МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(РГГУ)

ИСТОРИКО-АРХИВНЫЙ ИНСТИТУТ

ФАКУЛЬТЕТ ИСТОРИИ, ПОЛИТОЛОГИИ И ПРАВА

Кафедра теоретической и прикладной политологии

Засыпкина Ольга Игоревна

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
В Г. МОСКВЕ (2004-2010 гг.)

Специальность 030200.65 Политология

Дипломная работа студентки 6-го курса заочной формы обучения

Допущена к защите на ГЭК

Заведующий кафедрой Научный руководитель

канд. полит. наук, доцент канд. полит. наук, доцент

_______________ Н.А.Борисов ____________ Н.А.Борисов

«___»_____________ 2013 г.

Москва 2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 3

Глава I. Миграционная политика: теоретические аспекты 14

1.1. Понятие «миграция» и ее характеристики 14

1.2. Понятие «миграционная политика» 18

1.3.Государственная миграционная политика: факторы и критерии эффективности 24

Глава II. Особенности миграционных процессов в г. Москве в начале
2000-х гг 31

2.1 Особенности миграционных процессов в Российской Федерации 31

2.2. Миграционная ситуация в г. Москве в начале 2000-х гг. 34

Глава III. Регулирование миграционных процессов в г. Москве
в 2004 – 2010 гг 43

3.1. Структура принятия политических решений в области регулирования миграции в г. Москве 43

3.2. Подготовка, принятие и осуществление решений по регулированию миграции в г. Москве 49

3.3. Программа регулирования миграции в г. Москве на 2005-2007 гг.: цель, задачи и результаты реализации 52

Список использованных источников и литературы 63

Приложение 72

ВВЕДЕНИЕ

Москва – это уникальный город не только в масштабах страны, но и как один из крупнейших мировых центров притяжения людских потоков. Благодаря своему высокому политическому, социально-экономическому
и культурному потенциалу, а также в силу исторических причин, Москву можно с уверенностью назвать не просто столицей России, но и центром региона СНГ и Восточной Европы. Являясь бесспорно привлекательной для мигрантов с одной стороны, обладая, на наш взгляд, слабо развитой системой регулирования миграционных потоков с другой, Москва становится хорошим предметом для изучения проблем, связанных с реализацией миграционной политики.

Москва - огромный мегаполис, населенный представителями разных этнокультурных групп. В последнее время очевиден прирост ее жителей в первую очередь за счет мигрантов, а не коренных москвичей. При этом, как нам представляется, на лицо отсутствие четкого видения сложившейся ситуации и ее потенциальных негативных последствий в будущем, также не совсем ясна концепция действий столичных властей и общая линия запретительных и дискриминационных действий в направлении регулирования миграции. Надо признать, что в настоящее время ввиду сложившейся ситуации в СМИ активно тиражируется мнение, что отсутствие внятной миграционной политики может подорвать относительную социальную стабильность и межэтнический баланс
в мегаполисе^[1] .

В последние годы в связи с нерешенностью проблем миграции, увеличивающейся статистикой конфликтов и столкновений на культурной, этнической почве, «непрямых» проявлениях ксенофобии к приезжим – формируется негативный образ мигранта. В этой связи, степень эффективности московской власти имеет исключительно важное значение.

Степень изученности проблемы. Надо признать, что в области проблем миграции российскими исследователями написано достаточно много серьезных работ, причем спектр изучаемых проблем широк. Разумеется, объектом глубокого анализа становилась миграционная ситуация в России и ее особенности, в этом контексте примечательна работа «Миграция и стабильность в современной России: механизм взаимодействия» А.И. Паньшина^[2]. В рамках изучения российских миграционных процессов отдельно уделялось внимание адаптационным проблемам, в частности в монографии З.Х. Лепшоковой «Стратегия адаптации мигрантов и их психологическое благополучие (на примере Северного Кавказа и Москвы)»^[3]. Особое внимание российские исследователи уделяли вопросу региональной принадлежности мигрантов. В своих работах такие исследователи миграционных процессов, как Т.В. Шевцова^[4], Г.И. Осадчая^[5] анализируют социально-экономические последствия миграции из Китая, Армении, Грузии. Довольно серьезно проработан сам феномен миграции, законы ее функционирования, а также возможные подходы к ее регулированию (например - «Социально-экономические механизмы регулирования внешней трудовой миграции» - диссертация Т.И. Куценко^[6] ). Причем, в своих исследованиях авторы часто обращаются к зарубежному опыту в сфере миграции, в этой связи примечательна работа С.А. Королевой^[7] «Зарубежный опыт регулирования международной миграции рабочей силы: возможности применения в России» и изучение Т.С. Соколовой^[8] государственной политики в отношении мигрантов на примере Франции и Нидерландов, а также исследование М.Б. Денисенко «Миграционная политика в зарубежных странах и России: опыт сравнительного анализа»^[9]. Кроме того, по проблемам миграции исследователями написано огромное количество статей в различных общественно-политических журналах, таких как: «ПОЛИС», «Профиль», «Русский репортер», «Итоги», «Власть». Например, статья О.В. Поповой «Влияние трудовой миграции на функционирование принимающего государства (политико-теоретические и практические вопросы)»^[10], опубликованная в журнале «Власть» в 2011. Статья посвящена такому актуальному вопросу, как транслирование мигрантами своих религиозных норм и образа жизни на принимающую сторону. В своей статье «Миграция, свобода и гражданство: парадоксы маргинализации»^[11] С.П. Баньковская рассуждает о таких понятиях как «свобода», «демократия» и их влияние на политические системы, с учетом миграционной ситуации. Она признает, что свобода передвижение – необходимый элемент развитого общества, но в то же время, рассуждает о том, как совместить эту «свободу» с политической и территориальной целостностью.

Что же касается нашей работы, то ее отличие от российских исследований в области миграции состоит в том, что в ней мы попытаемся проанализировать механизм функционирования и взаимодействия структур, вовлеченных в процесс реализации отечественной миграционной политики с помощью прикладной теории принятия политических решений. То есть мы используем теоретическую модель для изучения практического решения в области государственной миграционной политики и оценки результатов его принятия. По нашему мнению, именно сейчас из-за стремительной динамики изменений политических, социально-экономических, демографических, этнокультурных условий, в которых находится Россия, требуют переосмысления старые алгоритмы действия властей, необходима разработка новых эффективных и гибких методов управления общественными процессами в общем, и миграции в частности.

Цель работы – проанализировать государственную политику в сфере миграционных процессов в г. Москве в 2004-2010-х гг. Если отталкиваться от международного опыта, то может показаться, что регулирование миграции как сфера публичной государственной политики относится скорее к компетенции и полномочиям федеральной власти в стране, нежели к муниципальной или городской власти, которая обладает ограниченными ресурсами для проведения полноценной политики в данном направлении. Однако в случае с Москвой, учитывая ее уникальный статус, по сути «города-региона», она может служить полноценным целевым объектом исследования миграционной политики.

Задачи работы:

- рассмотреть понятие «миграция»;

- изучить понятие «миграционная политика»;

- выявить особенности миграционных процессов в Российской Федерации;

- проанализировать миграционную ситуацию в Москве в начале
2000-х гг.;

- рассмотреть структуру принятия политических решений в области регулирования миграции в г. Москве;

- изучить этапы подготовки, принятия и осуществления решений по регулированию миграции;

- проанализировать Московскую городскую миграционную Программу
на 2005-2007 гг.

- рассмотреть ее цели и задачи;

- оценить результаты реализации.

Хронологические рамки. Период 2004-2010 гг. выбран нами по следующим причинам.

Во-первых, на наш взгляд, это период «зрелого» правления Ю.М. Лужкова, к 2004 году он находился у власти уже 12 лет, поэтому созданная им структура не была временной или неокрепшей и имела свои устоявшиеся правила игры. 2010 год – это год завершения его карьеры, и, как следствие, - начало нового этапа в политике Правительства Москвы.

Во-вторых, – основной документ, подвергшийся нашему анализу, а именно Программа регулирования миграции в Москве на 2005-2007 гг., принятая в 2004-м году, является третьей программой регулирования миграции в период правления Ю.М. Лужкова, и потому можно предположить, что она создавалась не как пробный вариант, а как полноценный целевой документ. Кроме того, для оценки эффективности реализации данной программы нам необходимо было воспользоваться ее логическим продолжением - Московской городской целевой миграционной Программой на 2008-2010 гг. (последней в политическом цикле
Ю.М. Лужкова). Таким образом, в период с 2004 по 2010 гг. мы имеем для анализа полный цикл принятия политических решений в рамках устоявшейся структуры власти.

Если рассматривать вопрос в глобальном масштабе, то регулирование миграции важно не только с технической, экономической и демографической точки зрения, но и с политической. Воздействуя на жизни миллионов людей, решения в данной сфере раскрывают характер и особенности функционирования политической системы, что, в свою очередь, позволяет понять нормы и ценности, лежащие в основе политической системы. «Трудно придумать лучший способ изучения взаимоотношений между государством, индивидом и обществом, чем рассмотрение того, как власть относится к иностранцам и приезжим, которые являются наименее защищенными членами общества, в силу отсутствия у них основополагающих прав гражданина».^[12]

Основной гипотезой, которую необходимо опровергнуть или доказать по итогам проводимого исследования, является утверждение о том, что сложившаяся ситуация в области миграции обнажает серьезные недостатки
в реализации властными структурами миграционной политики, неэффективность механизма регулирования миграционных потоков, неспособность своевременно предотвращать опасные для общества последствия миграции. В этой связи, предполагаем наличие следующих проблем московской миграционной политики, в частности, институциональные: недостаток скоординированности действий властей на различных уровнях и направлениях их деятельности, недостаток четкости
и последовательности предпринимаемых ими мер, коррумпированность бюрократического аппарата; содержательные: отсутствие четкой локальной концепции и стратегии регулирования миграции, которая бы включала реальные мероприятия по формированию гибкой системы, соответствующей непрерывно меняющейся миграционной ситуации.

Для выполнения указанной задачи необходимо рассмотреть теоретико-методологические основы исследования миграционной политики. Здесь необходимо разграничить модели, позволяющие изучать закономерности принятия политических решений, и управленческие особенности, определяющие формат и содержание миграционной политики, а также модели, позволяющие понять мотивацию поведения мигрантов, прогнозировать тенденции миграционной динамики.

Сначала коснемся последней группы. Существуют различные распространенные модели, используемые для описания феномена миграции. Среди таких можно назвать: математическую модель «потока и притяжения» («gravity flow» model), экономическую модель «центробежных и центростремительных сил» («push-pull» model), а также социопсихологическое видение миграции через призму модели «адаптации^[13] ». Однако эти модели склонны к излишней схематизации и упрощению реальных мотивов мигрантов. В научной сфере, изучающей закономерности миграции, здесь, по мнению западных ученых, наметился явный недостаток в исследовательских разработках эмпирического характера, происходит отказ от подобных моделей вследствие разочарованности в них, так как они приводят к недостоверному отражению реальной ситуации, что совпадает с ростом интереса к изучению особенностей культурных и психологических отличий каждой отдельной группы мигрантов.

Мигрант, как некий обобщенный образ, не является набором произвольных характеристик и черт, но «представляет организованную целостную систему личных, социоэкономических и ситуационных переменных», для изучения которых в середине семидесятых годов 20-го века новозеландский политический антрополог Т. Дж. МакДжи предложил разработанный им метод конструирования «профилей мигрантов»^[14]. Данная методика позволяет проводить изучение и классификацию тенденций миграционной динамики, которые основаны на сборе и обобщении характеристик различных мигрантов, что дает возможность устанавливать и анализировать направления движений мигрантов и типы мигрантов, сопоставляя данные об истории динамики миграции с данными о текущих изменениях или же о настоящей миграционной ситуации в определенной стране.

В рамках данного исследования также планируется использование различных методологий и моделей, относящихся к теории принятия политических решений в отрыве от их специализации. Прежде всего, необходимо указать модель «сетевого анализа» Дэвида Ноука^[15], которая поможет сконструировать структуру взаимоотношений различных акторов
в системе регулирования миграции, иными словами участников принятия и реализации Программы регулирования миграции, выявить характер и интенсивность их взаимодействия на разных уровнях принятия политических решений в данной сфере. В общем смысле, под «сетью» понимается особенный тип отношений, связующий между собой определенное количество участников политического процесса, объектов и событий данного процесса. На основе самой структуры «сети» принятия решений в области регулирования миграции можно сделать выводы о характере и эффективности взаимодействия различных участников данного процесса. Также «сеть» позволяет глубоко вникать в контекст социальных взаимоотношений, в рамках которых различные участники функционируют и принимают поведенческие решения. Более того, сетевая модель, разработанная в организационной психологии, наиболее подходит для изучения механизма принятия политических решений в России, который во многом основан на межличностных отношениях участников данного механизма.

Совместно с указанной моделью можно использовать инкременталистскую модель Чарльза Линдблома^[16], в основе которой лежит идея политического торга, как единственного возможного средства достижения политических целей. Данная вспомогательная модель, поможет выявить специфику различных, часто несовпадающих интересов участников в системе регулирования миграции в Москве, а также сфокусировать внимание на возможных общностях их интересов, формирующихся в процессе торга и поиска компромисса. Эта модель поможет составить представление о рациональных установках участников данного процесса и спроецировать «модель торга» на взаимоотношения участников неформальной структуры отношений в процессе выработки и реализации концепции миграционной политики г. Москвы.

Также для реконструкции алгоритма динамического цикла подготовки, принятия и осуществления Программы регулирования миграции в Правительстве Москвы будет использована «модель политико-управленческого цикла», использованная американскими политологами
Дж. Андерсоном и У. Данном^[17]. В соответствии с этой моделью механизм принятия политического решения проходит стадии структурирование проблемы или повестки дня, разработка проекта или формулирование решения, согласования решения и его имплементации, с последующей оценкой результатов.

Источниковая база работы: Постановления Правительства Москвы, Распоряжения Мэра Москвы, Указы Президента Российской Федерации, Законы города Москвы; оценки и суждения политических деятелей – интервью и выступления, статистические данные Федеральной миграционной службы России и Управления Федеральной миграционной службы России по г.Москве.

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, и приложения. Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, его цель и основные задачи, характеризуется методологическая основа исследования, излагается актуальность и практическая значимость. В рамках первой главы - «Миграционная политика: теоретические аспекты» рассматривается понятие миграции, ее суть и основные характеристики, а также особенности миграционной политики в системе регулирования миграции в целом и в структуре государственного и муниципального управления в частности. Во второй главе - «Особенности миграционных процессов в г. Москве в начале 2000-х гг.» анализируются общие тенденции миграционных процессов в России и в Москве. В третьей главе - «Регулирование миграционных процессов в г. Москве
в 2004-2010 гг.» рассматривается структура принятия политических решений по регулированию миграционной ситуации в Москве, этапы принятия городской Программы регулирования миграции на 2005-2007 гг. и оцениваются результаты ее реализации. В заключении отмечается, что миграционная ситуация в Москве, с учетом ее значимости для страны, с каждым годом становилась все сложнее, миграционные потоки были трудно контролируемы, усилия властей или не были достаточными и своевременными, или и вовсе были больше направлены на сознательную «имитацию деятельности». Приложение наглядно иллюстрирует структуру акторов, вовлеченных в процесс принятия и реализации Московской городской миграционной программы на 2005-2007 гг.

ГЛАВА I. МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА:
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1. Понятие «миграция» и ее характеристики

Миграция - форма мобильности индивида или группы людей. Под мобильностью, в данном случае, подразумевается, как физическое перемещение, имеется в виду смена места жительства, так и смена культурного ареала обитания. В официальных документах Российской Федерации миграция определяется как «перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства».^[18]

Миграция, как и любое другое понятие, имеет разветвленную типологию. Во-первых, миграция населения может быть внутренней (внутри страны) и внешней, которая в свою очередь подразделяется на иммиграцию (въезд иностранцев в какую-либо страну на постоянное жительство) и эмиграцию (переселение из какой-либо страны в другую). Также миграция может быть добровольной или вынужденной, законной или незаконной, может быть вызвана различной мотивационной подоплекой:

1. по экономическим соображениям (трудовая миграция);
2. по политическим соображениям (напр. диссидентство);
3. по соображениям безопасности (в массовом порядке – это беженцы);
4. из стремления более полно реализовать свой (творческий, интеллектуальный) потенциал;
5. из чувства культурной, этнической и др. ущемленности.

Миграция может быть классифицирована по длительности и характеру движения мигранта как маятниковая (неравномерная, но повторяющаяся
с периодическим постоянством движения), регулярная, сезонная, суточная, одноразовая миграция (единовременное пересечение границ государства
с целью дальнейшей натурализации).

Сам по себе процесс перемещения для большинства людей очень чувствителен, поскольку тесно связан с необходимостью социальной и культурной адаптации приезжего в новой, чуждой среде, при этом единой стратегии не существует, каждый мигрант в силу естественного человеческого фактора вынужден самостоятельно вырабатывать собственную адаптационную технику (зачастую не без помощи уже сформировавшихся в «пункте назначения» диаспор-земляков иммигранта) что, как правило, предполагает отказ от определенных стереотипов, ценностных ориентаций, навыков поведения, присущих месту его происхождения. Причем этот процесс двусторонне болезнен, с учетом современных условий тесной среды городского сосуществования, с определенным дискомфортом сталкиваются и сами приезжие, и представители принимающей стороны, т.н. коренные жители. Естественно, такое положение является благодатной почвой для возникновения многочисленных социальных и культурных микротрений приезжих и коренных горожан, которые, потенциально чреваты опасностью перерастать в открытые острые конфликты.

Для более глубокого понимания сущности, причин и характера миграции необходимо описать ситуацию, заставляющую потенциального мигранта начать перемещение. Первый этап – это осознанный процесс принятия решения о смене привычных условий жизни, в следствие острой добровольной или вынужденной необходимости достижения значимых целей. В общих чертах такие цели можно охарактеризовать как стремление
к благополучию в новых условиях в связи с неудовлетворенностью жизненными обстоятельствами, неспособностью реализации своих жизненных потребностей. Так классический индивид руководствуется необходимостью удовлетворять свои потребности и способен пойти на такой радикальный шаг как изменение своих уже сложившихся социальных связей. Естественно, условия перемещения и сами потребности серьезно варьируются. Некоторые мигранты вынуждены покидать свою страну, убегая от опасности быть убитым, другие просто меняют место работы на более высокооплачиваемое. Во многих случаях миграция продиктована идеологическими причинами и иррациональными факторами.

В процессе миграции встает вопрос выбора стратегии, многие полагаются на поиск в новом месте похожих, «родных» людей. За редким исключением стремление к поиску в чуждой среде носителей сходных, подобных культурных и социальных навыков поведения и мышления характерно для большинства мигрантов, и является важнейшим условием адаптации мигранта в принимающем обществе. Организуются тесные диаспоральные связи.

Таким образом, мигрант в новых, непривычных для него обстоятельствах, сталкивается с множеством трудностей на пути удовлетворения своих возрастающих потребностей, что во многом связано с неспособностью адаптироваться в чуждой ему среде. Здесь коренится одна из серьезнейших опасностей миграции. Индивидуальные трудности адаптации приводят к социальной напряженности вследствие маргинализации мигранта и усиления негативного восприятия «образа мигранта», сопровождаемого мобилизацией ксенофобских сил внутри общества.

Например, иностранные рабочие, въезжающие в страну в поисках более высокой оплаты труда, в наибольшей степени подвержены дискриминации (причем не только по признаку материального достатка, но и по конфессиональному, этническому, культурному). Во многом за этим стоит пусть несознательный, но все же достаточно укорененный образ приезжего как представителя дешевой, грубой рабочей силы, безграмотного человека, склонного к различным противоправным действиям. Также типично негативное восприятие порождает непреодолимую культурную дистанцию, которая отделяет такого мигранта от принявшего его социума. Все это зачастую приводит к возникновению агрессивных всплесков в отношении приезжих, начиная от ксенофобии до просто недоверчивого брезгливого отношения к ним. Вопрос ответственности за снижение или же наоборот наращивание социальной напряженности в данной ситуации – неоднозначен. Безболезненная адаптация приезжих, которые принимают уже существующие общественные нормы и правила, жертвуя своими ценностями во имя материального благополучия, исключительно в интересах окружающих. В первую очередь, упрощение адаптационного процесса важно с точки зрения безопасности, которой может угрожать маргинализация мигрантов.

Таким образом, социальная напряженность вызванная миграцией обоюдоопасна. Можно с уверенностью констатировать, что миграция как сложное социальное явление, обладая стихийным, трудно предсказуемым характером, имеет большой конфликтогенный потенциал, который реализуется в обществе в отсутствии эффективных механизмов регулирования и сдерживания со стороны властей негативных следствий миграции.

Из сказанного выше следует, что при принятии публичных решений
в сфере миграции, как и в прочих областях, представляющих социальную значимость, важно учитывать в первую очередь потребности субъектов данного процесса. Естественно, что в ходе выработки таких решений трудно учесть всю совокупность и сложность мотивов мигрантов, которые, как уже говорилось выше, варьируются от бегства от бедности до воссоединение
с родственниками или поиска партнера для брака. В этой связи, важно определить запросы адресной группы мигрантов и далее работать над созданием соответствующего нормативного акта, чтобы данные запросы удовлетворить.

Для выработки эффективной политики регулирования миграции необходимо понять: что стимулирует движение мигранта (мотивы), периодичность и постоянство движения (динамику), положение мигранта в социальной структуре страны убывания и прибытия (условия).

2. Понятие «миграционная политика»

Для начала дадим определение государственной политике. В общем понимании – это целенаправленная деятельность одного или группы лиц, принимающих политические решения относительно какой-либо предметной, проблемной области, носящая повторяющийся, серийный, циклический характер. Далее нужно определить какое решение является политическим. Во-первых, политические решения должны формулировать общие задачи, которые затрагивают базовые ценности и коренные интересы основных социальных групп и политических акторов. Во-вторых, подобные решения должны влиять на сохранение и (или) изменения нормативных и институциональных параметров общественно-политического порядка.
И в-третьих, политические решения связаны с регулированием, распределением и перераспределением ключевых ресурсов общества^[19].

Согласно классификации Джеймса Андерсона^[20], известного американского политолога и специалиста в области публичной политики и политического анализа, публичная государственная политика как вид общественно значимой или публичной деятельности определяется наличием нескольких базовых характеристик: целенаправленность (ориентированность на выполнение определенной задачи, нежели спорадическая, беспорядочная деятельность), повторяемость или серийность (публичная государственная политика состоит из повторяющихся, типовых действий, осуществляемых органами власти), направленность на конкретные средовые запросы (публичную политику можно воспринимать как реакцию государственной власти на запросы общества, как внутренней среды – потребности рядовых граждан, групп интересов – и запросы внешней среды – международного политического сообщества), комплексность (политика предполагает не только разработку ряда мер и положений, направленных на изменение ситуации, но и создание условий для реализации обозначенных мер и осуществление конкретных действий для их реализации, иными словами декларируемые приоритеты и цели должны сопровождаться последовательным выполнением условий для их достижения, только в этом случае политика становится жизнеспособной и последовательной), политика может быть позитивной и негативной (здесь речь идет о стратегиях активного участия – позитивная сторона - и неучастия властей – негативная; при этом бездействие не фактическое, а открыто декларируемое, как определенная позиция, - политика laissez-faire), и, наконец, государственная политика всегда легитимна и обязательна для исполнения (государственная политика имеет правовую основу и носит принудительный характер). Очевидная применимость названных критериев к процессу законодательного регулирования миграции позволяется с уверенностью отнести миграционную политику к государственной публичной политике.

По классификации Джеймса Андерсона, существует четыре типа политической деятельности, которые дифференцируются в зависимости от характера их воздействия на общество и на взаимоотношения участников этой политической деятельности. Первый тип был назван дистрибутивная политика, предполагающая координацию предоставления различных льгот и услуг в интересах тех или иных слоев населения – отдельных граждан, общественных групп, корпораций и сообществ. Дистрибутивная политика обычно финансируется из государственного бюджета и осуществляется
в целях поддержания отдельных групп, сообществ или отраслей промышленности. Как правило, в таких случаях, прямой и открытой конкуренции между промышленными группами нет, но в результате всегда остаются разочарованные претенденты на получение льгот со стороны государства и поэтому каждый участник старается воздействовать по мере возможностей на процесс принятия решения. Впрочем, любое решение властей по тому или иному вопросу всегда будет иметь оппозицию, так оно будет идти в разрез с интересами определенных политических сил. Таким образом, дистрибутивная политика относится к крайне индивидуализированным решениям, которые лишь в совокупности могут называться политикой.

Второй тип – регулятивная политика, предполагает ограничение
и установку лимитов на деятельность индивидов и групп. В отличие от дистрибутивной политики, данный тип предполагает ограничение свободы действий в рамках регулируемой сферы деятельности. В процессе формирования регулятивной политики присутствие конкурирующих сторон более заметно, чем в случае дистрибутивной политики. В таком случае регулятивная политика оказывается еще и соревновательной, что приводит к тому, что в итоге запрет какой-либо деятельности распространяется на всех, кроме небольшой группы, коалиции, что предоставляет им эксклюзивные права в регулируемой сфере.

Третий тип - саморегулятивная политика, которая имеет много общего с регулятивной, в части используемых методов ограничения свободы действий, однако, в данном случае, ограничение поддерживается самой регулируемой группой, как средство защиты и продвижения интересов ее членов. Яркий пример такой практики - государственное лицензирование различных видов деятельности. Как правило, регулируемая группа объединена на профессиональной основе.

И, наконец, редистрибутивная политика, которая предполагает осуществление государством намеренных действий по перераспределению прибыли, благ и частной собственности между обеспеченными и малоимущими слоями населения. Этот тип политики отражает противоречия между сторонниками рынка, представителями крупного капитала и сторонниками принципа социальной справедливости, социально-демократическими силами. Примером этого типа политики является деятельность государства в области социального сектора, в рамках программ по борьбе с бедностью и т.д.

Характер мер, которые используются в миграционной политике, варьирующихся в диапазоне от запретительных санкций для въезжающих в страну до миграционной амнистии и введения режима открытых границ, позволяет относить ее как одну из отраслей публичной государственной политики, согласно классификации Дж. Андерсона, к виду регулятивной политической деятельности.

Тем не менее, стоит отметить, что в широком смысле она также может содержать черты и проявления всех указанных типов государственной политической деятельности (иначе как можно объяснить гуманитарную деятельность властей, связанную с наплывом мигрантов – предоставление льготного жилья, пособий и предоставление детям мигрантов возможности получать образование наравне с гражданами).

При реализации миграционной политики лица, принимающие решения (далее - ЛПР) руководствуются как материальными особенностями процесса, например, регулирование миграционных потоков, особенно групп трудовых мигрантов, что предполагает мобилизацию экономических групп, связанных с потоками мигрантов. Так и «символическими» особенностями, в ситуации, когда массовый наплыв мигрантов провоцирует серьезные культурные
и социопсихологические изменения в обществе, которые находят свое выражение в системе символов и стереотипов, мобилизуя СМИ, этнические диаспоры, экстремистские организации ксенофобского толка, творческую интеллигенцию и правозащитные круги.

Представленная классификация демонстрирует характерные черты миграционной политики как вида государственной деятельности, дает ключ
к пониманию широты охвата поля миграционной политики и комплексность компонентов, составляющих ее предмет. Для дальнейшего раскрытия сути
и специфики данного сегмента публичной деятельности, мы постараемся выделить характеристики, которые выделяют миграционную политику из ряда прочих публичных сфер регулирования государственной власти. Некоторые из этих особенных характеристик уже были упомянуты
в п.1.1. при описании самого понятия миграции.

Прежде всего, это стихийный характер миграции (имеется в виду условия ее возникновения и характер развития), что создает трудности оперативного реагирования властей на вызовы миграции и рождает трудности прогнозирования динамики миграционных потоков. Кроме того, темпы передвижений мигрантов трудно предсказуемы.

Другой характеристикой миграционной политики является различие правового режима, применяемого в отношении лиц, попадающих в сферу ее регулирования. Неоднородность потока мигрантов как объекта регулирования (трудовая миграция, беженцы, репатрианты, приезжие из других городов, - все это разные группы с разной мотивацией) создает необходимость сочетания различных правовых принципов и процедур.

Миграционной политике присущ широкий охват воздействия, в силу того, что миграция имеет комплексное и разностороннее влияние на общество, проникая в сферу экономики и социальных отношений, а также на условия безопасности страны и баланс межэтнических отношений.

Миграционная политика достаточно затратная (как в материальном плане, так и в области человеческого ресурса), зачастую нарастающая динамика миграционных потоков требует постоянного совершенствования инфраструктуры, соответствующих государственных институтов и регулирующих механизмов. Причем, это необходимо делать как в случае стихийной миграции, так и в случае цикличности, основанной на соотношении уровней развитости и потребностей внутреннего рынка труда принимающей и отправляющей стран, когда происходят колебания спроса на иностранную рабочую силу в различные периоды времени.

Важной характеристикой миграционной политики является
т.н. «политика клиента» - форма взаимодействия чиновников, ответственных за исполнение миграционной политики и небольшими, хорошо организованными группами на которых эта политика оказывает влияние. Таким образом, формируются т.н. лобби группы, часто их деятельность имеет выраженную узко этническую направленность, когда, к примеру, представители этнической диаспоры продвигают интересы своих земляков на уровне городской управы. Такая линия отношений отчетливо прослеживается как в развитых демократических системах, так и в переходных обществах, в том числе и в России. Все это дает основание с уверенностью использовать при изучении особенностей миграционной политики в Москве модель «политических сетей», в данном случае, структура сети формируется в ходе взаимодействия различных политических агентов, участвующих в принятии решений относительно тех или иных сторон миграционного процесса.

1.3.Государственная миграционная политика:
факторы и критерии эффективности

В данном пункте необходимо подробней рассмотреть, какие факторы учитывают и какие механизмы используют ЛПР в процессе реализации миграционной политики. Первое - при выработке нужной регулятивной стратегии важно сопоставить интересы и запросы всех социальных групп, на которых отразятся результаты проводимых в рамках этой политики мер – мигрантов, членов принимающего общества в целом, различных групп давления, а также учесть восприятие проблем миграции и подходы к выработке путей их разрешения со стороны власти. Здесь следует подчеркнуть, что речь идет о «правильной миграционной политике», то есть учитывающей интересы той адресной группы, на которую, по замыслу ее проектировщиков, она будет иметь воздействие. Это, казалось бы, простое условие не всегда выполняется, в результате чего, предпринимаемые усилия растрачиваются напрасно. Данная ситуация оказывается выгодной для неформальных бенефициариев (официально неуказанных в программах регулирования миграции в качестве группы, в чьих непосредственных интересах она реализуется) или для самих властей, которые под видом усовершенствования миграционной политики по сути, разрабатывая и принимая «мертвые законы», стремятся к сохранению прежнего порядка регулирования миграции, позволяющего поддерживать статус-кво.

Другой важный аспект – критерии эффективности миграционной политики. В условиях, когда мотивы сторон, которые учитываются при разработке политики, более или менее четко артикулированы, а основные принципы политики, в соответствии с которыми предполагается достижение изначально указанных целей, остаются неясными, необходимо понять на основе каких критериев принимаются политические решения по вопросам регулирования миграции. В целом, можно выделить следующие критерии: результативность действий властей, их экономическую затратность или эффективность, адекватность их действий в соответствии с интересами социального адресата, критерий социальной справедливости, способности властей своевременно реагировать на вызовы среды. Все эти критерии позволяют оценить эффективность выработанной системы мер политического регулирования миграции при сопоставлении различных мотивов и целей, заложенных в дизайне политике «на входе» (на начальном этапе разработки политического решения) и получаемыми «на выходе». Критерии оценки эффективности политических решений часто отражены
в тексте соответствующих нормативных актов.

Четко обрисовав спектр участников миграционной политики, выделив их интересы и соблюдая названные критерии эффективности, ЛПР приступают к выработке соответствующей стратегии. В самом общем смысле стратегии миграционной политики по их характеру можно подразделить на более жесткие, консервативные, основанные на ограничении доступа в страну иностранцев с целью получения ими ее гражданства, и более мягкие, либеральные, устанавливающие гибкие рамки, ограничивающие возможности иностранцев на получение гражданства. Практика регулирования миграции располагает обширным набором инструментов для осуществления мер сдерживания или наоборот способствования притоку миграции. Среди наиболее распространенных средств регулирования миграции можно назвать такие системы мер как: квотирование миграции, то есть установление определенного потолка допустимой численности мигрантов в стране, также систему преференций, подразумевающую выработку некой шкалы приоритетных категорий мигрантов (в зависимости от типа миграции, происхождения мигрантов, их социального статуса),
в соответствии с которой можно контролировать въезд нежелательных групп мигрантов и более эффективно облегчать въезд для приоритетных групп мигрантов. Миграционная политика, основанная не на «системе преференций», а на «системе квотирования», становится более жесткой, запретительной, что само по себе негативно влияет на имидж государства, а также это делает миграционную политику менее гибкой с учетом возрастающей необходимости в избирательных мерах и привлечении приоритетных категорий мигрантов. К примеру, в США с 20-х годов двадцатого века функционировала в высокой мере запретительная система квотирования миграции по принципу национальной и расовой принадлежности (исключение в рамках этой стратегии составляли лишь группы мигрантов из так называемого «азиатско-тихоокеанского треугольника»)^[21]. Эта политика, основанная на расовых предрассудках и крайне запретительном характере действий, и в 1960-х, в обстановке общей либерализации, борьбы за права культурных и этнических меньшинств, борьбы против ограничений свободы человека со стороны государства, обнаружила свою очевидную неадекватность в качестве средства эффективного регулирования миграции в новых условиях.

«Система преференций», лежащая в основе миграционной политики США с 1968 до настоящего времени, предполагает шкалу приоритетных групп, которым в первую очередь предоставляют возможность получать временную регистрацию, при въезде на территорию страны. Здесь они перечислены в порядке убывания: первая приоритетная группа - дети граждан США, не состоящие в браке, вторая – ближайшие родственники лиц с временной регистрацией США, третья – высококвалифицированные работники, ученые и представители творческой элиты, четвертая – дети граждан США, состоящие в браке, пятая – лица, являющиеся сестрами
и братьями граждан США, шестая – квалифицированные
и неквалифицированные работники в ограниченном количестве,
и, наконец, - беженцы^[22]. Данная стратегия американских властей привела
к увеличению притока мигрантов на 60 процентов в течение 10 лет. Дальнейшая реформа миграционного законодательства США 1990 года утвердила новую систему регулирования миграции, которая была ориентирована на оптимизацию процесса преодоления нарастающих проблем миграции, с которыми уже не справлялась старая система. Важнейшими мерами, которые легли в основу современной американской миграционной политики стали: миграционная амнистия (легализация правового статуса уже находящихся на территории страны лиц с временной регистрацией в соответствии с новыми положениями, закрепленными
в реформе системы миграции), санкции в отношении предприятий, нанимающих незаконных мигрантов, меры по противодействию дискриминации мигрантов со стороны работодателей, дополнительное финансирование, техническое и правовое обеспечение деятельности служб, занимающихся регулированием миграции, мониторинг и обеспечение условий адаптации и обустройства легальных мигрантов, постоянная доработка законодательства в сфере регулирования миграции, а также своевременное предоставление отчетов о результатах проводимой политики. Однако все эти меры не всегда позволяют справляться с лавинообразным потоком трудовых мигрантов из соседних стран, и в последнее время американским руководством был принят ряд решений, ужесточающих миграционный контроль, что, кстати, вызвало волну общественных волнений как сообщества мигрантов, так и граждан США. 5 октября 2006 года Джордж Буш подписал акт о внутренней безопасности, который предусматривал,
в частности, выделение 1,2 миллиарда долларов на возведение
1125-километровой разделительной стены вдоль границы с Мексикой^[23]. Наивно думать, что это может быть решением проблемы, которая носит глобальный характер. Скорее это свидетельствует о неспособности найти своевременное и эффективное решение проблемы миграции.

В Великобритании иммиграционная политика последних 25-30 лет сводилась к ограничению притока мигрантов до предельного и постоянного минимума с целью более эффективного обеспечения прав приезжих
и в соответствии с внутренними потребностями экономики в области наполнения рынка труда. Несмотря на такой общий жесткий, ограничительный характер миграционной политики Великобритании, ее нельзя назвать политикой «нулевой миграции». Данная система регулирования миграции зиждется на принципе улучшения условий существования уже имеющегося количества мигрантов вместе
с ограничением избыточной иммиграции, а также в ее основе лежит разветвленная система преференций, которая во многом сходна
с аналогичной системой в США. В английской миграционной системе преференций, которая также, как и в США основана на принципе семейного воссоединения (приоритетный допуск в страну для ближайших родственников лиц, уже имеющих на ее территории временную регистрацию), дополнительно акцент сделан на предоставлении приоритета на въезд в страну для граждан Шенгенской зоны, Евросоюза и стран Британского Содружества Наций.

Динамику миграции достаточно сложно прогнозировать так как она напрямую зависит от колебаний и соотношения уровней социально-экономического благополучия, уровней политической
и социопсхологической стабильности в стране назначения (куда следует мигрант) и стране убытия (откуда следует мигрант). Так в период распада социалистического лагеря Чехословакия рассматривалась западными странами исключительно как источник миграции, что вызвало ужесточение миграционной политики обусловленное опасениями массового притока дешевой рабочей силы, в случае открытия границ между обедневшей Чехословакией и экономически преуспевающими Германией с Австрией. Однако, несмотря на большой поток миграции из Чехословакии в западную Европу, она имела маятниковый характер и вскоре обнаружилось, что Чехословакия, чей уровень социально-экономического развития
в социалистический период был наиболее высоким среди стран восточной Европы, исполняла роль транзитной страны для мигрантов с востока, из менее обеспеченных стран социалистического лагеря, на запад. Кстати,
в Чехии наработан позитивный опыт регулирования миграции, в частности, были введены такие меры как взимание депозитов с въезжающих в страну
в качестве залога, который гарантирует то, что они вскоре ее покинут
и миграционным службам не придется прилагать усилия для их поиска.

Все перечисленные меры демонстрируют обширность и разнообразие,
а главное относительную эффективность, средств регулирования миграции. При этом необходимо отметить, что различные страны, демонстрирующие подобный позитивный опыт, в практике регулирования миграции отказываются от жестких, дискриминационных и ограничительных принципов, составляющих основу национальной стратегии миграционной политики.

ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
В Г. МОСКВЕ В НАЧАЛЕ 2000-х ГГ

2.1 Особенности миграционных процессов в Российской Федерации

Миграционная ситуация в России в 2000-х гг. во многом складывалась под воздействием особенностей ее исторического опыта, в первую очередь во взаимоотношениях со странами СНГ. Советское наследие стало, по сути, причиной практически бесконтрольных миграционных потоков. В основном, это т.н. трудовая миграция, в меньшей степени и тоже без надлежащего регулирования – торговля, туризм, культурные, спортивные и иные поездки. На этом фоне одним из вариантов решения проблемы было бы введение визового режима со многими «дружественными» странами СНГ, но характерный для России режим, направленный на поощрение доверительного взаимоотношения с «братскими странами», существенно затруднял осуществление подобных мер приграничного миграционного контроля.

По экспертным оценкам, в середине 2000-х годов на территории Российской Федерации находилось до 1,5 млн. иностранцев без определенного правового положения и около 3,5 млн. человек, осуществляющих незаконную трудовую деятельность^[24]. Пятая часть этого объема приходилась на Москву, что естественным образом обуславливалось чисто экономическими мотивами, при выборе места пребывания иммигранты, как правило, отдают предпочтение густонаселенным, хорошо обжитым районам России с благоприятными климатическими условиями, развитой экономикой.

В целом, приток рабочей силы, особенно в условиях динамично развивающейся экономики, практически необходим, в то же время неэффективность системы контрольных миграционных механизмов приводит к такой парадоксальной ситуации, когда при увеличении числа мигрантов большинство из них «уходит в тень», нивелируя позитивные стороны трудовой миграции. Интернационализация экономики, развитие транспортных и коммуникационных технологий способствовали повышению мобильности капитала, товаров, технологий, информации и людей. В то же время развивались и приемы манипулирования людьми, которые превратились в прибыльный бизнес. Симптоматично, что последним крупным документом, принятым на рубеже веков (в 2000-м году) ООН, была Конвенция против транснациональной организованной преступности^[25], причем два из трех дополняющих ее протоколов непосредственно относятся к проблемам миграции: «Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее» и «Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху». Россия ратифицировала Конвенцию и оба протокола в 2004 года. Кроме того, согласно опубликованному в 2002 г. докладу ООН, Россия находилась на втором месте (после США) по числу законных и нелегальных иммигрантов, проживающих на территории страны^[26].

Остановимся на общих тенденциях мировых миграционных процессов. Устойчивая трудовая миграция за несколько последних десятилетий вызвала заметные структурные сдвиги в экономике индустриально развитых стран, существенно изменив сегментирование рынков труда. Обозначившееся разделение труда, в котором мигрантам, как правило, отводятся определенные виды работ, постепенно стало неотъемлемой частью мирового экономического порядка. В большинстве принимающих стран доля иностранных работников с начала 1980-х годов постоянно возрастала
и к 1999 году составила в Германии девять процентов общей численности занятых, в Австрии — 10 %, в Швейцарии — 18 %, в Люксембурге — 57  %. В России в 2000-е этот показатель довольно низок: менее 0,5 %^[27]. Впрочем, это данные официальной статистики. На самом деле мигранты играют в экономике многих регионов страны гораздо большую роль. Согласно неофициальным оценкам, их доля составляла 5-7% процентов занятых,
т. е. достигало примерно такого же уровня, как в Бельгии, Франции, Швеции.

Постоянный спрос на неквалифицированный и низкооплачиваемый труд мигрантов, существующий в развитых странах, рождает соответствующее предложение в бедных странах, раскручивая тем самым маховик миграции. Так формируется и воспроизводится миграционный режим, который является одним из элементов современного экономического порядка, поддерживает и обслуживает его.

В сложившихся условиях, руководство России начало предпринимать шаги по совершенствованию системы управления миграционными процессами. Одним из первых шагов в этом направлении стало издание Указа Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» в соответствии с которым, основная роль в этом процессе отводилась Министерству внутренних дел Российской Федерации^[28]. Принят также ряд законов^[29], регулирующих вопросы приобретения гражданства и правового положения иностранных граждан на территории государства, определяющих порядок въезда, пребывания и выезда из страны, трудовой деятельности иностранных граждан, устанавливающих ответственность за нарушение иммиграционных правил и содействие незаконной миграции. Также был принят Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях^[30], ужесточающий ответственность работодателей за привлечение к труду мигрантов и иностранных граждан, нелегально работающих в России. В целом, стало очевидно, что необходимо ужесточать законодательство с целью упрощения процедур легализации трудовых мигрантов, порядка их привлечения к труду и получению разрешения на работу.

К существенным изменениям того времени стоит также отнести облегчение режима получения разрешения на пребывание и получения разрешение на работу на территории РФ. Эти режимы были упрощены как для принимающей стороны, так и для пребывающего в России иностранного гражданина и предусматривали почтовое уведомление. Таким образом, «легализоваться» в России захотело все больше иностранных граждан.

2.2. Миграционная ситуация в г. Москве в начале 2000-х гг.

Феномен миграции очень многогранен и может одновременно рассматриваться как в позитивном, так и в негативном ключе. Любой крупный мегаполис не может обойтись, тем более в ситуации демографического кризиса, естественной убыли «коренного» населения, оттока наиболее работоспособных и высококвалифицированных слоев рабочих, с которым столкнулась Москва в 1990-х годах, без привлечения дополнительной рабочей силы извне для поддержания на должном уровне своих производительных возможностей. В этом случае миграция не просто «позитивный элемент», а единственное средство, способное при возникновении экстренной ситуации удержать город на плаву. Тем не менее, очевидны и негативные следствия миграции, особенно стихийной
и неконтролируемой. Спорадические волны приезжих способны вносить серьезный дисбаланс в структуру социальных, экономических и политико-культурных отношений в крупном городе, что приводит к реальным проблемам: вытеснению москвичей из определенных сфер производства (строительство, коммунальные услуги, частично малый бизнес), к подъему ксенофобии и стимулированию конфликтов на межкультурной почве, а также к усилению криминогенной обстановки в городе.

Для начала хотелось бы продемонстрировать некоторые цифры, которые наглядно показывают сложившуюся в 2000-е гг. ситуацию. Так, эксперты считают, что на территории города в зависимости от времени года и других обстоятельств могло находиться от 800 тыс. до 1,5 млн. нелегальных мигрантов, 70-80 % из которых приехали в поисках работы. В 2000-х
в Москве на одного легально работающего иностранца приходилось 10 незаконно работающих^[31] (на строительных объектах работало около 48 % иностранных граждан, в торговле и общественном питании 32 %,
в промышленности – 13 %).

Далее хотелось бы показать несколько негативных стереотипных ситуаций. Острейшее социальное недовольство в городе провоцировалось ситуацией на московских оптовых рынках. Возмущение вызывала многолетняя деятельность на них криминальных группировок^[32], давно приобретших в общественном сознании статус «этнических», так же, как и тот факт, что сложившаяся ситуация была возможна, по нашему мнению, только при прямом покровительстве высоких московских чиновников. Не вызывает сомнения принципиальная возможность пресечения этой преступной практики. Бездействие властей может быть, на наш взгляд, объяснено достаточно высоким уровнем коррупции в кругах правоохранительных органов и чиновников, в компетенции которых находится городская торговля. Помимо торговли, существенное социальное напряжение было и остается в области ЖКХ, которая всегда была мало привлекательной для москвичей, что обуславливает большой спрос на иностранную рабочую силу. Из-за трудностей социальной адаптации и постоянного повседневного тесного соприкосновения приезжих с коренным населением, а также низкого качества выполняемых работ, возникает стойкая атмосфера неприятия москвичами мигрантов.

Далее, очень важным индикатором измерения проблемности миграционной ситуации является количество ксенофобских высказываний
в СМИ, количество погромов на рынках, экстремистских акций, направленных против «чужаков».

В целом, приезжие почти всегда оказывались лишними
и нежелательными гостями города, являясь спутниками различных бедствий, начиная с эпидемий и заканчивая преступностью^[33]. Но все же основные, наиболее мощные потоки миграции шли из Кавказского региона и несколько меньше - из бывших среднеазиатских и других советских республик. Этот пресловутый стереотип в восприятии «лица кавказской национальности», завуалированный псевдополиткорректной формулировкой, прочно вошел
в обиход московских блюстителей порядка, которые, ежедневно характеризуя криминальную обстановку по телевидению, не задумываясь, прибегали к огульному отождествлению всех выходцев с Кавказа с теми или иными криминальными сообществами^[34]. Смежный стереотип в восприятии мигрантов формируется праворадикальной прессой и связан он с мифом
о намеренном и запрограммированном притоке «чужаков» под разными предлогами с единственной целью: наводнить «русские» города и поработить «наших» сограждан и установить свою гегемонию в России, о чем свидетельствует расширяющиеся диаспоральные связи. Чего стоят одни выступления столь популярной в то время организации «Движение против нелегальной иммиграции», организовавшей совместно с другими ультранационалистическими группами всероссийское шествие с вполне предсказуемыми призывами, которое состоялось в канун праздника «День народного единства» 4 ноября 2009 года^[35].

Мигрантов воспринимали как «фактор производства», «рабсилу» игнорируя их человеческие качества и потребности. Таким образом, трудовые мигранты целиком зависели от конъюнктуры на рынке труда.
В условиях экономических кризисов, нестабильности, а, главное, увеличивающейся безработицы, лишившись работы, они оказывались вне закона.

К сожалению, тот факт, что в Москву регулярно приезжают
и официально регистрируются множество мигрантов, чье присутствие позитивно сказывается на развитии города, в московской прессе был отражен незначительно и, следовательно, не запечатлевался в сознании москвичей как элемент позитивного восприятия приезжих, представителей других культур, закладывая основы межкультурной терпимости и понимания в будущем.

Впрочем, в последние несколько лет в московской прессе чаще, по сравнению с прошлым, стали появляться описания тягот и лишений, связанных с бесправным положением мигрантов. Прослеживаются факты бездействия властей и тенденции попустительства в отношении нелегальной миграции со стороны правоохранительных органов, однако в общей массе публикаций, говорящих об общей затратности и неудобстве от присутствия мигрантов, в и без того, слишком перенаселенной столице, практически незаметны.

Москва является уникальным случаем для рассмотрения закономерностей регулирования городской миграционной политики
в первую очередь из-за ярко выраженной диспропорции между столичным
и периферийными регионами. Москва является т.н. «магнитом» для большого количества людей как в России, так и за ее пределами. В этой связи, регулирование миграции требует особого режима, в частности совмещения компетенции федеральной и муниципальной власти. Такое положение приводит к необходимости выработки действенных механизмов межструктурного согласования, можно даже сказать межсистемного.

При этом, хотя миграция населения, в соответствии с программами городского развития, относится к приоритетным областям столичной политики, система ее регулирования, по мнению многих экспертов находилась в то время в плачевном состоянии. Став во многом следствием сильной разобщенности между федеральным и муниципальным уровнем регулирования миграции, действия правительства Москвы были ограничены федеральным законодательством. К примеру, среди московских законодателей бытовало мнение, что правоприменительная практика
и сохраняющаяся нестабильность миграционной ситуации показывают, что действующее законодательство в сфере миграции не вполне соответствует реальному положению дел в субъектах Российской Федерации, которые фактически отстранены от решения проблем миграции, непосредственно касающихся местных органов.

В целом, для 2000-х гг. была характерна крайне неэффективная система контроля притока мигрантов в столицу, их пребывания здесь в качестве наемных рабочих. Свидетельство тому - огромное множество операций сотрудников милиции, паспортно-визовой службы, московского представительства Федеральной миграционной службы, проводимых
в городе эпизодически, как бы подчеркнуто демонстративно и, как правило, безрезультатно^[36]. При этом, для Москвы было характерно большое количество рынков, где преимущественно трудились именно работники «без документов». Как правило, через правоохранительные органы, занимающиеся выдачей регистрационных документов и подтверждений, дающих право на работу в столице, проходила в лучшем случае лишь десятая часть всех реально работающих иногородних. В результате, большинство рабочих оказывались вне контрольно-правового поля: без медицинских книжек, регистрации, разрешения на трудовую деятельность. Правоохранительные органы работали по факту, выявляя правонарушения, в течение нескольких недель. По результатам проводимых проверок материалы направляли в суд, при этом ответчиками выступали непосредственные работники, а не их наниматели. Такой процесс во многом был бесполезен, поскольку нелегальный мигрант отправлялся на родину, а его наниматель, несущий ответственность, формируя стабильный спрос на рабочую силу, оставался безнаказанным, и находил себе новых «нелегальных» рабочих.

Самой же депортацией нелегальных трудящихся и злостных нарушителей паспортно-визового режима занимались Управление Федеральной миграционной службы по Москве и паспортно-визовое управление ГУВД Москвы. Причем мера на практике носила бессистемный характер, в первую очередь из-за слабого материально-технического сопровождения. Другой контрольный механизм - выдача квот.
В соответствии с объемом квот, утвержденным Правительством России, производилась выдача предприятиям разрешений на привлечение иностранной рабочей силы. Занималась этим процессом Федеральная миграционная служба и, соответственно, ее территориальное управление по г. Москве. Еще раньше этим занималась межведомственная комиссия под руководством В.П. Шанцева, причем в этом были задействованы префектуры, множество инстанций в структуре исполнительной власти Москвы, и ГУВД, процедура занимала до 2-3 месяцев, поэтому сезонные рабочие «выпадали» из легальной схемы регистрации. Однако московские власти напрямую участвовали в процессе определения потребностей города
в привлечении того или иного вида специалистов и ответственность за пропорциональное заполнение столичного рынка труда была возложена именно на них.

Вообще, при оценки эффективности работы нашей миграционной системы произошла подмена понятий. В то время, когда основой деятельностью Управления Федеральной миграционной службы по г. Москве должно было быть обеспечение города необходимыми трудовыми мигрантами, которые будут приезжать и работать на законных основаниях, на практике часто мерилом качественной работы было количество заведенных уголовных дел. Понятно, что без жестких санкций, в том числе без уголовного преследования, порядок сложно навести, но, при этом, одни силовые административные меры демонстрируют со всей очевидностью свою неспособность предложить единственное оптимальное решение
в данной ситуации. Также отсутствовало понимание, какие отраслевые органы исполнительной власти должны заниматься регулированием миграционных процессов в России. Несмотря на демонстрацию политической воли к стремлению вести «цивилизованную» миграционную политику на деле исполнительная власть устраивала показные облавы на столичных рынках^[37], в «мигрантских» общежитиях, проводила массовые депортации, которые могли носить явно политический подтекст. Экономические выгоды привлечения иностранной рабочей силы для компенсирования «нехватки рабочих рук» нивелировались неэффективностью, – будем надеяться, что это временное явление, – системы квотирования иностранных рабочих. Дело в том, что в рамках этой системы каждый год определялось количественные потребности каждого субъекта федерации в иностранных рабочих, но, при этом, совершенно не принималось в расчет то, специалисты каких профессий и навыков необходимы регионам.

Таким образом, сложилась следующая ситуация. В середине 2000-х гг. около миллиона трудовых мигрантов находились в столице нелегально (около 800 тыс. человек из стран СНГ и 150 тыс. человек из Дальнего Зарубежья). По данным Управления Федеральной миграционной службы по Москве в 2005 году за нарушение правил регистрационного учета были оштрафованы 2,1 млн. человек, на 513 организаций были наложены штрафы за прием на работу нелегалов. Существовал целый рынок производства поддельных или «полулегальных» документов, необходимых для мигрантов. В 2007 году сотрудники ФМС прекратили работу более 60 фирм-однодневок, продающих фальшивые документы – регистрации, разрешения на работу, медицинские книжки и т.д. Гастарбайтеры приезжали на заработки в Москву (в порядке убывания) с Украины, из Китая, Вьетнама, Турции, бывших республик Югославии, Молдовы, Таджикистана и Беларуси. К тому же в сложившихся экономических условиях работодателям невыгодно было регистрировать мигрантов: им проще было платить штрафы, чем бегать по инстанциям и решать профсоюзные вопросы рабсилы из-за рубежа. Подавляющее большинство работодателей предпочитало не афишировать сотрудничество
с иностранцами, например, в «Райффайзенбанк» и в «Рамстор»^[38] Как показывает практика, некоторые крупные фирмы имеют контакт
с посредническими фирмами, которые занимаются регистрацией иностранных работников. В то время они брали за свои услуги от 1500 до 2000 долларов в год в зависимости от гражданства и статуса работодателя.

Несомненным плюсом в процессе регулирования миграции можно отметить введение миграционных трудовых карт. До введения трудовых карт мигранта в июне 2003 около 50% иностранных рабочих оформлялись на работу как высококвалифицированные специалисты. В таких случаях предприятия не были обязаны получать разрешение на их трудоустройство, поэтому многие организации оформляли, например, строителей с Украины или торговцев с юга на должность генерального директора. На рынках часто можно было увидеть таких «руководителей» с зарплатой 250 рублей. Однако после введения карт им пришлось перерегистрироваться и получать трудовую карту мигранта, что позволило легализовать какую-то часть мигрантов.

ГЛАВА III. РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ
В Г.МОСКВЕ В 2004 – 2010 ГГ

3.1. Структура принятия политических решений
в области регулирования миграции в г. Москве

Начнем с анализа структуры процесса принятия решений.
В исполнительных органах государственной власти предполагается наличие четкой институциональной основы, позволяющей осуществлять подготовку проекта решения, согласовывать его с органами законодательной власти, и в дальнейшем отвечать за реализацию принятого решения. Это формальная сторона структуры принятия политических решений в сфере регулирования миграции в столице. Другая сторона формируется тогда, когда в процессе выработки миграционной политики, на внутреннюю структуру органов исполнительной власти оказывается, как раньше уже говорилось, непрерывное давление со стороны внесистемного сектора. Для объективного понимания состава участников внешней среды, их интересов и требований относительно формируемого решения, необходимо сделать упор именно на неформальные отношения, существовавшие между представителями власти
и заинтересованными лобби-группами.

Итак, построение неформальной структуры принятия решений в области миграции с использованием общих схем сетевой модели ППР делится на несколько этапов:

1.  выделяем ключевые центры принятия решений - основные элементы в конструируемой сети;

2. разбираем их позиции, «статические» (неотъемлемые свойства, элемента сети вне зависимости от его связей с другими, в данном случае это официальные функции и ограничения элементов сети, закрепленные в нормативных актах, регламентах, а также личные характеристики ключевых ЛПР) и «динамические» (свойства элемента, проявляющиеся во взаимодействии с другими, это и есть сама суть неформального взаимодействия между элементами сети) характеристики.

На первом этапе построения сети можно выделить несколько общих институциональных групп, центров ППР:

• структурные элементы московской исполнительной власти, несущие функции контроля и координации на региональном уровне;
• московские коммерческие структуры, заинтересованные в привлечении и использовании нелегальной иностранной рабочей силы;
• правозащитные организации;
• этнические лобби и диаспоры, в том числе
  и криминализированные;
• организации ксенофобского толка, ультраправые общественно-политические объединения.

Первые три группы непосредственно реализуют программы регулирования миграции, другие же участники относятся к внешней среде ППР в контексте проблематики принятия решений в отношении миграции, тем не менее, их роль достаточно важна.

Начнем с центральной в рамках данной «сети» группы - это структуры и подразделения Правительства Москвы, включая основные департаменты и управления: прежде всего, орган, непосредственно ответственный за исполнение Программы регулирования миграции, являющейся предметом исследования: Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы, в его структурном подчинении находились «Межрегиональный информационно-деловой центр» и «Московский дом национальностей». Сам же Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы структурно подчинялся Заместителю Мэра Москвы по вопросам межрегионального сотрудничества, массовых коммуникаций и спорта. К слову, в компетенцию данного заместителя мэра входил непропорционально большой объем функций и полномочий, что, вероятно, негативно сказалось на контроле реализации программы, которая несомненно требует больших временных и ресурсных затрат ответственного лица.

В аналитическом и техническом сопровождении реализации Программы активное участие принимало Правовое Управление Правительства г. Москвы, подотчетное Мэру Москвы через руководителя аппарата Мэра и Правительства Москвы, в полномочия которого входил контроль за выполнением постановлений Правительства Москвы и Мэра Москвы. Надо признать, что такая система приводила к дублированию функций руководителя Аппарата Мэра и Правительства и упомянутого выше Заместителя мэра. Эта ситуация – наглядный пример отсутствия четкости в распределении ответственности за выполнения решений московскими властями.

Описанная выше группа лиц являлась наиболее влиятельным актором в процессе выработки миграционной политики. По сути, правительство Москвы и его подразделения являлись центральной «шестеренкой» описываемого нами механизма, остальные, в первую очередь частный сектор, - спутник этого «центра», старались соблюсти свои интересы посредством лоббизма. Причем лоббизм мог быть разный, в основном, исходя из реалий нашей политики, неформальный. Надо признать, что большая часть неформальных отношений между заинтересованным частным сектором и властью происходит на бытовом уровне, то есть на местах. Образно говоря, предприниматель имеющий торговую точку с работающими на ней нелегалами откупается от соответствующего проверяющего. В то же время, крупные предприятия в основном из строительной и торговой областей, имеющие масштабные ресурсы, могли иметь возможность блокировать неудобные решения или добиваться принятия выгодных им положений на уровне Правительства Москвы.

Принятие серьезных программных документов требовало одобрения Московской городской Думы, что обусловлено необходимостью обоснования расходов бюджетных средств. Одобренные Правительством Москвы проект бюджета города Москвы и городские программы, требующие для своей реализации финансирования из бюджета города Москвы или территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, в соответствии с законодательством города Москвы утверждались Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы. При этом следует отметить, что этот этап проходил в основном в формальном режиме без существенных дебатов, что вполне естественно, учитывая однородный состав Московской городской Думы (подавляющее большинство депутатов были членами партии «Единая Россия»^[39] ).   

Помимо государственных учреждений, занимавшихся решением проблем миграции, в Москве действовал ряд правозащитных организаций, например, Комиссия по правам человека при Президенте РФ (в дальнейшем преобразован в Совет при президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека^[40] ). Данный орган часто проводил семинары и конференции по проблемам миграции. Например, 4 июля 2007 года в Москве проходил Международный семинар по миграции "Мосты добрососедства между НПО регионов России, Германии и Польши". Среди правозащитных организаций особое место занимал Московский Дом Национальностей (создан в 1998 Распоряжением Мэра Москвы^[41] ), существовавший под руководством Комитета Правительства Москвы по межрегиональным связям и национальной политике. Данный институт координировал деятельность различных диаспор с общей стратегией миграционной политики столичных властей. Также сюда относятся: Институт прав человека, Московское региональное представительство Движения «За права человека», Московская Хельсинкская группа. Как пример их деятельности и степени влияния в области миграционной политики можно выделить удовлетворенный Мосгорсудом иск Общественного Движения «За права человека» против Правительства Москвы 19 октября 1999 г. По итогам слушания были признаны частично незаконными Распоряжения Мэра Москвы № 1007-РМ от 13.09.1999, а также Постановления Правительства г. Москвы № 875 от 21.09.1999, суть которых сводилась к ужесточению мер регистрации иногородних и принудительной перерегистрации для тех, кто проживает в Москве с временной регистрацией, в связи с угрозами терактов, которые, по сути, предоставляли московской милиции право делать все, что угодно с приезжими. Как ни печально, но это практически единственный случай такого рода. Однако он свидетельствует об определенном потенциале и преемственности в действиях общественных групп давления гуманитарного толка и, в то же время, о незначительности отклика столичных властей на призывы правозащитников.

Перечисленные структуры являлись ключевыми игроками в реализации миграционной политики. Наряду с ними были несколько акторов, которые напрямую не имели отношения к процессу принятия программных документов, однако были активно задействованы при ее реализации.
К таким можно отнести МВД России, Федеральную миграционную службу России и другие структурные подразделения правоохранительных органов, ответственных за реализацию мер регулирования миграции на уровне Москвы.

В структуре политической «сети» участников процесса принятия решений в области регулирования миграции заметную роль играли организации ксенофобского толка, в основном посредством общественной дестабилизации, чем серьезно затрудняли процесс социальной адаптации мигрантов. Например, 8 июля 2002 года «Движение против нелегальной иммиграции» в подмосковном Красноармейске провело антиармянский митинг, а также организовала ряд погромов рынков и общежитий, в которых проживали мигранты^[42]. В то же время, программные документы данного движения старательно очищены от национализма и демонстративно призывают к исключительно законным методам борьбы с незаконной миграцией. Среди целей, которые обозначаются данной организацией, - депортация всех нелегалов, создание центра для их временного содержания, введение обязательного экзамена по государственному языку, истории и культуре России, а также введение запрета занимать руководящие должности для тех, кто проживает в стране менее 15 лет^[43]. На наш взгляд, многое из вышесказанного логично и отвечает требованиям ведения ответственной миграционной политики. Некоторые из названных положений были реализованы властями на практике. 18 апреля 2011 года Мосгорсуд признал организацию «Движение против нелегальной иммиграции» экстремистской и дальнейшая ее деятельность запрещена.

3.2. Подготовка, принятие и осуществление решений
по регулированию миграции в г. Москве

Программа регулирования миграции, утвержденная Постановлением Правительства Москвы, в соответствии с Законом^[44], регламентирующим деятельность исполнительной власти Москвы, является актом, имеющим нормативный характер, в отличие от распоряжений членов правительства, «является обязательным для исполнения всеми органами исполнительной власти, всеми физическими и юридическими лицами на территории города». Программа содержит общие линии действий в данном направлении и общие принципы (отражает стратегию действий). Обозначим основные этапы принятия Программы.

Разработкой проекта Программы регулирования миграции
и координацией ее осуществления занимался Комитет межрегиональных связей и национальной политики города Москвы. В его задачи входило формулирование основных приоритетов, принципов, целей и задач программы. Естественно, основным источником в данном процессе является непосредственно проблемы в области миграции, выявленные за текущий период. Серьезное влияние также оказывает внешняя социальная
и политическая среда, наличие сетевых интересов и стимулов (впрочем, такие средовые воздействия могут в той или иной мере проявляться на каждой фазе принятия решения). Соответственно, формируются альтернативные решения и происходит их селекция. Для выполнения указанных задач утверждается определенный порядок действий и мер
с учетом их необходимой последовательности.

Проект Программы регулирования миграции утверждался большинством голосов от общего числа членов Правительства Москвы, а на этапе реализации отменялся или приостанавливался в действии также только Правительством Москвы. Целевые программы рассматривались исключительно на заседаниях Правительства Москвы, а это значит, что процесс согласования решения требовал участия всех членов правительства, по крайней мере, на бумаге. При этом, при равенстве общего числа голосов голос председательствующего на заседании являлся решающим (обычно это был Мэр Москвы или его заместители).