилий в имплементации этого метода была совершенно очевидной.
В качестве образца можно сослаться на пример работы миссии ООН по установлению фактов, направленной в охваченный гражданской войной Таджикистан в ноябре 1992 года. Она не только «поставила диагноз» больной стране, но и предприняла усилия с целью начала процесса разрешения кризиса, окончившиеся прибытием в страну Миссии наблюдателей ООН. Благополучный исход межтаджикского конфликта был предопределен не в последнюю очередь активной деятельностью указанной миссии, да и всех структур ООН в целом. В процессе урегулирования, который был ознаменован заключением Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в июне 1997 года, просматривается апробация и методов превентивной дипломатии, отразившихся в классической реализации третьей части определения Бутроса Гали («ограничение масштабов конфликта после его возникновения») и их взаимопереплетение с элементами миротворчества и поддержания мира, как они определяются в «Повестке дня для мира». Последовавшее затем постконфликтное миростроительство не только закрепило результаты мирного процесса, осуществленного в виде операции ООН по поддержанию мира в Таджикистане, но и стало хрестоматийным и результативным образцом точного следования теоретической схеме, изложенной в «Повестке дня для мира». И первым элементом в этой схеме была миссия по установлению фактов, ознакомившая мировое сообщество с реальностью этой ранее практически незнакомой страны.
Термин «раннее предупреждение» по всей видимости, заимствован из военного лексикона, но ныне широко используется среди политиков и ученых, занимающихся проблематикой поддержания мира и стабильности, и в особенности вопросами превентивных стратегий. Как видно из самого названия, этот метод предполагает подачу сигнала опасности о начале процесса, угрожающего стабильности конкретного положения вещей, за которым, при идеально налаженном механизме предотвращения, должна следовать его реализация.
Хотя термин в качестве отдельной дефиниции или конкретного метода превентивной дипломатии появился в «Повестке дня для мира» Бутроса Бутроса Гали, однако нельзя считать парадоксальным тот факт, что его институционализация в системе ООН приходится на время нахождения Переса де Куэльяра на посту Генсека – 1 марта 1987 года, когда было создано Бюро по исследованиям и сбору информации (ORCI – Office for Research and the Collection of Information) в Секретариате ООН.
Подобные системы существовали и в разных подразделениях, специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций, региональных организациях и отдельных государствах. В качестве примера можно было бы назвать МАГАТЭ, ФАО, Центр документации и исследований Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Офис Координатора ООН по оказанию помощи при стихийных бедствиях, ЮНЕП, ВОЗ и др.. Необходимость эффективной и результативной работы вполне логично диктовала им задействование предупреждающих систем, адекватных задачам, входящим в их компетенцию.
Появление «Повестки дня для мира» дало мощный импульс процессу создания возможностей и механизмов, способных на ранних стадиях распознавать опасность превращения этих конфликтов в насильственные и подавать сигналы тревоги. Соответственно, и в системе ООН, и в региональных организациях, а также в академической среде и неправительственной сфере появились новые структуры, предназначенные для раннего предупреждения. В качестве примера можно было бы привести Офис по координации гуманитарных вопросов ООН, Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, Сеть ЕС по предупреждению конфликтов, Механизм по предупреждению, регулированию и разрешению конфликтов ОАЭ.
Организации и учреждения аналогичного характера появились и в негосударственной или межгосударственной сфере. Таковым являются, например, Форум по раннему предупреждению и ранней реакции в Лондоне (Forum on Early Warning and Early Response – FEWER), Сеть Этнологического мониторинга и раннего предупреждения этнических конфликтов Института этнологии и антропологии Российской Академии Наук в Москве, Шведский Фонд мира, а также Центр международного развития и управления конфликтом Университета Мэрилэнд (США).
Анализ показывает, что одним из главных вопросов в процессе раннего предупреждения остается управление поступающей информацией, так как само получение данных пока еще не представляет раннее предупреждение. Только тогда, когда полученные данные систематизированы, классифицированы и подготовлены для анализа, тогда они представляют собой материал для раннего предупреждения. Иначе говоря, только результаты аналитической деятельности на основе множества полученных данных могут нас предупредить о начале какого-либо процесса, причем каждая из этих данных должна представляться по конкретному индикатору, чтобы облегчить процесс анализа. Естественно, что данные должны быть перепроверены и сопоставлены с аналогичной информацией из других источников.
Наряду со всем этим позитивом метода раннего предупреждения нельзя переоценить его возможности. В реальной жизни очень часто получается так, что сигналы индикаторов раннего предупреждения не достигают нужных адресатов, или анализ поступающей информации из-за недостаточной компетентности аналитиков в штаб-квартире субъектов превентивной дипломатии, призванных вычленить из нее тенденцию, ведущую к кризису и предложить предупреждающие их меры, не приводит к нужному результату.
В конфликтологии и в целом в политологии в частности термин «превентивное развертывание» появился на страницах «Повестки дня для мира» Бутроса Бутроса Гали. «Операции Организации Объединенных Наций в кризисных районах, - пишет он, - обычно осуществлялись после того, как конфликт начался. Пришло время осуществлять планирование на случай возникновения обстоятельств, требующих превентивного развертывания, которое может предприниматься в различных ситуациях и различным образом»[15]
.
Использование предложенного Генеральным секретарем ООН новаторского метода предусматривается в трех случаях: а) в условиях национального кризиса, когда превентивное развертывание может иметь место по просьбе правительства или всех заинтересованных сторон, или с их согласия; б) при возникновении межгосударственных споров такое развертывание могло бы осуществиться, когда обе стороны считают, что присутствие Организации Объединенных Наций по обе стороны их границы может содействовать предотвращению боевых действий; в) превентивное развертывание могло бы иметь место, когда какая-то страна ощущает угрозу и просит обеспечить соответствующее присутствие Организации Объединенных Наций лишь с ее стороны границы.
Сравнительный анализ принципов проведения операций по поддержанию мира и превентивного развертывания показывает их схожесть. Но одновременно выявляются два принципиальных различия: превентивное развертывание может быть осуществлено при согласии лишь одной из сторон. При этом существует гипотетическая возможность использования силы в случае начала боевых действий, а не их возобновления. Наряду с этим, использование военных контингентов показывает, что предыдущие дипломатические усилия не были успешными и поэтому пришлось прибегнуть к использованию силы. Из-за осуществления такой акции в одностороннем порядке стороны конфликта должны осознать неизбежность решительной реакции международного сообщества в случае нарушения сложившегося статус-кво. Только в таком случае превентивное развертывание может оказать на них сдерживающее воздействие.
Представляется, что из всех предложенных Бутросом Гали в «Повестке дня для мира» вариантов самым реальным является одностороннее развертывание. Этот вывод основывается на том, что трудно представить себе ситуацию при межгосударственных конфликтах, когда обе враждующие стороны хотят избежать войны и поэтому просят о превентивном развертывании войскового контингента ООН. Точно также при внутригосударственных столкновениях вряд ли мы встретим ситуацию, когда и правительство и оппозиция (в таких ситуациях чаще всего – вооруженная) будут жаждать превентивного развертывания. Одностороннее же развертывание позволит избежать эти ограничения.
В теоретическом плане превентивное развертывание выглядит таким образом, что оно будет осуществлено немедленно, без особых расчетов и без колебаний после получения соответствующего основательным образом аргументированного запроса от обратившегося за ним государства. В реальности же, в ходе процесса принятия решения учитывается множество факторов, включая и то, что из себя представляют противоборствующие стороны и каковы будут возможные последствия этого шага. Невозможно представить ситуацию, когда кто-либо из постоянных членов Совета Безопасности согласится на размещение такого рода контингента на территории государства, которое рассматривается им как исключительная зона его влияния или «жизненных интересов». Примером здесь может служить внутритаджикский конфликт, когда на переговорах враждующих сторон с участием Специального посланника Генерального секретаря ООН в течение 1994-1996 годов неоднократно звучала идея о приглашении войск ООН для их размещения на линии противостояния. Но она никогда всерьез не рассматривалась и не принималась во внимание.
На сегодняшний день единственным пока примером превентивного развертывания, осуществленного уже через шесть месяцев после опубликования «Повестки дня для мира» остается бывшая Югославская Республика Македония. Этот единственный пример за практически пятнадцать лет со времени появления доклада Бутроса Гали указывает скорее на его исключительность, чем на то, что он был прецедентом. Тем не менее, его успешность остается воодушевляющим фактором, хотя практика осуществления вызвала много вопросов.
Одним из наиболее спорных и весьма трудных для имплементации предложенных в «Повестки дня для мира» методов превентивной дипломатии представляется создание в порядке предупреждения демилитаризованных зон. Несмотря на имеющиеся примеры их создания ранее, даже весьма успешных, их реализация именно в превентивных целях сталкивается с трудностями, которые преодолеть весьма сложно.
Сами по себе демилитаризованные зоны имеют на протяжении прошлого века достаточно насыщенную историю. В целом они создавались после конфликта, в качестве меры, не допускающей рецидива конфликтной ситуации. Классическим примером такого рода можно считать Рейнскую демилитаризованную зону, созданную после Первой мировой войны на территории между Францией и Германией по Версальскому договору 1919 года.
В рамках концепции превентивной дипломатии, предложенной Бутросом Гали, создание таких демилитаризованных зон предусматривается в абсолютно ином разрезе. Главное субстантивное различие между этими двумя их видами заключается во времени их создания.
Таким образом, создание демилитаризованных зон предлагается в качестве превентивной меры при приближении конфликта к кризисной фазе. Очевидно, что весьма трудно осуществить такую меру, когда две стороны готовятся к войне, уговорив обе стороны не только отвести войска, но и создать при отсутствии признаков доверия между сторонами демилитаризованную зону в районе конфликта.
Наверное поэтому предложенная мера была с большой осторожностью воспринята международным сообществом. Исходя из такой предпосылки Генеральная Ассамблея «признавая, что превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон представляют собой развивающиеся концепции» предложила компетентным органам ООН «продолжить изучение их практических, оперативных и финансовых аспектов»[16]. Отсутствие до настоящего времени примеров осуществления таких превентивных мер ярко показывает исключительную трудность их создания в соответствии с предложенными в «Повестке дня для мира» теоретическими схемами.
Одной из главных проблем, вызвавших наибольшие дискуссии и противоречивые мнения при появлении идеи превентивной дипломатии было ее соотношение с коллективной безопасностью. Причиной тому послужило появление взаимоисключающих мнений о совместимости коллективной безопасности и ПД. Однако, все укрепляющиеся мысли о том, что главным концептуальным отличием современной коллективной безопасности должен быть коллективный ответ внутригосударственным нарушениям международных норм во имя всеобщего мира и безопасности, роднят концепцию коллективной безопасности с субстантивными компонентами превентивной дипломатии, которая также предусматривает охват вопросов, находящихся во внутренней компетенции государств.
Анализируя современное состояние превентивной дипломатии автор указывает на дальнейшее расширение дефинитивной части компонентов ПД, которые по мнению Бутроса Гали стали заключаться в появлении превентивного мироподдержания, превентивных гуманитарных действий, превентивного миростроительства и ряда других. Здесь же дается анализ существующих и предполагаемых моделей превентивной дипломатии – модели штаб-квартиры ООН, модели приглашенных выдающихся личностей, модели ОБСЕ, внешнеполитической модели и модели регионального центра ООН. При этом приводятся аргументы и противников превентивной дипломатии.
Проведенный анализ показывает, что для успеха превентивной дипломатии необходимо сочетание и одновременное присутствие целого ряда факторов, как объективных, так и субъективных. В этом плане представляется, что не всегда отсутствие информации, адекватной кризисной ситуации, является причиной этих неудач. Наоборот, иногда тревожной информации более чем достаточно, но другие причины более прозаического характера, как например перегруженность персонала Секретариата ООН текущими конфликтами или занятость соответствующих служб государств аналогичными кризисными ситуациями, не позволяет обращать достаточное внимание латентным, еще не проявившим себя конфликтам, которые пока еще не являются предметом озабоченности широкой общественности. В результате, иногда по небрежности, иногда из-за неопределенности уровня точности поступающих сигналов раннего предупреждения, а иногда по неуверенности в правильности предпринимаемых действий не происходит элиминация латентных случаев. Более того, многие ответственные за превентивные действия лица ждут, пока конфликт не достигнет фазы кризиса, когда можно будет уверенно аргументировать свои действия и получить политические дивиденды.
Следовательно, один из главных субъективных факторов в превентивной дипломатии, т.н. «политическая воля» временами оказывается решающим, тогда как при неудаче превентивных попыток бездействие всегда можно будет оправдать различными отговорками. И как ранее подчеркивалось, предупрежденный конфликт – это фактически не происшедший конфликт. В результате, политическим лидерам, заинтересованным в поддержке электората, трудно рассчитывать на сбор политических очков на этих случаях. Наоборот, эффектно разрешенный кризис добавляют никогда не лишнюю популярность имиджу определенного политического деятеля.
В этих условиях, как считает автор, дополнительным ограничителем возможностей универсальной системы безопасности – ООН в области превентивной дипломатии, наверное, является недостаточная институционализация процесса реализации превентивной дипломатии. Очень многое в нынешней практике превентивной дипломатии делается неорганизованно, на основе ad hoc решений. Поскольку Генеральный секретарь ООН перегружен повседневной деятельностью, очень часто эта работа выполняется его специальными представителями, назначаемыми из числа наиболее известных дипломатов и политиков также ad hoc. Тем не менее, очень частое отсутствие у этих спецпредставителей в штате высококвалифицированных специалистов, детально знающих предмет своей деятельности, постоянная их занятость ухудшающимися ситуациями приводит к тому, что они больше заняты миротворчеством, чем превентивной дипломатией, ибо нередко предметом их озабоченности являются переговоры о прекращении огня, вывод войск, развертывание сил по поддержанию мира, репатриация беженцев, чем углубленное изучение коренных причин конфликтов. В таких условиях сигналы систем раннего предупреждения о латентных конфликтах остаются без внимания, что естественно приводит к усугублению положения.
Сохранение миллионов человеческих жизней и предотвращение возможного крупномасштабного экономического ущерба – слишком высокая цена, чтобы следовать логике Стедмана: «либо переговоры, либо использование силы». Представляется, что будущее именно за этой стратегией – стратегией несостоявшихся конфликтов и спасения людей от бедствий войны, что во время создания Организации Объединенных Наций было объявлено ее наивысшей целью.
Вторая глава «Реализация принципов превентивной дипломатии: успехи и неудачи» посвящена анализу позитивного, а также негативного опыта имплементации ПД различными ее субъектами. Она охватывает соответствующую деятельность ОБСЕ, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ, ШОС и ряда других международных, региональных и неправительственных организаций, а также реализацию превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных измерениях (case study).
Проведенный анализ показал постепенное становление превентивной дипломатии, как привлекательной концепции предупреждения и предотвращения конфликтов, осуществляемой ее субъектами, в основном, мирными средствами. Она, как мы видели, в первой половине 90-х годов XX в. становится основой ключевого направления деятельности ООН и ОБСЕ[17]. Сравнительный анализ институтов реализации стратегий превентивной дипломатии, имеющихся в распоряжении ОБСЕ, позволяет выделить два ключевых института – а) долгосрочные миссии; и б) Верховный комиссариат ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКДНМ).
Долгосрочные миссии СБСЕ возникли неспроста, а под давлением обстоятельств и появившейся настоятельной необходимости предотвращения и разрешения конфликтов в зоне ответственности Организации. Как известно распад Югославии и СССР, как мощных федеративных государств вызвал целый ряд этнополитических и этнотерриториальных конфликтов на их бывших территориях, нуждающихся в срочном и неотложном урегулировании при содействии третьей стороны.
Начавшись с организации двух долгосрочных миссий в бывшей Югославии в 1992 году, создание подобных «посольств» СБСЕ, хотя и на ad hoc основе, продолжалось в течение всего этого десятилетия, так что к 1998 году, она уже имела десять долгосрочных миссий. К тому времени шесть из них (в Грузии, Молдове, Таджикистане, Чечне, Боснии и Хорватии) выполняли смешанные функции, включающие миротворчество и то что можно было бы назвать «косвенным» поддержанием мира (под «косвенным» мироподдержанием имелся ввиду мониторинг «поддержания мира третьей стороной» - например, Россией в Грузии и Молдове – Э.Р.). Четыре других (в Македонии, Эстонии, Латвии и Украине) имели, если можно так выразиться, «чистый» мандат превентивной дипломатии.
В этом плане при всем разнообразии мандатов главные задачи миссий включали: а) снабжение руководящих, принимающих решение органов ОБСЕ постоянной, своевременной, «из первых рук» информацией, служа в качестве страновых точек индикации в системе раннего предупреждения; б) предоставление технической и правовой помощи правительствам принимающих государств по их просьбе или в качестве своих рекомендаций. В основном эти задачи касаются человеческого измерения, с акцентом на правах человека, свободе прессы и защите национальных меньшинств; в) предоставление добрых и посреднических услуг. Создание и укрепление доверия, своего рода мостов между сторонами, представляет собой краеугольный камень превентивной дипломатии.
Таким образом, роль действующих миссий на практике состояла из: а) превентивном посредничестве при угрозе возникновения конфликтов (например, в Эстонии, Латвии, Хорватии и Украине); б) функции управления кризисом – наблюдение за идущими переговорами, содействие и оказание добрых услуг (например, в Таджикистане на раннем этапе межтаджикского конфликта); в) функции постконфликтной стабилизации и строительства демократических структур (например, в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Молдове и Таджикистане – на более позднем этапе конфликта).
Второй институт – Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКДНМ) – был отчасти важным дополнением миссий, но с другой стороны, имел свою специфику и особенности. Они были вызваны тем, что если сначала вопрос о национальных меньшинствах рассматривался в самой упрощенной формулировке, то постепенно он стал привлекать к себе пристальное внимание.
Очевидно, что пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств был задуман, как совершенно новый институт СБСЕ, как некий инструмент «гибкого реагирования» для предупреждения конфликтов на максимально ранней стадии. Исходя из своего мандата, он имел право: а) получать и собирать всевозможную информацию по проблемам национальных меньшинств, в том числе и от неправительственных организаций, а также специальные доклады от непосредственно заинтересованных сторон; единственное ограничение для такого сбора информации касалось организаций, практикующих или публично оправдывающих терроризм или насилие; б) проводить опросы на местах для оценки ситуации, для использования их результатов для стимулирования диалогов и сотрудничества между сторонами; в) проводить двусторонние и многосторонние консультации и переговоры с заинтересованными политиками; г) предлагать свои варианты превентивных мер по упреждению и урегулированию назревающих конфликтов и т.д.[18]
Анализируя специфику подходов ОБСЕ и института ВКДНМ, следует отметить и их достаточную радикальность. Так, в документах того и другого органа подчеркивается, что в условиях реализации превентивной дипломатии интересы и ожидания сторон при споре могут согласовываться не только с принципом государственной независимости, но и с децентрализованными моделями демократии.
Особое внимание уделялось двум другим органам ОБСЕ, играющим важную роль в плане реализации превентивной дипломатии. Речь идет о Центре по предотвращению конфликтов (ЦПК) и Форуме по сотрудничеству в области безопасности.
Центр по предотвращению конфликтов учрежден в соответствии с решениями Парижской встречи глав государств СБСЕ в 1990 году и призван оказывать Совету ОБСЕ содействие в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов. В круг выполняемых им функций входили разработка механизмов консультаций и сотрудничества, ежегодный обмен военной информацией государствами — участниками СБСЕ, установление сети связи, сотрудничество в отношении опасных инцидентов военного характера[19].
В структуру Форума ОБСЕ входили два комитета: специальный и консультативный. Заседания специального комитета проводились для проведения переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и мерам укрепления доверия и безопасности, либо для рассмотрения, разработки или согласования предложений по укреплению безопасности и сотрудничеству. Консультативный комитет призван оказывать помощь ЦПК по решению его существующих и будущих задач.
Резюмируя можно подчеркнуть, что в отличие от ООН, где применение принципов превентивной дипломатии в конкретных случаях, в основном, осуществляется ad hoc, имплементация ее методов в системе ОБСЕ приобрела более систематизированный и упорядоченный характер, ибо превентивная деятельность сейчас уже является повседневной и рутинной в работе долгосрочных миссий Организации и Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. Модель ОБСЕ не только доказывает «приземленность» и приспособленность практики Организации к особенностям региона ответственности Организации, но и является лишним подтверждением жизненности концепции.
Имплементация же превентивных стратегий в страновых и субрегиональных измерениях свидетельствует не только об однозначно позитивном опыте их реализации. По тем субъективным причинам, которые были затронуты в первой главе исследования и нередко становились факторами неудачи ПД, немало и негативных результатов предотвращения кризисных ситуаций.
Во второй главе конкретно анализируются положительные результаты применения превентивных технологий в различных частях Земного шара и различных континентах планеты: Македонии, Албании, Венгрии, Латвии и Эстонии, Перу и Гватемале и одновременно детально разбираются неудачи попыток предотвращения кризисов в Заире и Конго, Гаити и Перу, Хорватии, Боснии и Сербии. Подчеркивается, что если в Македонии причиной успеха стало развертывание пока еще единственного в истории ООН задействования UNPREDER – сил превентивного развертывания ООН, то конкретика и целенаправленность действий Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств в Латвии и Эстонии помогли предотвратить там кризисное развитие событий, связанных с ущемлением прав русскоязычного меньшинства. С другой стороны примеры неудачи превентивной дипломатии на Балканах – в Хорватии, Сербии и Боснии еще раз показали, что отсутствие политической воли у истэблишмента европейских государств действовать превентивно были причиной фиаско ПД, при том, что сигналов раннего предупреждения, на необходимость наличия которых делают акцент многие исследователи, было более чем предостаточно.
Успех превентивной дипломатии в Македонии, Гватемале, Конго, Чехии и Словакии во многом был обусловлен эффективностью властных институтов этих стран, контролировавших спецслужбы и вооруженные силы. Гватемала и Перу, например, обладали сильными государственными институтами, не так давно поставленными под демократический контроль. Вооруженные силы (ВС) и полиция были ограничены там в возможности играть роль на политической арене и посему во время попыток переворота в этих странах занимали выжидательную позицию[20].
Резюмируя опыт превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных ситуациях, можно, на взгляд автора, говорить о неких общих критериях успеха и неудач превентивной дипломатии. Общие (благоприятные) исходные критерии для реализации превентивной дипломатии можно свести к следующим общим моментам.
Во-первых, это заинтересованность всех сторон в предотвращении конфликта. Комбинации заинтересованных субъектов в каждом отдельном случае могут быть разными по составу, политическому весу и статусу. Но всегда между ними должен сложиться некий де-факто и/или де-юре консенсус по вопросу предотвращения назревающего конфликта.
