Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного

автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента

Кафедра прикладной политологии

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

На тему: «Соотношение политических и организационно-управленческих факторов в разработке и реализации Федеральных целевых программ России»

Направление 030200.68 Политология

Магистерская программа «Политические институты и политические инновации»

Студент группы № 6211

Зыкова Евгения Сергеевна

Научный руководитель

д.ф.н., проф. Тульчинский Григорий Львович

Санкт-Петербург

2013

Аннотация

Настоящая работа посвящена исследованию институциональных рамок и практических результатов разработки Федеральных целевых программ России (ФЦП) с точки зрения реализации современных стандартов проектного управления. Основываясь на международной практике управления проектами, программами портфелями проектов, выраженной в стандартах ISO 21500:2012, PMBoK 4, а также российских стандартах ГОСТ Р 54869—2011, ГОСТ Р 54870—2011, ГОСТ Р 54871—2011, автор исследует институциональную организацию семи программ, завершенных в 2012 году, и результаты их реализации.

В работе автор стремится ответить на вопрос о том, как политика в России влияет на внедрение и использование современных технологий управления проектами в государственное управление.

По результатам практической части работы автор опровергает гипотезу о несоответствии документации по ФЦП стандартам управления проектами, программами и портфелями, и ВТО же время доказывает крайне неэффективную реализацию заложенных в программы управленческих практик в большинстве случаев осуществления ФЦП.

В свете активно растущего интереса к проектному управлению со стороны государства, автор выносит ряд рекомендаций по внедрению практик проектного управления в государственные проекты и программы. Основным выводом работы является то, что, пока реальное управление замещается достижением акторами неких политических целей, в России не будет эффективного управления программами и проектами.

Abstract

This work is devoted to the study of the institutional framework and the practical results of the development of Russian Federal aimed programs (FAP) in the context of the project management standards. Based on international practice of project, program and portfolio management stated in the standards ISO 21500:2012, PMBoK 4 and Russian standards GOST R 54869-2011, GOST 54870-2011, GOST R 54871-2011, the author examines the institutional organization of the seven programs completed in 2012, and the results of their implementation.

In this paper the author seeks to answer the question of how politics in Russia affects the implementation and use of modern technology project management in public administration.

According to the results of the empirical survey, author disproves the hypothesis of non-compliance of the documentation for the federal program s and for project, program and portfolio management standards, and in the same time proves extremely inefficient program management implementation in the most of the federal program cases.

Due to the ongrowing interest in project management by the authorities, the author makes a number of recommendations for the implementation of project management practices in government projects and programs. The main conclusion of the work is that, while the actual management is replaced by the achievement of certain political actors purposes, in Russia there won't be effective program and project management.

Оглавление

Введение 6

1. Теоретико-методические основы диссертации 11

1.1. Теоретические основы работы 11

1.2. Управление проектами как сфера деятельности: терминология и принципы 15

1.3. Международные и национальные стандарты управления проектами: история и настоящее 19

1.4. Развитие управления проектами в СССР и РФ и программно-целевой принцип управления 30

2. Анализ систем, методов и результатов управления ФЦП 34

2.1. Дизайн исследования, критерии оценки ФЦП 34

2.2. ФЦП как метод и воплощение управления проектами 39

2.2.1. Анализ формальных требований к разработке и организации ФЦП 39

2.2.2. Анализ разработки и реализации ФЦП, завершенных в 2012 году 42

2.2.2.1. ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2012 годах» 42

2.2.2.2. ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2012 годы)» 44

2.2.2.3. ФЦП «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» 48

2.2.2.4. ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» 50

2.2.2.5. ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы» 54

2.2.2.6. ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 - 2012 годы» 58

2.2.2.7. ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы» 61

2.2.2.8. Результаты анализа реализации ФЦП 63

Заключение 66

Библиографический список 69

Приложение 1. Основные термины управления проектами в изложении различных стандартов. 84

Приложение 2. Требования к разработке и реализации ФЦП в разрезе групп процессов управления проектами и областей знаний 87

Приложение 3. ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2012 годах» 91

Приложение 4. ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2012 годы)» 93

Приложение 5. ФЦП «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» 95

Приложение 6. ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах» 97

Приложение 7. ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы» 99

Приложение 8. ФЦП «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 - 2012 годы» 101

Приложение 9. ФЦП «Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы» 103

Приложение 10. Изменение объемов финансирования ФЦП 105

Введение

Настоящая магистерская диссертация посвящена исследованию особенностей и проблем применения существующих на данный момент стандартов управления проектами в государственном управлении на примере анализа ряда Федеральных целевых программ России (далее — ФЦП).

Исследовательский вопрос, поднимаемый в данной работе, заключается в следующем: как политика в России влияет на внедрение и использование современных технологий управления проектами в государственное управление?

Объектом настоящего исследования является реализация современных технологий управления проектами в Российской Федерации. В качестве предмета исследования автор хочет обратиться к федеральным целевым программам (ФЦП) России как к выражению государственных проектов.

Общественная актуальность рассматриваемого вопроса состоит в существенных изменениях, происходящих в системе государственного управления с середины 2000-х гг. С точки зрения практики государственного проектирования, с 2004 г. начался переход на т.н. программно-целевой метод бюджетирования^[1], с 2006 по 2010 г. Минэкономразвития в рамках ФЦП «Электронная Россия» с целью более эффективного управления проектами и программами разработало Автоматизированную информационную систему управления проектами для её применения по отношению к указанной ФЦП^[2]. С точки зрения методов и практик управления проектами, с сентября 2012 г. вступил в силу новый международный стандарт управления проектами ISO 21500^[3], а в Российской Федерации также вступили в силу три новых ГОСТа: ГОСТ Р 54869—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»; ГОСТ Р 54870—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов»; ГОСТ Р 54871—2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению программой», составляющие т.н. Национальный стандарт управления проектами^[4]. В 2013 году эти стандарты начали использоваться на федеральном уровне в рамках государственной программы «Информационное общество»^[5].

Таким образом, можно наблюдать существенные изменения в теории и практике управления проектами, программами и портфелями проектов на общегосударственном уровне, частным следствием которых является деятельность в рамках ФЦП. В то же время зарубежный опыт управления государственными проектами и программами показывает широкое применение стандартов управления проектами не только в бизнесе, но и в государственном управлении (например, стандарты PRINCE2 в Великобритании, P2M в Японии, ANSI PMBoK в США).

Научная актуальность выбранной темы заключается в изучении проблемы соотношения управленческого и политического на основании исследования методов разработки, реализации и оценки эффективности государственных проектов и программ, — иначе говоря, речь идет о взаимодействии policy и politics в рамках выбранной предметной области. Эта тема, находящаяся на стыке политики и менеджмента, достаточно слабо освещена в научной литературе. Обычно работы либо содержат описание и анализ государственных проектов и программ, не включающие в себя оценку этих программ с точки зрения стандартов и практик управления проектами, либо же работы, посвященные этим стандартам и практикам, не подразумевают рассмотрение также и государственных проектов, затрагивая только коммерческий сектор.

Имеющиеся работы таких авторов, как Захарова М., Савич А., Ципеса Г., Солдатова А., Воропаева В. и других, касающиеся именно выбранного для данной диссертации предмета исследования, в большинстве своём написаны авторами, либо имевшими отношение к разработке существующих практик и инструментов госуправления (ГК «Проектная практика», СОВНЕТ), либо к их имплементации (управленцы в госструктурах). Это обуславливается новизной темы как для научного сообщества, так и для общественности, что подтверждается существенно большим количеством зарубежной литературы по управлению государственными проектами в других странах ( … ).

Концептуально значимыми зарубежными авторами, не касающимися, однако, выбранного предмета исследования, но важными для понимания концепции проекта и программы с точки зрения менеджмента, являются Керцнер Г., Дункан Б., Гашик С. Таким образом, представляется необходимым проведение исследования соотношения и взаимодействия существующих в России стандартов управления проектами и имеющихся практик управления проектами в работе по ФЦП.

Основываясь на неоинституциональной теории и теории трансфера институтов как её составной части, автор рассматривает управление проектами в ФЦП РФ, с одной стороны, как институт, что, по Д. Норту, является совокупностью формальных и неформальных правил и ограничений, а результат деятельности такого института зависит от соотношения имеющихся «правил игры» и стратегий политических акторов, а с другой стороны, как пример трансфера зарубежных управленческих практик в отечественное госуправление. Результатом такого подхода становится разделение исследуемой проблемы на две области: политическую составляющую (politics, стратегии акторов), и управленческую составляющую (стандарты и практики управления, на данный момент в основном базирующиеся на зарубежном опыте), — и оценка баланса этих частей внутри ФЦП. Также автору близок системный подход, — в частности, использованная Д. Истоном метафора политической системы как «черного ящика»,  — исходя из которой, стратегии акторов представляются непознаваемым предметом, однако представляется возможным исследовать внешние «правила игры» и получаемый на выходе результат, для того, чтобы составить представление о внутренней составляющей политики.

Исходя из вышеуказанного теоретического подхода и вышеизложенных предварительных данных, на защиту выдвигается следующие гипотезы:

1. Существующие и актуальные для Российской Федерации стандарты управления проектами не соблюдаются при управлении ФЦП.

2. Если (А) принципы, заложенные в системы и регламенты управления ФЦП РФ, не соотносятся с (B) результатами применения этих систем на практике, то (С) существует искажение формальных практик неформальными, т.е. стратегиями и действиями акторов, степень которого зависит от степени несоответствия между собой (А) и (В).

Целью практической части работы становится оценка организации, реализации и общей эффективности осуществления ФЦП через анализ соотношения политической и организационно-управленческой компонент реализации ФЦП.

Задачами работы являются:

1. описать теоретическую и концептуальную базу управления проектами и программами: основные понятия и подходы;

2. описать мировой опыт проектного менеджмента, в том числе с позиции использования его в государственном управлении (стандарты ISO, PMI, P2M, PRINCE2)

3. описать российские государственные стандарты, методы и системы управления проектами (ISO, PMBoK, ГОСТ как стандарты, ФЦП как воплощение государственного управления);

4. провести анализ соответствия регламентов управления проектами стандартам управления проектами;

5. провести анализ выбранных ФЦП в разрезе их реализации по основным проектным характеристикам;

6. на основании анализа ФЦП определить эффективность применения стандартов и систем управления проектов в государственном управлении;

7. сделать прогнозы, дать рекомендации.

Структурно работа состоит из аннотации, введения, двух глав и заключения.

В главе 1 проведен анализ теоретического материала, касающегося выбранной темы, а именно, следующих направлений: общетеоретичекский фон, понятие проектного менеджмента (управление проектами как сфера деятельности, ключевые термины), обзор методологий и стандартов управления проектами на государственном уровне (международные и национальные стандарты управления проектами), применение стандартов управленияпроектами в международной практике государственного управления, управление государственными проектами в России (стандарты, методы, системы, организации).

В главе 2 представлена практическая часть работы, включающая в себя: описание методологии (дизайн исследования), данные по институциональным рамкам ФЦП и их анализ, данные по результатам реализации ФЦП и их анализ.

Заключение завершает проделанную работу формулировкой выводов, оценкой полученных результатов, а также формулировкой прогнозов и рекомендаций.

Излагаемый материал сопровожден набором приложений.

1. Теоретико-методические основы диссертации

Данная глава ставит своей задачей прояснить общую картину контекста, в котором производится исследования ФЦП. В первую очередь, она включает в себя общие рамки политической теории, в которых написана работа, в том числе, альтернативные исследования в этой области. Этому посвящен параграф 1.1.

Также для грамотной организации исследования в параграфе 1.2. приводится базовый терминологический аппарат теории управления проектами на основании существующих стандартов в этой области.

Далее автор переходит к обоснованию актуальности использования теории и практики проектного управления в государственных проектах. Для этого в параграфе 1.3. приведен обзор существующих стандартов и их применения в государственном управлении по всему миру.

Наконец, в параграфе 1.4. автор сосредотачивается на истории проектного подхода в России для того, чтобы обосновать актуальность темы для российского проектного управления в разрезе ФЦП.

1.1. Теоретические основы работы

В своей работе автор основывается на неоинституциональной теории в соответствии с классической работой Д. Норта «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики». По Норту, «Институты — это “правила игры” в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»^[6]. Существенной для настоящей работы также является позиция Норта в том, что правила игры, то есть институты, необходимо отличать от стратегий акторов, т.е. организаций. В этом плане одно может противоречить другому, и конечный результат функционирования некоей сферы жизнедеятельности зависит от соотношения этих двух параметров. Применяя это к данной работе, автор рассматривает правила разработки и реализации ФЦП как некий институт, а результат осуществления ФЦП как результат наложения это институты на некие стратегии политических акторов, задействованных в этом институте. Важность воздействия стратегий актров на институциональные рамки и в итоге на результаты функционирования институтов отмечается и в других работах (Colomy P., Саблин К.С., Ксенафонтов Н.В., Пряхин Г.Н.).

При этом автору близка метафора «черного ящика» Д. Истона из системного подхода, согласно которой параметры политического процесса можно замерить только на входах и выходах политической системы, а функционирование самой системы является непознаваемым.

Совмещая обе теоретические модели, автор в качестве теоретической предпосылки имеет утверждение о том, что для понимания функционирования ФЦП необходимо проанализировать институт управления ФЦП, а также конечный результат его деятельности, и на основании этих данных частным следствием станут некие представления о стратегиях акторов внутри политической системы.

Общая структура, в том числе, описывающая и ФЦП, в соответствии с таким представлением изложена на схеме 1.

Схема 1. Компоненты разработки и реализации проектов и программ.

Такой подход уже имеет место в научной практике, например, через понятия институциональных рамок и стратегий авторов было проведено исследование внедрения системы планирования ресурсов предприятия ERP^[7]. Как отмечают авторы, «Несмотря на важное значение политической основы структуры социо-технической системы управления, она крайне недооценена и слабо изучена»^[8].

В этом плане внедрение практик проектного управления можно считать примером институционального переноса, что подтверждается наличием мировой практики в этой области, рассмотренной в параграфе 1.3. настоящей работы.

В отечественной практике существующие исследования ФЦП, как правило, не затрагивают область управления проектами. Из работ непосредственно в этой области можно выделить статью Солдатова А. В. об управлении проектами на примере проектов Минэкономразвития. Также интересными работами по организации управления государственными проектами и программами можно считать работы авторов Бобровских С. С., Захарова М., Ципес Г., Савич А.. Глубокий анализ ФЦП, однако, вне терминов проектного управления, представлен в работе Жданчикова П.А.

В соответствии с вышеприведенной схемой и в русле используемых теоретических основ исследования (неоинституциональной теории и теории «черного ящика»), план работы выглядит следующим образом:

• существуют внешние ограничения, также являющиеся точками входа: это общие стандарты управления проектами с внешней стороны и ведомственные правила разработки и реализации ФЦП с внутренней стороны, — это первая область исследования;
• существуют официальные показатели изначальных характеристик ФЦП (цели и задачи, план мероприятий, перечень проектов), и показатели результатов реализации ФЦП (годовые отчеты), — это вторая область исследования;
• обладая информацией о вышеуказанных областях, можно произвести сопоставление входных и выходных параметров, и на основе них сделать ряд выводов, подтверждающих либо опровергающих гипотезы исследования.

1.2. Управление проектами как сфера деятельности: терминология и принципы

В современной теории и практике существует ряд стандартов, определяющих понятийный аппарат и предметную область проектного управления. В связи с этим задачей данного параграфа магистерской диссертации является определение основных понятий и некоторых методологических рамок, на основе которых будет производиться эмпирическое исследование. Этот раздел также важен тем, что толкование понятий существенно зависит от выбираемого исследователем либо практиком стандарта.

Ключевыми для данной работы являются понятия «проект», «портфель проектов», «программа», «план», «управление проектом». Эти определения автор излагает в интерпретации трех стандартов управления проектами: стандарта Американской ассоциации управления проектами PMBoK 4-й редакции, во многом основанного на нем международного стандарта ISO 21500:2012 и российских стандартов ГОСТ Р 54869-2011, ГОСТ Р 54871-2011, ГОСТ Р 54870-2011.

Для удобства их сравнения, определения оформлены таблицей и имеются в Приложении 1 к диссертации. На основании данных таблицы автор делает следующие выводы. Определения проекта в PMBoK 4 и ГОСТ схожи, в ISO определение шире. Определения программы в ISO и ГОСТ схожи, в PMBoK 4 шире. Определения портфеля проектов в PMBoK 4, ISO и ГОСТ схожи. Определения управления проектами в PMBoK 4 и ISO схожи, в ГОСТ определение состоит из перечисления групп процессов. Представляется целесообразным опираться на версии, общие для нескольких стандартов, следовательно, наиболее широко распространенные. Следовательно, термин «проект» используется в трактовке PMBoK 4 / ГОСТ, «программа» — в трактовке ISO / ГОСТ, «портфель» — всех трех, «управление проектами» — PMBoK 4 / ISO. Термин «план» в этих стандартах отдельно не рассматривается.

Г.Л. Тульчинский приводит следующее описание терминов «проект», «программа», «план», а также проводит различия между ними: «В проекте определяется деятельность, направленная на получение некоего конечного результата, создание некоторого конечного продукта (конференция, семинар, образовательная программа, издание, концерт, выставка, спектакль, праздник). В программе координируется деятельность ряда соисполнителей, интегрируются их силы, средства на какую-то перспективу. В этом смысле программа может включать в себя ряд проектов. План же определяет содержание работы конкретной структуры (организации, учреждения, компании, подразделения, службы) на какой-то период (год, месяц, неделю, день) — при этом речь может идти о работе, связанной на этот период с реализацией нескольких проектов и программ. Если план фактически представляет собой административно-диспетчерский документ, координирующий работу по реализации проектов и программ, а программа включает в себя ряд проектов, очевидно, базовым видом плановой документации являются проекты»^[9]. Эта цитата не противоречит стандартам и поясняет соотношение используемых автором понятий.

Перейдем к практическим следствиям приведенного материала для настоящей работы.

Главным является то, что в терминологии управления проектами, программами и портфелями имеется наличие ограничений, устанавливающих рамки проекта. Базовыми ограничениями проекта являются стоимость, сроки, содержание, а также качество как их производная. Эти ограничения устанавливают правило оценки успешности реализации проекта в интерпретации менеджмента: он должен соответствовать как минимум этим трём основным параметрам.

Дополнительно к этому существенным является наличие для проектов конкретной цели, которую они должны собой реализовать, а также существования набора процессов, обеспечивающих её достижение.

Для обеспечения полноты картины далее автор приводит определения сути и показателей эффективности Федеральных целевых программ в соответствии с текущим законодательством.

Определение Федеральной целевой программы России является следующим: «Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее - целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики»^[10].

В сравнении с терминологией стандартов, определение ФЦП в большей степени основано не на понятии программы, а на понятии проекта, в том числе оно включает в себя принцип тройственной ограниченности, то есть терминологически ФЦП относятся к проектам.

В определении ФЦП, касательно ограничений и оценки эффективности, присутствует следующее: «Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы»^[11]. Иначе говоря, оценка эффективности ФЦП не является единой и подлежит регламентированию заинтересованными сторонами. Упоминания о правилах соблюдения заданных ограничений программы и допустимых пределах их возможного нарушения нет.

Следует понимать, что одним терминологическим описанием невозможно в полной мере изложить основные принципы управления проектами. Определения позволяют: во-первых, указать на основы применяемого автором подхода к оценке разработки и реализации и ФЦП, во-вторых, иметь четкое представления о терминологии, в-третьих, охарактеризовать терминологическое наполнение понятия ФЦП, — что и было сделано в данном параграфе. Основные принципы управления проектами, в разрезе существующих международных стандартов и их применения в государственном управлении различных стран, изложены в следующем параграфе.

1.3. Международные и национальные стандарты управления проектами: история и настоящее

В данном параграфе автор описывает то, какие известные стандарты управления проектами существуют в мире, в каких сферах деятельности и кем они используются, и какие основные принципы управления в себе содержат. В первую очередь важным является описание применения ряда наиболее известных международных стандартов в государственном управлении стран. После этого большое внимание будет уделено сути актуальных для России стандартов, которая далее будет положена в основу первого раздела эмпирической части работы.

Сам по себе стандарт представляет собой высокоуровневое описание ряда требований, исполнение которых необходимо для успешного осуществления определенного вида деятельности. Следует понимать, что стандарт управления проектом устанавливает именно набор требований и рекомендаций, но не является практическим руководством по организации процессов управления (методологии) в конкретном проекте.

В то время как стандарт — это руководство по правильному осуществлению некоей деятельности, в управлении проектами существуют еще три важных понятия, отличные от стандарта: методология, модель и система управления проектами. Первое — это некая традиция, сродни научным школам, как правило, оформленная в виде ассоциации по управлению проектами, второе — способ организовать конкретный процесс разработки конкретного проекта в конкретной компании, третье — инструмент (как правило, программное обеспечение) для управления проектом. Примеры стандартов: PMBoK, P2M, ГОСТ и др. Примеры методологий: PMI (Project Management Institute), IPMA (International Project Management Association), MSF (Microsoft Solutions Framework). Примеры моделей: водопадная, Agile, PERT. Примеры систем: Microsoft Project, Primavera, АИС УП.

В рамках настоящей работы, ввиду специфики предмета исследования (государственных программ), автор использует именно стандарты и отчасти сопутствующие им методологии (школы) управления проектами, а не модели и не системы.

Иерархия стандартов управления проектами в целом выглядит, как показано на схеме 2.

Схема 2. Иерархия стандартов управления проектами

Как следует из рисунка, существует международный стандарт ISO. Ему формально подчинены национальные стандарты. Эти стандарты рядом стран используются, в том числе, в государственном управлении. Стандарты выпускаются профессиональными ассоциациями, и на их основе проводится сертификация специалистов. Сертифицированные специалисты далее используют стандарты в качестве руководства по осуществлению реальных проектов как в коммерческом, так и в некоммерческом, в том числе, государственном, секторе.

Стандарты по управлению проектами применяются в государственной политике и управлении ряда стран. Например, совладельцем прав на стандарт PRINCE2 является секретариат кабинета министров Великобритании^[12] и успешно применяется в государственной политике^[13]. Японский стандарт P2M в данный момент вызывает большой интерес у правительства Украины^[14].

В 2007 году в Австралии вышел сборник статей, целиком посвященный теории практике проектного управления в государственной политике^[15]. Авторы рассказывают о практике проектного управления в раде государственных программ Австралии и о проблемах, с которыми они сталкивались. В целом, заключение по книге состоит в однозначной эффективности внедрения подобных практик, например, PRINCE2, с целью повышения эффективности государственного управления.

Многие схожие идеи высказывают авторы сборника статей «Конструируя правительство: от инструментов к управлению»^[16], обращаясь к таким важным аспектам, как управление рисками, коммуникациями, в процессе поиска наиболее адекватных современному миру инструментов государственного управления.

Активно идеи управления проектами в госуправлении развиваются в рамках работ по развитию систем электронного правительства^[17]. Помимо всего прочего, авторы, в качестве особенностей политических проектов, отмечают важную роль организационной, политической компонент и процессов принятия решений. В государственных IT-проектах, например, в развитии электронного правительства, больше всего используются стандарты и практики проектного управления, такие как PRINCE2, ISO, COBIT^[18] и PMBoK^[19], в таких странах, например, как Оман и Бразилия. Таким образом, развитие информационных технологий в стране во многом является источником и катализатором развития проектного управления в государственной политике.

Сравнительный анализ практик проектного управления в госуправлении Великобритании и Норвегии показывает, как институциональные рамки управления госпроектами влияют на их исполнение по срокам и стоимости, и насколько они важны для эффективного управления^[20].

C другой стороны, помимо институциональных рамок существуют стратегии акторов, процессы коммуникации и управления в целом. На примере финансировавшейся Правительством Великобритании в 2006-2008 гг. исследовательской организации под названием «Пересматривая управление проектами» было показано значение процессов внутри проектов и коммуникативных практик^[21].

Реформы по типу британской модели проводятся и в развивающихся странах, например, в Пакистане^[22]. Особое внимание авторы уделяют управлению человеческими ресурсами, реформы осуществляются по принципу проектного управления. Также важны рекомендации по ограничению влияния некоторых практик госуправления для эффективного управления государственными проектами: госслужащие в этой области должны быть защищены от преследования личных целей политиками, свободны от преследования собственных личных целей и от репрессий со стороны высшего руководства.

Всё это показывает, что существующие мировые стандарты управления проектами успешно применяются в госуправлении различных стран.

На начало 2013 года применимость существенных для Российской Федерации стандартов управления проектами, а именно: PMBoK, ISO, ГОСТ, — выглядит следующим образом.

Стандарт PMBoK в данный момент является наиболее известным стандартом управления проектами. На основании этого стандарта производится сертификация специалистов в области управления проектами, в том числе, в России (ассоциацией СОВНЕТ, организацией PM Expert). В данный момент действует 4-е издание PMBoK, уже выпущено и с июля 2013 года вступает в силу 5-е издание^[23]. Выпуск нового издания этого стандарта во многом связан с выпуском нового стандарта ISO, описанного далее.

В стандарте ISO 21500:2012, вступившем в силу с сентября 2012 г., можно выделить две основные особенности. Во-первых, он почти полностью копирует наиболее популярный на данный момент стандарт управления проектами PMBoK, разрабатываемый Американской ассоциацией управления проектами и являющийся национальным стандартом США^[24], во-вторых, в нем снято ограничение на не-главенство над национальными стандартами и неприменимость для сертификации специалистов. Второе, применительно к Российской федерации, в свете ст. 7 ГК РФ, провозглашающей приоритет международного права над внутригосударственным, может показаться незначительным, однако совокупность изменений говорит о том, что это стандарт стал существенно более весомым документом для всех 32 стран, его подписавших, в том числе, для России.

В это же время, в сентябре 2012 г., в России вступили в силу три ГОСТа, регламентирующие управление проектами, портфелями проектов и программами и в совокупности составляющие национальный стандарт управления проектами на территории РФ, ранее не имевшийся. Разработчики стандартов отмечали^[25], что они в основе имеют стандарты PMBoK, IPMA и ISO. В свете ФЗ № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 года о техническом регулировании, ГОСТы не имеют обязательной силы, являясь документом рекомендательного характера.

На протяжении 2012-2013 гг. ГОСТы по управлению проектами программами и портфелями проектов начали использоваться на государственном уровне. Примером такого использования можно назвать инициативу правительства Белгородской области, использующего практики управления проектами в своей деятельности, в т.ч. вышеупомянутые ГОСТы.

На федеральном уровне применение ГОСТов управления проектами, программами и портфелями проектов впервые введено приказом Минкомсвязи № 96 от 24 апреля 2013 года, в котором закреплено использование ГОСТов по управлению проектами и портфелями проектов для реализации государственных проектов и программ в сфере информационно-коммуникативных технологий. На данный момент это единственное законодательно закрепленное на федеральном уровне применение указанных ГОСТов в госуправлении.

Теперь перейдем к описанию сути управления проектами в интерпретации данных стандартов.

Одним из ключевых понятий в менеджменте проектов является понятие жизненного цикла проекта. Сравним интерпретацию этого понятия в PMBoK 4 редакции, ISO 21500 и ГОСТ.

Согласно PMBoK 4-й редакции, «Независимо от размеров и степени сложности, все проекты могут быть представлены в виде жизненного цикла со следующей структурой:

• начало проекта;

• организация и подготовка;

• выполнение работ проекта;

• завершение проекта».

На каждом этапе жизненного цикла можно выделить основные «выходы», т.е. конечные результаты каждого этапа:

— начало проекта — Устав проекта;

— организация и подготовка — План управления проектом;

— выполнение работ — Принятые результаты;

— завершение проекта — Документы проекта в архиве.

Для эффективного управления проектом, базовый жизненный цикл проекта, с обязательным учетом специфики конкретного проекта, наполняется процессами управления проектами.

По PMBoK 4, cуществует пять групп процессов управления проектов: группы процессов инициации, планирования, исполнения, мониторинга и управления, завершения. Эти процессы охватывают конечный набор областей знаний, то есть менеджер проектов в своей деятельности по организации проекта, в частности, по разбитии проекта на процессы в рамках жизненного цикла, должен охватить все указанные области:

1. управление интеграцией проекта (включает в себя аккумуляцию всех остальных сведений о проекте на каждом его этапе);
2. управление содержанием проекта;
3. управление сроками проекта;
4. управление стоимостью проекта;
5. управление качеством проекта;
6. управление человеческими ресурсами проекта;
7. управление коммуникациями проекта;
8. управление рисками проекта;
9. управление закупками проекта.

Таким образом, документация по проекту, упомянутая выше в разделе жизненного цикла проекта, должна охватывать все указанные области с целью достичь комплексного управления проектом. В крупных проектах раздельному документированию, как правило, подлежит и каждый отдельный процесс (например, в планировании качества документируются план управления качеством, система показателей качества, контрольные списки качества, план совершенствования процессов).

Стандарт ISO 21500 так характеризует жизненный цикл проекта: «Для обеспечения эффективного управления проектом на протяжении его жизненного цикла, ряд мероприятий должен быть осуществлен в каждой его фазе. Фазы проекта делят проект на управляемые части, в совокупности именуемые жизненным циклом проекта»^[26].

Области знаний (Subject groups) в ISO находятся в несколько другой последовательности, в целом же повторяют PMBoK. Исключение — добавление в ISO дополнительной области знания, управления группами интересов проекта (Stakeholders) в качестве отдельной области. Также отличаются конкретные процессы, составляющие каждую область, однако их детальное изучение не входит в область настоящего исследования ввиду того, что включение/исключение этих процессов из жизненного цикла проекта обуславливается спецификой конкретного проекта, а их наличие в стандарте носит рекомендательных характер.

Касательно основной документации по проекту, в стандарте ISO также есть одно терминологическое отличие от PMBoK 4. План управления проектом в PMBoK 4 соответствует Планам проекта в ISO 21500. В эти планы проекта (Project plans) входит как план управления проектом (Project management plan), так и бизнес-план (Business case), и план проекта (Project plan). Определения плана управления проектом в PMBoK 4 и планов проекта в ISO 21500 похожи, с отличием, что в ISO определение дано более подробно. PMBoK 4: «План управления проектом становится основным источником информации о том, как проект будет планироваться и исполняться, как будет производиться его мониторинг и управление, а также как он будет завершен». ISO 21500: «Цель разработки Планов проекта заключается в документировании того, почему проект запущен, что и кем должно быть создано в рамках проекта, как это будет создано, сколько это будет стоить, и как проект долен быть спланирован, контролируем и закрыт»^[27].

ГОСТы по управлению проектами, программами и портфелями проектов, в отличие от ISO и PMBoK, не содержат понятие жизненного цикла проекта. Однако они включают в себя процессы управления проектом.

Области знаний, затрагиваемые в управлении проектом (В ГОСТе 54869 2011 — функциональные области управления проектом), идентичны областям в ISO 21500 (присутствует область управления заинтересованными сторонами).

В управлении программами нет ни понятия жизненного цикла, ни функциональных областей. ГОСТ 54871 2011 сосредоточен на описании процессов управления программой. При этом процессы управления проектом и программой идентичны, за исключением трех дополнительных процессов управления программами, касающимися управления проектами внутри программ (первое — процесс управление проектом, второе — процесс управления программой):

— процесс инициации проекта; процесс инициации программы,

— процесс планирования содержания проекта; процесс планирования содержания и выгод программы

— процесс разработки расписания; процесс разработки расписания программы

— процесс планирования бюджета проекта; процесс планирования бюджета программы

— процесс планирования персонала проекта; процесс организационного планирования программы

— процесс планирования обмена информацией в проекте; процесс планирования коммуникаций программы

— процесс планирования реагирования на риски; процесс планирования управления рисками программы

— процесс планирования закупок в проекте; процесс планирования поставщиками программы

— процесс планирования управления изменениями в проекте; процесс планирования управления изменениями программы

— процесс организации исполнения проекта; процесс обеспечения исполнения программы

— процесс контроля исполнения проекта; процесс контроля выполнения программы и управления изменениями программы

— процесс завершения проекта; процесс завершения программы.

Дополнительные для программы процессы:

— процесс запуска проекта программы

— процесс приемки результатов проектов и организация использования промежуточных выгод программы

— процесс закрытия проекта программы

Таким образом, на основании анализа ключевых понятий жизненного цикла проектов, областей знания (функциональных областей) управления проектами, процессов управления проектами, описанных в стандартах PMBoK 4, ISO 21500 и ГОСТ 54869-2011, ГОСТ 54871-2011, любой проект или программа для эффективного управления им должен описывать в своей документации следующее: содержание, сроки, стоимость проекта/программы, планируемое качество проекта/программы, план по человеческим ресурсам и организации коммуникаций, план по закупкам, анализ и план управления рисками проекта/программы, а также дополнительно анализ заинтересованных сторон программы. В совокупности эти показатели дают управление интеграцией проекта/программы, заключающееся в формировании таких документов, как Устава проекта/программы, Плана управления проекта/программы, документации по результатам реализации проекта/программы и внесении изменений в них, и, наконец, документов о закрытии проекта/программы.

В документах, регулирующих исполнение проекта/ программы, вне зависимости от их числа и названий, должна содержаться вся вышеперечисленная информация о проекте или программе. Отсутствие информации по хотя бы одной из функциональных областей управления проектами/программами означает неполное и некачественное управление проектом/программой при их реализации.

1.4. Развитие управления проектами в СССР и РФ и программно-целевой принцип управления

Прежде чем перейти к анализу российского опыта государственного управления в разрезе разработки и реализации ФЦП, отдельно остановимся на обосновании актуальности выбранного подхода (управления проектами) в русле имеющегося исторического опыта отечественного управления в этой области.

Данный подход не является абсолютным новшеством ни в мировом, ни в отечественном госуправлении. Начало формированию этого метода было положено в ходе разработки и реализации американской программы «Аполлон» в 60-е гг. XX в. В 80-е гг. этот метод был заимствован для государственного управления в СССР^[28].

Методика программы «Аполлон» в СССР была представлена в конце 80-х гг. на одном из конгрессов по административным наукам. Г.Л. Тульчинский в своих работах описал эту методологию как закономерное следствие эволюции подходов: комплексного (рассмотрение некоего множества элементов) — структурного (выделение типа связи между этими элементами) — функционального (выявление функций, задающих тип связи в структуре) — системного (акцент на целостности системы элементов и их взаимосвязи). Следующим шагом стало появление программно-целевого подхода, сосредоточенного на назначении системы, задающей ее целостность, что является аккумуляцией всех предыдущих подходов.^[29]

Таким образом, говоря об изменениях в государственном управлении в середине 2000-х гг., следует расценивать их не как нечто принципиально новое, а как актуализацию уже применявшегося ранее подхода по отношению к современным условиям, как политическим, так и экономическим, и организационным.

В 2004 году на федеральном уровне была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах. Это послужило отправной точкой для проведения пакета реформ в государственном управлении, целью которых является внедрение программно-целевого метода реализации государственной политики, в частности, расходования бюджетных средств.

Интерес к теме широко освещен в российском научном сообществе. Коллектив авторов статьи «Программно-проектный подход — важнейший инструмент регулирования регионального развития» убедительно доказывают необходимость реализации этого подхода в государственном управлении, отмечая, что в развитии городов три основных элемента этого подхода, а именно, программа, проект, план, играют решающую роль.

А.А. Ганиева в своей работе показывает, какие выгоды может принести проектное управление как часть программно-целевого подхода в анализ эффективности ФЦП.

В.И. Шарин, в свою очередь, исследует реализацию программно-целевого метода в осуществлении областных целевых программ. В своей работе он указывает на недостатки в организации управления программами в Свердловской области.

В данный момент, практически все ведомственные документы Минэкономразвития, имеющие отношение к реализуемым проектам и программам, в частности, ФЦП: как отчеты, так и аналитические записки, пресс-релизы, — содержат в себе своего рода обязательный набор фраз, одной из которых является «реализация программно-целевого принципа управления/бюджетирования». Исследование этих документов в плане частотности употребления ключевых слов, по типу проведенного автором в 2011 в рамках бакалаврской выпускной квалификационной работы исследования образов органов государственной власти в прессе, могло бы явиться отдельным интересным предметом работ.

В свете рассматриваемой проблемы, ключевым вопросом является соотношение международных стандартов и практик управления проектами, актуальных для РФ как в соответствии с международным правом и тенденциями глобализации и информатизации мирового сообщества, и сложившихся в данный момент государственных практик управления проектами, в рамках программно-целевого подхода к государственной политике и управлению.

Предварительными выводами, завершающими настоящую главу, можно считать следующие утверждения:

• неоинституциональная теория обеспечивает понимание контекста разработки и реализации ФЦП в плане соотношения инстутуциональных рамок и стратегий акторов;
• в международной практике государственного управления, как и в практике ряда государств, активно используются современные методы и инструменты управления проектами;
• существует тенденция к выстраиванию жесткой иерархии существующих стандартов управления проектами, что подтверждает разработка ISO на базе PMBoK, ГОСТ на базе PMBoK, наличия ощутимых различий и одновременное выстраивание иерархии между ними, а также всё большее воздействие этих стандартов как на коммерческий, так и на общественный сектор;
• в России имеет место внедрение программно-целевого принципа управления, что влечет за собой изменения в процессах работы органов государственной власти, способах осуществления государственных мероприятий;
• в рамках этой тенденции в последние годы наметился переход от общего программно-целевого метода к разработке и внедрению практики управления проектами в органы государственной власти РФ на основе международного опыта;
• любопытным представляется стык вышеуказанных трендов на примере разработки и реализации ФЦП, а именно, то, как в данный момент институт стандартов управления проектами соотносится с институтом проектного управления в России.

2. Анализ систем, методов и результатов управления ФЦП

Данная глава представляет собой основной элемент диссертации, а именно, её практическую часть. Сначала автор пояснит дизайн исследования, то есть используемые в практической части работы инструменты и методы. Далее автор перейдет к изложению результатов анализа, в свою очередь, поделенных на две части: анализ нормативной базы разработки и реализации ФЦП в соотношении с основными понятиями управления проектами, и анализ семи ФЦП в плане исполнения заложенных в них требований и описания возникших проблем в терминах проектного управления. По каждому из параграфов будут изложены предварительные выводы.

Конечные выводы и рекомендации исследования в русле подтверждения/опровержения поставленных гипотез и перспектив развития проектного управления в госсекторе будут изложены в заключении.

2.1. Дизайн исследования, критерии оценки ФЦП

Прежде чем перейди к изложению аналитического материала, необходимо описать используемые методы и инструменты.

Основным методом исследования является анализ нормативно-правовой базы ФЦП, а также анализ официальной отчетности по ряду ФЦП по годам. Высокая степень формализованности анализа обуславливается желанием автора как можно нейтральнее отнестись к исследуемому предмету, а также использованием неоинституционального подхода (изучение формального института и результата его деятельности с целью сделать выводы относительно неформальных практик и правил).

Первая область исследования разрабатывается следующим образом. Приведенный выше обзор стандартов управления проектами нуждается в сопоставлении его с организацией управления проектами в рамках ФЦП. Для этого будет проведен сравнительный анализ нормативных документов, регламентирующих организацию и управление ФЦП, и описанных в разделе 1.2. настоящей работы фаз жизненного цикла проекта и входящих в него областей знаний и процессов. Цель этого анализа — определить степень соответствия уставной документации по ФЦП стандартам управления проектами, что позволит сделать выводы о состоятельности формальных правил управления Федеральными целевыми программами России. Таким образом, будет доказана либо опровергнута гипотеза о том, что существующие и актуальные для Российской Федерации стандарты управления проектами не соблюдаются при управлении ФЦП.

Критерием сравнительного анализа является степень освещения и детальной проработки в нормативных документах следующих десяти областей знания, выведенных в разделе 1.2.:

1. управление интеграцией проекта (включает в себя аккумуляцию всех остальных сведений о проекте на каждом его этапе);
2. управление содержанием проекта;
3. управление сроками проекта;
4. управление стоимостью проекта;
5. управление качеством проекта;
6. управление человеческими ресурсами проекта;
7. управление коммуникациями проекта;
8. управление рисками проекта;
9. управление закупками проекта;
10. управление заинтересованными сторонами проекта.

Эти параметры должны быть в той или иной мере наполнены двенадцатью (плюс три дополнительных) процессами управления проектами:

1. процесс инициации проекта/программы,
2. процесс планирования содержания проекта/программы
3. процесс разработки расписания/ программы
4. процесс планирования бюджета проекта/ программы
5. процесс планирования персонала проекта/ программы
6. процесс планирования обмена информацией в проекте/ программе
7. процесс планирования реагирования на риски проекта/ программы
8. процесс планирования закупок в проекте; процесс планирования поставщиками программы
9. процесс планирования управления изменениями в проекте/ программе
10. процесс организации исполнения проекта/ программы
11. процесс контроля исполнения проекта/ программы
12. процесс завершения проекта/ программы.
13. *процесс запуска проекта программы
14. *процесс приемки результатов проектов и организация использования промежуточных выгод программы
15. *процесс закрытия проекта программы

Требования должны быть установлены также и к наличию документации по проекту. В неё входят: Устав проекта, План управления проектом, отчетные документы по этапам реализации программы, документы, завершающие программу.

Если эти правила отражены в нормативных документах, регулирующих осуществление ФЦП, то значит, что на входе, согласно рисунку в начале главы 2, разработка и реализация ФЦП соответствует стандартам управления проектами. Если в документах отображены не все правила, это означает, что существуют потенциально уязвимые места в реализации ФЦП, которые могут становиться источником их неэффективности.

Вторая область исследования, относящаяся к тому, как принципы управления ФЦП воплощаются на практике их реализации, разрабатывается следующим образом.

В стандартах в целом касательно ограничений проекта, имеется наличие принципа тройственной ограниченности (стоимость + содержание + сроки = качество). Следуя этому принципу, критериями оценки ФЦП являются соответствие заявленных стоимости, содержания и сроков программы фактическим, и, как производная — качество выполнения программы.

В качестве материала для анализа выбраны ФЦП, официально завершенные в 2012 году (завершенность нужна для оценки исполнения ФЦП по срокам). Их семь:

• программа «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2012 годах»;
• программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2012 годы)»;
• программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года»;
• программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах»;
• программа «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы»;
• программа «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008 - 2012 годы»;
• программа «Развитие судебной системы России на 2007 - 2012 годы».

Критерий исполнения сроков оценивается по наличию у этой программы предшественников/последователей и по заключению, указанному в итоговом отчете об исполнении программы.

Критерий исполнения стоимости оценивается по заложенным/исполненным средствам в рамках программы.

Критерий исполнения содержания оценивается по заявленным в паспорте программы и указанным в отчетах по программе (выполненным) индикаторам и показателям.

Таким образом, собранная информация позволит соотнести заявленное качество поставок ФЦП с реальным в рамках проектного подхода. Так будет доказана или опровергнута гипотеза о наличии либо отсутствии искажения формальных практик неформальными, т.е. стратегиями и действиями акторов.

Эти данные будут также соотнесены с результатами предыдущего анализа соответствия формальных правил управления ФЦП стандартам УП для формулирования общей картины организации управления ФЦП (стандарты — ведомственные правила — документация по ФЦП — результаты реализации ФЦП). Конечным результатом от проведенной работы станет указание точек, в которых управление ФЦП неэффективно с точки зрения стандартов и практик управления проектами.

2.2. ФЦП как метод и воплощение управления проектами

Данный параграф представляет собой изложение эмпирической части исследования и посвящен непосредственно анализу двух предметных областей: общей документации по разработке и реализации ФЦП и задокументированных результатов реализации семи выбранных ФЦП.

Исследование первой области необходимо для описания институциональных рамок ФЦП, закрепленных законодательно, и сравнения их с описанными в стандартах управления правилами эффективного управления проектами. Таким образом, будет доказана либо опровергнута первая гипотеза о соответствии формальных правил и требований по управлению ФЦП таковым в управлении проектами.

Исследование второй области позволит с формальной точки зрения проанализировать итоги реализации ряда ФЦП в динамике по годам. Эти итоги будут также проинтерпретированы в терминах управления проектами для вынесения заключения о наличествующим в организации управления ФЦП проблемным областям. Отдельное внимание будет уделено механизмам управления программами (реагирование на риски и отклонения, изменение требований в ходе реализации).

В дальнейшем соотнесение количества и характера проблем в реализации ФЦП по итогам их осуществления с результатами первой части анализа (документации по ФЦП) позволит сделать выводы относительно соотношения политики и управления в разработке и реализации ФЦП: если формальные требования соответствуют стандартам, а результаты управления неудовлетворительны, то имеет место быть крайне низкое качество исполнения управленческих практик, в том числе, сильное воздействие политической компоненты как заменителя проектного управления.

2.2.1. Анализ формальных требований к разработке и организации ФЦП

Основополагающим нормативно-правовым документом для управления ФЦП является постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в рамках которого, в частности, был утвержден «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в реализации которых участвует Российская Федерация».

В соответствии с вышеупомянутым постановлением Правительства РФ, руководство и координация работ по ФЦП возложены на Министерство экономического развития РФ, с привлечением к руководству научно-техническими ФЦП Министерства науки и образования РФ. Минэкономразвития РФ принимает у государственных заказчиков, являющихся руководителями разрабатываемых ими программ, документацию и отчетность по ФЦП и ежегодно формирует отчет о ходе реализации ФЦП для Правительства РФ.

В приложении 2 приведена таблица, содержащая информацию о требованиях, законодательно установленных для разработки и реализации ФЦП, и оформленных в виде, аналогичном для стандартов управления проектами PMBoK 4 и ISO 21500. Иначе говоря, требования, заложенные на уровне федерального законодательства, преобразованы, таким образом, в язык и термины управления проектами для обеспечения сопоставимости вышеуказанных стандартов и исследуемого Порядка.

Тексты в таблице приведены согласно «Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в реализации которых участвует Российская Федерация».

На этапе инициации программы подготавливается проект концепции ФЦП, содержание которого, как показано в приложении 2, полностью охватывает все области знаний управления проектами. Итогом процесса является утверждение концепции ФЦП Правительством РФ.

На этапе планирования подготавливается проект самой программы, в том числе содержащий в себе паспорт программы (понятие, аналогичное уставу проекта), по итогам программа утверждается Правительством РФ. В приложении 2 можно видеть, что содержание документа в целом повторяет содержание концепции, дополняя его информацией по конкретным мероприятиям программы и их управлению. Также по итогам этого этапа утверждается положение о реализации ФЦП, содержащее в себе финансовый и организационный планы, подробную информацию по ресурсному обеспечению, в том числе, по закупкам.

Реализация программы проводится в соответствии с утвержденными на предыдущих этапах документами.

Группа процессов мониторинга и управления должна включать в себя отслеживание всех элементов программы, утвержденных первоначально. Итогами этой деятельности являются ежеквартальные, ежегодные отчеты от государственных заказчиков — государственному заказчику-координатору, от него — в Минэкономразвития РФ, от него — в Правительство РФ. На основании этих отчетов принимаются решения о внесении изменений в текст программы.

Процесс завершения программы в тексте Постановления Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 описан неявно. На этом этапе подготавливается доклад о выполнении ФЦП за весь период её реализации, в целом же, по-видимому, завершение программы совпадает с датой ее завершения, зафиксированной в тексте программы.

Подводя итог, можно отметить, что в целом нормативная база по разработке и реализации ФЦП соответствует принципам проектного управления. На всём протяжении разработки и реализации ФЦП зафиксированы методы ввода в действие и контроля управления основными областями знаний: содержанием, сроками, стоимостью, качеством, человеческими ресурсами, коммуникациями, рисками, закупками и заинтересованными сторонами, а также интеграцией по итогам каждого этапа. Наибольшее внимание уделяется стоимости, срокам, содержанию и качеству. Некоторым из областей внимание уделяется недостаточно: управление человеческими ресурсами, коммуникацией, рисками, заинтересованными сторонами, — иначе говоря, в основном, координации действий внутри программы и прогнозированию проблем.

То, насколько успешно заявленные требования в итоге (по факту реализации и достигнутых результатов) управляются в рамках конкретных ФЦП, автор рассмотрит в следующем параграфе по каждой из исследуемых программ.

2.2.2. Анализ разработки и реализации ФЦП, завершенных в 2012 году

Сравнительный анализ требований к разработке и реализации ФЦП, описанных в предыдущем разделе, и требований, завяленных для каждой конкретной программы, автору представляется нецелесообразным ввиду того, что наличие формальных расхождений между ними будет означать явное нарушение текущего законодательства, что маловероятно. Неформальные же различия поддаются оценке инструментарием, не предусмотренным настоящим исследованием, например, риторическим и контент-анализом. Гораздо бОльшую ценность для достижения задач, поставленных перед настоящим исследованием, может иметь сравнительный анализ документов процессов инициации и планирования ФЦП и документов мониторинга и завершения ФЦП.

Таким образом, автор делает допущение о формальном соответствии документации по ФЦП требованиям, заявленным в Положении, и опускает сравнительный анализ данной документации, сосредотачиваясь на анализе реализации заявленных требований в каждой из конкретных ФЦП, завершенных в 2012 году. Это, однако, не исключает того, что сравнение будет осуществлено в рамках заявленной модели группы процессов – области знаний. В данном случае анализ документации процессов инициации и планирования проекта ценен постольку, поскольку предоставляет материал для сравнения оной документации с задокументированными результатами реализации ФЦП.

2.2.2.1. ФЦП «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2012 годах»

Параметры программы изложены в Приложении 3 к настоящей работе. Результаты реализации программы по годам изложены ниже.

За 2009 год, согласно отчету, запланированные результаты достигнуты по всем показателям^[30]. Были предложены следующие корректировки по изменению состава мероприятий, объемов финансирования, показателей результативности программы, и также по продлению программы до 2014 г. Проект изменения не прошел согласование с Минэкономразвития.

Выводы были сделаны следующие: ускорить работы по заключению контактов и организации закупок, внимательнее относиться к срокам выполнения мероприятий и их стоимости, отчитаться о том, куда были потрачены деньги из внебюджетных источников, а также в дальнейшем привлекать средства из бюджетов регионов^[31].

За 2010 год, согласно отчету, достижения по показателям — 9 из 14^[32].

Вновь был оформлен запрос на изменение текста программы ^[33].

Заключение по итогам года, в свете неисполнения 2/3 всех запланированных показателей, выглядит следующим образом. Причиной возникновения проблем авторы отчета видят недобросовестность подрядчиков, что затянуло процесс согласований и, как следствие, реализации ряда мероприятий. Рекомендуемые меры: повышение дисциплинированности подрядчиков, управление тратами, обеспечение обязательного исполнения всех запланированных мероприятий на следующий год и полного достижения всех показателей^[34].

За 2011 год, согласно отчету, программа успешна по 12 из 15 показателям ^[35].

Сделаны выводы о том, что проблема с недобросовестностью подрядчиков остается, и в связи с этим нужно ускорить процессы согласования и реализации мероприятий, а также усилить контроль за их выполнением и расходованием средств ^[36].

В качестве реакции на неудовлетворительные результаты реализации программы за год в конце года были сокращены планируемые показатели доходности программы для федерального бюджета^[37]. Введено понятие показателей программы^[38].

Дополнительных корректировок к программе по итогам года, согласно отчету, не предложено^[39].

За 2012 год, согласно отчету за 9 месяцев, положительная динамика в части наверстывания упущенного, не отмечается^[40]. Конкретных предложений по изменению ситуации нет^[41]. Рекомендации, изложенные в отчете за 9 месяцев по внесению корректировок в программу, на начало 2013 года также не выполнены.

Итого на начало 2013 года программа закрыта, новой программы не утверждено. Суммарно в рамках программы было потрачено 40% денежных средств от первоначального плана (см. Приложение 3), целевые индикаторы в 2010-2012 гг. полностью достигнуты не были.

Можно говорить о неудачном руководстве программой в разрезе управления закупками (в том числе слабое реагирование на риски по закупкам), стоимостью и сроками.

2.2.2.2. ФЦП «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007 - 2012 годы)»

Информация о программе представлена в Приложении 4 к настоящей работе. Реализация программы по годам описана ниже.

За 2007 год, согласно отчету, выполнено полностью 31 из 35 показателей ^[42].

Замечания по причинам нереализованности всех заявленных показателей достаточно скудны: проблемы в софинансировании работ региональными бюджетами и из внебюджетных источников. Вследствие этого координатору требуется внимательнее сточки зрения сроков и стоимости отнестись к проведению конкурсов и торгов^[43].

В начале 2008 года на основании запроса 2007 года были изменены целевые показатели подпрограмм «Туберкулез», «ВИЧ-инфекция», «Онкология»^[44].

Согласно годовому отчету, выполнены 29 из 35 показателей, и по одному данные предоставлены не были^[45].

Проблемы, с которыми пришлось столкнуться в процессе реализации программы, изложены следующим образом: в текущем году произошла реорганизация ряда ведомств, поэтому контроль над реализацией мероприятий был упущен^[46].

Замечания и рекомендации заключаются в повышенном внимании государственного заказчика-координатора к полному достижению целевых индикаторов и показателей^[47], а также к выполнению запланированных работ в установленные сроки^[48].

По итогам реализации программы в 2008 году был составлен список изменений к тексту программы. В следующем году корректировки были приняты^[49].

Согласно отчету за 2009 год, исполнено 28 из 37 запланированных показателей ^[50].

Отчет по подпрограмме «Артериальная гипертония» содержит замечание о возникшей кредиторской задолженности по ряду мероприятий, погашение который было осуществлено за счет других подпрограмм^[51]. Рекомендации выглядят следующим образом: уделить серьезное внимание возникшей задолженности, причем организовать ее погашение не из федерального бюджета, а из внешних источников, а также выполнять запланированные мероприятия в установленные сроки, в том числе не затягивать процесс согласования и подписания документации, приём и оплату работ подрядчикам, обязательно достигать запланированные показатели и привлекать средства из внебюджетных источников^[52]. В отчетах по программе в целом, равно как и по другим подпрограммам, дополнительной информации не содержится.

В 2010 году, согласно отчету, необходимые показатели были достигнуты по 26 из 37 показателям.^[53].

Минздравсоцразвития был вынужден погасить возникшую в ходе реализации программы кредиторскую задолженность из федерального бюджета. Задолженность погашена за 2009 год по 8 из 9 подпрограмм^[54].

Сделаны выводы: не затягивать сроки ввода в эксплуатацию объектов строительства, контролировать эффективное расходование бюджета программы, а также качество работ по направлению «прочие нужды», впредь не допускать образования кредиторской задолженности, привлекать больше стерств из внебюджетных источников, а также повысить качество и информативность отчетности о ходе реализации программы^[55].

По итогам года были запрошены корректировки программы по бюджету и по продлению программы на один год до 2012 года^[56].

В 2011 году запрошенные корректировки программы были утверждены, помимо всего прочего вновь пересмотрено большинство целевых показателей, причем в пользу их увеличения^[57].

Согласно годовому отчету, результат достигнут по 29 из 36 запланированных показателей^[58].

Более того, в этом отчете отмечена неудовлетворительная работа госзаказчика(Минздравсоцразвития), выражающаяся в недорасходовании бюджета на 20% от плана^[59].

Иначе говоря, с одной стороны бюджет программы растет, с другой, показатели выполняются не все, с третьей, в итоге, часть средств, тем не менее, не использована.

Рекомендации, помимо повтора содержания рекомендаций 2010-го года, в дополнение содержат необходимость контролирования целевого расходования бюджета программы, ввиду того, что в течение года часть средств ушла на непредусмотренные программой работы^[60]. Пояснений по причинам субсидирования незапланированных работ нет.

Несмотря на указанные недостатки, в конце того же года вновь были изменены параметры программы, в том числе пересмотрены два целевых показателя в пользу их увеличения^[61].

В отчете за 9 месяцев 2012 года зафиксировано отставание в первом полугодии 2012 года, отсутствие реакции заказчика-координатора на отставание, а также особое внимание уделено исполнению сроков запланированных мероприятий в оставшийся период^[62].

В конце года был сокращен ряд производимых в рамках программы мероприятий^[63].

На начало 2013 года итоги программы противоречивы. Текст программы многократно пересматривался, в том числе дважды — в последний год.

Объемы запланированного финансирования программы колебались, то постепенно, то резко увеличиваясь, то сокращаясь (см. Приложение 4). При этом, однако, образовывались кредиторские задолженности по подпрограммам, покрываемые из средств федерального бюджета.

Целевые показатели регулярно не выполнялись в полном объеме. Сами показатели на протяжении трех последних лет пересматривались в пользу увеличения, при этом к концу программы из нее был исключен ряд планируемых мероприятий.

Наконец, в отчетах неоднократно упоминалась не вполне качественная работа координатора программы в плане выполнения сроков, стоимости и содержания, а также интеграции (реагирования на замечания и качества предоставления отчетности).

2.2.2.3. ФЦП «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года»

Информация о программе представлена в Приложении 5 к настоящей работе. Ход реализации программы по годам описан ниже.

В соответствии с годовым отчетом за 2008 год, все 5 запланированных показателей были достигнуты^[64]. Запросов на корректировку, равно как замечаний по реализации ФЦП, направлено не было.

В 2009 году, согласно годовому отчету, необходимые результаты достигнуты по 4 из 5 показателей^[65]. По итогам в начале 2010 года было направлено два запроса на корректировки исполняемых мероприятий, перечня и состава целевых индикаторов и бюджета программы.

В 2010 году никаких изменений, несмотря за запрос 2009 года, в программу внесено не было. Согласно отчету, вновь, достигнуто 4 из 5 показателей^[66]. Также направлены запросы на корректировку программы.

В этом году были высказаны следующие замечания: необходимо в полной мере реализовать все запланированные работы, а также усилить контроль за расходованием бюджета программы в части их равномерного использования по кварталам^[67].

В марте 2011 года был повышен уровень одного из целевых показателей (число зарегистрированных пожаров было 211 000, стало 190 000)^[68]. Вместе с этим понижена прогнозируемая социально-экономическая эффективность — с 257,5 до 252,6 млрд. рублей^[69].

В соответствии с отчетом, за 2011 год, необходимые значения достигнуты только по 2 из 5 показателей^[70]. Это еще меньше, чем в предыдущие два года. Рекомендации по итогам года — своевременно вносить изменения в текст программы при таковой необходимости, а также равномерно на протяжении года организовывать выполнение запланированных программой мероприятий^[71].

В 2012 году по итогам корректировок за 2011 год ряд показателей скорректирован в пользу их увеличения (число получивших травмы в результате пожаров, ущерб от пожаров, количество зарегистрированных пожаров, погибших при пожарах, травмированного населения)^[72]. Некоторые показатели скорректированы в пользу уменьшения (число пунктов с отсутствием требуемого уровня пожарной безопасности, прогнозируемое число погибших при пожарах, число спасенных)^[73].

В отчете за 9 месяцев 2012 года указаны принятые меры по ликвидации отставания за 2011 год, меры финансового характера^[74]. Прогноз по завершению программы позитивный.

По состоянию на начало 2013 года, программа закрыта, новой программы утверждено не было. Следует отметить динамику развития программы. В первый год реализации были достигнуты все планируемые результаты, во второй и третий — не достигнут один, в четвертый — не достигнуты три. Чем ближе была дата закрытия программы, тем больше корректировок в нее вносилось, в том числе по уточнению целевых показателей. При этом точных указаний о причинах отклонений в отчетах не содержится. Иначе говоря, в процессе реализации программы можно отметить слабое управление качеством, что привело к несвойственному для «нормального» управления проектами переписыванию требований под результаты.

Из положительных характеристик программы следует отметить выполнение показателей в первом отчетом году, а также примерное соблюдение бюджета (за пять лет пересмотрен два раза, итого ниже, чем планируемый) и сроков (не пересматривались).

2.2.2.4. ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2006 - 2012 годах»

Информация о программе изложена в Приложении 6 к настоящей работе. Ход реализации и результаты программы по годам описаны ниже.

В 2006 году, согласно отчету, полностью достигнуты 3 показателя, по 2 показателям нет данных, и не достигнуты 2 показателя. Всего запланировано их было 7^[75].

Сделаны следующие выводы: работа по управлению программой во многом зависит от скоординированности действий многих ведомств на всех уровнях власти, в связи с чем госзаказчику-координатору следует принять дополнительные меры по согласованию действий всех участников программы. В качестве вспомогательного инструмента авторы отчета указывают региональные программы^[76].

В отчете корректировок запрошено не было.

Согласно отчету за 2007 год, успешно выполнены мероприятия по 4 из 7 показателям^[77]. Также отмечены недостатки реализации программы в отчетном году: нескоординированность действий федеральных и региональных органов власти, задержки в согласовании проектной документации^[78]. Однако заключение о реализации в отчетном году гласит, что большинство мероприятий выполнены успешно по срокам и содержанию^[79].