Доклад Общественной палаты
Российской Федерации
по вопросу:
«О судебно-правовой реформе в
Российской Федерации»
Москва, 2007
Основные вопросы реформирования и развития судебной системы Российской Федерации
Правосудие традиционно является одной из важнейших функций государства. Именно поэтому создание новой российской государственности в 90-х годах потребовало разработки и запуска судебной реформы. Задача полного реформирования системы правосудия не могла быть решена в короткие сроки: реформы в этой сфере продолжились после 2000 года. На настоящий момент можно назвать следующие основные итоги этого процесса. Во-первых, было юридически закреплено абсолютное право каждого лица искать защиты в суде и существенно расширена компетенция судебных органов. Во-вторых, был разработан и принят новый корпус процессуального права, который кроме большей детализации отличается от ранее существовавших процессуальных норм наличием условий для реализации принципов состязательности и равенства сторон. Огромное значение имело также организационное обособление судебной системы от системы исполнительной власти и обновление механизмов принудительного исполнения судебных решений.
Значение пройденных шагов судебной реформы нельзя недооценивать. Вместе с тем, работа судебной системы пока не соответствует в полной мере ожиданиям и нуждам общества, о чем, в частности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения, и опрос граждан России, проведенный ВЦИОМом по заказу Комиссия Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы в ноябре 2007 года[1], а также значительное число обращений жителей России в Европейский Суд по правам человека. Кроме того, многие специалисты – представители органов власти, юридического сообщества, научных кругов, гражданских организаций – указывают на необходимость дальнейших шагов по усовершенствованию системы правосудия.
В 2006 году Правительство Российской Федерации констатировало, что дальнейшая реформа правосудия является залогом успешного социально-экономического развития страны[2]. На этом новом этапе совершенствования судебной системы чрезвычайно важно оценивать, насколько уже реализованные или планируемые реформаторские меры достигают цели.
При этом очевидно, что оценка результатов реформ с точки зрения властей и с точки зрения граждан страны могут не совпадать. Например, судьи дают свою оценку мерам по реорганизации правосудия и изменению процессуальных норм преимущественно с позиции того, насколько они влияют на удобство и скорость работы судей и судов. Несомненно, экономичная и операциональная система правосудия предпочтительнее той, функционирование которой сопряжено с большими человеческими, временными и прочими издержками. Вместе с тем, для общества более значимо, насколько система правосудия удобна и доступна для нуждающихся в судебной защите их прав и позволяет ли эта система эффективно защищать права и свободы и искать баланс между законными интересами частных лиц.
Цель настоящего доклада – аккумулировать оценки состояния судебной системы и предложения по ее дальнейшему реформированию, сформулированные различными экспертами. Тема совершенствования системы правосудия включает в себя большое число вопросов, но для рассмотрения в этом докладе были выбраны наиболее актуальные проблемы в сфере судебной реформы с точки зрения повышения уровня защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
1. Общественное мнение о судебной системе
Универсальная цель судебной власти состоит в обеспечении охраны прав и свобод человека, в том числе, от антиправовых действий и решений властных структур. В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции России, судебная власть в стране имеет независимый и самостоятельный статус, равнозначный остальным двум ветвям власти. Граждане могут обжаловать в судебном порядке действия государственных органов, что существенно усиливало возможности граждан в доступе к правовой защите в конфликтах с представителями государственных служб.
Несмотря на возникшие возможности, граждане России пока еще неуверенно себя чувствуют при использовании судебного механизма правовой защиты.
Опрос, проведенный Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) по заказу Комиссии по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов, силовых структур и реформированием судебно-правовой системы Общественной Палаты РФ, зафиксировал, что только 9% граждан имеют опыт обращения в суд. Такой низкий показатель может свидетельствовать о том, что граждане не усвоили еще такую модель правого поведения и что в обществе существуют другие, более эффективные механизмы решения конфликтов. Для сравнения: в соответствии с данными Фонда «Общественное мнение» 10% опрошенных относятся к суду положительно, с доверием, а 34% - с недоверием и отрицательно.
Доля в 9-10% населения составляет социальную базу судов: граждан, доверяющих судебному механизму защиты своих прав и имеющих опыт участия в судебных разбирательствах. Эта группа граждан опирается на свой опыт контактов с судебной системой и выносит оценки ее деятельности на основе этого опыта.
Заслуживает внимание тот факт, что наиболее высокий и устойчивый уровень положительных оценок деятельности судов принадлежит именно группе граждан, имеющих опыт обращения в суд. По сравнению с теми, кто не имеет опыта участия в судебном разбирательстве, разница в пользу положительных оценок составляет около 13%. Представляется, что опыт контактов с судебной системой позволяет гражданам обоснованно выносить оценки относительно качества и эффективности судебной системы, а также снижают уровень негативной стереотипизации в отношении судов. В определенном смысле облегчение доступа к судебному механизму защиты прав, в том числе за счет более продуманного информирования граждан, позволит увеличить число обращений в суды, и тем самым будет способствовать росту позитивных оценок общественного мнения и доверия к судам.
Но пока подавляющее большинство граждан имеют самые общие представления о судах и их работе. Это обусловлено тем, что основным источником получения информации являются СМИ, придерживающиеся своих редакционных политик и призванных освещать не только ситуацию в судебной системе, но и в целом с происходящим во всех сферах российского общества. Уровень информированности о работе судов остается на низком уровне, при этом потребность знать больше также не является ярко выраженной. Людям достаточно той информации, которую они получают в основном от центральных телеканалов.
Реформа судов и ее результаты остались вне поля общественного мнения. Результаты опроса зафиксировали, что крайне незначительная доля граждан в курсе реформирования судебной системы.
Для большинства граждан суды, их реальная деятельность остается в информационном стереотипизированном поле и социально далеким для граждан институтом.
Детальные выводы и результаты опроса представлены в Приложении к настоящему Докладу.
2. Виды нарушений прав и свобод граждан в процессе осуществления правосудия[3]
Право на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство является одним из важнейших конституционных прав человека. Реализация данного права, прежде всего, тесно связана с реальным доступом гражданина к правосудию, рассмотрением его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Не меньшее значение имеет процесс судебного разбирательства, включая разумные сроки его проведения, соблюдение гарантий состязательности и равенства сторон, а также независимость и беспристрастность судьи и публичность судопроизводства. Значимыми элементами права на справедливое судебное разбирательство являются возможность обжалования судебного решения и устранения судебной ошибки, а также неукоснительное исполнение судебного решения, обеспечиваемое в случае необходимости государством.
Порою граждане усматривают нарушение права на справедливое судебное разбирательство в тех случаях, когда судом выносится решение, не удовлетворяющее их интересам. Следует отметить, что право на справедливое судебное разбирательство имеет процессуальное, а не материальное наполнение. Вынесение решения не в пользу конкретной стороны само по себе не означает, что право этой стороны на справедливое судебное разбирательство было нарушено. Также достаточно часто заявители, не соблюдая процессуальные требования, не обращаясь к профессиональным юристам и уповая лишь на собственное понимание законов, подают в суды заявления, не соответствующие нормам законодательства. Отказ судов в рассмотрении подобных «исков» воспринимается гражданами как воспрепятствование в доступе к правосудию. Представляется, что граждане смогут более четко определять, когда их право на справедливое судебное разбирательство был нарушено, а когда нет, если буду иметь больше информации о судебной системе.
Учитывая то, что граждане в силу различных обстоятельств не всегда дают верные оценки соблюдению их права на справедливое судебное разбирательство, значение приобретают оценки экспертов. К сожалению, государственные институты защиты прав человека (например, такие как Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации), а также юристы-практики, правоведы и гражданские организации фиксируют значительное число нарушений прав на справедливое судебное разбирательство.
Эти нарушения касаются разных аспектов правосудия: 1) нарушения, которые ограничивают доступ к правосудию, 2) нарушения принципа проведения судебного разбирательства в разумный срок, 3) нарушения прав сторон на участие в судебном заседании и представление своих аргументов, 4) нарушения принципа независимости и беспристрастности суда, 5) недостаточная мотивированность судебных решений, 6) ограничение возможности обжаловать судебное решение, 7) неисполнение вступивших в законную силу судебных решений.
- Нарушения права на доступ к правосудию
Доступ к правосудию подразумевает, в первую очередь, возможность инициировать судебную процедуру. Действующее законодательство России не ограничивает право на доступ к правосудию высокими пошлинами или чрезмерно сложными процедурами. Вместе с тем, на практике гражданин не всегда может инициировать судебное разбирательство. В частности, граждан может столкнуться с уклонением суда от рассмотрения жалобы.
Например, в Останкинский суд г. Москвы была подана жалоба на УВД СВАО г. Москвы. После длительного бездействия и в результате нескольких напоминаний об обязанности рассмотрения обращения судья вынесла определение об отказе в принятии жалобы, сославшись на то, что жалобщик не приложил к своему обращению документы, необходимые для рассмотрения жалобы. Работник суда, принимавший жалобу, пояснил, что документы были получены в полном объеме и переданы судье, хотя требуемый акт о движении документов при этом не был. В результате, гражданин был лишен доступа к судебной защите.
Гражданка направила надзорную жалобу в Президиум Московского городского суда. Судья Мосгорсуда Синицына И.В. вынесла определение № 4г/1-4435 о возвращении надзорной жалобы без рассмотрения по существу, ссылаясь на то, что к надзорной жалобе не были приложены заверенные соответствующим судом копии судебных постановлений, принятых по делу. Проверка поступления в суд необходимых документов не проводилась. Заявительница, которая прикладывала все необходимые документы к своей жалобе, обратилась к Председателю Мосгорсуда О.А. Егоровой и попросила назначить служебное расследование. Однако расследование не проводилось, а на обращение заявительницы ответила сама судья Синицына И. В.
Практика возвращения иска или жалобы без объяснения причин и без контакта с заявителем обусловлена нечеткостью действующего гражданско-процессуального законодательства. В частности, статья 135 ГПК РФ не предусматривает возможность обжалования определения судьи о возвращении иска или жалобы. Хотя закон не препятствует гражданину вновь подать свой иск или жалобу, нет никаких гарантий, что его обращение не будет вновь отклонено без четкого объяснения причин. Иногда гражданин вынужден несколько раз подавать свой иск, прежде чем суд согласиться принять его к рассмотрению. Необходимость прилагать значительные усилия, чтобы получить доступ к правосудию, нарушает конституционные права граждан и подрывает их доверие к судебной системе и государственной власти в целом.
Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также Гражданский процессуальный кодекс дает гражданам право обжаловать в суде действия или бездействие должностных лиц, нарушающие их права. Нередко случается, что по жалобам, касающимся должностных лиц судов и прокуратуры, судьи отказывают в ее удовлетворении в ходе формального рассмотрения на том основании, жалоба не подлежит рассмотрению в гражданском суде, так как имеется «иной порядок». При этом в судебном решении не указывается, в каком порядке должна рассматриваться жалоба гражданина. Эксперты, анализирующие подобные отказы, указывают, что в большинстве случаев никакого «иного порядка» обжалования не существует. Такие отказы, фактически, лишают граждан возможности рассмотрения в судебном порядке их претензий к государственным органам.
- Нарушения принципа проведения судебного разбирательства в разумный срок
Анализ жалоб, поступающих к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, показывает, что нарушение сроков рассмотрения дел в суде распространено столь широко, что зачастую рассматривается как норма в судебной деятельности. Жалобы на необоснованно длительное судебное разбирательство также составляют существенную долю в обращениях жителей России в Европейский Суд по правам человека.
Нарушение установленных сроков имеет место во всех судебных инстанциях, включая высшие суды Российской Федерации. Причины такого явления носят как объективный, так и субъективный характер. Основные причины – возрастающая загруженность всех звеньев судебной системы, нехватка кадров, недостаточная компетенция судей нижнего звена.
В ряде случаев, затягивание судебного процесса осуществляется по инициативе одной из сторон дела. В результате право второй стороны на справедливое судебное разбирательство может быть нарушено. Предотвращение необоснованного затягивания дела одной из сторон входит в задачу суда. Как свидетельствует ряд постановлений Европейского Суда по правам человека, российские судьи не всегда справляются с этой задачей, особенно когда процесс затягивается ответчиком – государственным органом или крупной коммерческой компанией.[4]
Следует отметить, что сейчас в России отсутствуют правовые механизмы, позволяющие гражданину или юридическому лицу защититься от нарушения права на судебное разбирательство в разумный срок. Установление факта нарушения срока в судебном процессе не влечет никаких правовых последствий, как для самого судебного решения, так и для заявителя. В исключительных случаях возможно привлечение к дисциплинарной ответственности судьи, допустившего нарушение сроков.
В 2007 году Верховный Суд Российской Федерации выступил с предложением создать специальную процедуру, в рамках которой можно было бы получить компенсацию за ущерб, причиненный необоснованно длительным судебным разбирательством. В настоящее время Верховный Суд разрабатывает законопроект, необходимый для создания такой процедуры.
- Нарушение прав сторон на участие в судебном заседании и представление своих аргументов
Возможность представить суду доказательства – важный элемент права на справедливое судебное разбирательство. Своевременное извещение сторон дела о времени судебного разбирательства призвано гарантировать участие гражданина в рассмотрении его дела. Тем не менее, как следует из жалоб, поступающих Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, неизвещение либо несвоевременное уведомление сторон о назначенном судебном заседании достаточно распространено. Граждане нередко узнают о времени проведения судебного процесса после того, как он уже состоялся и, иногда, в момент исполнения решения. Сам Уполномоченный, обращаясь в суды в защиту прав граждан, неоднократно получал извещения о вызове в суд непосредственно в день судебного заседания, либо, когда заседание уже состоялось.
При надлежащем извещении стороны дела, судебное разбирательство может быть проведено в ее отсутствие, если она не является в процесс без уважительных причин. Критерий наличия или отсутствия «уважительных» причин является оценочным и устанавливается судом произвольно и без рассмотрения аргументов отсутствующего лица. Таким образом, участник процесса, направив в суд ходатайство об отложении судебного заседания, и считая причину своей неявки уважительной, не может предвидеть реакцию суда на его ходатайство. Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился гражданин Ч. с жалобой на постановление мирового судьи по административному делу, вынесенное в отсутствие лица, привлекаемого к административной ответственности (Ч.). В результате проверки установлено, что на день судебного заседания Ч. был направлен в служебную командировку, о чем заблаговременно известил суд и подал ходатайство об отложении судебного заседания. Судья, ориентируясь на сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, посчитала данную причину неявки неуважительной и привлекла Ч. к административной ответственности в его отсутствие. Аналогичная ситуация имела место по делу Б., который представил в суд больничный лист и также просил суд отложить рассмотрение дела по существу. Мировой судья, рассматривавший дело, также счел указанное обстоятельство неуважительной причиной неявки и рассмотрел дело в отсутствие Б.
Представляется, что реализация права на участие в судебном рассмотрении своего дела не должна в столь значительной степени зависеть от усмотрения и оценки представителя власти (судьи). В законе или в судебной практике необходимо сформулировать четкие критерии, по которым следует оценивать уважительность причин отсутствия стороны в суде.
- Нарушение принципа независимости и беспристрастности суда
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации отмечает в качестве значимой проблему нарушения принципа беспристрастности суда. Беспристрастность суда обычно определяется как отсутствие предубежденности или предвзятости. Причем оценка беспристрастности строится не на анализе внутренних убеждений судьи (их невозможно узнать), а на основании сделанных судьей высказываний или действий. Кроме того, сомнения в беспристрастности судьи могут породить другие внешние факторы, например, - участие судьи в одном и том же процессе в первой и в вышестоящих судебных инстанциях.
Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился гражданин Т. В результате проверки, проведенной по жалобе Т., Уполномоченным было установлено, что 30 октября 1995 Т. был признан виновным в совершении ряда преступлений. Приговор в отношении Т неоднократно обжаловался, однако каждая новая судебная инстанция оставляла его без изменения. В результате, уголовное дело поступило на рассмотрение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, который 14 сентября 2005также оставил приговор без изменения. Причем в данном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации участвовали четверо судей, ранее принимавших решения по кассационным и надзорным жалобам Т. и отказавшим заявителю в их удовлетворении. На запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о законности состава суда надзорной инстанции, включающего судей, ранее участвовавших в исследовании обстоятельств дела, был получен ответ Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации. В нем указывалось, что «в соответствии с ч. 2 ст. 63 УПК РФ судья не может участвовать в рассмотрении уголовного дела лишь после отмены приговора, определения, постановления, вынесенного с его участием». Продемонстрированная в этом деле возможность повторного участия судей, принимавших неотмененные решения, повлекла обращение Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на неконституционность закона, примененного в конкретном деле. Жалоба принята к рассмотрению Конституционным Судом России.
- Недостаточная мотивированность судебных решений
Решение суда – основной итог судебного разбирательства, поскольку именно в нем определяются права и обязанности сторон дела и других лиц. Как правило, эти права и обязанности формулируются в резолютивной части судебного решения. Мотивировочная часть, хотя и не содержит конкретных указаний для сторон, имеет не меньшее значение. Из содержания мотивировочной части стороны процесса стороны и другие лица могут уяснить основания судебного решения, что само по себе укрепляет доверие к нему со стороны граждан. Если решение хорошо обосновано и убедительно, его справедливость будет признана даже той стороной, против которой оно вынесено.
Правоведы указывают, что неотъемлемой частью судебного решения является анализ доказательств, а также аргументов, представленных сторонами. Это касается как гражданских, так и уголовных дел. Например, если в тексте приговора повторяются обоснование и выводы обвинительного заключения, которые не были проверены судом, то это подрывает веру в независимость суда. Если же в приговоре не рассмотрены и не учтены в той или иной степени доводы защиты, то это дает основание для вывода о несправедливости судебного разбирательства и вынесенного по его результатам решения.
Недостаточная мотивированность судебных решений – одна из основных претензий, предъявляемых к нашей судебной системе, как российскими экспертами, так и международными органами, включая Европейский Суд по правам человека. В частности, указывается на то, что суды могут полностью проигнорировать те или иные аргументы одной из сторон, не объясняя, почему эти аргументы не должны приниматься во внимание при вынесении решения. Имеются случаи, когда суд в решении просто перечисляет все представленные ему доказательства и материалы, не анализируя и не сопоставляя их.
Кроме того, что недостаточная мотивированность судебных решений негативно сказывается на имидже судебной власти, отсутствие тщательного и понятного изложения оснований принятого решения ограничивает возможность его обжалования.
- Ограничение возможности обжаловать судебное решение
Важнейшим условием, гарантирующим осуществление справедливого правосудия, является право на пересмотр судебного решения вышестоящим судом. Право на обжалование предполагает не только формальную возможность обраться с жалобой в вышестоящую инстанцию, но и доступ к материалам, позволяющим обосновать такую жалобу. Этими материалами являются как сам текст судебного решения, так и протокол судебного заседания, в котором должен отражаться ход судебного процесса. На практике доступ сторон процесса к этим материалам существенно ограничен.
Во-первых, нередко в день судебного заседания оглашается только резолютивная часть решения, а мотивированное судебное решение составляется значительно позднее. Такой подход к подготовке текстов судебных решений, с одной стороны, открывает неограниченные возможности для вмешательства в осуществление правосудия, а с другой – не позволяет сторонам дела подготовить мотивированную жалобу на судебное решение, если они считают это необходимым.
Во-вторых, существующая практика составления протоколов судебного разбирательства ограничивает возможность сторон ссылаться в своей жалобе на ход судебного процесса, на озвученные в его ходе доказательства и пр. Составление протокола в порядке и в сроки, установленные законом (то есть, непосредственно в зале судебного заседания и непосредственно в ходе судебного заседания) является скорее исключением, нежели правилом. Вместо допускаемых законом исправлений в подлинном протоколе, составленном во время судебного разбирательства, фактически составляется новый протокол. Причем составление этого документа может продолжаться длительное время.
Протокол, составленный таким образом, может искажать реальный ход судебного заседания. Отсутствие документа, описывающего реальный ход судебного разбирательства, нередко становится существенным препятствием для выявления и исправления судебных ошибок. Тем не менее, жалобы граждан на несоответствие протокола реальному ходу судебного заседания, как правило, отклоняются вышестоящими судебными инстанциями на одном только основании, что в деле есть документ, называемый «протокол».
Ограничение права на обжалование судебного решения обусловлено не только порядком работы судов первой инстанции, но и практикой кассационных и надзорных судов. Право на обжалование предполагает, что вышестоящая судебная инстанция рассмотрит аргументы жалобщика и в своем решении приведет убедительные доводы в пользу решения, принятого в результате такого рассмотрения. Тем не менее, многие практикующие юристы отмечают, что решения судов кассационной и надзорной инстанции нередко ограничиваются простой констатацией, что доводы жалобщика необоснованны, а решение, вынесенное нижестоящим судом – законное и обоснованное. Оснований для отклонения изложенных в жалобе аргументов нередко не приводится вообще, или анализируется только часть доводов жалующейся стороны. Такие немотивированные решения судов кассационной и надзорной инстанции нередко создают у непредвзятого читателя впечатление, что суд вообще не рассматривал поданную ему жалобу по существу.
Ряд правоведов и юристов-практиков отмечают, что формализм и поверхностность при рассмотрении жалоб на судебные решения обусловлены недостатками процедур обжалования. В частности, в федеральной системе судов общей юрисдикции, которые рассматривают наиболее значимые гражданские и уголовные дела у нас существует только кассационный порядок пересмотра судебных решений, в задачу которого входит только проверка решения суда первой инстанции, но не рассмотрение дела по существу. Именно по этой причине многие эксперты считают необходимым ввести в судах общей юрисдикции апелляционное производство, в рамках которого дела будут рассматриваться по существу.
- Неисполнение вступивших в законную силу судебных решений
Правосудие превратилось бы в юридическую фикцию, если бы судебное разбирательство не предполагало бы в качестве обязательной составляющей обеспечение исполнения вступившего в законную силу судебного решения. Тем не менее, неисполнение судебных решений является настоящим бичом российского правосудия. Большинство жалоб против России, удовлетворенных Европейским Судом по правам человека, касается нарушения права на справедливое судебное разбирательство в части неисполнения судебных решений.
По оценкам экспертов, включая Уполномоченного по правам человека в РФ, отношение к решениям судов, как к необязательным рекомендациям, пронизывает все сферы российского общества. Причем, не являются исключением и высшие органы государственной власти страны – законодательные, исполнительные и, как ни странно, судебные.
Проблемы неисполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов к настоящему моменту достаточно детально проанализированы в документах российских органов власти и Совета Европы. Представляется, что повторение содержания указанных документов в этом докладе не является необходимым. Вместо этого хотелось бы обратить внимание на один из аспектов проблемы неисполнения судебных решений, не получившей должной оценки. Эта проблема – неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации. Значимость актов высшего органа конституционной юстиции не может недооцениваться: именно в решениях Конституционного Суда Российской Федерации уясняется конституционно-правовой смысл обжалуемых гражданами норм закона. Данное в них толкование должно служить отправной точкой для разрешения всех последующих аналогичных дел, либо же влечь изменение в действующем законодательстве.
В соответствии с пунктом 1 статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в случае, если из решения Конституционного Суда РФ вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, обязанность по подготовке и внесению законопроектов в Государственную Думу возложена на Правительство Российской Федерации. Тем не менее, целый ряд решений Конституционного Суда РФ, в которых содержались предписания по законодательному урегулированию возникших проблем, остается неисполненным до настоящего времени.
Например, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратился руководитель Североморского союза военных пенсионеров. Он жаловался на нарушения прав военнослужащих на получение пенсий и права на жилище, выразившееся в неисполнении актов Конституционного Суда Российской Федерации. В Определении № 187-О от 11 мая 2006 года Конституционный Суд указал, что в законодательстве должен быть предусмотрен механизм, гарантирующий работающим по трудовому договору военным пенсионерам установление наряду с получаемой пенсией по государственному пенсионному обеспечению страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, накопленных на их индивидуальных лицевых счетах в Пенсионном фонде Российской Федерации. Подобное правовое регулирование, согласно Определению, необходимо было ввести в действие не позднее 1 января 2007 года. Однако по состоянию на август 2007 года изменения в соответствующее законодательство так и не были внесены. В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой ускорить внесение соответствующих законопроектов в Государственную Думу. Согласно ответу, поступившему из Правительства РФ, работу над проектом указанных изменений планируется завершить в 2008 году. Уполномоченный также получил заверения, что соответствующие перерасчеты будут осуществлены с 1 января 2007 года.
Анализ жалоб граждан Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и ходатайств Уполномоченного о пересмотре в надзорном порядке судебных постановлений, вступивших в законную силу, на основании определений Конституционного Суда РФ свидетельствует об отказе Верховного Суда Российской Федерации от их исполнения. Форма, в которой вынесено решение Конституционного Суда – определение или постановление – стала камнем преткновения в вопросе обязательности и безусловности его исполнения для высшей судебной инстанции общей юрисдикции. Верховный Суд Российской Федерации в Постановлении Пленума от 19.12.2003 № 23 «О судебном решении» установил, что судам при отправлении правосудия необходимо учитывать только постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Фактически Верховный Суд Российской Федерации стоит на позиции, не предполагающей обязательного применения судами общей юрисдикции правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных им в определениях.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выявил многочисленные случаи неисполнения Верховным Судом Российской Федерации определений Конституционного Суда Российской Федерации с содержащимися в них правовыми позициями по конституционно-правовому толкованию положений законов, примененных в конкретном деле. По мнению Уполномоченного это свидетельствует о тревожной тенденции возрождения двойной законности в деятельности органов судебной власти. Подобное состояние судебной системы в демократическом правовом государстве, каким провозглашена Российская Федерация, не только препятствует справедливости и объективности отправления правосудия, но и защите конституционных прав и свобод граждан, их безопасности от неправомерных решений органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
Неисполнение определений Конституционного Суда Российской Федерации негативно отражается и на эффективности конституционного судопроизводства и снижает его статусу и роль в судебной системе Российской Федерации. В этой связи Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Председателю Конституционного Суда Российской Федерации с просьбой решить вопрос о рассмотрении указанных проблем в Конституционном Суде Российской Федерации. Данное обращение Уполномоченного было внимательно изучено в Конституционном Суде Российской Федерации и обсуждено на Пленуме. В направленном на имя Уполномоченного ответе Председателя Конституционного Суда В.Д.Зорькина подчеркнуто значение поставленной проблемы. Руководство Конституционного Суда российской Федерации высказало слова благодарности за проявленную инициативу, вызванную стремлением повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, и выразило надежду, что совместными усилиями в соответствии со своими полномочиями и при содействии других государственных институтов власти будет можно добиться неукоснительного исполнения всех решений Конституционного Суда.
Уполномоченный также обратился к Председателю Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия и к Руководителю Администрации Президента РФ. Уполномоченный предложил рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 389 ГПК РФ о порядке пересмотра судебных постановлений по гражданским делам в целях обеспечения единства судебной практики и законности для соблюдения при этом конституционных прав человека и верховенства Конституции РФ. Кроме того, Уполномоченный направил Председателю Верховного Суда РФ предложения о дополнении Постановления Пленума от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении» положением об учете судами общей юрисдикции при разрешении гражданских дел определений Конституционного Суда РФ с содержащимся конституционно-правовым толкованием закона, примененного в конкретном деле.
3. Основные проблемы судебной системы[5]
Анализируя типичные нарушения права на справедливое судебное разбирательство нельзя не отметить, что их существование отчасти связано с проблемами, переживаемых судебной системой. Например, чрезмерная нагрузка на судей, нехватка вспомогательного персонала судов, недостатки материально-технического обеспечения создают предпосылки для возникновения трудностей с подачей обращения в суд, задержек судебного процесса, а также снижения качества рассмотрения дела и, как следствие, - качества судебного решения. Сравнительно узкая сфера применения апелляционного производства ограничивает возможности выявления и исправления ошибок, допускаемых судами первой инстанции.
- Проблема ресурсного обеспечения деятельности судебных органов
Общеизвестно, что доступная и эффективная система правосудия не может быть дешевой. Судебная система должна получать достаточно средств для того, чтобы иметь возможность выполнять свои функции в полном объеме. Более того, специфика судебной власти требует, чтобы порядок финансирования судебной системы обеспечивал бы ее независимость. Эти принципы нашли отражение в статье 124 Конституции, которая устанавливает единственный источник финансирования судебной системы - федеральный бюджет и определяет объем отчислений, чтобы «обеспечивать возможность полного и независимого отправления правосудия в соответствии с федеральным законом».
В конце 90-х судебные органы страны страдали от острой нехватки финансовых ресурсов, которая выражалась как в недостаточном количестве средств, резервируемых для поддержки судебной системы, так и в задержках в выплате этих средств.[6] Из-за недостатка финансирования суды нередко не могли надлежащим образом выполнять свои функции, а также оказывались вынужденными пользоваться средствами из иных источников, нежели это предусмотрено соответствующими конституционными и законодательными положениями,[7] что создавало угрозу независимости судей.
В 1999 году был принят специальный закон о «О финансировании судов Российской Федерации»[8], который дал ряд гарантий надлежащего финансирования судебной системы. В 2000-х годах началось постепенное увеличение расходов на содержание судейского корпуса и судебных органов в целом. С 2002 года, в рамках федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России»[9], были инициированы крупные инвестиции в судебную систему – в первую очередь в обеспечение судов необходимыми помещениями и информационно-техническими ресурсами. Благодаря федеральной целевой программе финансирование судов увеличилось в 4-5 раз, что, несомненно, должно иметь положительное влияние на способность судебной системы действовать эффективно.
Наблюдаемый рост вложений в судебную систему, тем не менее, не снимает вопроса о создании нормативной базы, обеспечивающей стабильность финансирования судебной системы. Так, VI Всероссийский съезд судей указал, что, несмотря на увеличение финансирования судебной системы, требование статьи 124 Конституции Российской Федерации о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия, в полной мере не выполняется. Съезд отметил, что в соответствии с частью 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" финансирование судов должно осуществляться на основе утвержденных федеральным законом нормативов. Однако до настоящего времени проект федерального закона о нормативах финансирования судов, разработка которого поручениями Правительства Российской Федерации была возложена на Министерство финансов Российской Федерации, не подготовлен.[10] В отсутствие нормативов, объем финансирования судебной системы ставится в зависимость от двух других ветвей власти и в первую очередь – власти исполнительной, – которая играет ключевую роль в разработке законопроектов о бюджете.
Положения Федерального закона "О финансировании судов Российской Федерации" о том, что размер бюджетных средств, подлежащих выделению на очередной финансовый год для финансирования судов Российской Федерации, может быть уменьшен более чем на 5% только с согласия органов судейского сообщества, не может служить абсолютной гарантией стабильного финансирования. Например, Правительство Российской Федерации в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предлагало приостановить с 1 января по 31 декабря 2005 года действие указанной нормы. Представляется, что реализация требования 124 Конституции требует, как разработать и принять нормативы финансирования судов, так и гарантировать судебным органам возможность более активно участвовать в бюджетном процессе.
Оценивая ситуацию с финансированием судебной системы нельзя не отметить, что до сих пор сохраняется проблема использования судами средств, поступающих из иных источников, нежели федеральный бюджет. В частности, Счетная палата Российской Федерации в 2006 году выявила факты материально-технического обеспечения деятельности судов из средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В частности, в 2005 году материально-техническое обеспечение 10 арбитражных судов осуществлялось с использованием средств бюджетов других уровней и сторонних организаций. Минфином Республики Татарстан были выделены средства на долевое участие в строительстве здания Арбитражного суда Республики Татарстан.[11] Существование такой практики, с одной стороны, означает, что, несмотря на увеличение ассигнований из федерального бюджета, суды не имеют средств, достаточных для нормального функционирования. С другой стороны, это указывает на пренебрежение конституционными принципами со стороны региональных властей. Очевидно, что устранению подобных нарушений должно быть уделено внимание.
Отдельной проблемой по-прежнему остается порядок финансирования мировых судов. В то время как Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает, что заработная плата и социальные выплаты мировым судьям осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей регулируется и производится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.[12] Особенности нормативного регулирования приводят, в частности, к тому, что организационное обеспечение деятельности мировых судей осуществляется в субъектах Федерации по-разному. Еще в 2001 году Верховный Суд отметил, что такая ситуация может нанести серьезный ущерб авторитету института мировых судей.[13] По мнению ряда экспертов, проведение мероприятий кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия мировыми судьями, должно находиться в ведении Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Одновременно следует усилить контроль со стороны органов судейского сообщества.[14]
Вопрос о ресурсном обеспечении судебных органов не сводится к объемам и порядку их финансирования. Важно, чтобы стандарты материально-технического и информационного оснащения судов соответствовали современному уровню развития технологий. Последнее имеет значение для повышения эффективности судебных органов через ускорение и совершенствование администрирования, документооборота и пр.
Внедрение современных технологий в деятельность судебных органов, несомненно, является одной из сильнейших сторон федеральной программы «Развитие судебной системы России». Вместе с тем, новые технологии будут давать практический результат только в том случае, если персонал судов и сами судьи будут уметь пользоваться ими. Сейчас соответствующие курсы включаются в программы подготовки судей и сотрудников судебных органов, реализуемые при координации Судебного департамента. Внедрению новых технологий в области администрирования деятельности судов способствует также участие российских судебных органов в международных программах обмена опытом в совершенствовании правосудия.
- Перегруженность судебных органов
Законодательные гарантии доступа к судебной защите и расширение компетенции судов, которые, вне всякого сомнения, явились важнейшей гарантией реализации прав и свобод граждан и обеспечением стабильности гражданского оборота и экономического развития, имели своим последствием увеличение числа дел, рассматриваемых судебными органами. Это, в свою очередь, повлекло увеличение рабочей нагрузки на судей.
Рост нагрузки на судей особенно силен в системе мировых судов. Например, по сообщению Управления судебного департамента по Ярославской области в этом регионе средняя нагрузка на мирового судью за первые три месяца 2007 года составила 166 дел в месяц.[15] В Ставропольском крае средняя нагрузка на мирового судью равна 194 делам в месяц[16], в Пермском крае мировые судьи рассматривают по 11,6 уголовных, 146,4 гражданских и 78,6 административных дел в месяц[17], из других регионов поступают аналогичные сообщения. Судьи арбитражных судов рассматривают меньше дел, чем мировые, но также весьма загружены. Так, в арбитражном суде Самарской области на судью приходится свыше 60 дел в месяц.[18] Аналогичные показатели нагрузки демонстрируют арбитражные суды в других регионах.[19] Нагрузка на судей судов общей юрисдикции не так высоки. Например, в Республике Татарстан в районных судах каждый судья рассматривает в месяц чуть более 20 дел.[20]
Существующая ситуация с нагрузкой судей представляется катастрофической, поскольку на практике может приводить либо к затягиванию судебного разбирательства, что само по себе является нарушением права на доступ к правосудию, либо к снижению качества рассмотрения дел, что может привести к вынесению необоснованных решений. Самый очевидный выход из сложившейся ситуации – увеличение численности судейского корпуса и вспомогательного персонала судов. В связи с этим, органы судейского сообщества предлагают разработать и принять в виде федерального закона нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов.[21]
Тем не менее, бесконечно увеличивать число судей и сотрудников судов невозможно. Следовательно, сейчас перед Россией, как и перед многими другими стараниями мира, стоит задача снижения нагрузки судебных органов без введения ограничений права доступа граждан к правовой и судебной защите.
- Кадровое обеспечение деятельности судебных органов
В течение последних лет происходило постепенное увеличение численности судей судов общей юрисдикции, арбитражных судов и мировых судов, равно как расширялся штат сотрудников аппаратов судов. Закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»[22] устанавливает численность судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) в количестве 23 172 единиц и работников их аппаратов в количестве 62 075 единиц, а численность судей системы арбитражных судов в количестве 3 993 единиц и работников их аппаратов в количестве 10 576 единиц. Вопрос о необходимости дальнейшего увеличения штата судебных органов должен, по всей видимости, решаться исходя из числа обращений в судебные органы и нормативов нагрузки судей и сотрудников аппаратов судов.
Увеличение нормативного числа судей и сотрудников аппаратов судов, тем не менее, не всегда влечет за собой рост числа лиц, реально принимающих участие в отправлении правосудия. В 1998 году Совет судей Российской Федерации констатировал разрыв между нормативной и фактической численностью федеральных судей и работников аппаратов судов: фактическая численность федеральных судей - 15 732, тогда как нормативная - 35 734; фактическая численность работников аппаратов судов - 31 815, а нормативная - 225 188.[23] Несмотря на то, что разрыв между нормативной и реальной численностью судейского корпуса и сотрудников судов постепенно снижался, в 2003 году Совет судей отмечал, что в преобладающем большинстве субъектов Российской Федерации сохраняется значительное количество вакантных должностей судей судов общей юрисдикции. На 1 октября 2003 года число вакансий должностей судей в районных судах составляло 2787, в судах областного уровня- 431.[24] В качестве причин такого недобора Совет судей назвал недостатки в оформлении документов на кандидатов на судебные должности со стороны квалификационных коллегий, недостаточно быстрое и тщательное рассмотрение информации о кандидатах на судейские должности соответствующими подразделениями администрации Президента. Также было указано на некоторые неопределенности в процедуре назначения судей, которые и приводят к неоправданным задержкам в их назначении.
В настоящее время проблема вакантных судейских должностей не стоит так остро, как это было в начале 2000-х годов. Однако задержки в назначении кандидатов на судейские должности остаются одной из актуальных проблем. В частности, судейское сообщество Санкт-Петербурга в ноябре 2006 года указывало на то, что утвержденные квалификационными коллегиями кандидаты на судейские должности ждут назначения годами. Например, председатель городского суда ожидала подписания указа о своем назначении более двух лет.[25] Представляется, что подобные задержки нельзя считать приемлемыми.
Вопрос о кадровом обеспечении правосудия нельзя рассматривать только с точки зрения численности судей. Еще большее значение имеет соответствие лиц, участвующих в отправлении правосудия, профессиональным требованиям, которые не ограничиваются юридическими знаниями. Способами достижения этих целей являются процедуры отбора кандидатов на судейские должности и процедуры привлечения судей к ответственности. Также имеют значение программы подготовки и переподготовки судей.
Обучение вновь назначенных судей становится все более и более значимым, поскольку, по мнению различных экспертов, качество юридического образования в нашей стране весьма низок. Регулярное повышение квалификации действующих судей является насущной необходимостью в современных условиях, когда в связи с техническим, экономическим и социальным развитием, а также активным включением страны в общемировой контекст, появляются новые области правового регулирования, новые подходы к разрешению социальных конфликтов правовыми средствами. Кроме того, внедрение новых технологий в процесс судопроизводства и обеспечения деятельности судов также требует обучения навыкам использования новых информационных и технических возможностей.
Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" дает судье право не реже одного раза в три года проходить повышение квалификации. Обязанности регулярно повышать квалификацию у судей нет, что, в ряде случаев, снижает мотивацию к профессиональному росту. При этом те судьи, которые чувствуют потребность повысить свою квалификацию, не всегда имеют достаточный доступ к учебным программам, несмотря на то, что в последние годы судебная система развивает свои образовательные учреждения. Реализуемые Судебным департаментом программы профессиональной подготовки судей страдают от недофинансирования. В результате, например, этими программами не предусмотрено обучение судей стандартам Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, хотя постоянное увеличение числа обращений в Европейский Суд и числа дел, в которых этот орган установил нарушение Европейской Конвенции, требуют адекватного реагирования со стороны судебной системы страны. В настоящее время невозможность за счет средств бюджета реализовывать в желаемом объеме программы повышения квалификации судей компенсируется сотрудничеством в сфере обучения судей с Советом Европы, Европейским Союзом и судебными органами различных стран, НПО. Представляется, что такое сотрудничество должно развиваться, поскольку оно позволяет не только восполнить имеющиеся пробелы в обучении судей, но и способствует включению российского судейского корпуса в диалог с мировым юридическим сообществом. Для дальнейшего развития программ профессиональной подготовки судей необходимо в большей степени, чем сейчас, привлекать ресурсы гражданских и правозащитных организаций, многие из которых имеют высокую экспертизу в таких значимых сферах как защита прав несовершеннолетних (включая развитие ювенальной юстиции), защита прав потребителей, реализация норм международного права и пр.
- Обеспечение независимости судей
Как уже было отмечено, важнейшей гарантией поддержания должного профессионального уровня судейского корпуса являются надлежащие процедуры отбора кандидатов на судейские должности, а также эффективные процедуры привлечения к ответственности судей, допускающих нарушения закона и кодекса профессиональной этики. При этом указанные процедуры не должны подрывать независимость и несменяемость судей. К сожалению, существующие в этой области процедуры вызывают немало критики.
В частности, указывается на слишком широкие полномочия председателей судов в процессе отбора кандидатов на судейские должности, равно как и в процессе рассмотрения вопросов о привлечении действующего судьи к ответственности. Отмечаются противоречия в тех положениях Закона «О статусе судей», которые касаются прекращения полномочий судьи и оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности. Есть претензии к процедуре работы квалификационных коллегий и к порядку привлечения судей к административной и уголовной ответственности.
У граждан есть формальная возможность, обратившись в квалификационную коллегию судей субъекта Федерации, воздействовать на судью, нарушающего закон. Однако этот механизм пока не продемонстрировал своей эффективности ни как средство защиты граждан от нарушений со стороны отдельных представителей судейского корпуса, ни как форма общественного контроля.
Эта ситуация обусловлена, в частности, содержанием Закона "Об органах судейского сообщества". Закон сформулирован таким образом, что квалификационные коллегии судей могут "на законных основаниях" не рассмотреть ни одной жалобы граждан на действия судей, хотя другие законы отсылают гражданина за защитой в эти квалификационные коллегии.
В-первых, в качестве основных задач квалификационных комиссий Закон "Об органах судейского сообщества" называет защиту прав и законных интересов судей, но не указывает защиту прав и законных интересов лиц, обратившихся с жалобой в квалификационную коллегию. Во-вторых, порядок рассмотрения квалификационными коллегиями судей предполагает участие председателей и заместителей председателей судов, руководителей Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и входящих в его систему органов, и пр. Граждане - податели жалобы или их представители - не могут участвовать и высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. Закон устанавливает, что жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие от граждан, проверяются квалификационной коллегией судей самостоятельно либо направляются для проверки председателю соответствующего суда.
На практике квалификационные коллегии редко проводят разбирательство по отношению к жалобам граждан, а чаще пересылают жалобы председателям тех судов, на чьих судей поступила жалоба. Практикуемое направление жалобы гражданина "для проверки" председателю суда недопустимо, поскольку делает бессмысленной подачу жалобы в квалификационную коллегию.
Отсутствие реакции на нарушения прав рядовых граждан, не означает, что судьи на самом деле независимы. Способность судей действовать самостоятельно ограничивается властью председателей судов. Возможности давления и вмешательства в осуществление правосудия через председателей судов вызывает озабоченность экспертов гражданских организаций. Определенная критика этих порядков звучит и со стороны судей. В качестве примера можно привести следующие высказывания членов судейского корпуса[26] :
«Я думаю, что случаи, когда такое давление на судей действительно оказывается, не так редки. И такое давление на судей с целью принятия нужного решения исходит чаще всего именно от председателя суда, то есть от непосредственного руководителя суда. И молчание судей об этом отнюдь не свидетельствует, что такие факты отсутствуют…. Для многих не секрет, что судья, именуемый в законе независимым носителем судебной власти, зачастую оказывается в положении обычного чиновника, подчиненного председателю суда. Отсюда и боязнь открыто выступить или заявить об оказании на кого-либо из судей председателем суда давления с целью принятия нужного решения, так как это может повлечь для конкретного судьи всевозможные негативного последствия….Хотя бы квартальные премии, это где-то 4 тысячи, немалые деньги. Председатель может и уволить. Не напрямую, а подать соответствующее представление в квалификационную коллегию. Достаточно не сдать вовремя дело в канцелярию. При судейской загруженности, это, увы, случается нередко. Но кому-то можно не заметить, а другого - наказать. Или за опоздание на работу. Два замечания - и уже могут представить на квалификационную коллегию».
Концентрация власти в руках председателя ставит качество правосудия, в каком либо районе или регионе в зависимости от личных и профессиональных качеств одного человека, что само по себе повышает риски коррупции и снижения эффективности и качества работы судебной системы. Кроме того, обусловленное властью председателя ограничение самостоятельности судей не приводит к повышению качества правосудия. Напротив, оно провоцирует отток независимых квалифицированных профессионалов из судебной системы.
4. Предложения по совершенствованию и реформированию системы правосудия
Общественная палата аккумулировала значительное число предложений по реформированию и совершенствованию судебной системы от экспертов государственных органов и правозащитных и иных гражданских организаций. Часть из этих предложений носят общий характер, обозначая цели и направления реформы в области судопроизводства. Другие весьма конкретны и предлагают проекты изменений законов или иных нормативных актов, реализацию конкретных государственных программ.
Для включения в настоящий доклад каждое экспертное предложение должно сопровождаться детальными пояснениями. Кроме того, представленные в Общественную палату предложения по ряду параметров не соотносятся друг с другом и даже вступают в конфликт. Сопоставление разных позиций, выявление противоречий и поиск общих подходов – необходимый этап работы, который должен быть проделан, прежде чем продвигать эти предложения.
На данном этапе необходимо осуществить предварительное обобщение представленных в Общественную палату конкретных и общих рекомендаций и предложений, и выделить общепризнанные приоритеты развития судебной системы, а также определить общие подходы к реформе и дальнейшему совершенствованию работы судебной системы.
Первое направление – обеспечить разумные сроки судопроизводства без введения ограничений на доступ граждан к правосудию. Признавая необходимость финансирования судебной системы в объемах, достаточных для нормального отправления судопроизводства, разные эксперты отмечают, что увеличение расходов бюджета на подержание деятельности судов не может быть бесконечным. Необходимо искать пути снижения нагрузки на судебные органы.
В качестве способа решения этой проблемы предлагается развивать уже имеющиеся и создавать новые альтернативные (внесудебные) механизмы решения правовых конфликтов: третейских судов, служб медиации и посредничества и пр. Признается, что развитие альтернативных механизмов решения конфликтов требует признания этих механизмов и их роли со стороны государственной власти. Эксперты, в том числе представители российского бизнес-сообщества, указывают на необходимость принятия закона о медиации и посредничестве в урегулировании споров. Этот закон должен закрепить статус системы медиации и посредничества как одного из основных элементов досудебного разбирательства. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы, касающиеся выбора медиаторов, их квалификации и пр.
Еще одним способом, позволяющим снизить нагрузку на судебные органы высшего звена, является сужение сферы применения надзорного производства. На пленарном заседании Общественной палаты, проведенном 23 ноября 2007 года, было указано на принятие в третьем чтении поправок в Гражданский процессуальный кодекс. Эти поправки предусматривают значительное – с 13 до 3 – сокращение количество надзорных инстанций по гражданским делам, которые надо пройти гражданину, обжалуя судебное решение, а также сокращение срока подачи жалоб с одного года до 6 месяцев. В новой редакции изложена статья 389 Гражданского процессуального кодекса, которая позволяла председателю Верховного Суда и его заместителям вносить представления на предмет пересмотра судебных решений в целях единства судебной практики. Теперь такие представления названные должностные лица в праве вносить лишь по жалобам сторон, заинтересованных лиц, и в течение 6 месяцев. Признавая значимость этих изменений, эксперты, выступавшие на пленарном заседании Общественной палаты, отметили также необходимость соотнести и в какой-то степени унифицировать порядок работы надзорной инстанции в гражданском, уголовном и арбитражном процессах.
Важным направлением работы в этой области также является создание механизмов, которые позволили бы гражданам и юридическим лицам защищаться от такого нарушения права на доступ к правосудию как необоснованно длительное рассмотрение дел в суде. В настоящее время проект по созданию такого механизма готовиться Верховным Судом Российской Федерации. В связи с этим представляется необходимым привлечение общественности к обсуждению этого законопроекта.
Второе направление – обеспечить качество судопроизводства. Достичь этой цели можно, в первую очередь, за счет повышения квалификации и правовой культуры судейского корпуса. Реализация этих задач предполагает расширение и совершенствование образовательных программ для судей, что требует значительных государственных вложений.
Отмечая значимость специальной подготовки, которая должна дать будущему или действующему судье знания и навыки, необходимые для реализации его профессиональных задач, многие эксперты подчеркивают, что правосознание судей зависит также от связей судейского корпуса с юридической профессией в целом. Во время пленарного заседания Общественной палаты было неоднократно отмечено, что негативное влияние на качество судейского корпуса оказывает практика квалификационных комиссий и иных органов, участвующих в процессе отбора и назначения судей. Эксперты указывали, что на должности судей практически никогда не назначаются лица, имеющие опыт работы в адвокатуре. Судейский корпус в значительной степени формируется из бывших сотрудников правоохранительных органов, которые даже после прохождения курсов подготовки к отправлению правосудия, могут сохранять естественный для правоохранительных органов обвинительный уклон. Это, в свою очередь, не позволяет им в полной мере обеспечивать закрепленный в российском законодательстве принцип состязательности сторон, особенно когда речь идет о рассмотрении уголовных дел. Эксперты отмечают необходимость изменения практики отбора и назначения судей с тем, чтобы привлекать в судейский корпус больше специалистов, имеющих опыт работы в адвокатуре.
Различные эксперты сходятся в том, что немаловажным способом повышения качества судопроизводства является создание специализированных судов или, как переходный вариант, - создание специализированных коллегий и судебных составов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Введение специализации (по административным, трудовым, семейным и иным вопросам) позволит судьям накапливать опыт и навыки, необходимые для качественного рассмотрения наиболее сложных вопросов. При этом отмечается, что для создания системы специализированных судов в первую очередь потребуется усилия законодательной власти, которая должна будет пересмотреть весь комплекс законов, касающихся судоустройства страны.
Третье направление – повышение эффективности механизмов идентификации и устранения судебных ошибок и необоснованных и незаконных судебных решений. Реализация этой цели требует изменения практики судебных органов, особенно тех, кто рассматривает жалобы на решения судов первой инстанции. Суды, осуществляющие рассмотрение кассационных и надзорных жалоб, должны более тщательно исследовать и анализировать аргументы, приводимые в жалобах сторон процесса.
Одновременно необходимо предоставить сторонам судебного процесса и вышестоящим судебным инстанциям возможность дать объективную и взвешенную оценку законности процедур, происходивших в суде первой инстанции, и вынесенного в результате этих процедур судебного решения. Это требует от судов первой инстанции большей тщательности в мотивировке своих решений. Представляется, что скорректировать подходы к мотивировке судебных решений можно при помощи разработки принципов и стандартов обоснования судебных решений. Одновременно необходимо обеспечить точную фиксацию хода разбирательства в суде первой инстанции, а также в кассационном суде. Эксперты полагают, что для этого следует использовать современные технические средства, например, такие как аудиозапись.
Тем не менее, значительная часть правоведов и практикующих юристов считают, что наиболее действенным способом совершенствования механизма выявления и устранения судебных ошибок станет создание апелляционной процедуры в системе судов общей юрисдикции.
Четвертое направление – укрепление гарантий независимости судей и повышение их подотчетности обществу. Анализируя полемику вокруг норм, касающихся статуса судьи, можно отметить, что до настоящего времени в России не сложились механизмы, позволяющие обеспечить подотчетность судей перед обществом без подрыва гарантий защиты судей от давления (со стороны частных лиц и организаций, органов власти и собственных коллег). Очевидно, что поиск оптимального соотношения между гарантиями независимости и гарантиями подотчетности и должны стать основным направлением совершенствования судебной системы на ближайшее время.
Тем не менее, многие эксперты сходятся в том, что необходимо принимать меры по уточнению процедур работы квалификационных коллегий судей и повышать прозрачность и открытость этих процедур для общества. В частности, предлагается предоставить гражданам, жалующимся на нарушения со стороны судей, возможность непосредственно изложить свои доводы членам квалификационной коллегии, а также возможность присутствовать во время рассмотрения их жалоб коллегией. Не менее важно уточнить основания для привлечения судьи к дисциплинарной ответственности, чтобы исключить произвол при принятии таких решений.
Также предлагается принять меры для изменения роли председателей судов с тем, чтобы вместо контроля за содержанием выносимых конкретными судьями решений, председатель ограничивался лишь организационными функциями. В частности, рекомендуется ввести принцип сменяемости и выборности председателей судов.
Рассматривая предложения по совершенствованию судебной системы важно помнить, что судебные органы существуют не сами по себе, а в более широком контексте. Например, на эффективность судопроизводства существенно влияет качество работы правоохранительных органов, поскольку именно эти структуры поставляют суду информацию, на основании которой он принимает решения. По этой причине реформирование судебной системы должно идти в связи с возобновившимся реформированием правоохранительных органов.
Состояние российской правоохранительной системы и ее реформирование
Основные проблемы правоохранительных органов
Системные изменения, произошедшие в стране в постсоветское время, повлияли не только на формирование нового политического режима и социально-экономического состояния, но и способствовали возникновению нового типа общества. Постсоветское общество в полной мере испытало на себе все последствия становления новой государственности, выработало в себе механизмы адаптации и интеграции к изменившимся условиям жизни и столкнулось с рядом социальных проблем принципиально нового свойства. В ряду этих проблем находится преступность и, в целом, изменившаяся криминогенная ситуация во многих регионах России.
Правоохранительные органы в своей деятельности по противодействию преступности и обеспечению безопасности общества и государства вынуждены были «на ходу» разрабатывать новые практики работы, соответствующие возникшим типам девиаций в обществе. Необходимость разработки новых подходов в правоохранительной политике продолжает оставаться крайне насущной и сейчас, что обусловлено динамичным развитием общества и преступности, а также тем, что правоохранительные органы работают в новой системе соционормативной регуляции в обществе.
Тем не менее, предпринятые государством меры по реформированию милиции – органа, оказывающего существенное влияние на повседневную жизнь граждан, - не привели к существенным изменениям в устройстве и порядке работы этого института. Цели, методы и практики работы милиции изменились незначительно, что не позволяет им в полной мере соответствовать потребностям общества в устойчивых гарантиях безопасности личности и имущества. Сохраняющийся высокий уровень недоверия со стороны граждан к милиции указывает на то, что современная милиция пока еще не в полной мере соответствует запросу общества и государства на динамичное развитие.
Задача по созданию современных правоохранительных органов, пользующихся доверием граждан, осознается МВД и определяет направления и содержание реформирования правоохранительных органов. В настоящее время МВД России наметило и осуществляет комплекс мер по реформированию системы органов внутренних дел с целью «решения задачи возвращения доверия граждан к милиции; обеспечения соответствия деятельности органов внутренних дел реалиям дня; адекватного реагирования на происходящие в обществе коллизии, связанные с обострением криминогенной обстановки»[27].
Залогом нормального существования любого государства является обеспечение безопасности, защита прав граждан и правопорядка. Комплекс проблем, который испытывают правоохранительные органы, создает значительные трудности для становления нового качества профессионализма, внедрения в своей деятельности устойчивых практик соблюдения прав граждан, повышения эффективности работы.
Основное внимание в настоящем докладе будет уделено милиции. Во-первых, милиция несет основную нагрузку по поддержанию общественного порядка и защите жителей страны от преступлений. Во-вторых, сотрудники милиции чаще представителей других правоохранительных органов вступают в контакт с гражданами от лица государства и, тем самым обуславливают формирование образа власти в общественном мнении. В-третьих, в отличие от других правоохранительных органов, органы внутренних дел практически не были затронуты процессом реформирования. Это привело к накоплению большого количества правовых и управленческих проблем, приводящих к снижению эффективности работы милиции и негативно влияющих на функционирование других правоохранительных органов и судебной системы, что, в свою очередь, не позволяет в полной мере реализовать на практике меры, принятые в рамках судебно-правовой реформы. Кроме того, именно милиции следует уделить пристальное внимание, потому что этот государственный институт вызывает наибольшие опасения и тревогу у граждан и пользуется по сравнению с другими государственными органами наименьшим доверием со стороны общества.
По последним по времени социологическим данным, уровень доверия общества к милиции находится на критически низкой отметке -
1. Материально-техническое обеспечение милиции
Основная нагрузка по обеспечению правопорядка и по противодействию преступности ложится на районные отделы милиции – низовые подразделения, отвечающие за вверенные им участки работы. Сотрудники милиции, работающие в райотделах, несут повседневные обязанности по исполнению служебных задач, возложенных на них территориальными и региональными управлениями. При этом оснащение, материальное обеспечение потребностей райотделов, техническая поддержка работы во многих районных отделах милиции не всегда соответствуют должному уровню.
Объем финансирования органов внутренних дел формируется из нескольких источников. Криминальная милиция финансируется из федерального центра, милиция общественной безопасности – из регионального и местного бюджетов. Разница источников финансирования на практике может создавать ситуацию, когда обеспечение различных подразделений милиции может существенно различаться. Наиболее резко эта разница проявляется в экономически слабых регионах.
Наибольшие проблемы с материально-техническим обеспечением испытывают низовые подразделения. По материалам межрегионального исследования Центра «Демос»[28] (г. Москва) известно, что районные отделы работают при дефиците техники, мебели, служебных машин, расходных материалов и др. В частности, участковые милиции, которые приняли участие в исследовании, указывали на то, что в отсутствии служебного транспорта они не могут оперативно и своевременно реагировать на вызовы и обращения граждан, инспектировать участки.
Особенно сложная ситуация складывается в сельских районах, которые большие по площади, но малолюдные. При этом участки формируются по числу жителей, а не по площади территории. На практике иногда участки, вверенные одному участковому уполномоченному, занимают огромную площадь, что в отсутствии служебного транспорта приводит к тому, что участковый не может успеть отреагировать на вызовы, и обращения граждан оказываются проигнорированными либо на них реагируют несвоевременно. В частности, об этом говорилось во время вручения участковым милиционерам ключей от новых служебных автомобилей в Амурской области.[29]
Проблемы возникают с оборудованием рабочих мест компьютерной техникой. Иногда сотрудники милиции вынуждены на собственные средства приобретать поддержанную технику с тем, чтобы обеспечить себе необходимые условия работы. Практика, когда внутри райотделов формируется неформальный денежный фонд на покрытие срочных и основных нужд отделов – нередка в регионах России. Известно, что таким образом приобретаются необходимая мебель, компьютеры[30].
Определенную помощь милиции оказывают бизнес-структуры в регионах. В частности, на средства предпринимателей закупается необходимая техника, служебный транспорт. Например, для участковых Амурской области служебные машины были закуплены обществом с ограниченной ответственностью «КанАвтоВАЗ»[31]. Это существенно помогло областным отделам милиции, но не может решить полностью проблемы служебного транспорта районных отделов милиции.
Развитие инфраструктуры районных отделов влияет на эффективность работы сотрудников милиции. На это, в частности, указывают руководство МВД, подчеркивая, что хорошее оснащение отделов оказывает серьезное влияние на качество работы милиции. Но пока еще продолжает сохраняться ситуация, когда часть проблем решается за счет внешних для МВД источников, а противодействовать преступности приходится с привлечением личных средств сотрудников милиции.
Объективные трудности, связанные с объемом доступных финансовых ресурсов, не позволяют своевременно решать накопившиеся проблемы органов внутренних дел, что сказывается на повседневной работе милиции и неблагоприятным образом влияет на эффективность ее работы.
Помимо недостатка материально-технического обеспечения, зачастую сами отделы внутренних дел размещаются в старых зданиях, не приспособленных для организации служебных помещений в соответствии с современными требованиями. В частности, кабинеты психологической разгрузки, которые должны быть оборудованы в отделах милиции, пока еще в некоторых регионах не созданы из-за отсутствия свободных помещений. Исследование, проведенное Центром «Демос» в пяти регионах России, зафиксировало, что в большинстве случаев такие кабинеты отсутствуют, а психологи вынуждены работать с личным составом в любых высвобождающихся помещениях[32]. Все это создает серьезные трудности с развитием психологической работы в отделах милиции и налаживанием систематической работы по психологическому сопровождению сотрудников милиции.
Отметим, что нехватка помещений продолжает оставаться одной из основных проблем органов внутренних дел. Иногда возникают ситуации, когда отделы вынуждены продолжительное время работать во временно предоставленных помещениях, организуя свою деятельность в пределах ограниченных ресурсных возможностей. В частности, в Республике Чувашия районный отдел внутренних дел получил новое здание после пожара только по прошествии 9 лет[33].
Финансирование органов внутренних дел, осуществляемое из федерального центра, происходит по жесткой системе покрытия основных расходов. Из федерального центра поступают средства на заработную плату, обеспечение работы милиции, обеспечение работы технических служб милиции и т.д. Закрепленные статьи расходов могут быть потрачены только на указанные цели. Но не всегда актуальные для конкретного отдела милиции вопросы финансового обеспечения совпадают с закрепленными статьями расходов. В итоге, может складываться ситуация, когда средства имеются, но потратить их на насущные потребности милиции – невозможно. Утвержденный порядок финансирования в минимальной степени учитывает специфику на местах и это создает дополнительные сложности начальникам отделов внутренних дел и вынуждает их прикладывать серьезные усилия для обеспечения нормальной работы вверенных им отделов милиции.
2. Проблема разработки приоритетов управления в деятельности органов внутренних дел
Комплекс материально-технических, финансовых проблем органов внутренних дел снижает функциональность милиции и отвлекает от выполнения основных задач милицейской службы – противодействие преступности и ее профилактики.
Разница в экономическом, социальном и криминальном состоянии регионов России настолько велика, что должна сохраняться возможность учитывать при разработке приоритетов правоохранительной деятельности не только факторы, имеющие значение для страны, но и факторы, значимые с точки зрения местных специфик. Только учитывая все факторы, влияющие на уровень и характер противоправной активности, милиция может надлежащим образом распределять усилия по обеспечению безопасности.
В настоящее время процесс определения приоритетных направлений работы органов внутренних дел не позволяет с должной степенью дифференцированности подходить к постановке задач перед милицейскими подразделениями на местах. Приоритеты в деятельности органов внутренних дел разрабатываются на федеральном уровне. Направления работы определяются Президентом страны и Министром внутренних дел, а региональное руководство контролирует их реализацию. Начальники на местах указывают, что направления деятельности подразделений зависят в первую очередь от задач, сформулированных министром, во вторую очередь от задач, поставленных руководством ГУВД, и только в последнюю очередь – от ситуации в районе.
- Система отчетности и оценки работы подразделений милиции
Существенным элементом системы управления органов внутренних дел является система отчетности, которая формирует систему оценки деятельности милицейских подразделений и определяют характер каждодневной работы милицейской службы.
Действующая система оценки (система отчетности) строится на статистических данных и количественных показателях работы милиции. Преимуществом количественных показателей является то, что они позволяют оценить работу милиции в совокупности по всей стране, следить за динамикой развития ситуации, являются наиболее общими индикаторами состояния дел с преступностью. Кроме того, количественные показатели проще в учете и анализе.
Качественные показатели работы милиции не используются в действующей системе оценки. 23 ноября 2002 г. Министр внутренних дел издал Приказ № 1150, который, как ожидалось, должен был коренным образом изменить систему оценки работы милиции и утвердить качественные параметры оценки, введя в систему отчетности оценки общественного мнения о работе милиции. Но в приложении к приказу отсутствует регламентация порядка замера и использования общественного мнения для оценки.
